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제111장장장 서서서론론론 ···111

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제1 1 1장 장 장 서 서 서론 론 론

제 제 제1 1 1절 절 절 문 문 문제 제 제의 의 의 제 제 제기 기 기 및 및 및 연 연 연구 구 구목 목 목적 적 적

모든 사람들은 성과관리를 지지한다.Behn(2002)은 공공기관의 성과를 향상 시키는 것을 반대하는 사람은 없을 것이라고 주장한 다.최근 공공조직에 대한 성과향상과 책임성 증가에 대한 인식이 증가됨으로 인해 성과관리에 대한 관심이 높아지고 있다(Walters 1998;Holzer1998;Ammons 1996;Greiner1996;Keehley etal. 1997;Harris1995;Berman& Wang,2000).성과관리에 대한 관심 의 증가로 인해 우리나라에서도 다양한 성과관리제도를 도입하고 있다.현재 우리나라에 도입되어 있는 성과관리 시스템은 목표관리 제(Management By Objectives: MBO), 총체적 품질관리(Total Quality Management: TQM) 균형성과관리(Balanced ScoreCard:

BSC)등이 있다.

MBO,TQM 그리고 BSC는 개별적으로 발전된 것이 아니라 각 제도들의 공통적인 장점을 통합하고 문제점을 보완해서 보다 완벽 한 성과관리 체제를 구축하기 위한 진화를 하고 있다.이렇게 지속 적으로 발전하고 있는 성과관리제도는 새롭게 진화될 때 마다 공공 영역에 도입․적용이 되어 중앙부처별 또는 지방자치단체별로 진행 되고 있다.

지방자치단체에서도 성과관리에 대한 관심이 크게 증가 하면서

많은 성과평가제도들이 도입되고 있다.1990년 중반부터 급속하게 늘어난 각종 평가제도들은 지방자치단체에 대한 기존의 각종 감사 이외에 중앙정부,상급 자치단체의 평가,그리고 자체평가 등 다양 한 평가를 준비해야 하는 매우 부담스러운 현실이다.2005년 12월 까지 우리나라의 26개 중앙정부부처들이 시행하고 있는 각종 평가 가 136가지나 되고 많은 평가제도들의 대상이 대부분 지방자치단체 들이다(김주환 외 2006).뿐만 아니라 지방자치단체의 경우 목표관 리제,자체평가,합동평가 등을 통하여 자율적으로 또는 타율적으로 성과관리를 실시하고 있다(고경훈․박해육,2005).이외에도 지방자 치단체에 다양한 성과관리제도들이 도입되어 활용되고 있다.

지방정부의 생산성향상과 역량강화를 위해서는 성과측정이 강조 되고,성과측정을 통한 전략적 기획이 가능한 조직이 급변하는 환 경에 조직이 적응하고 번영할 수 있는 조직운영체제가 될 수 있다 (Holzer&Chllahan,1998).이처럼 성과관리에 대한 중요성이 증대되 면서 민간영역의 다양한 성과 측정과 성과평가 방법들이 공공영역 에도 도입되어왔다.성과는 중요하며 관리되어져야 한다는 철학에 서 균형성과표(BSC)의 개발 및 공공부문에 적용이 시작되었다(이 석환,2005).그러나 기존에 도입된 다양한 방법들은 ‘재정적인 측 면’만을 가지고 성과가 측정되고 평가되어 조직 변화에 대처하는 대응력이 떨어진다.Kaplan&Norton(1992)에 의하면 단일한 한가지 성과자료가 BSC에서 제공하는 고객의 관점,내부프로세스,학습성 장,재정적관점에 대한 모든 답을 줄 수는 없다고 설명하고 BSC의 필요성을 제시하고 있다.

2004년 해양수산부의 BSC 도입을 시작으로 지방자치단체 중에서

는 부천시가 우리나라에서 공공부문 처음으로 BSC를 도입하였다.

그 후 KOTRA,조폐공사,토지공사,한국전력 등,정부산하기관들 이 BSC를 도입하였고 이러한 정부투자기관을 대상으로 도입된 BSC는 2005년 행정자치부,해양경찰청,특허청 그리고 관세청 등과 정부산하기관을 중심으로 급속히 확산되었고 2006년에는 행정자치 부가 광역자치단체 6곳 부산광역시,전라북도,충청남도 등,기초자 치단체 6곳 순천시,김포시 등을 시범 지방자치단체로 지정하고 이 지방자치단체들을 중심으로 도입 및 확산되었다.

현재 도입된 지방자치단체의 BSC 구축과정을 살펴보면 첫째,성 과관리 과제의 체계화,둘째,성과관리 틀 및 지표설정,셋째,운영 및 관리의 과정으로 진행된다.

성과관리 과제의 체계화의 과정에서는 성과과제 도출 및 성과관 리를 체계화시키는 과정으로 단계별로 진행이 된다.BSC도입과정에 서의 1단계 과정은 조직의 미션(Mission)과 비젼(Vision)을 설정한 뒤,전략적 방향을 설정하고 전략과제를 도출한다.도출된 전략방향 을 토대로 기능을 분류 및 주요업무를 선정하고 주요과제도출을 통 해 성과과제를 체계화 시킨다.2단계에서는 체계화된 성과관리체계 를 바탕으로 성과관리관점 설정,전략맵 설계의 단계를 거치는 단 계이다. 3단계에서는 핵심성공요인발굴(CSF), 주요성과지표발굴 (KPI),주요성과지표확정이 순차적으로 진행된다.4단계 과정에서는 지표별 목표설정과,목표배분,추진항목 및 계획수립,성과측정 및 결 과 활용의 순으로 진행 된다.

실제 지방자치단체의 BSC도입과정은 크게 2단계로 구분하여서

분석하여보면 다음과 같다.1단계는 교육과정을 통해 조직의 미션 (Mission)과 비전(Vision)을 설정하고 조직의 고객관점,재무적관점, 내부프로세스의 관점,학습성장의 관점에 대한 핵심성공요인(CSF) 를 선정하여 전략지도를 도출하는 과정을 1단계로 보고,2단계는 DBSC를 실행하기 위한 부서별 역량을 분석하여 성과지표를 설정 하는 단계를 2단계로 본다.BSC는 이처럼 기존의 성과관리제도와 는 다르게 도입과정에서부터 조직구성원들을 참여시키고,과정상에 서 나타나는 문제점을 수정하고 자신이 평가받을 평가지표를 직접 도출하게 함으로써 직원들의 참여를 보장하고 있으나 다음과 같은 문제점이 나타나고 있다.

BSC 도입에서 나타나는 문제점은 사전에 BSC 교육을 받지 않은 공무원들의 전략지도 구축 TF팀에 참여한다는 것으로 BSC에 대한 이해도가 낮고 성과관리제도에 대한 강한 거부감을 나타내는 공무 원들이 나타나기도 하였다.또한 지방자치단체는 BSC구축을 하나 의 성과관리 제도(Tool)로만 인식하기 때문에 BSC 구축일정에 따 라 명확한 결과물을 기대한다.그러나 BSC구축에 있어 많은 시간 적 제약이 따를 수밖에 없다.먼저,사전에 교육을 받지 않은 공무 원들의 참여로 인해 회의의 원활한 진행이 어렵고 시간을 나누어서 교육과 전략지도 구축을 같이 병행 하는 문제가 있다.또 다른 문 제점은 조직의 중요한 의사결정에 필요한 정보의 확보가 아닌 조직 구성원 개인들의 평가로 치우쳐 성과관리가 진행되고 있다(이석환, 2005).실제 BSC도입상황에서도 이러한 점을 우려하는 공무원들이 BSC교육단계에서부터 강한 거부감을 나타내며 성과지표를 만드는 과정에서는 평가받기 어려운 항목들은 숨기려고 하는 경향이 나타 나기도 하고,성과측정에 용이하고 조작이 가능한 지표를 선정하려

고 노력하였다.또한 업무의 특성상 명확한 성과를 측정이 어려운 지원 및 기획부서의 경우 지표설정에 있어 상당한 어려움이 나타나 기도 하였다.

BSC의 적용상에서 나타난 문제들은 다음과 같은 이유로 설명 될 수 있다.지방자치단체의 성과관리제도는 중앙정부에 의한 도입과 지방자치단체의 개별적인 도입으로 양적증가를 가져왔다.다양한 제도의 도입에도 불구하고 성과관리제도가 정착,활용되지 못하고 있다.성과관리제도의 도입에 따른 문제점으로 여러 학자들이 제기 하는 것은 대상자인 공무원의 입장에서는 과중한 업무 이외에도 여 러 가지 평가에 노출됨으로 중복평가와 평가에 대한 업무의 과중이 라는 문제점이 지적되고,성과관리제도의 대상인 공무원들이 평가 에 대한 위기의식이 때문이다.

피평가 집단의 위기의식이란,평가로 인한 결과에 대해서 조직구 성원들이 심리적인 방어의식에 몰입되고,이를 극복하기 위해서 성 과평가에 대한 각종의 반대논리를 생산하고 수용하려고 하지 않는 다는 것이다(강황선․권용수,2004).성과관리제도의 성공적인 정착 을 위해서는 지방자치단체 공무원들의 제도에 대한 수용이 무엇보 다 우선시 되어야 할 것이다.최근 들어 다양한 성과관리제도를 도 입하고 있는 지방자치단체 공무원들이 제도에 대한 수용성을 높이 기 위한 전략이 필요하다.

본 연구는 성과관리제도의 도입에 대한 지방자치단체에 소속된 공무원들의 인식을 알아보는데 주된 목적을 두고 있다.이러한 목 적을 달성하기 위해 본 연구에서는 성과관리제도의 수용성에 대한

인식조사의 결과를 분석하여 수용성의 정도를 확인하고,어떠한 요 인들이 제도의 수용성 정도에 영향을 초래하는지 밝혀내는 노력을 경주한다.본 연구에서 자료의 분석을 통해 확인될 구체적인 연구 질문은 다음과 같다.

첫째,지방자치단체별 수용성의 차이가 나타나는가?

둘째,성과관리도입에 대한 지방공무원의 수용성은 어떻게 나타 나는가?

셋째,제도도입에서 조직구성원들에게 고려되어져야할 사항은 무 엇인가?

넷째,이러한 현상은 조직이나 구성원의 특성에 따라 차이가 발 생하는가?그러한 차이의 원인은 무엇인가?

제 제 제2 2 2절 절 절 연 연 연구 구 구방 방법 방 법 법 및 및 및 연 연 연구 구 구범 범 범위 위 위

1 1

1...연연연구구구방방방법법법

본 연구는 현재까지 우리나라에 도입되어 있는 성과관리제도에 대한 문제점을 파악하고,선행연구들을 통해 수용성에 영향을 미치 는 요인들을 고찰한다.밝혀진 요인을 이용하여 우리나라 지방자치 단체 공무원의 수용성에 영향을 주는 요인을 규명한다.이를 바탕 으로 분석모형을 구성하고 가설을 설정한 후 BSC제도를 도입하고 있는 지방자치단체 공무원들의 수용성에 대한 인식을 실증분석을 통해 알아본다.본 연구를 위해 성과관리에 관한 문헌연구와 설문 조사를 활용하였다.기존문헌연구를 통해 공공부문의 성과관리에 대한 개념 정리와 성과관리 제도의 변화를 간략하게 검토한 후 성 과관리에서의 문제점을 분석하였다.또한 선행연구를 통해 수용성 에 영향을 미치는 요인들을 규명하였다.

설문조사는 현재의 BSC를 도입하고 있는 지방자치단체의 BSC제 도 교육,워크숍,지표개발에 참여한 공무원들을 대상으로 실시되었 다.자료처리를 위해서는 SPSS 12.0을 이용하여 통계분석하였다.

통계처리방법은 우선 분석모형에 선정된 변수들의 신뢰성과 타당 도를 각각 검증하기 위해 Cronbach-α와 요인분석을 실시하고,집단 간의 차이를 분석하기 위해 평균값 분석 및 분산분석를 실시하였고 분산분석의 차이를 나타내는 사후검증(Tukey Test)을 실시하였다.

또한 변수간 영향력 분석을 위해 회귀분석을 사용하였다.

2 2

2...연연연구구구범범범위위위

본 연구는 2005년 말부터 2006년 균형성과표제도(BSC:balanced scorecard)를 도입하고 있는 지방자치단체 김포시,순천시,부산광역 시,전라북도,충청남도의 공무원을 조사의 대상으로 하였다.

BSC제도 도입의 수용성을 높이기 위해 고려되어야 하는 요인을 밝히는 연구의 목적에 따라 BSC제도를 도입한 지방자치단체가 선 정되었다.우리나라 지방자치단체에 가장 최근에 도입되기 시작한 BSC제도는 기존의 MBO문제점을 보완하고 TQM의 성과관리 철학 을 포함한다.또한 BSC제도 이후에 나타난 통합성과관리 제도에도 BSC의 내용이 가장 핵심적으로 활용되고 있다.

시대적 상황이나 리더의 의지,정치적 활용에 따라 다른 성과관 리제도가 도입될 수 있다.그러나 성과관리제도는 기존 제도들의 문제점을 보완하고 장점을 계승하여 발전하고 있어 향후에 더욱 발 전된 형태의 성과관리제도가 나타나더라도 기본적인 틀은 BSC를 크게 벗어 날 수 없을 것이다.따라서,성과관리 제도도입에 대한 수용성확보 방안에 대한 일반성을 가지게 되어 추후 연구에도 활용 될 수 있다.

우리나라에서 지방자치단체 중 BSC를 가장 먼저 도입한 부천시 의 경우는 2005년말 시범부서 운영을 마치고 BSC전면 시행을 준비 하고 있고 도입 초기의 자치단체들과 함께 비교하는 것은 무리가 있다고 판단되어 부천시의 사례는 설문에서 제외하였다.

설문대상의 선정은 공무원들의 주요 직급은 중하위직의 일선 담 당자들로 구성하였다.기존연구에서는 조직의 성과평가체제는 평가 관련 업무를 담당하는 소수의 전문가들과 외부의 평가자들과 같은 평가엘리트에 의해 설계되고 운영된다.조직의 목표와 주요 전략의 분석,핵심성과도출,지표의 설정,평가,그리고 환류에 이르는 일련 의 과정이 평가 엘리트들에 의해서 주도되면서 평가과정상 절차적 합리성을 확보하기 위해서 기타 이해관계자들의 간접적인 관여를 허용한다(강황선․권용수,2004).엘리트의 주도에 의한 성과관리가 진행되고 있는 것을 극복하기 위해 BSC구축 사업시에는 실무를 담 당하는 중하위직 공무원들이 조직의 미션과 비젼을 설정하고 평가 지표를 산출하여 운영을 하기 때문에 각각의 자치단체의 BSC도입 에 직접 참여를 하는 대상에 한하여 설문조사를 실시하였다.또한 BSC도입이 초기 단계에 있어 일반 공무원들이 BSC를 제대로 이해 하지 못하고 있어 BSC시스템 구축에 직접 관여를 하는 공무원을 그 대상으로 선정하였다.

성과관리 제도 도입에 따른 지방공무원의 수용성에 대한 연구를 위해 본 연구는 다음과 같이 구성된다.

제1장에서는 성과관리제도에 대한 문제제기 및 연구의 목적과 방 법에 대한 설명을 주 내용으로 하였다.제2장에서는 성과관리 내용 으로 성과관리에 대한 개념과 성과관리의 목적 및 문제점을 문헌연 구를 통해 서술하고,지속적인 변화를 하고 있는 성과관리제도에 대한 우리나라에서 도입 현황과 각 제도의 문제점을 고찰한다.또 한 현재 진행 중인 BSC 구축사업에 대한 설명과 BSC도입에 대한 기존연구에 대한 분석을 중심으로 서술한다.

제3장에서는 성과관리제도에 대한 선행연구로 수용성과 관련되어 조직학에서 제시하는 저항에 관한 연구와 정책학에서의 개인 행태 의 순응과 불응에 대한 연구를 통해 수용성에 영향을 미치는 요인 들을 제시하였다.또한 연구 분석틀을 제시하고 연구 모형을 통해 가설설정과 지표에 대한 조작적 정의를 하였다.제4장은 실증분석 으로 집단별 평균비교와 분산분석을 실시하였고,설정된 연구 모형 에 따라 요인분석과 회귀분석을 통해 모형과 가설을 검증하였다.

제5장 결론의 내용으로 연구에 대한 요약과 성과관리제도 도입에 대한 정책적 제안을 하고,끝으로 본 논문의 한계점을 제시하였다.

제 제

제2 2 2장 장 장 선 선 선행 행 행연 연 연구 구 구

제 제 제1 1 1절 절 절 성 성 성과 과 과관 관 관리 리 리의 의 의 중 중 중요 요 요성 성 성

1 1

1...성성성과과과관관관리리의리의의 등등등장장장배배배경경경

현대적 의미에서의 성과관리에 대한 개념의 시작은 1980년대 중 반부터 영국,캐나다,호주,뉴질랜드를 중심으로 정부개혁이 강도 높게 추진되었는데 정부개혁의 배경은 경제여건의 악화로 인한 정 부실패로 인해 정부의 효율성이 강조되면서 부터이다.1960-70년대 를 거치면서 서구 유럽사회 국가들은 복지․교육․의료 등과 같은 각종사회정책의 확대와 재정지출의 증가는 정부의 비대화와 비효율 을 야기 시키게 되었다.이후 두 차례의 오일쇼크와 경제성장이 둔 화되면서 정부부문의 재정적자와,정부부채가 증가하여 어려움을 겪게 된 서구 선진국들은 성장의 둔화와 재정규모의 팽창을 극복하 고자 정부개혁을 단행하게 되었다.

공공부문이 과도하게 확장되고 비효율적인 구조를 개선하기 위해 1980년대 정부부문에서 새롭게 대두되기 시작된 패러다임으로 신공 공관리는 정부의 생산성을 높이기 위해 지출증가를 억제하고 정부 의 효용을 극대화하기 위해 민영화,규제완화와 더불어 정부부문의 효율적 관리를 위한 조직․인사․예산․회계 등의 각 제도에 대해 행정개혁을 진행하게 된다.이러한 정부개혁의 기본전략은 성과중 심의 관리체계(result-oriented management)를 구축하는 것이다(이 계식․문형표,1995;고영선 외,2004).

전통적 통제방식인 통제지향적 성과관리는 관리를 위한 통제가 목적이고,투입과정을 중시하여 재무적인 관점만을 부각시킴으로 서 조직의 성과관리전략의 부재가 나타났다.현재 사용되고 있는 결과중심의 성과관리는 성과중심의 관리체계에서 공무원에게 요구 되는 것은 절차와 규칙의 준수를 통한 통제방식에서 자율권을 확대 하는 방안으로 진행되는 것다.또한,이해관계자들의 다양한 참여를 보장하고 재무적 관점 이외의 다양한 관점을 중시하고 산출(output) 에서 결과(outcome)중심으로의 전환을 의미하는 것이다.

공공부문의 성과관리는 정부의 생산성에 관한 것으로 생산성¹⁾에 대한 정의는 다양하고 때로는 복잡하다(Holzer,1995;Kirchhoff, 1997;Wart& Berman,1999).공공부문의 생산성과 성과관리는 다 양한 이름으로 불리고 다양한 방식으로 정의되며 여러 가지의 개념 을 포함한다.성과관리에 대한 다양한 이름으로는 결과지향적 정부 (result-drivengovernment),성과관리(performancebasedmanagement), 결과를 위한 통치(governingforresults),성과주의예산(performance-based budgeting),결과지향적 관리(outcome-orientedmanagement),정부 재 창조(reinventing government),신공공관리(new publicmanagement), 신관리주의(new managerialism), 시장화(marketization) 등 이다 (Aucoin,1995;Kettle,1997,2000;Peters,1996;Behn,2002).그리고 성과관리에 포함되는 다양한 개념은 Osborne&Gaebler(1992)의 Reinventing Government, Margaret Thatcher의 Financial Management Initiative와 AlGore(1993)의 NationalPerformance Review에서의 아이디어를 포함하고 있다(Behn,2002).이처럼 다양

1) Wart&Berman(1999)에 의한 생산성에 대한 정의는 목적, 기대 그리고 인적자원의 결과(result) 또는 성취된 결과물(outcomes)을 말하는 것으로 생산성에 대한 가치들은 지속적으로 변화하고 있다.

한 개념을 내포하고 있어 성과관리에 대한 정확한 정의는 시대에 따라 여러 학자들에 의해 다양하게 제시되고 있다.

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2...성성성과과과관관관리리 구리 구구성성성 및및및 개개개념념념

기존의 연구에서는 성과관리가 많은 개념들을 내포하고 있기 때 문에 성과측정,성과평가라는 말들로 혼용하여 사용되어 왔다.성과 관리와 성과측정,성과평가에 대해 명확히 구분하여 설명하기 위해 서는 성과관리의 구성적 특징을 파악하면 된다.구체적으로 성과관 리는 다음과 같이 구성된다.먼저 정부는 사업을 통해 달성하고자 하는 성과목표를 설정한다.이를 위해 조직의 임무 및 전략목표를 설정하고,계량적․비계량적 성과지표(performance indicator)를 설 정하며,단계별로 달성하고자 하는 목표치를 설정한다.사업추진주 체와 사업전달체계를 설정하고,예산․인력 등 자원계획을 수립하 여 성과목표에 달성할 수 있는지를 측정하고 평가를 통해 조직의 성과목표를 달성하기 위한 환류과정을 성과관리의 구성으로 본다.

전술한 바와 같이 성과관리에는 조직의 임무와 전략목표 설정 및 지표설정 뿐 아니라 성과측정과 성과평가의 개념을 내포하고 있다.

Worthen&Sanders(1987)는 측정과 평가에 대한 개념을 구분하여 설명하는데,어떤 것의 가치를 판단하는 것이 평가이고,측정은 규 칙에 따라 어떤 대상물과 사건에 숫자를 붙이는 것으로 구분하고 있다.구체적으로 그 내용을 구분하여 설명하면 다음과 같다.

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1)))성성성과과과측측측정정정

Behn의 연구에서 제시하고 있는 다양한 분야의 전문가들이 주장하 는 성과측정의 목적은 다양하게 제시되고 있는데 그 내용은 다음과 같다.

Wholey&Newcomer(1997)는 각 정부(연방,주,시)를 비롯한 비영 리 조직에서 이루어지는 성과측정은 시민의 요구가 반영된 공공 프 로그램의 효과성을 입증하는데 초점을 두고,Wholey&Hatry(1992) 는 성과점검 체계는 예산 형성 단계,자원 배분,조직원의 동기 부 여,정부 서비스의 질을 개선하는 데 이용되며,이러한 것들은 결국 정부 업무에 대한 외적인 책임성을 확보하는 것이다.Wholey&

Newcomer(1997)성과측정은 매년 실시되어 공공책임성과 정책결정 력을 높일 수 있고,좀 더 수시로 실시되어 관리와 프로그램의 효 과성을 증진시킬 수 있는 것이다.

영국의 감사원의 경우 성과측정은 공공서비스의 지속적인 개선을 위한 성과관리의 핵심요소이며,책임성의 증대에 기여하는 것으로 보고 있다(AuditCommission,2000;박해육 외,2005).Hatry et.

al.,(1990)는 성과 자료는 목표를 설정하고 목표 달성을 위한 프로 그램을 계획하는데 필요한 정보를 제공한다.또한 성과 자료는 프 로그램을 수행하고,자원 배분을 통해 진행과정을 점검,결과를 평 가하여 프로그램을 개선해 가면서 성과를 높이는데 이용된다.

Ammons(1995)는 지방정부의 성과측정 지지자들에 의하면,좀 더 정교한 성과측정 체제는 제반 관리 과정을 견고히 하여,자원 배정

에 대한 향상된 정보를 제공하고 의회 감사의 질을 높임으로써,공 공부문의 책임성 제고를 가져온다.Osborne&Plastrik(2000)은 『정 부혁신지침서(The Reinventor's)』에서 성과측정을 통해 공공관리 자들은 조직을 책임성있는 조직으로 만들어 성과에 대한 영향이 조 직에 미치도록 한다.이렇게 함으로써 시민과 공공 서비스 소비자 들이 정부 성과의 가치를 판단할 수 있게 한다.그리고 시민과 소 비자들의 심판은 공공관리자들에게 성과 개선에 필요한 정보를 주 는 것이라고 지적하고 있다.

성과를 측정하는 이유에 대해서 공공관리자에게 성과측정의 목적 은 성과에 대한 신뢰와 타당한 정보를 제공하는 것이다(Theurer, 1998;Behn,2003).이것은 미래를 예측하고 대비할 수 있는 제대로 된 계획을 세우기 위한 제대로 된 정보를 제공 받는 것과 관련이 있다.따라서 중요한 성과를 측정하고 관리하는 것이 중요한 작업 으로 이어지게 되며 이러한 관리로부터 조직의 최고 책임자는 의미 있는 정보를 제공받아 미래를 위한 다양한 의사결정(자원배분,기 획,분석,운영계획,서비스 개선)을 내리게 된다(이석환,2005a.

2005b;Holzer&Lee,2004;Holzer&Callahan,1998;Wholey,1999;

Hedley,1998;Heinrich,1999;Lee,2003;이석환,2006).

이렇게 다양한 학자들이 내린 성과측정에 대한 정의들은 다음과 같은 학자²⁾들에 의해 측정이 활용되어야 한다고 주장하는데 그 내

2) Kravchuck&Schack(1996)는 성과측정 목적에 대해 구체적으로는 제시하지 않았으나,그들은 효과적인 성과측정을 위한 연구 설계를 제한하면서 몇 가지 목적을 주장한다.기획(planning), 평가(evaluation),조직학습(organizationallearning),성과 개선 노력(improvementefforts),의사 결정(decisionmaking),자원 할당(resourceallocation),통제(control),권한 이양(facilitatingthe devolutionofauthoritytolowerlevelsofthehierachy)촉진,그리고 공공 서비스의 책임성 (accountability)증진 등이 성과측정 목적에 해당된다.Kopczynski&Lombardo(1993)는 비교 성과

용을 종합하여 Behn(2003)은 공공기관의 성과측정은 측정 그 자체 가 목적이 아니라 성과측정을 통해 여덟 가지의 관리상의 중요한 목적을 달성하는데 도움되는 것을 찾는데 있다.이 여덟 가지는 전 반에 걸친 관리전략의 한 부분으로,공공관리자들은 성과 측정을 통해 조직의 공공관리가 사용가능한 성과측정을 통해 평가,통제, 예산,동기부여,홍보,치하,학습,그리고 성과개선에 있다고 보고있 다.

성과의 측정은 조직,조직단위,프로그램 등의 성과에 대한 사정 과 관련되고,주로 무엇을 달성하였는가를 측정하는데 초점을 두고 있다.성과측정은 정부 프로그램의 효율성,품질,효과성 등에 대해 정기적으로 정보를 수집하고 보고하는 것이다(Nyhan&Martin, 1999).결국 성과측정은 성과관리에서의 과정상에서 나타나는 활동 으로 성과를 달성하기 위한 정부 활동들을 측정하여 정보를 제공함 으로써 보다 나은 결과를 이끌어내기 위한 수단으로 사용되는 성과 측정 자체가 의미를 가지는 것이 아니라 측정된 결과의 활용이 더 욱 의미있는 것이다.

자료(comparativeperformancedata)가 다섯 가지 지방정부의 성과측정 용도로 사용될 수 있다 고 주장한다.첫째,성과가 좋은 곳과 개선이 요구되는 곳을 알아낸다.둘째,성과가 미흡한 곳 은 성과가 높은 곳을 목표로 정하고 지표로 이용한다.셋째,조직의 크기,서비스 제공 방식, 또는 지리적 여건 등이 비슷한 기관들의 성과를 비교한다.넷째,정부가 아닌 외부의 이해관 계자들(시민,기업그룹 등)에게 정부 성과에 대한 정보를 제공한다.다섯째,보다 나은 성과를 내기 위해 지역사회와 협력을 추구하는 데 비교 성과 자료가 사용된다.

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2)))성성성과과과평평평가가가

평가는 정부업무 등의 추진내용 및 집행성과 등을 점검,분석, 평정하고 그 결과를 정부업무 등에 반영하는 것으로 보편적인 의미 에서 보면 어떤 사물의 가치를 결정하는 것으로 정의하고 있다.성 과평가란 측정할 수 있는 것을 측정하는 것이 아닌 측정해야만 하 는 것을 측정할 수 있도록 설계되어야 한다.즉 성과평가를 위해 거치는 과정과 결과는 조직의 상태를 진단하고 개선의 방향을 제시 해 줄 수 있어야 하며 더 나은 결과를 위해 움직이도록 하는 동기 를 부여할 수 있어야 할 것이다(김상욱,1999).성과평가의 수단으 로는 '성과점검(performance monitoring)'과 '사업평가(program evaluation)'두 가지로 구분된다.성과감독은 정부의 사업성과의 성 과지표와 목표치 또는 기대치를 주기적으로 측정하여 비교하는 작 업이고,사업평가는 사업 또는 정책의 기반이 되는 기본가치의 정 당성을 검증하는 것으로 정책이나 사업이 의도된 결과를 어떻게 산 출해 낼수 있었는지와 얼마나 기여를 했는지에 대한 분석과,성공 요인 또는 실패요인에 대한 객관적인 평가를 통해 사업의 운영체계 를 개선하기 위해 이루어지는 작업이다.

평가는 사전적인 평가와 사후적인 평가로 나뉘는데,사전평가는 어떤 것을 결정하기 위해 유용한 정보를 묘사하고,획득하고,제공 하는 과정(DanielStufflebeam,1971)이며,사후평가는 사업이나 프 로그램이 당초 추구하던 목표를 달성하고 있는지를 결정하는 수단 (Bruce Tuckman,1979)이라 정의할 수 있다.또한 사후평가적인 의미에서 수용할 수 있는 표준과 부합하는지를 결정하기 위하여 증 거를 수집함으로써 어떤 프로그램의 전부 또는 일부의 가치에 대한

명확한 판단을 하는 것(Caseetal.,1988)이라 할 수 있다.성과평 가에서 가장 중요한 가치는 평가의 객관성과 전문성이며,성과평가 체제의 기술적 합리성을 통한 조직의 효율성 극대화하는 것을 고유 의 존재목적으로 두고 있다(강황선․권용수,2004).이처럼 평가와 관련한 되어서도 학자들의 정의는 다양하다.

3 3

3)))성성성과과과관관관리리리

성과관리에 대한 정의는 학자들에 의해 다양하게 정의 되고 있 다.우선 성과관리의 정의에 앞서 성과관리에 대한 기본 원칙은 목 표에 의한 관리,책임에 의한 관리,성과지표에 의한 관리,보상과 체벌에 의한 관리4가지의 원칙을 기초로 접근할 수 있다(Rogers, 1999).

목표에 의한 관리는 조직의 모든 부분에 있어서 결정,표현 그리 고 의사소통은 목표에 의해 관리되는 것이고,책임에 의한 관리는 조직을 설계,그리고 고용자 개인,성과에 대한 모니터링 그리고 리 뷰에 있어서의 과정을 책임 지는 것을 의미한다.또한 성과지표에 의한 관리는 모든 목표가 성과 목표,기준,지표 그리고 척도는 계 량적인 방법으로 표현 된다.마지막으로 보상과 체벌에 의한 관리 는 개인 그리고 조직의 목표를 성취하기 위해 보상과 체벌이 필요 하다는 것이다.이러한 기본원칙을 바탕으로 제시되고 있는 학자와 각계의 성과관리에 대한 정의를 살펴보면 다음과 같다.

영국의 LocalGovernmentManagementBoard에서 1993년에 제 시된 성과관리에 대한 정의는 업무와 사람들 권위에 있어서 전략과 서비스의 목표를 연결해 주고 효과적인 관리를 위한 시스템적 접근 이다.그리고 형식적인 구조의 다양한 세부적 단계는 단체의 설정, 팀 그리고 개인의 목표설정하고,훈련과 개발 욕구의 동일시하여 습득한 지식을 이용해 목표 그리고 전략을 수정한다(Rogers,1999:

4).

영국 감사원 (The AuditCommission,1995)에서의 성과관리에 대한 정의는 다음과 같다.첫째,명확화는 시스템의 핵심으로 조직 을 위한 목표의 설정은 각각의 고용자들을 위한 명확한 목표로의 변화를 의미한다.둘째,의사소통은 두 가지의 관점으로 외부 의사 소통,공익에 대응 할 수 있도록 목표를 수정 하고 내부 의사소통 은 그들 스스로의 책임성 그리고 세부 정책의 영향력에 대해서 알 수 있다.셋째,평가는 ‘성과 재검토’는 ‘부처의 성과 경로’그리고 개인을 위한 ‘인사 평가’이다.

이러한 3가지 요소는 다음과 같은 방법으로 실행된다.먼저,성과 를 확대하기 위해 도전적인 현실주의 목표 및 목적에 조직의 노력 을 집중한다.다음으로,주어진 목적에서 수행하고 기여하는 개인지 표에 대한 목표와 개선에 대한 이해가 필요하고 목적에 의하여 관 리를 위해 일선의 직원에게 책임자가 지원이 필요하다.그런 후에는 개인과 조직성과의 판단을 위해 업무량과 업무표준과 조직과 개인 의 성과활동에 대한에 환류를 제공한다.마지막으로 개인 성적을 향상에 필요한 교육 훈련과 다른 활동을 실행한다.

① 성과관리의 특징

인사관리학회 (TheInstituteofPersonnelManagement,1992)의 공공과 사적영역에 대한 실증연구에서 제시된 성과관리의 특징에 대해 기술하고 있는데 그 내용은 다음과 같다.

성과관리제도는 모든 직원의 의사가 반영된 미션 기술서를 가지 고 공식적으로 전달된 사업계획 정보를 직원들에게 제공하며 종합

적 품질 관리 및 성과와 관련된 비용 등의 실행된 정책 과정에도 초점을 두고 있다.성과관리의 대상이 과거와는 달리 상위의 고위 직에 대한 성과 보다는 일반직원에 해한 초점을 두고 업무에 대한 책임과 교육훈련 성과지표는 측정 가능한 것으로 설정한다.또한 최 고 경영자는 공식적인 평가 과정을 통해 그 결과를 발표한다.

② 성과관리의 목적

Armstrong(1993)은 성과관리의 목적은 조직성과를 향상하고 이 를 유지하는 것이 목적이라고 지적한다.또한 개인의 능력을 개발 하고 업무만족도와 잠재적성취도를 증가시켜서 자신의 이익과 조직 의 이익을 일치시키고 극대화하는 것이 목적이다.또한 조직내의 원활한 대화를 통해 개인과 그룹 사이를 건설적이고 열려있는 관계 로 발전이 필요하고,이를 통해 목적의 상호이해가 증가하게 된다.

목표와 업무표준과 같이 정확한 목표를 제공하여야 하는데 이 과 정에서는 구성원들의 참여를 통해 자신들이 동의한 적이 있는 목표 와 기준을 설정하고 이를 제공함으로써 성과의 객관적인 측정 그리 고 평가가 가능하다.개인과 관리자들은 개선계획에 대한 실행의 방법을 동의하고 함께 교육과 개발의 필요를 검토하여야한다.그리 도 개인의 포부 그리고 관심사를 표현하는 개인에게 기회를 제공한 다.또한 재무적/비재무적 차원에서의 보상에 기초하여 이를 평가하 고 지원한다.

Rogers(1999)는 현재 지방자치단체는 성과관리에 있어 조직과 개 인차원에서의 재구조화와 재설계가 이루어지고 있다고 주장하였다.

또한 지방자치단체의 개인적인 성과와 관련되어 상호보완적 중요요 소들 4가지를 재시하고 있다.첫째,명확하게 진술된 목표 및 목적 둘째,인적 자원 보상과 등급 체계 셋째,직원 평가와 발전 넷째, 기술 훈련으로 구분하였다.Holis(1994)는 또한 개인적 차원에서의 성과관리는 성과와 잠재력,미래발전계획,보상과 동기부여가 수반 된다고 주장하였다.

③ 성과관리 개념

Behn(2002)에 의한 성과관리의 개념은 성과 측정에서 성과주의 예산,성과계약,성과급 보수에 이르기까지 다양한 개념을 포함하고 있다.그러나 이 모든 개념,전략,전술,주도의 명칭들은 공공기관 의 성과를 향상시키고,정부에 의해 생산되는 결과와 가치를 제고 하는 한 가지의 목표를 가지고 있는 것이다.

성과관리는 경우에 따라 여러 가지를 의미할 수 있다.과거의 집 권적인 행정체계에서 성과관리는 주로 인사관리를 의미하였다.그 러나 성과 중심의 관리 체계에서 성과관리는 공공부문의 전략적인 우선수위를 설정하는 한편,이를 조직 전체와 개인의 구체적인 성 과목표로 변화시키는 과정을 의미한다(Politt, 2002; 고영선 외, 2004).성과관리는 전략목표와 성과목표를 설정하고,사업을 설계하 며,사업을 시행하고 목표했던 산출과 결과가 달성되었는지를 평가 하고,이를 의사결정에 환류 시키는 과정을 의미한다(고영선 외, 2004).

제 제 제2 2 2절 절 절 성 성 성과 과 과관 관 관리 리 리제 제 제도 도 도의 의 의 종 종 종류 류 류와 와 와 특 특 특성 성 성

과거로부터 진행되어 온 일련의 정부개혁의 노력은 공공영역의 능률성 향상에 크게 기여한 것이 사실이다.1960년대에 도입 된 정 책분석과 사업평가는 정책 및 관리와 관련된 결정에 영향을 미치기 시작하였다(Rivlin,1971).1970년대에는 목표관리와 영기준예산이 많은 역할을 하였고(Pyhrr,1973),1980년과 1990년대에 와서는 하 향식의 개혁 보다는 총체적 품질관리와 이와 관련된 정부혁신 접근 법들이 관리자와 정책결정자의 관심을 끌기 시작하였다 (Osborne&Gabler,1992).이러한 방법론들은 시대의 변화에 따라 점차 그 역할이 쇠퇴하기도 하였지만,일부는 아직도 공공부문 의 사 결정의 합리성을 제고하려는 노력에 지속적인 도움을 주고 있다 (이윤식,2005).성과에 대한 접근방법의 변화와 환경의 변화로 인 해 기존의 다양한 성과관리방법들은 사용되지 않거나 새로운 성과 관리의 형태에 많은 영향을 주면서 발전되고 있는 것이다.

현재 우리나라에서는 경제위기 이후 공공부문의 성과관리를 위해 서 중앙정부가 중심적으로 추진적인 성과관리제도가 여러가지를 활 용하여 성과관리를 평가하고 있다.성과관리제도의 대부분은 중앙 정부의 관리 하에서 이루어져왔기 때문에 획일적이고 지방자치단체 의 특성을 반영하여 도입되지 못 하였다.그러나 현재 지방자치단 체에서는 여러 가지 성과관리 제도를 자치단체 특성에 맞는 성과관 리 제도를 모색하여 적합한 목표와 비전을 설정하고 평가지표를 설 정하는 등 다양한 방안을 찾고 있다.현재 우리나라 지방자치단체 에서 도입되어 운영하고 있는 성과관리제도인 목표관리제도(MBO:

management by objectives)와 총량품질관리제도(TQM: total

quality management),균형성과표제도(BSC:balanced scorecards) 에 대한 문헌연구를 통해 살펴보고자 한다.

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1...목목목표표표관관관리리리제제제(((MMMBBBOOO)))

목표관리제는 공무원 개개인의 성과목표를 조직 전체목표와 연계 하여 미리 설정하고,연말에 실적을 성과목표와 대비하여 평가한다.

이를 통해서 조직구성원들의 목표지향적 업무행태를 유도하고 개인 의 조직목표달성에 대한 기여도에 따라 보상함으로써,궁극적으로 행정의 생산성과 효율성을 제고하고 조직 내 경쟁을 강화시키고자 한다.

성과관리제도 중 가장 활발히 연구가 된 것이 목표관리제라고 할 수 있다.먼저 외국의 목표관리제의 평가연구를 종합적으로 보면 Raia(1965), Ivancevich(1974), Rodgers&Hunter(1991, 1992), McKonkie(1979),그리고 Odiorne(1976)은 목표관리제가 생산성향상, 성과증대,직무만족도 향상에 효과성 여부 평가에 있어 긍정적인 평 가를 했고,Caroll&Tosi(1970)와 Guzzo,Jette&Katzell(1985)는 부정 적인 평가를 함으로써 평가가 양분되는 양상을 보이고 있다.

Kondrasuk(1981)는 목표관리제 효과는 미약하나 집행방식에 따 라 도입목적 달성여부가 다르게 나타날 수 있음을 주장했다.이처 럼 목표관리제의 평가는 학자에 따라 상반되게 나타나므로 목표관 리제 운영방법 등 다양한 변수에 의해 평가가 달라질 수 있음을 알 수 있다.

우리나라에서는 행정자치부가 1998년 목표관리제 도입계획을 수 립하여,행정자치부와 21개 자치단체에 시범실시 하였고,1999년 정 부조직에 전면 실시하였다.목표관리제는 중앙정부와 광역자치단체

의 1급부터 4급까지의 공무원을 대상으로 실시하며,기초자치단체 의 경우 과장급 5급까지 적용하고,5급 이하는 근무성적평정 방식 으로 평가가 실시되었다.

OECD국가에서는 목표관리제와 더불어 성과관리가 시작되었으며, 1990년대 초에는 결과에 의한 관리에서 1990년대 말에는 분권적으 로 전환되어 BSC와 유사한 형태로 발전 될 것이다(Naschold, 1996).결국 MBO는 성과관리 제도의 발전과정의 한 단계로 볼 수 있다.

1 1 1)))개개개념념념

목표관리는 상위층․하위층을 막론하고 가능한 많은 조직 구성원 들의 참여를 통하여 목표달성의 문제를 관리적 측면에서 중점적으 로 다루려고 하는 참여적 관리이다.즉,목표관리란 조직의 목표설 정에서부터 책임의 확정,실적의 평가,개인 또는 조직 단위의 활동 에 이르기까지 조직의 상위층과 하위층이 다 같이 참여하여 효과적 으로 조직의 목표를 달성하려는 관리기법 내지 관리체계라 말할 수 있다.

목표관리의 기원은 제1차 세계대전 이후 미국의 뒤퐁사(Dupont) 에서 실시한 데서 비롯된 것으로 알려져 있으며,정부기관에 처음 도입된 것은 1970년대 초 미국의 닉슨 행정부였다.그러나 목표관 리의 성격이나 정신은 이미 1910년대 Taylor의 과학적 관리법에서 발견되며,그 기본 개념은 1930년대 중반 연방정부의 행정과 조직

에 관한 Gulick의 연구에서도 나타나 있다.그리고 목표관리가 구체 적인 관리기법으로 체계화된 것은 Drucker에 의해서 이다.이후에

‘결과에 의한 관리’,‘업무계획 및 평가’,‘목표와 통제’등 다양한 명 칭으로 불리고 있고 기업의 경영에서 많이 도입되어 활용되어 왔고 많은 연구가 진행되어 왔다.Humble(1969)은 목표관리의 발전적 측 면을 강조하면서 관리자가 자신의 자기개발과 동시에 조직에 공헌 하기 위해서 설정된 기업의 이익과 목표를 효과적으로 달성시키고 또한 기업의 욕구를 통합․조정하는 동태적 시스템이라고 하였다.

그 외에도 기업의 상사와 부하가 상호협의를 통해 공동목표를 확 인하고 각 개인의 중요한 책임영역을 측정 가능하게 객관화하여 각 개인에게 기대되는 성과로 환산할 수 있게 확정하고 이러한 목적을 달성할 운영지침을 활용하여 그 부하 구성원의 공헌도를 평가하는 지침으로서 활용하는 것을 목표관리 시스템이라고 정의하고 있으며 (Odiorne,1984),또한 목표설정과 결과에 대한 평가에 체계적 방법 을 이용함으로써 조직의 성과와 종업원의 만족을 증진시키고자 하 는 관리기법이라고 정의하고 있다(신유근,1984).

목표관리는 조직원이 조직전체의 목표 및 조직의 성과에 대해 자 신이 속해 있는 부문의 목표와 성과를 충분히 이해하고 이에 자신 의 노력과 목표를 대응시킴으로써 모든 직원으로 하여금 조직전체 의 목표달성에 공헌하도록 함과 동시에 개인의 과업목표 설정 및 이의 달성을 위해 주기적 평가와 결과를 환류 시켜 조직전체의 목 표와 성과와 조직원의 목표,성과를 발전시킬 수 있는 총체적 관리 제도이다.

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2)))특특특성성성 및및및 필필필요요요성성성

목표관리는 조직 관리의 측면에서 효과적인 목표달성을 위한 수 단으로 이용되고 있으며,특정목표가 설정되는 과정에서 목표의 질 과 양,실천가능성 여부의 충분한 검토와 확인이 필요하므로 조직 내부의 합의를 중시하게 된다.그리고 목표관리는 수행과정에서 관 리원칙에 따라 자기통제를 하게 되는 통제성을 갖게 되고,동시에 조직과 개인은 동태적인 개발성을 전제로 목표관리를 수행하고 있 으며,기업과 개인의 욕구를 조정하며 조직목표를 지향하고 통합하 려는 성격을 지니고 있다.

이미 언급한 목표관리의 성격을 토대로 기본적인 성격을 정리하 면 다음과 같다.첫째,목표관리는 총체적인 경영관리 시스템이다.

목표관리는 계획․조직․지휘․통제 등 주요 관리기능을 포괄하면 서 조직구조와 직무설계,배치․보상․훈련․경력개발의 인사관리, 예산수립 및 집행,비전 및 기업문화 등 다양한 관리활동들과 상호 의존적이고 협력적인 통합과정이어야 한다.목표관리는 원래 조직 의 목표를 효율적으로 수행하기 위해 통합과 조정이 필요한 관리방 법임에도 불구하고 업적평가의 수단,전략적 기획의 일환 또는 직 원의 동기유발 방법으로만 잘못 이해하는 경우가 종종 있다.따라 서 목표관리는 목표를 설정하고 그에 따른 결과만 평가하는 고립된 기법이거나 일단 추진하면 저절로 운영되는 프로그램이 아닌 총체 적인 관리시스템인 것이다.

둘째,목표관리는 자율과 통제를 조화시키는 방법이다.목표관리 는 업무수행에 있어 권한을 위임하고 자유재량을 허용함으로써 자

기통제의 문을 열어 놓았다는 점에서 매우 혁신적이다.그렇다고 목표관리를 극단적인 자율 내지 분권화 형태로만 이해하는 것은 잘 못이다.목표관리는 개인목표 및 부문목표를 조직전체의 목표와 연 관시켜 조정하며 목표 달성과정에서 상급자와 부하 사이의 피드백 을 구조화하는 통제의 메커니즘 내지 집권화의 틀이기도 하기 때문 이다(Carroll& Tosi,1973).

셋째,목표관리는 참여 지향적 관리 철학에 기초를 둔다.종래의 방식에서는 목표를 설정함에 있어 부하를 참여시키는 일이 없었고, 목표는 상급자가 직접 지시하고 통제하였다.목표관리에서는 높은 성과를 올리기 위해서 각자에게 시킬 것이 아니라,한번 해보겠다 는 마음이 생기도록 하는 것이 중요하며,이를 위해서는 목표설정 에서부터 부하를 참여시키는 것이 필요하다.참여를 위해 조직의 목표를 ‘우리의 목표’또는 ‘나의 목표’로 만들어 목표를 보다 쉽게 수용하도록 하고 목표달성의 성취감과 도전의욕을 불어넣는다.이 것은 구성원 개개인을 자발적이고 의욕을 가진 존재로 인식하는 인 간관을 가정한 것이다(McGregor,1960).

넷째,목표관리는 성과주의 보상시스템과 연계된다.목표관리는 연봉제나 성과급,개인 및 집단 인센티브와 같은 성과주의 보상체 계를 필요로 하는 동시에 이런 보상체계에 적합한 평가관리시스템 이다.목표설정 단계에서의 참여와 목표수행 단계에서의 자기통제 그 자체가 어느 정도 보상의 기능을 한다고 볼 수 있겠지만 평가에 따른 실질적인 보상 내지 인센티브가 주어지지 않는 한 목표관리는 겉 돌게 된다.목표관리는 또한 개인이 얼마나 노력했는가를 관찰 하기보다는 목표를 수행하여 나타난 성과가 얼마나 조직업적에 공

헌했는가를 중시하기 때문에 평가의 타당성을 높일 수 있다.평가 과정에서도 본인의 자기평가와 상급자의 평가를 통한 면접과 피드 백에 의해 평가의 공정성을 높일 수 있기 때문에 성과주의 보상체 계에 적합한 방식이다(김영진,1997).

다섯째,목표관리는 조직전체의 목표와 부문 및 개인의 개별목표 사이의 연계성을 높이는 관리이다.목표관리는 조직전체의 목표와 구성원의 개별목표를 민주적이고 효율적으로 연계시키기 위한 관리 방식이다.Drucker(1973)는 목표관리가 업적평가 기법이기 이전에 조직의 상위층에서 하위층에 이르기까지 업무활동을 통합하고 목표 사이의 균형화를 이루기 위한 관리방법임을 강조하였다.목표 설정 과정에서 모든 계층의 관리자들은 면담을 통해 하위 수준의 목표를 상위 수준의 목표와 연결시키는 역할을 수행한다.목표관리가 경영 자의 계획수립 활동과 통제활동을 적절히 통합시켜 주는 것은 이 때문이다

이러한 점들을 종합해 볼 때,목표관리는 명확한 목표설정에 있 어서 권한위임과 책임규정,참여와 상․하협력,그리고 최종 성과평 가 등을 통하여 관리계획과 업적평가방법을 개선하고 조직구성원의 동기유발을 도모함으로써 궁극적으로 조직의 유효성을 확보하려는 데 초점을 두는 관리기법이자 제도인 것이다(이원철,2004).

3 3 3)))평평평가가가

국내의 공공부문 목표관리제 평가 연구에 있어서 목표관리제에 대한 평가를 살펴보면,김판석․권경득(2000)은 주로 목표설정,목

표달성도,평가결과의 환류 등 목표관리제의 운영내용이나 적용실 태를 행정자료와 설문조사를 통해서 우리나라 목표관리제의 도입, 운영에 대한 공무원의 인식과 태도를 분석하고 목표관리제의 문제 점과 개선방향을 제시하였다.분석결과를 살펴보면 우리나라 목표 관리제는 목표 난이도와 구체성이 낮으며 실적평가의 공정성과 객 관성에 문제가 있고 전담기구와 인력이 갖추어져 있지 않고 목표달 성과 평가결과가 승진 등 인사,예산관리에 반영되지 못하는 많은 운영상의 문제점이 있는 것으로 나타났다.

김경한(2003)은 목표관리제 효과성 평가 연구의 대부분은 목표관 리제 자체를 독립변수로 하고 성과관련 지표를 종속변수로 사용하 고 있어 목표관리제의 효과성에 영향을 미치는 요인에 대한 유용한 정보를 제공하지 못하는 문제점이 있다고 한다.목표관리제에 대한 문제점을 보다 구체적으로 살펴보면 첫째,운영관리상의 문제점 둘 째,목표관리제 운영여건의 문제점 두 가지로 들 수 있다.

(1)운영과정상의 문제점

목표관리제가 성공적으로 운영되어 정착되기 위해서는 먼저 운영 단계별로 제반 여건이 구비되어야 한다.이를 운영단계별로 문제점 을 살펴보면 다음과 같다.

① 목표설정단계상에서 나타나는 문제점

목표관리제는 본질적으로 조직구성원의 상하 간에 자유로운 의사 소통을 통하여 목표설정이 이루어져야 한다.하지만 많은 연구에서

는 목표의 설정이 상하간의 협의에 의해 결정되기보다는 하향식으 로 결정되는 경향이 많다는 점이다.예로 최고관리자가 설정한 조 직운영목표가 먼저 결정되면 실․국장급이 설정하는 전략목표와 과 장급이 설정하는 중점목표는 직무기술서 또는 사무분장규정에 나타 난 직무를 중심으로 목표설정이 이루어진다는 것이다(정광호․조경 호,2003).또한 전략목표와 중점목표 등 목표의 구분이 단순하게 직급에 따라 구분되는 경향이 있다(윤태범,2000).목표설정시 조직 목표에 대한 명확한 분석이 없이 주요한 목표가 설정되는 경우가 대부분이며,조직구조상 상하위간 목표에는 큰 차이가 없으며,조직 구성원들은 목표의 계량화와 측정 가능한 업무중심으로 목표달성이 용이한 업무를 목표로 선정하여 조직의 중장기적인 목표와 연계성 이 부족하다(박해육 외,2005).

목표설정단계에서 구성원들의 참여에 대한 연구들은 상반된 주장 이 나타나는데,Vroom(1964)의 경우는 참여가 증가하면 만족도가 증가하고 관리자의 직무만족도는 의사결정시 그들이 상관에 미칠 수 있는 영향력의 정도와 관련 있다고 주장하였다.또한 French, Kay&Meyer(1966)는 참여관리의 경우 참여적 의사결정과정은 생산 성 증대에 유의하지만 작은 영향을 미치는 것으로 연구 되었다.이 에 반해,Kopelman(1986)과 Tubbs(1986)는 어려운 목표를 설정한 경우 쉬운 목표를 설정한 경우보다 성과가 크고 구체적이고,애매 한 목표 또는 목표가 없는 경우의 성과보다 효과가 크다고 주장하 였다.의사결정 참여와 관련하여 적용대상자들에게 그들의 목표를 설정하는데 참여하도록 한 것은 성과에 간접적인 영향만을 미치고 참여적 목표설정은 성과향상과 무관하다고 주장하였다.

② 평가지표상의 문제점

김판석․권경득(2000)은 목표관리제가 성공하기 위한 요건 중의 하나는 설정한 목표를 올바르게 달성하였는지를 평가할 수 있는 객 관적인 평가지표의 존재 여부가 중요한 하다고 주장한다.측정도구 인 평가지표는 조직의 성과,관리자의 성과 및 프로그램의 성과를 평가할 때 신뢰성과 타당성을 가져야 한다.

목표관리제에 대한 이해부족으로 인해 주체적인 목표를 설정하지 못해서 목표와 성과지표간의 인과성이 부족한 경우가 발생한다.목 표의 정확한 평가를 통해 개인과 조직의 효율성을 측정하여 보다 나은 행정서비스의 향상을 기대할 수 있다.공무원들도 목표관리제 의 문제점으로 공정한 평가지표의 개발을 지적하고 있는 것으로 나 타나 현실적으로 공정한 평가지표의 개발이 시급히 요구되고 있다.

③ 성과평가방법상의 문제점

임두택(2004)의 연구에서는 목표관리제에 있어서 상사와 부하간 의 협의나 면담에 의한 평가가 이루어지기 보다는 형식적으로 평가 가 이루어져 목표관리제의 취지를 살리지 못하고 있다.또한 대부 분의 행정기관이 가점제도를 활용하고 있는데 가점제도의 경우 부 서 내 공헌도 등을 기준으로 상위자가 가점을 부여하도록 하고 있 으나,가점의 부여는 주관적으로 이루어지기 때문에 타당성과 객관 성에 문제가 발생하고 있다.또한 다양한 부서들 간의 업무차이를 충분하게 반영하지 못 하여 목표평가대상자간의 형평성에 문제를 가져오고 있다.즉,기획이나 서무 등 지원부서는 많은 시간이 소요 되는 업무가 평가대상이 되는 전략목표와 중점목표에 해당되지 않

음으로써 상대적으로 낮은 평가를 받을 가능성이 높다는 것이다.

④ 평가결과 활용성의 문제점

임두택(2004)은 목표관리제는 목표달성도를 평가하여 성과금,연 봉제,인사상의 혜택 등을 부여하는 다양한 활용방안이 강구될 수 있다.하지만 우리나라는 집단적 사고방식,연공서열주의와 온정주 의 행정문화로 인하여 공무원 개개인의 목표달성도에 따라 경제적 보상의 차등화와 인사상의 차별을 구체화하기가 매우 힘든 실정이 다.이는 목표의 올바른 평가가 선행되어야 가능하지만 현실적으로 공정성에 문제가 있는 만큼 목표관리제의 평가결과에 관계없이 부 서 내에서 연공서열이나 부서간 안배,특정부서의 배려 등 목표관 리제의 본래 취지에는 부합하지 않는다.

(2)목표관리제 운영여건의 문제점

우리나라의 공직분류체계는 계급제와 순환보직제를 근간으로 하 고 있어 특정한 목표를 둘러싸고 동일부서 내 어느 계층 또는 특정 개인 누구의 목표로 인정해야 할 것인지 불분명할 가능성이 높다.

온정주의적 연공서열 중심의 행정문화가 가지는 문제점이 있다.

목표관리제는 조직구성원간의 합의과정을 중시하는 제도이다.따라 서 구성원간의 합의성,팀웍,자율성,성과지향성 등을 주요 특징으 로 하고 있다.하지만 우리나라 행정문화는 연공서열을 강조하고 온정주의가 팽배하기 때문에 성과금을 배분할 때 공정성이 훼손되 기 마련이다.그리하여 성과금 배분시에 연공서열을 중시하거나 특

정인에게 몰아주고 이를 순차적으로 적용하는 방식을 취하고 있다 (임두택,2004).목표관리제도는 다양한 성과관리제도의 한 축이므 로 기관평가,행정서비스헌장,성과주의 예산 및 다면평가제도 등과 연계하여 활용하는 노력이 미흡하다.이는 행정관리의 효율성을 높 여 관리비용의 절감을 가져오고 성과관리의 극대화를 구축할 수 있 음에도 각 제도들이 체계적으로 연계되어 운영되지 못하고 있다.

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2...총총총체체체적적적 품품품질질질관관관리리(리((TTTooottataalllQQQuuuaaallliiitttyyyMMMaaannnaaagggeeemmmeeennnttt)))

미국에서 일반화되고 있는 TQM은 전략적 품질경영시대에 개발 되고 있는 경영방식으로 품질보증(QA)과 TQC(Total Quality Control)의 기본원리에 입각하고 있지만 이들이 단순히 품질향상을 위한 프로그램인 반면 TQM은 전략적 경영방식이라고 할 수 있다.

여기서 종합적(Total)이란 조직의 모든 기능과 계층에 속하는 모든 종업원이 최고 경영층의 리더십 하에서 품질개선 노력을 추구해야 함을 의미하고 품질이란 조직의 모든 측면에서의 우수성을 의미하 고 경영이란 품질경영과정을 통해 품질결과 또는 품질제품을 추구 함을 의미한다.이는 전략적 경영과정으로 시작하여 제품설계,제 조,마케팅,재무 등으로 확대된다.따라서 이는 오늘날까지 논의된 모든 품질개념을 포함하고 나아가서 끝없는 품질개선과정을 강조하 는 경영방식이라고 할 수 있다.이와 같은 TQM은 생산의 결과에 만 치우치는 MBO와 달리 서비스 전달과정뿐만 아니라 모든 고객 을 중시하기 때문에 BSC의 바탕이 된다.