사회적 형평성 제고를 위한 교통정책

사회적 형평성 제고를 위한 교통정책

급속한 경제성장 과정을 거쳐온 우리나라의 역사를 되짚어보면 경쟁에서 뒤쳐진 소외계층에 대한 배려가 상대적으로 미흡하였다. 사회통합의 걸림돌이 된 것이 작금의 사회적 형평성, 공정성 논의를 촉발하게 된 계기가 되었다. 사회통합은 지금 우리에게 가장 중요하고, 또 가장 어려운 시대적 과제일 것이다. 사회시스템 구성요소의 하나인 교통부문도 예외는 아니어서 교통인프라의 건설, 운영과정에서 오랜 기간 사회적 형평성의 가치를 간과해왔다. 개발연대를 거치면서 교통인프라 정책은 투자의 효율성을 강조해 왔기 때문이다. 교통정책의 형평성 제고를 위해서는 기존과는 다른 인식의 전환과 접근방법이 필요하다. 이번호 특집에서는 아직까지 폭넓은 연구가 진행되지 않은, 교통정책에서 추구해야 할 사회적 형평성에 대한 화두를 던져본다.

특 집

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사회적 형평성 제고를 위한 교통정책 방향

정일호｜국토연구원 도로정책연구센터장

머리말

공정한 사회가 최근 사회적 논의의 대상으로 부각되고 있다. 논의의 출발은‘공정 하고 따듯한 사회는 우리 사회를 지탱하는 핵심가치’라는 인식에서부터 시작되었 다. 이는 공정한 사회가 될수록 법과 원칙에 따라서 동등한 기회를 국민들에게 제 공할 수 있고, 공정한 기회에 바탕을 둔 자유로운 경쟁은 결과에 대한 승복이 가 능하다는 인식에 바탕을 두고 있다. 특히 공정사회는 개인 차이로 인해 경쟁에서 뒤쳐진 사람들을 배려하므로 국민들은 삶의 보람을 가질 뿐만 아니라 개개인의 창의와 자율 발휘도 가능하여 사회적 활력도 커진다는 것을 강조하고 있다.

현 시점에서 이 같은 사회적 공정성이 사회적 화두로 부상한 근본 원인은 무엇 일까? 아마도 상대적으로 짧은 우리나라의 산업화, 민주화 발전과정에서 원인을 찾을 수 있지 않나 생각된다. 우리는 결과지상주의와 승자독식과 같은 사회적 불 합리를 민주화와 산업화의 압축 성장과정에서 어느 정도 관행적으로 용인해왔기 때문이다. 더군다나 경제성장 과정에서 경쟁에서 뒤쳐진 소외계층에 대한 배려가 상대적으로 미흡해서 사회통합의 걸림돌이 된 것이 작금의 사회적 형평성, 공정 성 논의를 촉발한 계기가 된 것으로 판단된다.

사회시스템 구성요소의 하나인 교통부문도 예외는 아니어서 교통인프라의 건 설, 운영과정에서 오랜 기간 사회적 형평성의 가치를 간과해 왔다. 개발연대를 거 치면서 교통인프라 정책은 투자의 효율성을 강조해 왔기 때문이다. 국가재원을 활 용한 투자의 경제적 타당성과 투자 대비 효율성을 강조하다보니 상대적으로 교통

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인프라 투자와 운영이 사회적 형평성, 공정성에 미치는 파급영향은 미처 고려하지 못했던 것도 사실이다. 이 글에서는 우선 사회적 형평성의 개 념과 쟁점사항을 검토하고 교통부문에서 사회적 형평성을 개선하기 위한 정책방향을 짚어본다.

형평성, 공정성, 정의의 개념 구분

일반적으로 형평성과 유사한 개념으로 평등 (equality), 정의(justice), 공정(fairness) 등이 있다. <표 1>에서처럼 다소 상이한 개념적 차이 가 존재함에도 불구하고 많은 경우 형평과 공정 은 같은 의미로 사용하고 있다. 이 글에서도 엄 격한 개념적 차이를 구분하여 논의하기보다는 형평성을‘공정하고 올바른 사회를 구성하고 유 지하기 위한 도리 및 가치개념’이라는 포괄적 개 념으로 사용해 본다.

형평성은 근본적으로 사회적 분배 문제와 직 결된다는 본질적 특성을 갖는다. 사회적 서비스 의 분배를 다루는 행정학에서는 사회적 형평성 을‘사회적 불평등을 시정하기 위해 공공서비스 의 혜택이 사회적 불우집단에 더 많이 돌아가도

록 해야 한다’고 정의한다. 이 같은 가치규범에 따르면 사회에 실업・빈곤・무지・교통서비스 소외 등의 악순환이 계속되는 것은 소수의 집단 이 효용의 개념에 사로잡혀 있기 때문이므로 정 책을 입안하고 집행하는 행정은 사회적 형평성 개선에 적극적으로 노력할 의무가 있다고 주장 한다. 따라서 공공서비스의 분배는, 기본권과 관 련된 것은 균등하게 대우하며 절대적 평등에서 벗어나는 것은 개인이나 집단의 수요에 따라 배 분되는 것이 바람직하다고 본다. 특히 어떠한 경 우에도 전달되는 서비스의 양이나 질이 더 이상 저하될 수 없는 최저 수준은 보장되어야 한다고 분배원리를 정의한다.

정책집행에 따른 형평성의 파급영향은 소득 계층별 차별적 영향에 국한되지 않고 지리적, 공 간적으로도 영향을 미치게 된다. 공간적 형평성 을 중시하는 복지지리학파(welfare geography) 는 형평성을‘서비스 공급이 특정지역에 편중 배 분됨으로써 여타 지역의 사람들이 그 서비스의 이용에 있어 특별한 어려움을 겪지 않아야 하는 것’으로 정의(Smith, 1987)하기도 한다. 이는

‘서비스 시설의 입지와 관련하여 특정지역 사람

<표 1> 평등, 형평, 정의의 개념 구분 구분

평등(equality)

형평(equity)

정의(justice)

내용

어느 한쪽이 치우침이 없는 상태. 단, 개인 혹은 집단 간의 상이성으로 인하여‘부당하다’는 가치판단의 대상이 아닌 것은 차이(difference)로 구분(조대헌, 2004)

▶ 절대적 평등, 수치적 평등

동일한 성격의 대상에 대해 동일하게 대우하고, 상이한 성격에 대해 상이하게 비례적으로 대 하는 것(김태수, 1987)

▶ 비례적 평등, 상대적 평등

정의의 가장 중요한 주제는 사회제도가 기본적인 권리와 의무를 배분하고, 사회적 협동으로 발생한 이익을 나누는 방법을 결정하는 방식 혹은 이와 관련된 사회의 기본구조(롤스, 2003)

▶ 사회적・경제적 불평등을 인정하고 소득과 부를 가장 어려운 사람에게 보다 많이 돌아가 게 하는‘차등원칙’에 준하는 불평등은 허용

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들이 해당 서비스를 차별 없이 이용할 수 있도록 하는 것’과 같은 의미를 갖는다.

교통으로 인한 사회적 배제

한편 교통부문의 사회적 형평성 문제는 단순히 교통부문 자체의 불합리성, 불공 정성에서만 기인하는 것은 아니다. 교통이 사회의 한 구성요소이기 때문에 경제 등 또 다른 사회시스템의 변화는 불가피하게 교통의 사회적 형평성 측면에서 문 제를 초래하기도 한다. 예를 들면 사회적 논란이 되었던 기업형 할인매장이 들어 서면 평소 걸어서 편리하게 이용하던 동네 편의점이 경영악화로 문을 닫게 되고, 승용차가 없는 저소득계층은 일상 생활용품의 구매에 어려움을 겪게 된다. 이 경 우 저소득 계층에 대해서 적절한 교통서비스가 제공되지 않는다면 사회적 배제 (social exclusion)를 초래하게 된다.

사회적 배제는‘빈곤’보다 포괄적인 개념으로 개인이나 가구가 그들이 소속된 사회에 적극적으로 참여하기 위하여 필요한 직업, 서비스, 시설 등에 연결될 수 있 는 능력을 상실한 상태를 의미한다. 따라서 사회적 배제는‘한 개인이 지리적으로 거주하고 있는 한 사회에서 시민으로서(상대성) 누려야 할 경제적, 문화적, 정서적

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<표 2> 교통으로 인한 사회적 배제의 유형 유형

물리적 배제 지리적

배제

시설물로부터 배제

경제적 배제 시간제약으로

인한 배제 공포로 인한 배제

공간적 배제

구체적 예시

•필요한 시설과 서비스로의 접근을 저해하는 물리적인 장 애물들로 인한 이동 및 접근의 제한

•공간적으로 고립되거나 불충분한 교통시설의 공급으로 인한 이동 및 접근의 제한

•주거지와 일상적인 활동을 위한 시설 간의 공간적 격리 증가에 의하여 이들 시설물들로의 접근 제약

•특히 대형 상점발달로 일상적 소비활동에 필요한 시설들 이 도시의 중심부로부터 외곽지역으로 이전함으로써 문 제의 심각성 증대

•이동과정에 수반되는 금전적・시간적 비용의 증가가 취 업기회로의 접근에 제약을 유발하고 이에 따라 소득의 감 소를 유발

•아이들이나 노인 돌보기 등의 역할을 위한 시간 할애로 인하여 다른 목적의 통행에 제약을 유발

•우려, 공포 또는 테러 등의 요인들이 공공장소와 대중교 통수단의 이용에 미치는 제약

•안전과 공간관리 등을 위한 전략이 사회적으로 소외된 집 단의 대중교통시설 이용을 제약

주요 대상

•장애인, 노약자

•어린이

•농촌

•도시 주변지역

•소도시지역

•자가용 승용차를 이용할 수 없는 집단

•저소득 근로자

•기혼 여성 근로자

•아동 양육 주부

•노인 동거 가구

•여성, 어린이

•노인

•노숙자 등 출처: Church and Frost(1999)를 정리한 노시학(2007)을 재인용.

활동(다차원성)에 지속적(역동성)으로 참여하지 못하는 것’으로 정의될 수 있다. 또한‘여러 요인 들 간의 상호작용으로 인해 특정인이나 집단이 지역사회에 사회적・정치적으로 참여할 수 있는 기회가 제한된, 이로 인하여 물질적・정신적 삶 의 질 저하가 나타나는 과정’으로 정의하기도 한 다. 교통으로 인한 사회적 배제의 유형은 <표 2>

에서처럼 매우 다양하며 사회적 배려가 필요한 소외계층, 교통약자에게서 집중적으로 발생하는 특징이 있다.

형평성 논의의 쟁점사항

1. 형평성과 효율성은 상충하는가?

형평성 논의에서 쟁점이 되는 것 중의 하나는 형 평성의 추구가 사회적 효율성을 저하 혹은 훼손 하는가 하는 점이다. 형평성 혹은 공정성과 관련 된 논쟁은 이념적 성향에 따라 공정성, 형평성을 강조하면 복지의 강조로 나타나기도 하고, 효율 성을 강조하면 지속적인 경제발전의 강조로 대 립하여 구체화되기도 한다.

형평성을 바탕으로 복지를 강조하는 사람들 은 공정성과 복지가 결부돼 있다고 주장한다. 민 주주의와 시장경제가 함께 발전하려면 시민들이 불평등한 시장의 경쟁에 참여하도록 하는 공정 성, 형평성이 실현돼야 하는데, 그러려면 복지를 통해‘출발에서의 평등(equity of opportunity)’

을 보장해줘야 한다는 것이었다. 존 롤스가 시장 경제와 민주주의의 공존 조건에 대해 밝힌 견해 에 무게 중심을 두고 있다. 또한 구체적으로 성 장과 분배를 함께 이루려면 경제개발 비용을 시

설이 아닌 인적 자원에 투자하는 방향으로 재정 지출 구조를 개혁해야 한다고 주장한다. 그러나 이 같은 주장에 대해서 복지민주주의를 공정사 회와 동일시한다는 지적이 있을 수 있다. 이는 공정사회는 왕정을 포함한 어떤 정치체제하에서 모두 가능하며 복지 역시 마찬가지라는 반론이 있을 수 있기 때문이다.

이 같은 형평성과 복지의 연결에 대해서 반대 하는 측은 분배할 부를 창출하는 문제에 대한 고 민 없이 공정성과 형평성 논의는 의미가 없다고 주장한다. 누가 무엇을 어떻게 창출하느냐는 원 천적 문제는 등한시하고 있는 부를 어떻게 나누 는 것이 공정이고 형평이라는 논의는 추상적 규 범적 논의에 불과하다고 반박한다. 동등한 기회 가 주어졌다고 해서 같은 결과가 나오지는 않는 것이 시장의 본질이기 때문에 사회적 형평성은 근본적으로 발전 친화적이어야 한다고 주장한다.

2. 형평성은 어떤 가치를 추구해야 하나?: 소득에 따른 교통범칙금 차등화 사례

교통부문의 사회적 공정성, 형평성 논의과정에 서 소득에 따른 교통범칙금 차등화 도입방안이 논란이 된 적이 있다. 교통범칙금 차등화는 소득 에 따라 차별적으로 교통법규 위반에 대해 벌금 을 부과하는 것이다. 소득이 많은 고급 승용차 운전자에게는 많은 벌금을 부과하고 소득이 낮 은 픽업 운전자에게는 상대적으로 적은 벌금을 부과하여 사회적 형평성을 강화하자는 취지에서 제안이 되었다. 이 같은 주장은 범칙금이 부유층 에는 그리 큰 부담이 되지 않아 교통법규 경시 풍조를 차단할 필요가 있고 이미 독일・프랑

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스・오스트리아와 북유럽 일부 국가가 소득과 재산을 고려해 범칙금을 매기고 있 으며 최근 스위스에선 우리 돈으로 3억 3천만 원에 달하는 범칙금이 부과되기도 했다는 사실을 도입의 당위성으로 제시한다. 그러나 이 같은 교통범칙금 차등부과 는 벌금형 산정에 기초가 되는 정확한 소득자료가 부족한 상태에서 수입이 분명히 드러나는 봉급생활자만 불리하게 된다는 우려가 제기될 수 있다.

교통범칙금 차등부과 반대 측은 법 집행과정에서의 어려움을 차치하더라도 차 등부과는 형평성이 추구해야 할 가치를 훼손시키는 결과를 초래할 수 있다고 우려 한다. 만약 고소득층이나 고가 승용차 소유자가 저소득층이나 저가 승용차 소유자 보다 위반행위가 더 많다면, 승용차 유형이나 소득과 연계해서 벌금을 부과할 수 있는 경제적 논리가 있다. 그러나 위반자와 이들의 경제적 지위와는 아무런 연계 가 없다. 즉 교통법규 위반행위와 경제적 지위와는 논리적 혹은 실증적 연관성이 없다고 본다. 오히려 생계용 택시의 위반행위가 더 많다는 것이 일반적 인식이며, 생계용 혹은 저소득층이기 때문에 벌금을 낮추면 이들의 위반행위를 더욱 부추기 는 폐단이 발생할 수 있다고 주장한다. 또한 소득을 기반으로 제도를 만들면 경제 적으로 공정한 경쟁시장의 결과인 소득이 공정사회라는 잣대로 재단되어 결국 사 회는 당초 의도와는 달리 경제적으로 불공정한 사회가 된다고 주장한다.

이처럼 대립되는 사회적 공정성, 형평성 논란은 근본적으로 공정, 형평이란 잣 대가 불완전한 개념이며, 감성이 우선할 수도 있기 때문이다. 따라서 형평성의 틀 을 어디까지 적용하고 궁극적으로 사회적 형평성 추구를 통해 무엇을 달성하려고 하는지에 대해서 사회 구성원들의 공감대 형성이 중요한 요소인 것으로 판단된다.

국내외 교통부문 형평성 제고 노력

형평성 관점에서 교통정책을 진단해 보면 우리의 지난 시절 교통정책은 투자효율 성을 최우선으로 하여 단기간에 상당한 교통인프라를 구축하는 데 중점을 두어 왔다. 즉 1990년 이후 20년간 도로연장이 1.85배 증가하고 2009년 기준 전국 10 만 4,983km로 1인당 도로연장 2.1m/인을 확보하였다. 그러나 이는 지역 간 불균 형 문제를 초래하여 2000년대 들어 효율성 위주의 투자정책으로 심화된 지역 간 불균형 발전을 완화하기 위하여 지역 낙후도를 투자의사결정에 포함하는 등 지역 적 형평성 제고를 위하여 노력하고 있다.

그러나 여전히 기존 교통정책은 형평성 측면에서 여러 문제점을 갖고 있다. 우 선 자가용 이용자 위주의 투자・운영 정책으로 대중교통의존 통행자(captive

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rider)의 통행여건이 악화되고 있다는 점이다.

대중교통은 고정비가 있어서 일정한 수요가 있 어야 운행이 가능하므로, 개발밀도가 낮은 지역 일수록 불리하기 때문이다. 시내버스 벽지명령 노선의 운영으로 인한 손실보상금은 2001년 124억 원에서 2006년 300억 원으로 급증하였으 며, 국비에서는 매년 30억 원을 지원하고 나머지 는 지방재정으로 부담하고 있다. 둘째, 벽・오지 및 도시교통취약지에 거주하는 주민은 지리적 측면에서 사회적 배제를 체감하고 있다. 교통부 문 국가재정은 대부분 이동성 위주로 투자되며, 생활권 중심의 접근성에 대해서는 국가적 차원 의 고려가 아직 미흡한 실정이다. 교통소외지역 주민의 약 1/3은 교통불편으로 사회적 배제를 느 끼고 있으며, 이는 소득보다 지리적 요인이 더 큰 것으로 나타나고 있기 때문이다.

외국에서는 교통정책의 사회적 형평성 제고 를 노력을 오래전부터 시행해 오고 있다. 미국은 1998년 기존 교통정책의 목표를 효율성 중심에 서 형평성으로 전환하는 TEA-21(Transportation Equity for the 21st Century)을 제정하고 후속조 치로 SAFETEA(Safe, Accountable, Flexible and Efficient Transportation Equity Act of 2003)를 제정한 바 있다. 이에 따라 기존 자동차 위주의 교통투자방식을 교통수단 간 균형투자를 통해 이동성 및 접근성을 강화하고, 특히 대중교 통체계 강화 노력을 기울이고 있다.

일본은 본격적인 인구감소・고령화 사회, 지 구온난화 심각화, 환경과 삶의 질 중심 등을 배 경으로 국토교통정책을 책정하였으며, 특히 사 회적 형평성 제고를 위한 추진전략을 수립한 바 있다. 이에 따라 지역민의 일상생활 지원을 위한

교통네트워크 확보(예: 의료시설까지 접근성 향 상), 교통시설물의 유니버설 디자인, 지방철도・

버스 등 대중교통 활성화를 위한 지원확충 및 보 조제도 개혁 등을 시행하고 있다.

형평성 제고를 위한 교통정책방향

1. 교통부문의 형평성 제고를 위한 인식전환

교통정책의 형평성 제고를 위해서는 기존과는 다 른 인식의 전환과 접근방법이 필요하다. 개발연 대를 거치면서 우리의 교통인프라 공급 및 운영 은 산업생산 및 경제활동 지원 등 효율성 가치를 중시하여 추진되어 왔기 때문이다. 최근에는 국 민 복지증진과 사회적 통합 강화 차원에서 교통 정책의 사회적 형평성 가치가 대두되고 있는 추 세다. 이동성 및 접근성 제고에도 불구하고 소득 계층은 물론 지리・공간적 입지에 따라 교통서비 스의 질적 수준 격차가 발생하거나 사회적 소외 및 배제가 심화되어 사회통합 애로요인으로도 작 용하고 있기 때문이다. 따라서 교통인프라 공 급・운영에 따른 편익이 모든 이용자들에게 합리 적(reasonable)이고 공평(fairness)하게 분배되 며, 특정 수요층(저소득층, 교통약자, 취약지역 거주자 등)의 개별 능력, 재원, 필요에 따라 최적 교통인프라를 제공하는 것을 목표로 설정하고 교 통정책의 형평성을 추구할 필요가 있다.

교통정책의 형평성 추구를 위해서는 우선 교 통정책에서 우리 실정에 적합한 형평성의 개념 과 범위를 정립할 필요가 있다. 형평성에 대한 정의와 범위는 기존 경제・사회학 분야에서 다 양하게 해석되고 있으나 교통인프라의 공급, 운

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영정책과 관련해서는 다음과 같은 정의와 범위설정이 필요하다.

첫째, 수평적 형평성(horizontal equity)과 수직적 형평성(vertical equity)에 대한 범위설정이 필요하다. 수평적 형평성은 교통인프라 공급・운영에 따른 편익 과 비용 배분의 공정성 문제에 관한 것으로, 즉 지불한 만큼 혜택을 누리고 혜택 을 누린 만큼 지불하도록 하는 것이 필요하다. 예컨대 혼잡통행료 징수로 도로건 설에 재투자하는 것이 예가 될 수 있다. 이와는 대조적으로 수직적 형평성은 교통 인프라 공급・운영에 따른 편익과 비용의 계층 간 배분 문제에 관한 것이다. 즉 사회・공간・경제적 계층 간 능력, 재원, 수요를 반영한 교통인프라의 배분(예:

교통약자를 위한 특별 교통서비스, 소득에 따른 교통세 부과 등)이 이루어지도록 하는 것이다. 특히 개인(집단)의 공간적(지리적) 위치에 따라 시설 접근성이 차별 받지 않도록 교통인프라의 최적 공급・운영을 통한 공간적 형평성(spatial equity)은 물론 교통약자, 연령, 세대구성 등 개인(가구)특성별 맞춤형 교통인프 라의 적정 공급・운영으로 사회적 형평성(social equity)도 달성할 수 있도록 노

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<표 3> 형평성 분류에 따른 교통인프라 정책 사례(예시) 형평성

수 평 적

수 직 적

공급

운영

세제

공간적

사회적

경제적

사례

•교통수단 간(철도 vs. 도로 등) 재정지원 적정성

•교통수단 내(철도 vs. 버스 등) 정부보조 적정성

•최소 (대중)교통인프라 공급수준

•교통인프라 이용 혜택(이용자 vs. 비이용자) 배분

•교통인프라 수단 간 이용편익(자가용 vs. 대중교통)

•교통인프라 개선 간접편익(수혜 vs. 비수혜) 배분

•교통인프라 이용보조금, 요금할인 및 면제

•자동차 세금(혼잡세, 유류세 등) 부과 적정성

•자동차 세금(혼잡세, 유류세 등) 재투자 적정성

•지역 간 교통인프라(이동성, 접근성) 수준

•지역 내 교통인프라(이동성, 접근성) 수준

•지역 간 (대중)교통인프라 보조금 차등

•교통취약지역(농어촌 등) 교통인프라 확보

•(계층별)통행행태 맞춤형 교통인프라 제공

•세대 간 교통인프라 재정투자(채권 등) 적정성

•교통약자(장애우, 고령자 등) 맞춤형 교통인프라

•고령자, 장애인에 대한 교통 보조금

•소득계층별 교통인프라(이동성, 접근성) 수준

•소득계층별 교통비 가계재정분담 적정성

•비자가용 소유가구 대중교통인프라 제공

기회의형평성

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결과의 형평성

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력할 필요가 있다. 또한 개인(가구)들 간의 소득 격차에 따른 교통인프라의 적정 공급・운영을 목표로 하는 경제적 형평성(economical equity) 도 장기적으로 검토가 필요하다.

둘째, 교통정책에서 적절한 교통서비스의 제

공으로 국민들에게 기회 및 출발의 형평성 (equity of opportunity)과 결과의 형평성 (equity of outcome)을 담보할 수 있어야 한다 는 인식이 필요하다. <표 3>에서처럼 기회의 형 평성 측면에서는 재정・비용분담 등에 관계 없

<표 4> 형평성 유형별 평가지표의 분류 형평성 유형

수평적 형평성

•동등한 대우(효과)

•재원/자원의 동등한 배분

•공공시설의 동등한 사용

•원가보상

소득 및 사회계층에 따른 수 직적 형평성

•부담가능한 교통

•부담가능한 주거

•저소득 통행자를 위한 할 인

•저소득계층에 대한 영향

•고용 기회

•저소득 계층의 교통서비 스 질

필요성 및 통행능력에 따른 수직적 형평성

•유니버설 디자인

•특별 교통수단

•장애인 주차 정책

•비 운전자들의 교통서비 스 질

형평성 수혜자 구분 인구 특성

•나이

•성별

•인종

•종족(ethnic group)

•생애주기 소득계층

•5분위 계층(20%)

•최저소득 이하

•저소득 지역 거주자 지리적 입지

•행정구역

•영향권 마을 혹은 거리의 거주자

•도시/교외/시골 교통약자

•장애인

•운전 불가자(무면허) 수단

•도보

•자전거

•자동차

•대중교통 차량 유형

•승용・승합차/오토바이

•트럭

•버스

•철도 교통관련 산업

•화물(트럭, 철도 등)

•택시

•자동차 제조업 통행유형 및 가치

•응급통행

•통근통행

•상업/화물 통행

•여가/관광 통행

측정지표 공공시설 및 서비스

•시설/서비스를 위한 재원

•주차면

•보조금 및 세금감면

•시설의 계획 및 설계

•주민 참여 이용자 비용 및 편익

•이동성 및 접근성

•차량 운행비용

•세금 및 행정비용

•통행료 및 주차요금

•대중교통 요금

•건강증진(도보, 자전거 이 용시)

서비스 수준

•선택가능한 수단 수

•도로 및 주차시설수준

•대중교통 서비스수준

•토지이용 접근성

•유니버셜 디자인 외부 효과

•교통혼잡 및 사고

•대기오염 배출

•승용차 이용 진입장벽 효 과

•위험물질 및 쓰레기

•심미적 효과

•토지이용에의 영향

•커뮤니티 결속 경제적 효과

•경제적 기회 접근성

•경제 성장에 영향

•소비 및 고용 법・제도

•교통관련 산업 규정

•통행 및 주차 규정

•특별 위험 규정

측정단위 인구 기반

•성인 1인당

•통근 1인당

•학생 1인당

•장애인 1인당

•저소득가구 1가구당 차량이동거리 기반

•대-km당 사람이동거리 기반

•인-km당 통행 기반

•통근 1 통행당

•‘기본’통행 1 통행당

•첨두시 1 통행당 비용 기반

•사용자 지불 화폐단위당

•조세 단위화폐 가치당

•보조금 단위화폐 가치당

자료: Todd Litman. 2010. 9. Evaluating Transportation Equity. Victoria Transport Policy Institute.

이 교육, 고용 시설 등에 대한 접근성을 보장하는 것으로 대중교통인프라의 확충 과 개선을 통해 모든 시설물에 대한 접근성 보장 등이 예가 될 수 있다. 결과의 형 평성 측면에서는 형평성을 위해 직접적인 보조를 행하는 것으로 저소득층에 대한 교통서비스 이용에 대한 보조금 지급 등이 예가 될 수 있다.

2. 교통부문의 형평성 평가의 제도화

교통부문의 형평성 제고를 위해서는 형평성 평가를 제도화할 필요가 있다. 형평 성 제고를 달성하기 위해서 검토된 전략별 형평성 목표 분류와 함께 기존의 효율 성 평가, 교통정책의 입안 단계에서부터 사후 모니터링 단계에 이르기까지 교통 정책이 형평성 제고에 얼마나 기여할 수 있고 실제 그 같은 기여가 이루어졌는지 를 합리적으로 평가할 수 있어야 한다. <표 4>에서처럼 형평성 유형을 구분하고 교통정책으로 실제적인 형평성 수혜자는 어느 계층의 사람들이고, 사업성격에 따 라 측정지표는 무엇을 사용하며, 형평성 측정지표는 무엇을 사용할지를 주도면밀 하게 사전에 준비할 필요가 있다. 한편 이 같은 형평성 평가의 제도화가 필요하 다. 교통기본법 을 모법으로 하여 형평성 제고 노력의 필요성을 선언하고 개별 교통정책 수립 집행과 관련된 개별법에서는 사업성격에 따라서 구체적인 형평성 평가의 틀을 마련토록 규정할 필요가 있다.

3. 대중교통의 경쟁력 강화로 사회적 형평성 제고

편리하고 경쟁력 있는 대중교통체계의 구현은 국가의 기본적인 책무이면서 한편 으론 교통부문의 사회적 형평성을 제고하는 데 기여할 수 있다. 대중교통이 추구 해야 할 비전은 선진복지국가 구현에 걸맞게 국민 개개인에게 신속하고 쾌적하며 안전한 대중교통체계의 구현으로 편리하고 비용효율적인 대중교통 서비스를 제 공하는 것이다. 따라서 대중교통 정책목표는 현재 우리가 안고 있는 구조적 문제 점 해결은 물론 고령화 등 장래 대중교통과 관련된 여러 사회・경제적 여건 변화 를 고려하여 설정되어야 한다.

대중교통 비전 추구를 위한 정책방향은 우선 효율적인 대중교통체계 구축으로 대중교통 자체의 경쟁력을 강화해야 한다. 대중교통이 당연히 이용비용도 낮으면 서 신속하게, 정시성을 갖추고 운행되어 승용차에 비해 경쟁력을 갖출 수 있도록 해야 할 것이다. 둘째, 서민이 편리한 서민친화 수요자 맞춤형 대중교통 운영을

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회 적 형 평 성 제 고 를 위 한 교 통 정 책

강화해야 한다. 기존 공급자 중심의 대중교통 운 영에서 대중교통 이용자 중심의 수요 맞춤형 대 중교통 서비스 제공을 강화할 필요가 있다. 셋 째, 저소득 계층을 위한 복지 지원 및 대중교통 이용 활성화 차원에서 대중교통 이용비용에 대 한 소득공제제도 도입을 적극 검토할 필요가 있 다. 마지막으로 대중교통에 대한 공공부문의 재 정지원을 확대할 필요가 있다.

4. 서민이 편리한 수요자 맞춤형 대중교통 공급・

운영 활성화

향후 우리는 급격한 고령화 시대에 진입할 것으 로 예상되는 상황에서 그간 장애인 등 교통약자 에 대한 사회적 배려에도 불구하고 고품질의 교 통서비스를 적기적소에 제공하는 데는 한계가 있 었던 것이 사실이다. 고령 노인이나 장애인, 심야 시간대 부녀자 등에 대해서는 형평성 측면의 교 통권 확보차원에서 보다 서민친화적 맞춤형 교통 서비스를 적극적으로 제공하여 교통서비스 사각 지대를 최소화하고 사회적 형평성은 물론 궁극적 으로 사회통합에도 기여할 수 있어야 한다.

교통약자에 대해서는 준(準)대중교통 (paratransit)서비스를 통해 맞춤형 서비스 제공 이 가능하다. 유연한 형태의 대안적 교통수단인 미니버스나 택시, 지트니 등의 운영으로 서비스 의 유연성을 확보하고 수요자에 맞춘 다양한 교 통서비스 제공으로 운영비용 절감도 달성하도록 한다. 이미 외국에서는 이 같은 교통서비스 제공 이 사회복지 차원에서 활성화하고 있다. 미국에 서 1990년에 장애인법에 근거를 두고 대중교통 접근성을 비장애인과 동등한 수준으로 제공하기

위해서 규정된 준대중교통서비스의 서비스 대상 자, 서비스 유형, 상세 운영정보 등은 우리가 벤 치마킹할 좋은 사례로 판단된다. 또한 Dial-a- Ride 방식의 수요대응형 교통서비스(Demand Responsive Transport: DRT)의 제공으로 교통 약자뿐만 아니라 대중교통이 열악한 지역의 일 반인에게도 맞춤형 교통서비스를 제공하여 형평 성 제고에 일조할 필요가 있다.

맺음말

우리의 교통인프라 공급 및 운영은 산업생산 및 경제활동 지원을 위한 효율성 가치를 중시하여 추진되어 온 반면, 최근에는 국민 복지증진과 사 회적 통합 강화 차원에서 교통정책의 사회적 형 평성에 대한 가치가 점차 대두되고 있다. 교통서 비스의 질적 수준에서 격차가 발생하거나 사회 적 소외 및 배제가 심화되어 사회통합 애로요인 으로도 작용하고 있기 때문이다. 그러나 교통정 책에서 추구해야 할 사회적 형평성에 대한 충분 한 사회적 공감대가 부족한 실정이다. 따라서 형 평성과 관련한 교통정책 부문의 쟁점사항을 종 합적, 체계적으로 검토하여 교통부문에서 형평 성 개선 추진을 위한 학술적・정책적 논의를 활 성화할 필요가 있다.

참고문헌

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