주민참여 의사결정 시스템에 관한 연구
-상주시 낙양지구 사례를 대상으로-
A Study of the Decision-Making System of Residents Participation
- focused on Example of Nakyang Residence Area in Sangju City -
원 세 용1)* Weon, Se-Yong*
Abstract
Even though the existing urban residential district was obsolete and out of date in respects of physical environment, it is maintaining the function of dwelling. It ends up being regenerated as a viable urban residential district when improved the dwelling environment. Therefore, the government has been planning for the residential improvement projects for those areas applying for innovative ideas. But the government programs have often been troubled with people in the process of executing the projects or making a plan. In this respect, two parties couldn't communicate freely about the problem of those areas. So, the problematic issues of the areas should be shared with local residents at the beginning of decision making and the process of workshop participating local residents will be needed for understanding the standpoint of the residents. This study is to explore the potential of residents participating workshop to figure out current problems of the urban residential district in the process of executing the residential improvement project of Nakyang residence area in Sangju city. Upon investigation residents participating workshop is very practical in making a plan, but needs positive participation by resident and a decision making system dealing with the information shared and the understanding gained by participants.
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키워드 : 의사결정시스템, 주민참여, 주거환경개선사업, 주민참여 워크숍
Keyword : Decision-Making System, Residents Participation, the Residential Improvement Projects, Residents Participating Workshop
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1. 서 론
1.1 연구의 목적 및 필요성
정부에서는 다양한 주거지개발 사업을 추진하고 있으나, 그 속도와 효과는 미미한 반면, 추진과정에서 다양한 갈등 이 발생하고 있다. 사업추진 과정에서 참여 주체 간 권리 의 조정에 관해 원활한 협의가 이루어지지 않고 있기 때 문이다. 구도심의 주거지역에는 노년층의 거주자가 많아1) 복잡한 개발사업의 내용과 절차에 관한 이해가 어렵고 사 업주체는 사업의 빠른 진행을 위해 거주자들이나 조합원 들에게 사업에 관한 상세한 설명을 하지 않아 갈등2)이 발 생하는 것도 한 원인이다. 사업추진에 관한 의사표현 방법 에 있어서도 주민들의 의사를 충분히 표현하기에는 한계 가 있어 상호 의사소통에 간극이 발생하는 것도 원인이다.
이러한 현상을 극복하고 도시의 개발과 관리가 원활히 진 행되기 위해서는 협의형 도시개발정책이 필요하다. 협의형
1) * 청주대학교 건축학과 겸임교수
본 논문은 2008년 정부(교육인적자원부)의 재원으로 학술진흥재단 의 지원을 받아 수행된 연구임(KRF-2008-331-D00631).
1) 정세림 외 2인, 역사적 도심지구내 거주동향에 관한 조사연구, 대한건 축학회논문집, 2003 참조.
2) 채성주 외 5인, 도시 및 주거환경정비사업 추진과정에 나타난 갈등관 리, 충북개발연구원, 2010, 60쪽
도시개발정책의 발전은 지역의 장래모습과 현안문제에 대 하여 지자체와 주민과의 협의에 의하여 결정하도록 하고 있다. 그러나 아직 일부 소수의 참여자에 의해 지역의 의 견이 정해지고 있는 것은 참여의 부족과 의사수렴과 의사 결정과정의 불투명성이 주요 원인이다. 주민참여제도를 활 성화하기 위해서는 참여자들의 의견표현과 의사전달을 보 다 쉽게 할 수 있는 방법의 개발이 필요하다. 주민자치 행 정이 시행되면서 주민참여가 더욱 중요해지고 있는데 주 민자치에 의한 주민참여형사업의 추진은 도시의 관리에 있어 행정력의 낭비를 방지하고 도시행정에 대한 주민들 의 만족도를 높일 수 있는 장점이 있다. 따라서 본 연구는 건축ㆍ도시 분야의 주민참여제도에서 주민참여 의사결정 시스템의 의사표현 도구(Tool, 이하 도구)로서 주민참여 워크숍의 적용 가능성을 검토하는 것을 목적으로 한다.
1.2 연구의 내용 및 방법
이 연구는 계획안의 개념 설정을 위해 상주시 『거점확 산형주거환경정비계획(안) 수립 과정에서 실시한 주민참여 워크숍3)의 진행 과정과 결과를 분석하여 주민참여 워크숍 이 건축ㆍ도시 분야의 각종 계획안 작성 시 의사결정 도 구로 유용성이 있는지를 판단하기 위한 것이다.
3) 연구의 대상 워크숍은 전체 과정을 연구자가 기획 및 진행을 하였다.
기초조사
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공청회 지역주민 및 전문가 의견제출
⇩ 지방의회 의견청취
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계획안 수립 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장ㆍ군수
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계획안 협의 관계 중앙행정기관의 장(30일이내)
⇩
계획안 심의 중앙(지방)도시계획위원회
⇩
계획안 승인 건설교통부장관
(시장, 군수 수립 시 : 도지사)
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공고ㆍ공람 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장ㆍ군수 (열람기간 30일 이상) 그림 1. 도시기본계획수립 및 승인절차
구분 계획입안
단계 계획결정
단계 시행단계 권한
지자체 지자체(의회)
의견청취 지정, 승인
수립권
전문가 공청회 도시계획위 원회 심의
심의(도시 계획위원회
) 일반주민 공청회,
공람, 공고 공람
공고 의견제시
소유주 ″ ″ 소유주
동의, 통보 기부권 (일부) 기타 광역도시계획
협의회
출처 : 김두환ㆍ이윤상ㆍ이삼수, 2007, “도시개발과정에서 주민참 여를 통한 이해갈등 조정”, p255, <표 4> 인용.
표 1. 도시계획․개발 관련 법률에서 주민참여방법 현황 종합
그림 2. 협의형 의사결정시스템의 필요성(연구자가 작성) 연구의 대상은 2009년 상주시 낙양동 낙양지구에서 진행
한『거점확산형주거환경정비계획(안) 수립』을 위한 주민 의견수렴을 위해 2회에 걸쳐 실시된 주민참여 위크숍을 대상으로 하고 있으며, 위크숍의 진행 과정과 결과에서 나 타난 주민들의 반응과 위크숍 결과가 계획안에 반영된 정 도를 분석하는 방법으로 연구를 진행하고자 한다.
2. 도심재생사업과 주민참여제도
2.1 도심재생사업 제도
현재 우리나라의 도심재생사업 사업은 도시및주거환경정 비법, 도시재정비촉진특별법, 서울특별시지역균형발전에 관한 조례가 있다. 도시및주거환경정비법은 도시기능의 회 복이 필요하거나 주거환경이 불량한 지역을 계획적으로 정비하고 노후·불량건축물을 효율적으로 개량하기 위하여 필요한 사항을 규정함으로써 도시환경을 개선하고 주거생 활의 질을 높이는데 이바지함을 목적으로 하며, 주거환경 개선사업, 주택재개발사업, 주택재건축사업, 도시환경정비 사업으로 구분하여 시행되고 있다.
도시재정비촉진 특별법은 도시의 낙후된 지역에 대한 주 거환경개선과 기반시설의 확충 및 도시기능의 회복을 위한 사업을 광역적으로 계획하고 체계적이고 효율적으로 추진하 기 위하여 필요한 사항을 정함으로써 도시의 균형발전을 도 모하고 국민의 삶의 질 향상에 기여함을 목적으로 하며, 주 거지형, 중심지형으로 구분하여 시행되고 있다.
서울특별시지역균형발전에 관한 조례는 서울특별시지역 균형발전지원에 관한 조례에 의해 추진되는 서울특별시의 지 역 간 균형 있는 발전을 도모하기 위하여 필요한 사항을 규 정함으로써 도시의 건전한 발전과 시민의 삶의 질 향상에 기 여함을 목적으로 하며, 신시가지형뉴타운사업, 도심형뉴타운 사업, 주거 중심형 뉴타운사업으로 구분하여 시행하고 있다.
그러나 이러한 사업들은 그 단위 면적이 넓어 사업비가
막대하고 사업 주체 간에 많은 갈등이 발생하여 사업추진이 미미한 실정이다. 이에 정부에서는 2007년 거점확산형주거환 경정비 제도를 도입하고 시범사업 지역으로 12개 지역을 선 정하여 계획안의 작성과 기반시설의 건설에 필요한 자금을 지원하고 있다. 이 방식은 구역의 일부분만 공공이 수용하여 구역 일부분에 순환용 임대주택과 주민공동시설 개발하고, 그 이외 지역은 주민이 현지 개량하는 혼합형 방식이다.
2.2 주민참여 제도와 참여 현황
근래 건축ㆍ도시 분야의 사업추진에 주민참여가 강조되 고 있다. 이것은 계획안의 작성이나 그 시행과정에 만들어 진 환경에 직접적으로 영향 받고 또 그 결과들을 이용해 야할 당사자인 시민들의 의견을 반영하여 보다 효율적인 사업추진을 하고자하는 것이다. 주민참여가 부족한 사업의 추진은 그 과정과 결과에 대한 만족도가 낮을 뿐만 아니 라 많은 갈등을 일으키기도 한다. 사업의 추진과정에서 주 민참여는 특히 계획안의 작성 단계에서 요구되지만 지금 까지는 일부 전문가들과 행정에서 작성한 계획안에 대한 의견제시에 머물러 왔
다. 계획단계에서의 주 민참여는 작성 가능한 여러 대안 중에 관련 주체들이 합의를 통해 계획안에 대한 의사결 정(decision making)을 해가는 것이다. 그러나 협의형 의사결정시스 템은 각 주체별 요구 사항이 매우 복잡하 여 합의형성이 쉽지 않다(그림 2 참조).
건축ㆍ도시 분야의 주민참여방식 및 과정을 보면 주민
그림 5. 거점확산형주거환경개선사업의 개념
그림 3. 사업추진을 위한 조직체계
도로확보중심의 정비계획
공공주도 기반시설 정비와 주민주도 주택정비 이원화
사회경제적 인 프라 정비 미흡 -무리한 공동건
축유도
-지형특성을 고려 하지 않은 도로정비 -기반시설에 편입 된 필지 소유자 및 거주자대책 미흡
-기반시설은 국 고지원으로 사 업 추진 -주택개량은 미 흡
-물리적 주택개량과 도로개설위주 사업 -문화, 복지, 경제적 지원시설 정비 미흡 -사회적 측면의 지 원사업과 결합 미흡
정주환경 개선효과 미흡 ⇒ 재정비에 대한 수요증가 그림 4. 현지개량사업의 한계 및 문제점 참여방식에 따라 심의회와 위원회의 참여, 계획안의 공람
과 의견서의 제출, 공청회 및 설명회의 참여가 있고, 주민 발의 및 주민투표제도와 주민참여과정에 의해 계획단계 (입안, 검토, 승인), 집행단계, 평가단계로 구분할 수 있다.
도시계획․개발 법률에서 계획안의 작성은 일반적으로 도 시기본계획수립과정(표 1 참조)을 준용하도록 하고 있으
며, 주민참여 방법을 단계별로 다음과 같이 종합할 수 있 다. 먼저, 계획입안단계에서는 지자체와 의회의 의견청취, 전문가와 주민이 참여할 수 있는 공청회가 있으며, 광역도 시계획의 경우 광역도시계획협의회를 구성할 수 있다.
계획결정단계에서는 도시계획심의위원회 심의와 공람․공 고 시행한다. 참여단계를 보면 계획입안 단계에서 일주 제 도화되어 있지만, 계획결정 단계 및 시행단계에서는 주민참 여방법이 적다. 참여주체 측면에서는 도시계획위원회를 제 외하고는 지역전문가 또는 지역 내 기업이 직접 참여할 제 도가 없다. 그리고 소유주 이외에 일반주민의 실질적 참여 방법은 공람․공고․공청회 정도이다. 각 계획 단계별로 공 람․공고․공청회가 의무화 되어 있지만 광역도시 계획위 원회 정도를 제외하면 양방향 참여, 지속적 참여방법은 거 의 없다. 참여 측면에서 결정력 있는 참여수단은 도시계획 위원회 심의, 소유주 동의, 지자체 인허가 등이다. 일반주 민, 지역전문가와 기업의 실효성 있는 참여방법은 없다(표 1, 그림 1 참조). 이러한 사실에서 볼 때 거점확산형주거 환경정비사업의 주민참여제도의 도입은 매우 의미 있는 것이라 할 수 있다.
3. 주민참여의사결정 시스템의 적용실험 사례 3.1 거점 확산형 주거환경개선사업5)
5) 거점지역은 사업시행자가 정비구역 내 일단의 토지를 직접 정비하며, 주변 지역과 조화로운 주거환경 및 경관형성을 고려한 주거단지로 계획하는 구역으로 구역이다. 거점구역의 선정은 기 결정된 도시계 획 도로선을 기준으로 8개의 블록 중 아래의 기준을 정량하여 거점 지역으로 선정하였다. 거점구역은 정비효과 및 주택개량 파급 효과 가 클 것으로 판단되는 지역, 노후한 건축물이 밀집하여 주민자력으 로 정비가 곤란한 지역, 주민의 교류 및 커뮤니티 형성의 중심적 역 할을 수행할 수 있는 지역, 국공유지 및 나대지의 비중이 높은 지역 의 기준으로 주민들의 의견수렴과 디자인 팀 및 MP 회의를 거쳐
(1) 거점확산형주거환경개선사업의 도입배경
거점확산형정비방식은 정비계획을 도시계획전문가 등으 로 구성된 디자인팀 주도하에 수립하고, 정비구역의 일정 거점을 매수한 후 순환용 주택 등이 포함된 거점용지를 선 개발하며, 해당 지방정부는 도로ㆍ공원 등 정비기반시 설 설치로 주민자력개발이 활성화 될 수 있는 기본적 여
건을 조성하고 이를 기반으로 주민 스스로 주택을 개량하 는 방식이다. 이때 코오디네이터팀을 구성하여 권리관계 조정 및 컨설팅 등 상담서비스 제공하고, 지역주민은 순환 용 주택을 이용하여 주민단독 또는 공동으로 주택을 개발 하여 점진적 주택개량을 유도하는 방식이다(그림 3 참조).
(2) 거점확산형주거환경개선사업의 도입배경
기존의 현지개량사업은 국고지원에 의거 정비기반시설 이 설치되고 있으나, 도로개설 중심으로 사업이 추진됨에 따라 사회경제적 인프라 정비의 부족과 주민자력의 주택 개량 실적이 저조한 상황이다. 때문에 주민의 생활 재생을 통한 주거환경개선에 기여하지 못하고, 재정비에 대한 요 구를 증가시키는 원인이 되었다(그림 4 참조).
(3) 거점 확산형 주거환경개선사업의 개념
기존 주거환경개선사업(현지개량사업)의 문제점을 보완 하고자 거점개발을
통한 공공 지원을 바탕으로 주민자력 의 주택개량을 촉진 하는 사업방식으로 2007년 국고지원사 업을 대상으로 시범 사업을 선정하여 진 행하는 사업이다.
주민주도형 사업 으로 중장기적 계획 을 통한 사회경제적 지원을 포함한 사회
적 재생 및 정비를 추진하는 것이다.
거점개발을 기반으로 주민자력의 주택개량을 촉진하는 최종 구역을 결정하였다.
그림 8. 대상지의 위치 그림 9. 대상지 사진
그림 7. 대상지의 건축물 현황 그림 6. 거점확산형주거환경개선사업 흐름도
주민주도형 정비사업으로 공공의 코디네이터 역할에 의한 지속가능한 주거환경정비 및 지역주민의 안정적인 생활환 경 조성하고자 하는 것이다(그림 5, 6 참조).
3.2 대상 사업지의 개요
대상지는 상주시 낙양동(洛陽洞)4) 10통과 11통으로 국 도 3호선과 25호선의 교차점에 위치한 교통의 요충지로서 1㎞권역 안에 주요 공공 및 편익시설이 분포하고 있다.
평탄한 지형의 지역이며, 하천(개운천)에 인접하고 있어 양호한 개발여건을 보유하고 있다(그림 8, 9 참조).
계획구역 내 주민등록 총 인구는 308가구이며, 인구는 736인이 거주하고 있으며, 대부분 단독주택에 거주하고 일 부 공동주택(다세대주택)에 거주하고 있다. 전체 308세대 중 1인 세대가 37.5%를 차지하며, 그 중 50세 이상의 1인
세대가 56.6%로 높다. 계획 구역 내 전체 세대수의 약 4) 상주군 내남면 지역으로 상락(상주의 옛 이름)의 남서쪽이 된다 하 여 낙양이라 했다. 이곳에 조선시대에는 낙양역(洛陽驛)이 있어서 역말 이라고도 한다.1914년 구역 개편에 따라 남대·당말래이·낙중(洛中)·단소 (壇所)·남산(南山)마를 합병하여 낙양동이라고 하여, 상주면에 편입했었 다. 낙양리라는 동명은 이곳이 남천(南川)과 북천(北川)의 이수(二水)와 갑장·노악·천봉의세 산이 에워싸인 가운데 이룩된 명승지이고, 동쪽으 로 낙수가 흐르고 중국(中國)의 동주·후한·위·서진과, 남북조의 북위·당 등의 서울인 낙양(洛陽)과 흡사하다는 데서 유래되었다고도 한다. 이 낙양을 중심으로 동쪽이 낙동(洛東)이고, 서쪽은 낙서(洛西), 위쪽은 낙 상(洛上), 남쪽은 낙평(洛坪),북쪽은 낙원(洛原)이라 하였고, 이 사방에 모두 역원이 있어 교통의 요충이되었다. 1931년 면이 상주읍으로, 1986 년에 읍이 상주시로 되면서 남원동에 속했다. 낙양·토성·역말·사직단 마을이 있다. 남원동10통·11통·12통·13통·20통·21통·22통·23통·24통·25 통·26통·27통에 해당된다.
53.6%인 165세대가 임대 형태로 거주하고 있다.
토지 현황은 대지가 69.5%, 도로 8.4%, 전 7.9%, 답이 8.0%를 차지하고 있다. 구역 내 토지 중 최소 대지분할면 적(60㎡)에 미달되는 과소․부정형․세장형(대지폭 3m미 만) 토지는 전체의 15%(67필지)로서 면적은 2,608㎡이다.
건축물 현황을 보면 계획구역 내 총 건축물 수는 269동 이며 단독주택 224동, 공동주택 4동, 근린생활시설 33동, 창고 6동 기타 2동이다. 건축물의 층수를 보면 1층 220동, 2층 27동, 3층 19동, 9층이 9동이다. 건축물의 구조별 현황 을 보면, 조적조 149동, 목조 35동, 석조 36동, 철근콘크리 트조 26동, 철골조 20동, 기타 3동이다. 신축 연도별 건축 물을 보면 1980년 이전이 162동, 1981~1990년이 43동, 1991~2000이 36동이고 2000년 이후가 28동 이다. 계획 구 역내 건축물은 대부분 1990년 이전에 건축되어 20년 이상 경과한 건축물이 76.2%를 차지하고 있다. 구역 내에는 3 동의 무허가 건축물과 146동의 비접도 건축물이 있고, 196 동의 노후불량건축물이 있다(그림 7 참조).
3.3 사업의 조직체계 (1) 디자인팀
디자인팀은 정비계획수립과정 전반에 걸쳐 의사결정을 조정하고 계획수립 방향을 제시할 수 있는 대표 MP를 중 심으로 각 분야 전문가의 참여를 통하여 구성하고, 지역주 민들을 비롯한 다양한 관계자의 의견수렴 및 전문가의 자문을 통하여 정비계획 수립한다. 디자인팀은 MP 3인, 정비계획가 2인, 지역 활동가1인, 공무원2인, 사업시행예정 자 1인 등 총 9인으로 구성하였다.
(2) 주민협의회
본 사업은 장기적 주민주도의 정비 사업으로 안정적인 커뮤니티 재생의 실현을 위해 정비사업 초기부터 주민들 의 참여와 주민 간 합의형성이 전제되어야 한다. 이익집단 으로서의 조민조직이 아닌 사회적 공공재로서 주거지를 함께 만든다는 개념의 협의체로 운영되어야 한다. 주민협 의회의 역할은 주민을 대표하여 사업추진주체(시장, 디자 인팀, 사업시행자 등)와 협의하고, 정비사업에 대한 주민
홍보 및 의견수렴, 건축물철거, 주민이주, 토지 및 건축물 의 보상, 주택의 공급 등에 대한 의견제출 및 사업시행자 와의 협의를 진행한다. 주민협의회는 정비사업에 관계한 주민들의 합의를 통하여 '주민협정'을 체결하고, 보다 좋 은 주거환경 형성을 위한 룰을 정할 수 있다. 주민협의회 는 10통 7인, 11통 7인과 시의원 1인 등 총 15명이다.
(3) 코디네이터
디자인팀에 참여했던 다양한 전문가의 참여를 유도하여 지역 밀착형 상담창구인 코디네이터 그룹을 조직하며, 주 민을 대상으로 정비사업에 대한 교육 및 홍보, 사회경제적 지원방안 홍보 및 알선, 주민자력 주택개량에 대한 컨설팅 역할을 수행한다. 코디네이터 그룹은 디자인팀의 구성일원 으로 참여했던 전문가를 포함하여, 사업시행 담당자, 담당 공무원, 시민단체대표, 지역의 교수, 민간컨설턴트 등으로 구성하며, 주민협의회 대표 등이 참여한다. 단, 시범사업에 있어서는 코디네이터 그룹의 운영이 어려울 경우에 한하 여 사업시행 주체가 코디네이터 그룹의 기능을 수행하고, 향후 코디네이터 전담 조직이 구성될 경우, 장기적으로 도 시차원의 공공섹터로서 조성하여 관역단위의 정비사업을 관리, 조정할 수 있는 전문조직으로 운영한다.
3.4 주민참여 위크숍의 실시 (1) 주민참여 워크숍의 준비
주민참여 워크숍은 계획안 작성을 위한 MP회의에서 제 안되었다. 그러나 행정과 일부 전문가들이 주민들의 무경 험과 참여의식을 문제 삼아 워크숍 개최에 적극적이지 않 았으나 필요성을 설득하여 개최가 추진되었다. 먼저 행정 에서 참여 가능한 주민을 섭외하고, MP회의에서 참여계 층에 적합한 워크숍 방법(KJ법)과 개최 회수(2회) 및 주제 (도시 및 건축 개념)를 선정하였다. 그 외에 워크숍 운영 과 보조진행자 교육 및 워크숍에 필요한 도구와 용품들을 준비하였다. 워크숍 장소는 남원동 주민센터로 하고 14:00 부터 개최하였다. 워크숍의 참여자와 공무원과 MP 및 보 조 진행자인 운영 스텝진과 워크숍에 직접 참여하는 팀으 로 구분하였다. 위크숍에 참여하는 2개 팀은 각 각 주민 12명과 디자인팀 1명, 보조진행자 2명 등 총 15명으로 구 성하였다. 워크숍을 위한 준비물로는 테이블 2세트와 마을 모형, 마을 항측도, 지적도, 의사표현을 위한 포스트잇, 필 기구, 의견정리를 위한 쉬트용지와 약간의 다과가 각 팀별 로 제공되었다.
(2) 주민참여워크숍의 운영
워크숍의 기획 및 준비와 운영은 디자인팀과 MP6) 팀 에서 하였다. 워크숍의 진행은 참가자 명찰달기→팀의 구 성→주민과 진행자의 마을에 관한 이야기→ 마을의 장소 나 사건에 대한 추억 찾기→마을지도에서 자기 집 찾기→
위크숍 진행방법 및 주제 설명→워크숍 진행(3가지 주제 6) 연구자는 MP로서 워크숍의 기획과 운영을 총괄하였다.
별)→워크숍결과 발표→워크숍 결과에 대한 토론→기념촬 영 및 워크숍 정리의 순서로 진행하였다. 워크숍의 참여는 주민이 추축이며, 각 팀의 보조 진행자는 진행만을 도와주 고 주제에 관한 의견 제시는 하지 않아 주민의 의사 파악 에 주력하였다. 워크숍은 전체 운영시간을 3시간으로 운영 하였으며, 각 단계별 상세 내용은 표 3과 같다. 워크숍의 의사정리 도구로 KJ법7)을 사용하였다. 의사정리 도구는 위크숍에 처음 참가한 주민들에게는 생소한 것이어서 진 행 단계별 안내 자료를 각 팀별로 제공하고 보조진행자가 의견정리를 보조하도록 하였다. 워크숍의 주제는 도시 분 야와 건축 분야로 구분하여 각각 3가지씩 주었다. 먼저 진 행한 도시 분야 워크숍의 주제는 ① 마을 살면서 가장 불 편한 점과 좋은 것은? ② 마을에서 반드시 개선되어야 할 점과 보전되어야 할 것은? ③ 미래 마을은 어떤 모습이었 으면 좋겠는가? 등 이다. 건축분야의 경우에는 ① 미래의 주택에서 가장 중요하게 생각하는 것은 무엇인가?, ② 낙 양지구에 가장 어울리는 주택은?, ③ 주민합의로 주택기준 을 정할 때 꼭 필요한 조건은? 의 3가지 주제로 진행하였 다. 워크숍의 진행 결과 도시 분야의 경우 편리한 녹색교 통의 친환경마을, 신 주거유형 도입을 위한 초록마을, 옛 모습을 담은 추억마을의 3가지가 도출되었고, 건축분야의 경우 쾌적하고 품격 있는 살기 좋은 마을조성, 다양한 주 거유형 으로 화합된 마을 조성을 위한 초록마을, 지역적 특성을 살린 특색 있는 마을 조성이라는 주제어로 정리되 었다(그림 10, 11, 12, 13, 표 6 참조).
(3) 계획안에 주민참여 워크숍 결과의 반영
계획안 작성의 개발목표 및 개발전략은 워크숍에서 도 출된 주제어를 수용하여 주민이 만들어가는 초록마을 낙 양으로 정하였다. 세부 내용은 ① 편리한 녹색교통의 친환 경마을(접근성 향상을 위한 순환형 교통체계 조성, 보행녹 도와 자전거도로를 연계한 녹색교통체계 구축, 주차장 설 립 및 가로환경정비로 가로경관창출), ② 신 주거유형 도 입을 통한 초록마을(저탄소 에너지 절약형 주거유형 제시, 주민생활여건 및 입지에 따른 주거유형개발, 주민커뮤니티 공간조성), ③ 옛 모습을 담은 추억마을(기존 마을조직의 유지 및 정비를 통한 장소성 부여로 되돌아오고 싶은 마 을 조성, 역말의 역사적 공간 창출로 과거와 소통하는 공 간 유도, 주민의 이주발생 최소화로 기존마을 공동체 유 지)이다(표 2 참조). 위의 개념들은 MP와 워크숍에 참가 하지 않은 주민들에게도 적극적인 지지를 받아 계획안의 개발목표 및 전략으로 채택되었다.
7) KJ법은 워크숍 참여 주민들이 각자 적어낸 의견을 주민들 간의 토론 을 통해 비슷한 의견들을 모아 큰 주제어로 결정해 나가는 방법으로 비슷한 견해에 관해 주민들이 스스로 토론을 통해 타협과 양보를 하 게 되어 가장 중요한 몇 가지의 주제어로 결정하는 방법이다. 이러 한 과정을 통해 주민들의 생각을 공유하게 되고, 계획안에 반영할 주제어를 주민들이 함께 결정할 수 있다. 이붕노 옮김, 전략적 의사 결정을 위한 문제해결 툴킷, 새로운 제안, 141쪽, 2007
기반시설확보/정
비(15) 살기 좋은 마을
(15) 토성(4), 낙양 수 문비(4)
친환경 녹지/공
원조성(12) 자연친화적 마을
(8) 옛 우물(2), 동구 제터(2)
공동이용시설(마
을회관)(6) 화합된 마을(6) 단오제(2) 자전거도로/산책
로(5) 범죄 없는 마을
(방범)(6) 골목길(옛길)(2) 교통이 편리한
마을(4) 특색 있는 마을
(5) 마을상징성 부각
(3)
운동시설(4) 마을환경정화(5) 농기계창고(3) 휴식공간(3) 거점구역 고밀화(5)
편리한 녹색교통
의 친환경마을 신주거유형 도입
을 위한 초록마을 옛 모습을 담은 추억마을
*( ) 워크숍 참여
자들의 의견 수 주민주도의 정비사업
주 민개별 의견 조 사(1)
고압선지중화(6) 그림 10. 도시 분야 워크숍 결과
기반시설확보/정
비(20) 친환경에너지 절
약주택(13) 통일성 있는 마 을(입면,지붕)(10) 자 연 / 정 원 조 성
(18) 단 독 주 택 ( 전 원 ,
농가)(8) 특색 있는 주택 (7)
안전한 주택(방
범,구조,재해)(8) 연립주택(6) 전통 있는 주택 (5)
담장 없는 주택
(8) 아파트(5) 독거노인을 위한
주택(5) 편리한 주택(7) 공간 활용이 잘
된 주택(3) 주택부속시설 통 일(4)
사람과 소통하
는 주택(5) 상가주택(2) 건축물의 높이, 용도제한(3) 소음 없는 주택(4)
쾌적하고 품격 있는 살기 좋은 마을조성
다양한 주거유형 으 로 화합된 마을 조 성을 위한 초록마을
지역적 특성을 살린 특색 있는 마을 조성
*( ) 워크숍 참여
자들의 의견 수 주민주도의 건축물 개량
마을을 통과하는 개울 신설(1) 고압선지중화(8) 그림 11. 건축 분야 위크숍 결과
그림 12. 도시 위크숍 결과
그림 13. 건축 위크숍 결과
주민이 만들어가는 초록마을 낙양 편리한 녹색교통의 친환경마을
1. 접근성 향상을 위한 순환형 교통체계 조성 2. 보행 녹도와 자전거도로를 연계한
녹색교통체계 구축
3. 주차장 설립 및 가로환경 정비로 친환경 가로경관 창출
신 주거유형을 도입을 통한 초록마을 1. 저탄소 에너지 절약형 주거유형 제시 2. 주민생활여건 및 입지에 따른 주거
유형 개발(개별, 공동) 3. 주민 커뮤니티 공간창조
옛 모습을 담은 추억마을 1. 기존 마을 조직의 유지 및 정비를 통한
장소성 부여로 되돌아오고 싶은 마을 조성 2. 역말의 역사적 공간 창출로 과거와
소통하는 공간유도
3. 주민의 이주발생 최소화론 기존 마을 공동체 유지성(낙양종합문화센터, 공원, 녹도)
격자형의 일반도로에서 환상형도로와 중앙녹도로 변경
기존계획(워크숍 전) 변경계획안(워크숍 후) 기존 도시계획(워크숍 전) 변경 후 도시계획(워크숍 후) 표 2 워크숍에서 도출된 개발목표 및 전략
순서 워크숍 내용 진행사진 역할 결과물 제공자료 시간 주민 보조진행 (분)
1 참가자 명찰달기 (참가자 전원)
명찰착용주민 간 상호인지 명찰착용
역할 알림 상호신뢰 및
참가자 확인 명찰
개인별 사진촬영 10
2 워크숍 팀의 구성 (2개 팀)
각 팀별 15명씩 구성(보조3인) 특정단체의 집 중 배제
전문가1인 보조진행 2인
워 크 숍 진 행 을 위한 팀 구성 및 역할부여
참가자의 기본 적인 정보제공 (거주지역 등) 10
3 주민과 진행자간의 마을에 관한 담화
마을의 현황 등 에 관해 가벼운 의사 표현
보 조 진 행 자 는 참가자들의 발 언을 유도하고 그 내용을 정리
참가자들의 마 을에 대한 개괄 적 견해 파악, 팀원 간 소통의 시간
마을의 역사이 야기, 전설 등
마을지도 15
4 마을의 장소나 사건에 대한 추억 찾기
참가자 각자가 알고 있거나, 전해 듣거나 경 험한 내용들 이 야기
보 조 진 행 자 는 참가자들의 발 언을 유도하고 그 내용을 정리
마을에 관한 역 사적 사건 파악, 추후 진행될 워 크숍을 위해 기 억을 유추
마을 항측도 마을전체모형 마을 지적도 마을 도시계획도
15
5
마을에 대한 이해 (지도에서 자기 집
찾기)
참가자들 전원 이 지도와 모형 위에 자기 집을 찾아보며, 지도 등 제공 자료를 이해
제공된 자료들 이 나타내는 정 보를 설명, 자 료의 이용 방법 설명
제공된 자료와 마을의 현황을 일치시켜 마을 에 대한 이해도 증가
마을 항측도 마을전체모형 마을 지적도 마을 도시계획도
15
6
위크숍 진행 방법과 주제 제시 및 설명
(3가지 주제별)
워크숍의 진행 방법에 대한 이 해와 주제에 대 해 이해
워크숍방법과 주 제에 대한 설명 및 이해 증진
워크숍 주제에 대한 이해 및 진행방법 숙지
워크숍주제 3 가지 예시자료 10
7 워크숍 진행
(3가지 주제별)
참가 주민들 스 스로 의견제시 와 토론을 하며 주제에 대한 워 크숍 진행
워크숍방법과 진 행을 보조하지만, 주제에 대한 의 견은 금지
워크숍 방법을 을 통해 스스로의 문 제해결 노력
워 크 숍 진 행 방 법 및 순서에 관한 설명서 40
8 팀별 워크숍 결과의 정리(3가지 주제별)
KJ법에 따라 각 주제에 관한 팀의 의견을 정 리, 정리 쉬트 3장 완성
워크숍 방법과 진행을 보조하 고 의견 정리만 보조, 주제에 대 한 의견은 금지
각 주제에 관한 주민들의 의견 쉬트 3매 작성
의견정리를 위 한 쉬트 및 워 크숍 도구 제 공
15
9 워크숍결과 발표 (3가지 주제별)
각 팀별로 작성 된 3가지 주제 에 대한 워크숍 결과를 팀장이 발표
발표를 위한 준 비만 보조하며, 의견은 금지
각 팀별로 3가 지 주제에 관한 의견 작성 완료
의 견 발 표 도 구 제 공 ( 마 이 크 , 부착도구, 지시 도구)
20
10 워크숍 결과에 대한 토론
워 크 숍 결 과 에 관해 참가자 전 원이 확인하고 토론
워크숍 지행과 정의 기록과 관 찰결과를 제시
각자의 의견과 전체 의견의 차 이를 확인과 합 의과정 체험
자유로운 분위 기를 유도하며 간단한 다과를 제공
20
11 기념촬영 및 워크숍 정리
워크숍 참가를 기념하고, 지속 적 관심유도를 위해 기념 촬영
보조진행자들도 함께 기념촬영
자신의 마을 문 제에 관해 관심 이 높아지고 의 견 제 시 방 법 을 체득
참가를 기념하 는 간단한 기 념품 제공 10 표 3. 워크숍의 진행과 내용
4. 주민참여 워크숍의 분석 및 평가
4.1 의견수렴 도구로서의 주민참여 워크숍
계획안 작성을 위한 주민 의견수렴 방법으로써 2회 6시 간의 워크숍은 주민들의 의견을 수렴하기에 매우 편리한 방법이었다. 워크숍은 도시 분야와 건축 분야를 2개월 간 격으로 실시하였고, 각 분야별 3가지의 주제로 총 6주제에 걸쳐 진행되었는데 주제별 워크숍 횟수가 증가함에 따라 주민들이 빠르게 워크숍 방법을 습득하여 주어진 시간 내 에 충분히 의견을 정리해 내었다. 1주제별 소요시간을 60 분으로 계획하여 워크숍을 운영하였으나 회 수가 거듭되 며 실제 45분 정도로 단축되었다. 따라서 워크숍 1회당 3 시간 이내의 시간을 탄력적으로 조정하며 운영이 가능하 였다. 워크숍 초기 고령자들을 배려한 중간 휴식시간의 운 용은 오히려 워크숍의 집중력을 저하시키기도 하였다. 따 라서 워크숍의 전체 운영시간을 줄이고 집중력 있게 운영 할 필요성이 제기되어 전체 시간만 정하고 참여계층이나 주제별 난이도에 따라 탄력적 시간운영이 필요하였다.
4.2 주민참여 워크숍 운영 전문가의 육성
계획안 작성과정 초기에 주민의견수렴 방법으로 워크숍 개최를 제안하였을 때 행정과 주민리더 및 일부 전문가들 이 주민들이 경험이 없고 참여에 대한 주민의식이 부족하 다는 이유로 워크숍 개최에 부정이었으나, 워크숍의 기획 내용과 시행 결과에는 만족스러워 하였다. 이와 같이 아직 은 주민참여 워크숍에 대해 일부 행정과 전문가들조차도 새로운 의견수렴 도구로서 주민참여워크숍에 대한 이해가 부족한 것으로 나타났다.
워크숍 참여자들은 마을의 행정적 리더인 통장 등과 고 령자 및 주부들이 많이 참여한 반면, 젊은 계층의 참여가 부족하였다. 마을에 거주하는 젊은 층이 적고, 워크숍의 개최를 직장인들의 업무시간에 개최한 것도 원인일 것이 다. 그러나 워크숍 후에 마을구성원으로서 적극적으로 참 여한 이들의 의견이 주민설명회나 도시계획위원회 및 시 의회에서도 적극적인 지지를 받아 마을 주민들의 의견이 반영되었다고 평가할 수 있다. 다만, 좀 더 다양한 주민의 참여를 위해서는 워크숍개최 장소 등의 문제만 해결된다 면 야간이나 주말에 개최를 고려해야 할 필요가 있다.
참가자들은 워크숍의 초기에는 생소하여 워크숍의 진행 에 보조 도우미가 필요하였으나, 횟수가 거듭되며 빠르게 방법을 습득하고 스스로 순조롭게 진행하였다. 이 과정에 서 워크숍에 대한 선입견이 해소되었고 주도적 리더가 자 연스럽게 등장하는 등 마을리더가 육성되었다.
4.3 주민들의 의견 수렴 도구로서의 가능성
워크숍을 통해 결정된 계획안의 개념들은 워크숍 후 주 민의견청취, MP회의, 도시계획위원회, 시의회청취, 주민공 람 등 일련의 과정에서 긍정적인 평가를 받아 계획안에
반영되었고, 결정된 내용들에 대한 지역 구성원들의 신뢰 성이 높아 변경 없이 계획안에 반영되었다.
워크숍의 개최 전 예상 결과와 과정에 부정적이었던 계획안 작성 관계자들도 주민참여워크숍 결과에는 매우 만족스러워 하였는데 특히 행정 담당자들의 반향이 컸다.
또 주민들은 자신들의 마을과 관련된 다른 계획안에도 적 극적으로 참여할 의사를 나타내는 등 워크숍에 대한 긍정 적인 평가를 하였다.
이번 워크숍의 고령자들을 고려한 KJ법(주 7 참조)은 고령자들도 쉽게 습득하여 매우 효과적 이었으나, 젊은 계 층은 다소 쉬워하였다. 1회에 3시간에 걸친 워크숍으로 참 여자들이 집중력을 상실할 수 있으므로 흥미를 느낄 수 있도록 워크숍 참가자들의 개인별 사진촬영, 참가자용 기 념품, 다과 등을 제공하였다. 참가자들은 워크숍 중간에 촬영된 자신의 모습에 관심을 보이고, 기념품을 확인하는 등 워크숍에 참여한 자신들의 모습에 흥미를 나타내었다.
5. 연구요약 및 결론
그 동안 미비점이 많이 노출된 현지개량 주거환경정비 사업의 대안으로 제기된 거점확산형주거환경정비계획안 수립 과정에서 주민들의 의견수렴을 위해 실시한 주민참 여 워크숍을 대상으로 주민참여 워크숍의 적용 가능성에 관해 연구한 것이다. 연구의 결과는 다음과 같다.
워크숍을 통한 의사결정 방법은 워크숍의 기획과 운영 만 효과적으로 한다면 주민참여 의견수렴방법으로 충분히 유용성이 있다. 워크숍에 참여한 주민들은 많은 인원이 아 닐지라도 마을에 관하여 충분히 이해하고 있고 진정성을 가지고 아이디어를 도출하였기 때문에 결과가 매우 유용 하였다. 또 주민들의 적극적인 참여도 중요하지만 참여계 층과 주제에 따른 워크숍의 기획과 사전준비가 매우 중요 하다. 이번 사례를 통해 주민참여 워크숍은 개발 계획안의 작성에 매우 유용하게 적용할 수 있다는 것을 확인하였다.
주민참여 워크숍이 정착되면 적용성이 높은 계획안의 작성이 가능하기 때문에 이 분야에 대한 지속적인 연구와 전문가의 육성이 필요하다. 다만, 본 연구는 1건의 워크숍 사례이고 주민들의 참여가 높아 성공적 이었지만, 주민들 의 참여가 부족하고 사업 참여 주체 간 갈등이 있는 사업 의 경우까지 일반적으로 적용하기에는 한계가 있다. 앞으 로 다양한 사례를 수집하고 사업유형과 참여자들에 따른 적당한 워크숍 도구를 개발하여야 할 것이다.
참고문헌
1. 김상수, 창의적 문제해결과 의사결정, 명경사, 2005
2. 구치요시아키 편저, 이붕노 옮김, 전략적 의사결정을 위한 문 제해결 툴킷, 새로운 제안, 2007
3. 채성주 외 5인, 도시 및 주거환경정비사업 추진과정에 나타난 갈 등관리, 충북개발연구원, 2010
