연구 02 - 10
전력산업 구조개편에 따른 전력시장 역할의 검토
조 성 봉․조 인 구
전력산업 구조개편에 따른 전력시장 역할의 검토
1판1쇄 인쇄/2002년 4월 10일 1판1쇄 발행/2002년 4월 14일
발행처․한국경제연구원 발행인․좌승희 편집인․좌승희
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발 간 사
정부의 공공부문 개혁 중에서 가장 그 규모가 크고 많은 사람들 의 관심이 집중되는 부분 중의 하나가 전력산업의 구조개편과 민영 화이다. 그동안 우리나라 전력산업은 한전이라는 수직적으로 통합 된 독점공기업에 의하여 운영되어 왔다. 그런데 이제 한전이 분할되 고 전력산업에 경쟁체제가 도입되며 발전부문을 시작으로 하여 민 영화가 곧 개시될 것이다. 2001년 4월을 기하여 발전부문이 한전으 로부터 분리되어 6개의 자회사로 분할되었다. 그리고 전력거래와 계통운영을 담당하는 한국전력거래소가 새롭게 탄생하였으며 산업 자원부 내에 전력거래에 대한 규제를 담당하는 전기위원회가 설립 되었다. 한국통신, 포항제철의 민영화와 함께 한전이 민영화된다면 우리나라 공기업의 민영화는 큰 진전을 이루게 될 것이다.
전력산업의 민영화는 경쟁의 도입과 동시에 이루어진다는 데에 큰 의의가 있다. 우리의 경우 특히 전력이 교역재가 아니어서 다른 나라로부터 수입을 할 수 없기 때문에 민영화는 자칫 사적 독점의 문제로 발전될 수 있다. 그러나 경쟁체제가 제대로 자리잡기 위해서 는 전력이 거래되는 시장에서의 거래메커니즘이 올바로 작동해야 한다. 또한 시장참여자의 전략적 행동이 나타나지 않도록 시장에 대 한 감시와 규제가 전제되어야 한다.
과거에 한전이라는 한 조직 내에서 이루어지던 전력산업에서의 자원배분 기능이 이제는 분할된 여러 기업간의 거래관계에 의하여 대체되기 때문에 정부의 개입이나 경영층의 자의성이 차단될 수 있 다. 이에 따라 독점적 사업자의 문제점과 공기업의 비효율성이 어느
정도 개선될 수 있는 제도적 여건이 마련되었다고 볼 수 있다. 그러 나 이와 같은 산업구조상의 개편만이 전력산업의 효율성을 보장할 수 있는 충분조건은 아니다.
이러한 전력산업의 구조개편과 더불어 반드시 필요한 것은 경쟁 의 효율성을 최대한 발휘할 수 있는 거래메커니즘의 설계이다. 경쟁 적 거래메커니즘이 제대로 작동하지 못하게 될 때 시장참여자의 인 센티브가 왜곡되고 자원이 적정하게 배분되지 못하여 사회적 손실 이 발생할 수 있다. 또한 인센티브 왜곡의 장기화는 새로운 이해집 단의 형성을 불러들여 전력산업의 민영화 성과를 위축시킬 수도 있 다. 뿐만 아니라 미국 캘리포니아 사태에서 볼 수 있듯이 발전설비 의 건설이 제때에 이루어지지 않으면 전력시장에 큰 혼란과 사회적 문제를 불러일으킬 수도 있는 것이다. 이 같은 측면에서 전력시장의 거래메커니즘에 대한 검토는 매우 중요한 의미를 갖는다고 할 수 있다.
이러한 취지에서 본원에서는 우리나라 전력산업의 구조개편과 민 영화의 추진현황을 점검해 보고 앞으로 전력산업의 변화에 대하여 조망하며 향후의 전력시장에서 중요한 의미를 갖는 거래메커니즘을 점검하는 계기로 삼고자 하였다.
본 보고서는 미국 일리노이대학교의 조인구 교수가 본원을 방문 하여 객원연구원으로 있으면서 조성봉 선임연구위원과 공동으로 집 필을 시작하였고 이제 그 마무리를 보게 되었다. 본 연구를 수행하 는 데에는 많은 분들의 도움이 있었다. 한국전력거래소의 김영창 전 무, 김용완 거래설계팀장 및 김성수 과장이 귀중한 지적을 해주었고 인천대학교의 손양훈 교수도 연구의 시작단계와 보고서 발표회에서 적절한 조언을 해주었다. 또한 익명 레퍼리의 귀중한 자문은 본 보 고서를 개선하는 데 큰 도움이 되었다. 그 외에도 자료정리에 도움
을 준 임소영․우경아 연구조원 그리고 박현숙씨에게도 감사를 드 린다.
끝으로 이 연구의 내용은 연구를 수행한 연구자 개인들의 견해이 며 본원의 공식적인 견해가 아님을 밝혀둔다.
2002년 4월 한국경제연구원 원장 좌승희
차 례
제1장 서론
/ 11제2장 우리나라 전력산업 구조개편과 민영화
/ 17 1. 우리나라 전력산업의 현황 / 192. 우리나라 전력산업의 문제점 / 22
(1) 중앙집중적 하향식 공급계획에 따른 문제점 / 22 (2) 진입규제와 경쟁의 부재 / 24
(3) 가격규제에 따른 적정시장 메커니즘의 부재 / 27 (4) 공기업으로서의 경영규제 현황과 문제점 / 29 3. 전력산업 구조개편 및 민영화 추진현황 / 33 (1) 전력산업 구조개편의 추진경위 / 33 (2) 전력산업 구조개편 기본계획의 내용 / 35 (3) 한전 발전부문의 분할 / 40
(4) 기타 구조개편 관련 진행사항 / 42
제3장 전력사업 구조개편과 전력시장의 역할
/ 47 1. 전력부문의 경쟁도입과 전력시장 / 49(1) 전력산업 구조개편과 전력시장의 등장 / 49 (2) 변동비 반영시장 / 50
2. 양방향 입찰시장의 전력거래 규칙 / 51
제4장 전력산업 구조개편과 전력시장 설계(안)의 검토
/ 57 1. 전력산업의 구조개편 / 59(1) 전력산업 구조개편의 목표 / 59
(2) 전력산업 구조개편의 여러 목표간의 상충관계 / 59 (3) 정책제언 / 63
2. 전력시장 설계(안)의 평가 / 64 (1) 배달가격 / 65
(2) 배달조건 / 72
(3) 발전경쟁에서의 전략적 행위의 예시 / 74 (4) 시장규칙 위반에 대한 제재 / 77
제5장 정책제안 및 결론
/ 81참고문헌
/ 87영문초록
/ 91표․그림 차례
<표 1> 연도별 한전의 부채규모 / 20
<표 2> 주요국의 1인당 전력소비량 / 21
<표 3> 공급예비율의 변천 / 24
<표 4> 한전 발전부문의 분리 / 41
<표 5> 양방향 입찰시장 설계 기본원칙 / 55
<그림 1> 제1단계(구조개편이전) / 36
<그림 2> 제2단계(발전경쟁단계) / 38
<그림 3> 제3단계(도매경쟁단계) / 39
<그림 4> 제4단계(소매경쟁단계) / 40
<그림 5> 발전시장의 전략적 퇴장효과 / 76
<그림 6> 우리나라 발전설비 변동비용 곡선 / 77
제1장 서 론
전력산업은 산업에 미치는 영향이 대단히 크고, 대규모 시설투자 를 필요로 하는 관계로 전통적으로 국영기업 또는 정부의 규제를 받는 민간 전력회사로 운영되어 왔다. 최근 전력의 안정적 공급과 공급가격의 하락을 도모하기 위해 전세계적으로 전력산업에서 경쟁 도입과 민영화가 진행되고 있으며, 한국전력(KEPCO)도 이 추세에 맞추어 분할․매각되고 본격적인 전력거래시장이 도입될 예정이다.
보다 구체적으로는 전력산업 구조개편을 위한 법안이 2000년 12 월에 국회에서 입법화된 이후 2001년 4월에 한전의 발전부문이 6개 의 발전자회사로 한전으로부터 분리되었다. 전력공급의 계통운영과 시장운영을 맡게 되는 한국전력거래소가 동시에 출범하였고 전력거 래를 규제하는 전기위원회가 산업자원부 산하에 설립되었다.
이제 발전부문에 이어 배전부문도 분리․분할될 것이며 발전부문 의 민영화도 2002년 하반기부터 진행될 것으로 전망된다. 한편 전 력거래는 이른바 발전경쟁 단계로서 변동비용을 3개월마다 제출하 고 매시간의 수요정도에 따라 급전순위를 정하는 이른바 변동비 반 영풀Cost Base Pool(CBP)로 운영되고 있다. 이제 배전부문이 한전으 로부터 분리되어 몇 개의 회사로 분할된다면 구매자와 판매자가 서 로 입찰하는 새로운 거래방식이 요구되므로 전력거래소는 이를 위 하여 도매경쟁 거래규칙을 준비하고 있다.
비록 각 지역이 갖는 특수한 정치적․경제적인 이유로 전력산업 구조개편의 방법은 각 나라마다 또 지역마다 다르기는 하지만, 그 저류에 흐르는 기조는 시장조직의 원활한 운용을 통한 효율적인 생 산․분배 및 소비를 이루는 데 있다. 특히 전력산업에서는 다른 산 업에 비해 대규모 시설투자와 이를 위한 장기적인 계획이 필요하고 수급을 안정적으로 유지할 필요가 있다.
전력산업의 구조개편 과정에서는 다른 시장에서 찾아볼 수 없는
독특한 문제가 발생하므로 전력시장의 성공적인 설계를 위해서는 일반적인 소비재시장이나 주식시장과 다른 전력산업의 특성을 이해 할 필요가 있고 시장참여자의 인센티브를 적절히 통제하고 조절해 야 한다.
본 연구에서는 다른 선진국에서의 사례를 바탕으로 적절한 인센 티브의 조성을 통한 성공적인 전력시장 운영의 필요성에 입각하여 우리나라 전력시장의 운영규칙을 검토하고 이에 대비한 규제 및 규 칙설계상의 유의사항을 도출함을 연구목적으로 한다.
우리나라 전력산업 구조개편은 이미 관련법의 제정이 끝났고 발 전부문의 민영화를 기다리고 있는 단계에 있다. 또한 전력시장의 구 조 및 거래방법에 대한 설계도 이미 완성되어 실행을 기다리고 있 다. 하지만 전력시장의 개장에 앞서서 시장의 기능을 측정하고 문제 가 발생하는 경우 처방을 하기 위해서는 시장설계(안)에 대한 세부 적이고 다각적인 검토가 필요하다.
전력시장의 운영에 관한 규정이 방대하고 복잡한 관계로 시장참 여자가 규정의 의도나 결과를 확실히 이해하는 것은 쉽지 않다. 관 련 규정이 복잡한 경우, 예측불허의 결과가 나올 수 있으며 적절한 처방을 마련하기는 더욱 어렵게 된다. 따라서 규정의 핵심을 보다 간단명료하게 집약하여 참여주체에게 홍보할 필요가 있다.
더욱 중요한 것은 잘못된 인센티브를 제어하고 이를 교정할 수 있는 장치가 보완되어야 한다는 점이다. 비록 시장규칙이 시장주체 사이의 권한과 책임을 명시하고, 책임이 이행되지 않는 경우 이에 대한 징계를 규정하고 있다 하더라도 이러한 구조가 시장참여자의 적절한 행동을 유도할 수 있는가 하는 점은 면밀히 검토하여 그 징 계방법과 수준을 적절히 조정하는 데 참고해야 한다.
본 보고서에서는 우리나라 전력산업 구조개편과 민영화를 개관한
후, 그 결과 나타나는 전력시장의 특징을 검토한다. 특히 배전분할 이후 적용될 것에 대비하여 현재 한국 전력거래소가 설계하고 있는 양방향 입찰시장의 시장규칙(안)의 개선사항을 제시한다.
1. 우리나라 전력산업의 현황 ··· 19 2. 우리나라 전력산업의 문제점 ··· 22 3. 전력산업 구조개편 및 민영화 추진현황 ··· 33
제2장 우리나라 전력산업 구조개편과 민영화
1)
1) 본 장은 조성봉(2000)을 주로 참조하였음.
1)
1. 우리나라 전력산업의 현황
우리나라는 2001년 10월말 현재 50,858MW의 발전설비를 보유하 고 있다. 발전용 연료의 구성으로 보면 원자력 27.0%, 국내탄 2.5%, 유연탄 28.0%, LNG 25.5%, 석유 8.8%, 수력을 포함한 나머지가 8.3% 순으로 되어 있다. 우리나라의 전력산업은 발전설비 기준으로 본다면 1961년의 370MW에서 출발하여 40년간 137배의 엄청난 성 장을 기록하였다. 매년 전력수요는 빠르게 증가하고 있어서 2015년 까지 발전설비 규모는 79,055MW로 증가될 전망이다.
우리나라 전력산업은 한국전력공사(이하 한전)가 발전, 송전, 배 전 및 판매를 통합한 수직적 독점체제로 운영하여 왔으나 2000년 4 월을 기하여 발전부문이 독립되었다. 그러나 아직 한전의 100% 자 회사여서 여전히 한전의 지배하에 있다고 보아야 할 것이다. 발전부 문에서는 한전이외에 한국종합에너지, LG에너지, 수자원공사 등의 발전사업자가 있으나 한전이 발전시장의 대부분을 점유하고 있기 때문에 독점적 지위를 갖고 있다.
한전의 2000년 매출액은 18조 2,528억원이고 2000년 12월말 현재 한전의 차입금 규모는 25조 5,434억원에 이르고 있다. 2000년말 현 재 한전의 총 자산규모는 64.5조원이고 부채는 32.7조원이며 자기자 본은 31.8조원에 이른다. 1990년 이후 한전의 부채규모는 급증하고 있다. 한전의 부채규모는 계속 늘어날 것으로 보이는데 그 이유는 1999년부터 2015년까지 발전 및 송․변전설비 건설에 총 67조원이 소요될 것으로 전망되기 때문이다.
한전이 이와 같이 전력설비를 건설하는 자금을 조달하기 어려운 이유는 공기업체제하에서 유상증자에 의한 자기자본의 확대가 어렵 기 때문이다. 한전과 같은 규모의 기업에 있어서 현재 수준의 부채
가 심각할 정도로 크다고는 보기 어렵다. 그러나 투자자금의 필요성 을 감안할 때 향후 부채비율은 계속 악화될 것으로 보인다. 자기자 본이 적절하게 확보된다면 차입금의 확대는 적정한 부채비율의 한 도 내에서 증가할 수 있으므로 큰 문제가 아닐 수 있다. 그러나 현 실적으로 공기업체제에서는 유상증자에 의한 자기자본의 확대는 어 렵기 때문에 적정 부채비율 이상으로 차입금 규모가 늘어날 수밖에 없고 결국 차입조건을 악화시키게 된다. 이익의 내부유보를 통한 방 법이 있긴 하지만 지금과 같이 대규모 투자가 필요할 경우에는 적 용하기 어렵다.
<표 1> 연도별 한전의 부채규모
(단위 : 조원) 연 도 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
부 채 7.6 9.6 11.4 12.5 14.5 18.8 29.6 31.4 33.3 32.7
현재 전기요금은 총괄원가에 대한 투자보수율 규제를 받고 있는 데 건설가계정이 투자보수율 산식에 포함됨으로써 건설비용의 일부 가 총괄원가로 인정되어 이를 보전받고 있다. 그러나 총괄원가에 이 렇게 건설자금의 일부가 들어가 있는 경우는 투자보수율 규제를 받 고 있는 세계 각국의 공익산업의 예에서 거의 찾아보기 힘들다. 이 는 원칙적인 면에 있어서도 합리적이지 못하다. 즉 미래세대를 위한 전력설비의 건설에 필요한 자금을 현세대에게 전기요금을 통하여 부과하는 것은 타당하지 않은 것이다. 이는 전력회사가 차입금을 통 하여 해결해야 하는 문제이기 때문이다. 바로 이와 같은 이유로 공 기업체제는 투자자금을 원활하게 조달하는 데에 결정적인 한계를
갖고 있다.
우리나라의 전력수요는 빠르게 증가하고 있으며 앞으로도 이와 같은 추세는 계속될 것으로 전망된다. 1999년 장기전력수급계획2)에 따르면 우리나라의 최대 전력수요는 1999년의 3,729만kW수준에서 2015년에는 6,751만kW로 늘어날 것으로 전망된다. 연평균 증가율 은 2010년 이전에는 5.2%, 그 이후에는 비교적 완만한 증가세가 예 상된다. 일인당 전력소비 수준을 고려할 때 우리나라 전력산업의 시 장잠재력은 매우 크다고 할 수 있다. <표 2>에는 1996년 자료를 기준으로 주요 국가의 1인당 전력소비량이 나와 있는데 우리나라의 경제수준과 향후 경제성장의 가능성을 고려할 때 아직 우리나라의 1인당 전력소비량은 적은 수준이며 향후 전력소비가 크게 늘어날 수 있는 잠재력이 있음을 알 수 있다. 이와 같은 시장잠재력에다 북 한과의 협력 및 남북통일의 전망은 전력시장이 폭발적으로 성장할 수 있는 잠재력이 크다는 것을 의미한다. 북한의 전력설비는 현재 매우 열악한 상태에 있어서 사실상 전 발전설비를 교체하고 송배전 망을 새로 구축해야 할 것으로 전망되고 있기 때문이다.
<표 2> 주요국의 1인당 전력소비량
(단위 : kWh/년, 1996년 현재) 국 가 미 국 일 본 싱가폴 대 만 홍 콩 우리나라
1인당 전력소비량 12,360 7,081 6,842 4,967 4,793 3,646
2) 제5차 장기전력수급계획(1999-2015) , 산업자원부 공고 제2000-3호, 2000. 1.
2. 우리나라 전력산업의 문제점
(1) 중앙집중적 하향식 공급계획에 따른 문제점
우리나라 전력설비의 건설은 산업자원부가 2년마다 한 번씩 발표 하는 “장기전력수급계획”에 의하여 그 골격이 형성된다. “장기전력 수급계획”에는 수요예측, 재원조달, 수요관리Demand Side Manage- ment(DSM), 환경투자, 전원배합, 발전설비 유형 및 용량, 민자발전 사업 그리고 투자보수율 등에 이르기까지 전력산업 전반에 걸친 모 든 내용들이 집약되어 있다.
“장기전력수급계획”은 중앙집중적인 하향식 계획으로 이에 근거 하여 발전소의 건설허가 및 한전의 설비투자가 실무적으로 가능하 게 된다. “장기전력수급계획”을 한전과 정부의 실무자가 입안․작 성하고 한전에서 제공된 제한된 정보를 기초로 소수의 전문가가 이 를 심의하기 때문에 시장에서의 가격신호를 충실하게 반영할 수 없 다는 단점이 있다. 또한 이 계획의 심사 및 입안과정에서 전력산업 과 관련된 많은 이해당사자들 또는 이들의 이해를 대변하는 전문가 들이 각 이해집단의 편익을 최대화하기 위하여 노력하기 때문에 진 정한 시장에서의 가격신호가 크게 왜곡될 가능성이 크다.
사실상 “장기전력수급계획”은 전원구성을 중앙집중적으로 통제하 고 전력의 석탄, 가스, 열, 수자원, 원자력 등 여타 에너지원에 대한 교차보조를 용이하게 하는 역할을 담당해왔다. 보다 구체적으로 살 펴보면 먼저 전력은 LNG 소비의 완충역할을 담당하고 있다. LNG 는 계절간 큰 소비의 격차를 보이는 반면 그 공급은 일정하게 이루 어지고 있으므로 많은 대규모 저장탱크의 건설이 필요하다. 이러한 저장탱크의 건설에는 막대한 비용이 소요되는데 전력부문에서
LNG가 모자랄 때에는 이에 대한 소비를 줄이고 LNG가 남을 때에 는 이의 소비를 증가시킴으로써 저장탱크의 수요를 크게 줄이고 있 다. 그 결과 전력부문에서는 막상 수요가 높지 않은 경우에도 가장 비싼 연료인 LNG를 사용하는 경우가 나타나게 되어서 이른바 경제 급전을 제대로 시현할 수 없게 된다. 한편 국내 무연탄은 수입하는 저가의 역청탄에 비하여 열효율이 떨어지고 가격이 고가임에도 불 구하고 한전은 무연탄 발전설비를 건설하고 이를 일정량 이상 소비 함으로써 국내 석탄 산업을 지원하고 있다. 또한 겨울철에 수도권의 지역난방사업을 위해서 한전은 값비싼 LNG를 소비해야 한다. 실제 로 지역난방의 수요가 가장 큰 겨울철 야간시간은 전력수요가 연중 거의 최저인 시기이다. 따라서 가장 비싼 연료인 LNG를 소비함으 로써 생산하는 열을 통하여 공급되는 지역난방을 한전은 보조하고 있는 셈이다. 한편 한전은 수자원공사가 보유하고 있는 다목적댐의 수력발전설비로부터 고가의 도매전력을 구입함으로써 수자원사업 을 보조하고 있다. 이밖에 원자력에 대해서도 막대한 연구개발비를 지원하고 있다.
“장기전력수급계획”은 또한 지나치게 구체적으로 설비제원과 사 안을 명시하고 있어서 전력사업자의 자율성이 크게 떨어지고 있으 며 실제 건설시점에서의 상황변화에 유연하게 대처할 수 없다는 단 점이 있다.
“장기전력수급계획”의 입안과정에서는 이른바 ‘에너지원다변화’,
‘에너지안보’ 등과 같이 계량화하고 객관화할 수 없는 가치개념이 입증되지 않은 채 사용되고 있어서 가장 객관적인 경제성 개념을 대체하고 이에 왜곡을 주고 있다.
일반적으로 “장기전력수급계획”은 그 건설기간이 오래 걸리는 대 용량 발전설비의 건설을 비교적 용이하게 한다는 평을 받고 있다.
“장기전력수급계획”이 2년마다 한 번씩 발표되므로 건설기간이 짧 게 소요되는 발전설비의 건설계획은 이 비교적 쉽게 변경될 수 있 다. 그러나 대용량 발전설비의 경우에는 일단 건설계획이 승인되어 착공되면 이를 되돌릴 수 없기 때문에 나중에 이에 대한 수급조절 상의 문제가 나타날지라도 설비의 건설과 이에 따른 준공이 이루어 질 수밖에 없다. 이러한 대용량 발전설비 중심의 전원계획으로 인하 여 기타 전원의 역할이 상대적으로 약화될 수밖에 없게 되었다.
중앙집권식 의사결정과정은 예측오차를 증대시키고 전력설비의 과잉과 과소현상을 주기적으로 반복시키는 결과를 초래하였다. <표 3>에서 보듯이 1980년대말에는 50%를 넘는 공급예비율을 보였으 나 1994년도에는 불과 3% 정도의 공급예비율을 보인 때도 있어서 적정예비율 수준인 15-25%와 비교할 때 수급불안이 계속되는 상황 에 있다.3)
<표 3> 공급예비율의 변천
시 기 1966-1967 1972-1973 1975-1976 1986-1987 1994 공급예비율(%) 1% (부족) 50% (과잉) 5% (부족) 55% (과잉) 3% (부족)
(2) 진입규제와 경쟁의 부재
한전은 현재 발전시장의 90% 이상을 점유하고 있고 송배전에 있 어서 국가가 법으로 지정한 독점사업자이다. 이러한 한전의 발전․
송전․배전에 있어서의 독점적 지위는 “구 전기사업법”(2000년 12 월 개정이전)에서 나타났던 전력산업에 대한 진입규제에 의하여 보
3) 전력산업 구조개편 , 산업자원부, 2000. 5.
장되었다.
구체적으로 “구 전기사업법”은 발전․송전․배전사업에 대한 일 반적인 진입제한을 하였다. 즉 전기의 판매를 의미하는 일반전기사 업과 발전사업을 하고자 하는 자는 공급구역 또는 공급지점별로 산 업자원부 장관의 허가를 받아야 했다. 또 발전사업자는 일반전기사 업자인 한전에 공급하는 경우 외에는 타사에 공급할 수 없도록 함 으로써 발전사업자가 송․배전사업에 진입하는 것을 제한하였다.
그리고 자가용발전설비를 설치한 자도 발전한 전기를 타사에 공급 할 수 없도록 규정함으로써 자가용발전설비 설치자가 송․배전사업 에 진입하는 것을 제한하였다.
물론 이러한 규정 자체가 문제가 있는 것은 아니었다. 세계 대부 분의 국가에서 전력산업은 정부의 허가대상이다. 문제는 정부가 이 의 허가를 어떻게 관행적으로 운용하는가에 달려 있다. 정부의 허가 대상이라 할지라도 일반적으로 자격이 있는 자에게 허가를 주는 것 이 관행으로 되어 있었다면 그 진입제한의 정도는 크지 않았다고 할 수 있다. 그러나 우리나라의 경우 한전 이외의 사업자가 발전사 업이나 송․배전사업의 허가를 받는다는 것은 특수한 경우를 제외 하고는 거의 불가능하였기 때문에 사실상 한전의 독점을 유지시켜 주는 철저한 진입규제의 역할을 해왔다.
진입규제에 따라 한전은 독점적 지위를 갖게 되었고 이러한 독점 적 지위는 일반적으로 경쟁을 배제하기 때문에 효율성 개선노력이 미흡하다는 문제점을 가져왔다. 그 결과 전력공급의 서비스가 저하 되고 품질 및 고객만족도가 줄어들게 되었다. 한전이 1998년에 코 리아 리서치Korea Research에 의뢰해서 자체적으로 실시한 소비자만 족도는 100점 만점에 72점으로 나타났으며 조선일보, 한국생산성본 부 및 미국 미시간대학이 공동으로 실시한 NCSI조사에 따르면 조
사대상 200여 업체 중 한전은 102위를 기록하여 품질 및 고객만족 도가 높지 않는 것으로 나타났다.4) 진입제한에 따른 수직적 통합구 조로 인하여 특히 전력산업의 상․하류에 대한 경쟁압력이 존재하 지 않았다는 것이 또 다른 중요한 문제점이다. 송전부문은 우리나라 와 같이 좁은 국토와 단일 계통의 경우 규모의 경제가 존재할 것으 로 보이므로 논외로 할 수 있어도 발전 및 배전부문은 서로 경쟁압 력을 받지 않았다. 즉 개별 발전소에 대하여 배전부문은 발전부문의 생산성을 증진시키고 효율성을 높이도록 압력을 별도로 행사하지 않았다. 반대로 발전부문은 자신이 생산한 전력을 보다 좋은 조건에 경쟁력있는 상품을 개발하여 판매할 수 있도록 개별 배전사업소에 압력을 행사할 필요가 없었다. 결국 수평적인 경쟁압력 외에 수직적 인 경쟁압력의 배제는 전력산업의 효율성을 저하시키게 되었다고 할 수 있다.
진입규제에 따른 수직적 통합으로 전력산업의 내부정보는 미분화 되어 있다. 즉 발전으로부터 송전, 송전으로부터 배전, 그리고 배전 으로부터 판매단계에 이르는 전력의 흐름이 하나의 법인체에서 내 부거래로 이루어지기 때문에 이에 대한 정보가 세분화되지 못하고 효율성의 책임을 구분할 수 있는 단위가 모호하게 설정되어 있다.
진입규제에 의한 또 다른 문제점은 한전이라는 거대한 기업체가 갖는 수요독점적 성격이다. 발전설비의 건설과 전기기자재의 수요 등에 있어서 한전은 우리나라 최대의 구매업체 중 하나라고 할 수 있다. 특히 발전설비의 건설에 있어서 한전은 종합건설관리를 직접 담당하면서 수요독점적 지위를 누려왔다. 이러한 수요독점적 지위 로 인하여 많은 계약상의 불공정성이 제기되었다. 한전이 발전소건
4) 전력산업구조개편 추진계획 , 산업자원부, 공공부문 구조조정 특별위원회 제출자료, 1999. 11.
설에 있어서 종합건설관리 기능을 유지하여 발전소건설을 설계, 시 공, 설비매입 및 설치 등으로 분할 발주해 왔으므로 우리나라 유수 의 건설업체들도 발전소건설의 턴키수주 경험이 없다. 이에 따라 발 전소건설의 전문화가 제대로 이루어지지 않았으며 특히 발전소건설 에서 민간의 창의적인 참여를 제한하고 해외에서의 수주를 제한시 키는 하나의 원인이 되어 왔다.
(3) 가격규제에 따른 적정시장 메커니즘의 부재
전기요금은 가장 강력하게 규제되고 있는 가격 중의 하나라고 할 수 있다. 우선 주무부처인 산업자원부는 “구 전기사업법”을 통하여 전기요금을 규제하여 왔다. 즉 일반전기사업자인 한전은 전기요금 및 기타 공급조건에 관한 규정을 정하여 산업자원부장관의 허가를 받아야 했다.
이밖에도 전기요금은 “물가안정에관한법률”에 의하여 공공요금으 로 규정되어 있어서 정부의 가장 강력한 가격규제의 대상이다. “물 가안정에관한법률”에 의하여 공공요금으로 규정이 되면 산업자원 부, 재정경제부의 심사를 받아야 한다.5)
가격규제가 있으면 기본적으로는 가격의 수급조절 기능이 제대로 작동할 수 없게 된다. 우선 낮은 가격은 향후 충분한 공급능력을 확 충하는 데에 좋지 않은 영향을 미치게 된다. 즉 낮은 전기요금 수준 을 유지하는 것은 향후 전력산업의 현금흐름에 대한 부정적인 전망 을 제시함으로써 신규 설비투자자금을 조달하는 데에 어려움을 주
5) 이러한 공공요금의 인상절차는 최근에 그나마 많이 단축된 것이다. 과거에는 재정경 제부의 검토를 거쳐 물가안정위원회, 국무회의, 그리고 대통령의 승인을 받아야만 하 였다.
기 마련이다.6) 이에 따라 한전의 재무구조에 부정적인 영향을 미칠 수 있다.
가격규제는 또한 전기요금 수준을 적정 이하로 유지함으로써 수 요관리 및 에너지절약이 제대로 작동할 수 없는 한계를 가져온다.
즉 낮은 전기요금은 소비자가 전력을 아껴서 효율적으로 사용할 인 센티브를 줄이기 때문에 수요관리설비나 전력절약형 설비의 보급이 제대로 이루어지지 않는 원인을 제공한다. 우리나라는 철강, 석유화 학 등 중화학공업 중심의 이른바 에너지다소비형 산업구조를 갖고 있다. 특히 산업용 전기요금 등이 저렴하여 에너지소비구조를 왜곡 시켰기 때문이다. 이와 같이 전기요금에 대한 규제는 우리 경제의 전반적인 산업구조까지도 왜곡시킨다고 할 수 있다.
전기요금에 대한 규제의 또 다른 문제점은 그 규제방식에 있다.
이른바 총괄원가주의에 의해서 적절하다고 인정되는 비용은 보상을 받기 때문에 전력사업자는 비용을 절감할 유인을 느끼지 못한다. 비 용최소화에 대한 유인이 적다는 사실과 더불어 전기요금이 억제되 고 있다는 현상은 한전 경영층이 이윤을 극대화할 인센티브보다는 자산과 조직을 극대화할 인센티브를 제공한다. 이윤이 너무 크면 다 음 해 전기요금을 인상하는 데 어려움을 가져올 수 있기 때문에 경 영층은 비용을 절감하여 이윤을 극대화하기보다는 적당하게 비용을 지출하여 자산과 조직을 키우는 데 보다 큰 유인을 갖게 된다. 사실 이러한 현상은 단지 우리나라 전력산업에만 나타나는 것이 아니고
6) 흔히 전기요금이 낮아서 투자자금을 충분히 확보할 수 없다는 것은 사실상 불합리한 표현이다. 현 세대가 지불하는 전기요금은 미래세대를 위한 공급설비의 건설비를 포 함하고 있지는 않기 때문이다. 미래세대에 대한 공급설비를 건설하기 위한 자금은 사업자가 스스로 재원을 조달하여야 하는 것이며 이에 대한 재원을 현 세대에 부과 하는 요금으로 충족한다는 것은 비합리적이다. 다만, 현재의 낮은 전기요금 수준을 기초로 하여 미래 전기요금 수준도 높지 않을 것이라고 전망하여 미래의 전력산업 수익성을 낮추게 되는 요인이 된다.
총괄원가주의 방식에 따라 투자보수율에 근거한 가격규제를 받는 대부분의 공익산업에서 나타나게 되는 폐해이다.
1998년말 현재 한전의 부동산소유 현황을 살펴보면 토지가 1,935 만평이고 공시지가가 약 4조 7천억원에 달하였다. 건물은 7,106동에 149만평에 달하고 공시지가가 4조 5천억원으로 부동산의 공시지가 만 약 9조원을 넘어서고 있다. 한전은 2002년 현재 총 9개 법인을 거느린 거대 공기업이다. 자회사로서 한국전력기술, 한전기공, 한전 원자력연료, 한전산업개발, 한전정보네트워크를 소유하고 있으며 현 지법인으로서는 한전홍콩이 있다. 또한 한국가스공사, 한국지역난방 공사 등에 대하여 정책적인 출자를 하고 있으며 통신사업으로 파워 콤에 대한 지분을 보유하고 있다.
투자보수율 규제의 대상이 되는 공익산업에서 일반적으로 나타나 는 문제점은 이른바 아버치-존슨Averch-Johnson 효과라고 불리는 자 원배분의 왜곡현상이다.7) 즉 규제하에서는 생산요소의 가격이 시장 에서 결정되는 것에 비하여 왜곡되고 이에 따라 생산요소의 투입량 이 왜곡된다는 것이다. 일례로 한전의 경우 공기업으로서 시장에서 의 적정이자율보다 낮은 자본비용을 부담해왔다. 자본비용이 상대 적으로 낮으므로 한전의 발전설비가 다소 자본집약적으로 구성되어 있다는 지적이 나타나고 있는 것은 바로 이러한 아버치-존슨 효과 의 전형적인 예라고 할 수 있다.
(4) 공기업으로서의 경영규제 현황과 문제점
다른 정부투자기관과 마찬가지로 한전은 공기업으로서 그 경영에
7) H. Averch and L. Johnson, “Behavior of the Firm Under Regulatory Constraint,” American Economic Review, December 1962.
있어서 정부로부터 많은 제약을 받고 있다. 통상 이러한 경영규제는
“정부투자기관관리기본법”과 “예산회계법”에 의하여 가장 많이 받 고 있으나 한전의 경우에는 “한국전력공사법”에 의하여 추가로 규제 되고 있다. 일반적으로 법령과 제도에 의해 한전은 사장, 이사장 및 감사의 임명과 임원의 해임건의 등 주요 인사에 대하여 통제를 받고 있다. 직제 및 정원, 정수도 통제를 받으며 예산도 통제를 받아 예산 편성 기본지침을 시달받아 예산에 대한 운영계획을 제출해야 한다.
또한 물자조달과 공사계약에 대해서도 통제를 받고 있다.
정부는 한전의 이사회 구성에도 결정적인 영향을 미친다. 그리고 한전의 이사회에 정부는 지배대주주로 참여하여 경영목표 및 주요 사업계획을 검토하고 예산을 편성하고 이를 확정․집행하는 문제, 정관 및 주요 사규를 제정하고 개정하는 일에도 관여한다. 이밖에 주요 직제를 신설하는 등 이사회 부의를 요하는 주요 업무에 대해 서 영향력을 행사한다.
이밖에 정부의 각 기관은 한전에 대하여 업무감독권을 행사한다.
산업자원부는 주무부처로서 포괄적인 업무지도 및 감독을 행사하며 경영목표를 심사하고 이를 조정한다. 또한 정부는 경영실적을 보고 받고 이에 대한 시정조치를 요구할 수 있으며 경영평가를 시행한다.
또 한전은 여러 정부기관으로부터 감사를 받는다. 국회에 의한 국정 감사를 비롯하여 감사원의 정기․일반․특별감사를 받으며 국무총 리실, 국가정보원, 재정경제부 및 산업자원부로부터 연간 350일에 걸친 각종 실태 점검을 받는다. 뿐만 아니라 국세청으로부터의 세무 감사와 여러 기관으로부터 보안감사를 받는다.
공기업 구조에 따른 경영규제는 일반적으로 심각한 주인-대리인
principal-agent 문제를 야기한다. 물론 주인-대리인 문제는 소유와 경영이 분리된 기업조직에 공통적으로 나타나는 문제이기는 하지만
공기업의 경우는 이러한 위임구조가 보다 다중적이다. 즉 공기업의 경우에는 국민이 공무원에게 그리고 공무원이 다시 공기업 경영층 에게 위임을 하기 때문에 주인-대리인의 문제에서 흔히 나타나는 정보의 비대칭성asymmetric information과 도덕적 해이moral hazard 현 상이 더욱 심각하게 나타나기 마련이다.
공기업 조직의 관료주의적 특성은 또 다른 비효율성의 원인이 된 다. 이러한 관료주의적 특성으로서 우선 연공서열형 계급구조를 들 수 있다. 연공서열형 계급구조와 성과보상체계의 미흡으로 한전을 비롯한 공기업의 직원은 높은 생산성 향상 노력을 보이는 것을 오 히려 꺼리는 경우까지 나타난다. 일례로 전력설비를 해외에서 구매 하는 데에 협상을 잘하여 가격을 크게 할인받는 것은 직원으로서 그 성과에 대하여 인정을 받아야 하는 일임에도 불구하고 실제로는 과거에 동일한 작업을 하였던 선배들을 간접적으로 비교하게 만드 는 일이 되며 나중에 후배들에 대한 업무목표를 높이는 일이 되기 때문에 연공서열형 계급구조에서는 기대하기 어려운 것일 수 있다.
공기업의 경직된 규정으로 별다른 보상을 시행할 수 없기 때문에 효율성 향상 노력은 더욱 기대할 수 없는 일이다.
한전과 같은 거대 공기업은 또한 조직의 비대화에 따라 부서 이기 주의 성향이 나타난다. 이러한 문제점은 특히 한전의 직군제의 실시 에 따라 더욱 커졌는데 사무직군, 건설직군, 원자력직군, 수화력직군 등의 구분에 따라 직군간 경쟁을 하고 같은 직군을 우대하고 다른 직군에 대하여 경쟁의식을 갖는 등 부서 이기주의가 심화되고 있다.
인사정책도 비탄력적으로 운용되며 순환보직에 따른 빈번한 인사이 동도 문제가 되어 인력의 전문성을 축적하는 데에 한계가 있다.
한전과 같은 공기업에 대한 감사의 비효율성은 많이 지적되고 있 다. 우선 대부분의 감사가 업무의 성과를 감사하기보다는 업무에 투
입된 투입요소와 비용을 감사하는 데에 치중되어 있다는 것이다. 따 라서 실제로 일의 중요성이나 성과를 감사하기보다는 이에 대한 비 용이 적법하게 지출되었는지, 다른 경우에 비하여 형평성에 어긋났 는지 등 지극히 피상적인 수준에 머물게 된다. 이러한 문제점으로 인하여 직원들의 업무태도는 감사의 대상이 되지 않기 위하여 노력 하는 성향이 나타난다. 또한 감사의 경우에도 문제가 되지 않도록 모든 서류를 구성하고 작업하는 무사안일형 업무가 되기 마련이다.
특히 계약업무가 비효율적이고 경직되어 있어서 계약절차상의 문제 가 없는지에 많은 주의를 기울이기 때문에 정작 효율적인 계약이 이루어지는 데에는 관심이 없게 된다.
한전은 공기업으로서 통상적인 민간의 영리법인에게는 부과되지 않는 여러 공익적 기능을 담당하고 있다. 예를 들어 산업용이나 농 사용 그리고 가로등의 전기요금을 원가 이하로 공급하고 북한 경수 로 사업을 지원하며 중소기업에 대한 정책적 지원을 담당하고 앞서 논의한대로 타 에너지원에 대한 교차보조를 담당하고 있다. 이러한 공익적 기능을 수행함에 따라 영리법인으로서 한전의 효율성은 개 선할 여지가 많다고 할 수 있다.
이상과 같은 우리나라 전력산업의 문제점을 한마디로 요약하자면 시장기능의 부재라고 할 수 있다. 정부는 지금껏 수급계획에 의하여 설비투자와 재원조달 방식을 왜곡하였고 진입규제로 경쟁을 제한하 였으며, 가격규제로 시장에서의 가격 시그널이 제대로 작동할 수 없 게끔 하였으며, 공기업에 대한 경영규제로 자율적이고 창의적인 경 영활동을 막았다고 할 수 있다. 이러한 문제점은 전력산업에 대한 정부의 규제를 풀고 민간을 참여시켜서 경쟁을 촉진함으로써 해결 할 수 있는 것이다. 바로 이러한 방향이 전력산업 구조개편과 민영 화라고 할 수 있겠다.
3. 전력산업 구조개편 및 민영화 추진현황
(1) 전력산업 구조개편의 추진경위
우리나라 전력산업 구조개편은 전력산업 규제완화의 연장선상에 서 이해할 수 있다. 1993년 장기전력수급계획에서 발표된 민자발전 사업의 추진은 지금까지 한전을 중심으로 운영되어 왔던 전력산업 에 민간이 참여하는 결정적 계기를 가져오게 되었다. 계속해서 1995 년에 제1차 민자발전사업 기본계획이 발표되었고 이어 1995년 장기 전력수급계획에서 민자발전에 할당된 발전소 건설계획의 폭이 크게 확대되면서 민간의 역할은 더욱 증대되었다.
민자발전의 추진과 더불어 1994년부터 한전에 대한 경영진단연구 가 추진되었고 그 결과 1996년에 발간된 한국전력공사 경영진단 연구보고서에서 전력산업 구조개편의 필요성이 제기되었다.8) 이 연 구에서 경영진단을 통한 경영혁신 방안이 강구되었으며 동시에 전 력산업의 민영화 가능성 및 경쟁도입을 위한 전력산업 구조개편 방 안에 대한 검토의 필요성이 제기되었다.
민자발전사업의 추진과 경영진단 보고서에서 제기된 구조개편의 필요성에 따라 전력산업에 대한 진입규제의 완화가 추진되기 시작 하였다. 1997년 5월 공정거래위원회가 주도적인 역할을 한 경제규 제개혁위원회에 의해 전력 및 가스산업에 대한 규제완화 방안이 발 표되었다.9) 전력부문에서는 특히 민자발전의 폭을 확대하고 특정전 기사업제도를 도입하고 전기직 공급을 확대하기로 하였으며 근본적 으로 전력산업 구조개편에 대한 기본적 방안을 검토하기로 하였다.
8) 한국전력공사 경영진단 , 한국산업경제연구원, 1996. 6.
9) 경제규제개혁방안 , 경제규제개혁위원회, 1997. 5.
경제규제개혁위원회의 권고에 따라 당시 통상산업부는 1997년 5 월 “전력산업구조개편위원회”를 구성하여 본격적으로 전력산업 구 조개편 방안을 논의하기 시작하였다. “전력산업구조개편위원회”의 논의결과를 영국의 투자은행인 로스실드Rothschild사의 전력전문가 가 1998년 하반기에 검토하여10) 1998년 11월에 “전력산업 구조개 편 기본계획”의 초안이 발표되었고 이에 대한 공청회를 거쳐 1999 년 1월에 정부는 이를 확정․발표하였다.
“전력산업 구조개편 기본계획”을 확정․발표한 후 정부는 이에 대한 세부실천계획을 수립하기 시작하였다. 산업자원부는 “전력산 업구조개편 추진기획단”을 구성하여 구조개편 세부사항을 수립․토 의하는 추진협의체로 발족시켰다. 정부와 한전은 구조개편 작업에 대한 전문적인 자문을 얻기 위하여 1999년 5월 해외자문사를 선정 하였다. 해외자문사로는 미국의 컨설팅회사인 앤더슨 컨설팅And- ersen Consulting사, 영국의 투자은행인 쉬로더Schroder사 그리고 영국 의 전문 컨설팅회사인 NERA가 주자문사로 선정되었다. 기술부문 에서는 미국의 전력기술 전문자문사인 KEMA Consulting이 선정 되었고 법률부문에서는 호주의 법률자문사인 Freehill Hollingdale
& Page사가 선정되었다. 이들 자문사들은 구조개편의 구체적인 내 용을 점검하고 시안을 작성하였다. 이러한 작업의 일환으로 1999년 8월에는 한전의 발전자회사 분할방안이 발표되었다.
정부는 1999년 정기국회와 12월 임시국회에서 “전기사업법 개정 (안)” 및 “전력산업 구조개편 촉진에 관한 법률(안)” 등을 상정하였 으나 통과되지 못하고 계류되었다. 한편 정부는 국회에서의 논의과 정에서 제기된 한전 민영화방안에 대한 여러 논점을 검토하기 위하
10) ABN AMRO Rothschild, Final Report to KEPCO on the Restructuring of the Electricity Supply Industry in Korea, 1998. 12.
여 1999년 10월 “전력산업 민영화 연구기획팀”을 구성하여 본격적 인 민영화방안을 논의하기 시작하였다.
그러나 2000년 12월 국회 산업자원위원회의 공청회를 거쳐서 관 련 법안은 마침내 여야 만장일치로 산업자원위원회를 통과하였고 법사위와 본회의에서도 별다른 논란없이 통과되었다. 다만. 산업자 원위원회를 통과하는 과정에서 민영화의 시기를 1년 연장하는 부칙 을 “전력산업 구조개편 촉진에 관한 법률”에 추가하여 노조 등 이 해당사자의 입장을 반영하였다.
(2) 전력산업 구조개편 기본계획의 내용11)
1) 기본방향
전력산업 구조개편은 지금까지 세계 각국에서 추진되어온 전력산 업 구조개편 모형을 참고하여 송전망을 제외한 발전․배전․판매사 업에 경쟁체제를 도입하는 방안을 마련하는 것이다.
우선 단기적으로는 2002년까지 발전부문을 여러 개의 발전자회사 로 분할하여 경쟁을 도입하고 분할된 발전회사의 단계적인 민영화 로 효율성 증진을 통한 발전원가의 절감을 도모한다.
장기적으로는 2009년까지 배전 및 판매부문도 여러 개의 회사로 나누어 전력의 도․소매부문에 본격적인 경쟁을 도입한다. 이와 함 께 송․배전망을 개방하여 민간업체도 송․배전망을 자유로이 이용 토록 보장하는 것이다.
11) 이 부분은 산업자원부가 1999년 1월에 발표한 전력산업 구조개편 기본계획 의 내 용에 기초하고 있다.
2) 단계별 추진계획
① 제1단계(구조개편이전)
구조개편 이전의 체제를 출발점인 제1단계라 할 때 이는 <그림 1>과 같이 나타낼 수 있다. 즉 한전이 발전․송전․배전을 모두 독 점하고 있으며 일부 민자발전사업자가 한전에 전력을 공급하는 형 태이다. 이 단계에서는 발전경쟁 도입을 위한 제도적인 준비를 실시 한다. 이를 위하여 관련 법령을 정비하고 자산실사 및 회사분할을 실시한다. 발전입찰시장을 준비하기 위하여 풀Pool 운영규칙을 제정 하고 운영요원을 양성하며 이를 위한 설비 및 소프트웨어를 구축한 다.
<그림 1> 제1단계(구조개편이전)
한국전력공사
발 전 ⇦ 민자발전사업자
송 전 배 전
소 비 자
② 제2단계(발전경쟁단계)
관련법안이 통과되고 발전자회사가 설립된 이후는 바로 <그림 2>와 같이 제2단계로 접어들어 발전경쟁이 나타나게 되는데 우선 발전부문을 한전에서 완전히 분리하여 여러 개의 발전사업자간 경 쟁을 유도하는 것이다. 이 단계에서 송․배전 및 판매는 한전이 전 담하게 된다. 기존의 한전 발전부문을 수 개의 자회사로 분리하는 데 있어서 자회사의 수는 규모의 경제와 담합 방지 등을 감안하여 6 개로 결정하게 된다. 원자력부문은 안전문제 등을 감안하여 별도의 자회사 형태로 구성한다. 발전자회사는 향후 전력수급 안정, 한전의 대외부채 현황을 고려하여 단계적으로 민영화를 추진하게 된다. 이 단계에서 발전경쟁은 발전사업자간 입찰경쟁에 따라 최저가 순으로 전력공급 순위를 결정하게 된다. 또 기존의 민자발전사업자는 과거 에 한전과 맺은 전력수급계약Power Purchase Agreement(PPA)에 의 하여 한전에 전력을 공급하거나 풀pool시장 경쟁입찰에 참여하는 방 안에 대하여 유리한 방향으로 선택할 수 있다. 이와 함께 대규모 소 비자는 발전사업자와 직거래를 통하여 전력을 공급받을 수 있도록 하였다. 한편 이러한 발전경쟁단계에서의 사업자간 공정한 경쟁을 위하여 준규제기관인 전기위원회를 산업자원부내에 출범시키고 추 후에 완전히 독립적인 규제기관이 되어 전력관리원으로 발족하게 된다. 이 단계에서 배전부문 분할을 실시하고 민영화를 개시한다.
또한 풀시장에서 다가올 배전부문의 경쟁을 고려하여 양방향 전력 입찰시장을 준비한다.
<그림 2> 제2단계(발전경쟁단계)
발전회사 발전회사
입찰판매 입찰판매
입찰 전력입찰시장
기존 민자 발전사업자
PPA 송전(한전)
배전(한전)
③ 제3단계(도매경쟁단계)
제3단계는 <그림 3>에서 보는 것처럼 2003년부터 그 실시를 목 표로 하는데 배전부문을 한전에서 완전히 분리하고 이를 분할하여 경쟁체제를 도입하고 입찰 구매경쟁을 실시한다. 또한 송전망을 개 방하여 배전회사가 이를 자유롭게 사용할 수 있도록 보장한다. 이 단계에서는 발전회사와 배전회사의 자유경쟁에 의한 전력거래제도 를 운영하고 각 배전회사는 관할지역의 배전망을 운영하고 자체적 인 전기요금체계를 구축하여 판매사업도 병행한다. 이 단계에서는 전력직거래의 범위를 더욱 확대한다.
대 수 용 가 직거래
소 비 자
<그림 3> 제3단계(도매경쟁단계)
발전회사 발전회사
입찰판매 입찰판매
입찰 전력입찰시장 직거래
기존 민자 발전사업자
PPA 송전회사
입찰구매 입찰구매
배전/판매 회사
배전/판매 회사
소 비 자 소 비 자 대수용가
④ 제4단계(소매경쟁단계)
제4단계는 <그림 4>에서처럼 2009년부터 실시하는 것을 목표로 하는데 배전망도 개방하여 소비자 선택하에 전력을 공급받을 수 있 도록 하여 전력시장에서의 경쟁을 완성하는 단계이다. 이 단계에서 는 판매부문의 지역독점이 사라지게 되며 소비자조합, 전력전문 판 매업체 등 새로운 전력업태가 등장할 것으로 예상된다. 또한 소비자 선택권 확립에 따른 소비자 주권이 본격적으로 시현된다.
<그림 4> 제4단계(소매경쟁단계)
발전회사 발전회사
입찰판매 입찰판매
직
거래 전력입찰시장
입찰 송전회사
입찰구매 PPA
배전/판매 회사
배전/판매 회사
대수용가 소 비 자 소 비 자
`
(3) 한전 발전부문의 분할
한전의 발전부문 분할방안은 구조개편의 주된 자문을 맡은 앤더 슨 컨설팅Andersen Consulting사의 자문을 거쳐 1999년 8월에 그 초 안이 발표된 이후 약간의 수정을 거쳐 1999년말에 확정되었다. 그 결과 발전부문 분할은 원자력과 수력을 하나의 회사로 하여 1개의 발전자회사를 구성하였고 양수와 화력발전을 남동전력, 중부전력,
기존 민자발전 사업자
서부전력, 남부전력, 동서전력 등 5개의 발전자회사에 배분하였다.
분할대상은 현재 가동중인 모든 수화력발전소와 설계용역 계약이 체결되어 건설중인 발전소를 포함하고 있다. 구체적인 발전설비의 분할내용은 <표 4>에 나타나 있다. 이 분할안에 의하여 2000년 4월 에 6개의 발전자회사가 한전으로부터 독립되어 별도의 법인으로 설 립되었다.
<표 4> 한전 발전부문의 분리
구 분
수․화력
원자력
남동전력 중부전력 서부전력 남부전력 동서전력
발 전 소
기저 삼천포 보령 태안1-4호 하동1-4호 당진1․2호 여수1발
고리1-4호 영광1-4호 월성1-3호 울진1-3호
중간 영동
여수2발 서천 서울 인천
평택 군산
부산 영월 울산3발
동해 울산1발
첨두 분당
무주양수 보령복합
평택복합 서인천1․2 삼랑진양수
서인천3․4 청평양수
울산2발
일산복합 전 수력
용량(MW) 5,565 6,138 6,346 4,910 5,800 12,551
건 설 중
착공 영흥 양양양수
보령복합 태안5․6호 하동5․6호 산청양수 당진3․4호
영광5․6호 울진5․6호 월성4호
미착공 청송양수 부산복합
용량(MW) 1,600 1,600 1,600 2,800 1,700 5,700 용량총계 7,165 7,738 7,946 7,710 7,500 17,716
이러한 발전부문 분할방안의 가장 기본적인 원칙은 5개의 발전자 회사가 모든 면에서 가장 공정한 경쟁환경을 갖추도록 하는 것이었 다. 상업적인 측면에서 공정한 경쟁환경을 갖추기 위해서 우선 발전 회사별 연료조합 및 발전소 잔존수명이 균등하게 배분되도록 노력 하였다. 또한 과거의 실적 가동률도 균등화되도록 배분하였고 그 수 익가치도 유사하게 분할하였다. 기술적인 측면에서는 송전제약 지 역의 발전설비도 고르게 배분하였고 기저․중간․첨두부하 발전소 를 균등하게 배분하였다. 또한 송전계통의 안정 유지를 위해 필수적 으로 운전되어야 하는 발전설비와 전압 및 주파수 조정을 위한 부 가서비스를 제공하는 발전소도 균등하게 배분하였다.
또 다른 원칙은 그 운영상 비용이 가급적 최소화되는 방향으로 분할하도록 하였다는 것이다. 이를 위하여 연료 수송비, 운영비가 최소화되도록 배분하였고 공용설비를 보유한 발전소는 가능한 동일 한 발전자회사에 배분하도록 하였다.
(4) 기타 구조개편 관련 진행사항
1) 관련 법안
전력산업 구조개편을 합법적으로 시행하기 위하여 정부는 두 가 지 법안을 국회에 제출하여 2000년 12월에 입법화하였다. 그 첫째 는 “전력산업구조개편 촉진에 관한 법률(안)”으로서 여기서는 발전 자회사를 설립할 때 필요한 국채구입의 의무를 면제하였고 현재 한 전이 보유하고 있는 여러 가지 인허가사항을 발전자회사가 자동적 으로 승계할 수 있도록 하였다. 그러나 입법과정에서 노조의 반대 등을 고려하여 민영화는 법안 통과 1년이후부터 추진할 수 있다는
부칙을 첨가하였다. 다음으로 “전기사업법 개정(안)”으로서 여기서 는 구조개편에 따른 새로운 개념을 정의하였고 전력시장의 새로운 경쟁환경에 대한 상세한 규정을 제시하고 있다. 특히 전력거래소, 전기위원회 등 새롭게 나타나는 기관 및 조직과 전력산업의 공익적 기능을 수행하게 될 ‘전력산업기반 조성계획’ 등에 대한 상세한 규 정이 제시되고 있다.
2) 발전시장의 경쟁
구조개편 초기의 발전경쟁은 이른바 비용입찰방법으로 시작하게 된다. 즉 2-3개월 전에 심의받은 변동비용 항목에 기초하여 각 발전 설비별로 비용을 입찰하고 여기서 계통한계비용이 결정된다. 한편 용량요금인 Capacity Payment는 OCGT(Open-Cycle Gas Tur- bine)에 기초하여 지급하게 된다. 그러나 초기의 전기요금 인상요인 을 억제하기 위하여 기저부하에 대해서는 별도의 낮은 요금을 적용 하기로 하였다. 이러한 비용입찰방법은 2년 후에 가격입찰방식Price- Bidding Pool으로 바뀌게 된다. 그리고 별도의 예비력 또는 부가서비 스 시장은 만들지 않고 이를 일괄적으로 계통관리비용에서 부담하 게 하였다.
3) 전력거래소
전력거래소는 한전으로부터 분리된 별도의 기관으로서 그 회원은 발전사업자, 배전사업자, 판매사업자 및 직거래를 할 수 있는 대용 량수용가로 구성된다. 전력거래소는 전력거래에 따른 시장운영을 담당하고 이에 따른 계량과 정산업무를 담당하는 것이 그 기본 업
무이다. 아울러 전력거래소는 급전우선순위를 결정하며 각 발전소 에 급전을 명령하고, 전력계통의 안정을 유지하는 계통운용 업무까 지도 담당하게 된다. 그 이유는 지금까지 계통운용 업무를 맡았던 한전에 이 업무가 계속 남게 된다면 이른바 이해상충의 문제가 나 타날 수 있기 때문이다. 즉 당분간 한전이 송․배전부문을 보유하게 되므로 한전에게 유리한 방향으로 계통운용이 왜곡될 위험성을 방 지할 필요성이 있다.
4) 급전원칙
현재 20MW용량을 초과하는 모든 상업적인 발전설비는 중앙급 전지령의 대상이 된다. 또한 월간 발전량의 20% 이상이 상업적으로 판매되는 자가발전설비도 중앙급전지령의 대상이다. 최우선적 급전 순위의 대상으로는 소수력발전소, 풍력․매립가스 또는 신재생에너 지를 활용한 발전설비 그리고 동절기의 열병합설비 등이 있다.
5) 전기위원회
“전기위원회”는 독립적 규제기관으로서 산업자원부 산하에 설립 되었다. “전기위원회”는 9명의 위원으로 구성되고 소비자보호와 공 급안정성 등을 담당하게 될 전문소위원회와 직원이 상주하게 될 사 무국으로 구성되었다. 사무국은 현재 총괄정책과, 시장관리과, 계통 운영과, 전기소비자보호과, 경쟁기획과 등 5개 과로 이루어져 있다.
“전기위원회”는 불공정한 거래관행을 규제하게 되고 소비자를 보호 하게 되며 발전사업자, 배전사업자 및 소비자간의 분쟁을 조정하는 역할을 맡는다. 또한 전력거래소의 시장운영과 계통운영을 감독하
고 전력산업 구조개편과 민영화를 지속적으로 추진하는 역할을 맡 고 있다. “전기위원회”는 가격입찰시장이 출범되기 이전에 진정한 독립규제기관이라 할 수 있는 “전력관리원”으로 발족하게 된다.
6) 전력산업기반 조성계획
전력산업기반 조성계획은 구조개편 이행기간동안 나타날 수 있는 이른바 좌초비용Stranded Costs12)을 다루게 된다. 즉 무연탄 발전설 비와 열병합설비를 지원하며 장기천연가스 계약을 당분간 유지시키 는 비용을 마련하기 위한 제도로 활용된다. 또한 대체에너지 및 신 재생에너지의 개발과 수요관리프로그램을 지원하는 데에 활용된다.
이는 소비자에 대한 일괄적 부과금에서 그 재원을 마련하게 된다.
12) 좌초비용은 경쟁의 도입에 따라 경쟁력이 상실됨에 따라 나타나는 자산을 처리하 여야 하는 비용으로 정의된다. Peter Fox-Penner의 Electricity Utility Restructuring : A Guide to the Competitive Era(1998)와 Sally Hunt and Graham Shuttleworth의 Competition and Choice in Electricity(1996)를 참조
1. 전력부문의 경쟁도입과 전력시장 ··· 49 2. 양방향 입찰시장의 전력거래 규칙 ··· 51
제3장 전력사업 구조개편과
전력시장의 역할
1. 전력부문의 경쟁도입과 전력시장
(1) 전력산업 구조개편과 전력시장의 등장
전력산업 구조개편은 단일 사업자 또는 소수의 사업자에 의하여 운영되던 전력산업을 여러 사업자로 구분하여 경쟁을 도입한다는 것이 그 핵심이다. 여기서 송전부문은 규모의 경제가 크므로 중복투 자를 방지하기 위해서 단일 사업자가 맡는 것이 일반적이다. 그러나 발전과 판매는 자유롭게 경쟁을 허용하고 배전은 지역적인 독점을 허용하는 여러 사업자로 분할하게 되면 전력산업에서의 의사결정은 전혀 다른 양상을 보이게 된다.
지금까지는 한 사업자가 자체내에서 모든 결정을 하였으나 이제 는 다수의 사업자간의 관계에 의해서 자원이 분배되는 것이다. 이는 바로 시장메커니즘을 말한다. 그러나 과거 일사분란하게 하나의 독 점사업자가 내부적으로 조절하던 수많은 의사결정을 순간순간 어떻 게 시장이 결정할 것인가? 이는 IT설비의 발전에 따른 실시간 정보 의 교환, 계측 및 전력계통 통제기술의 발전으로 가능하게 되었다.
즉 구매측과 판매측이 전력의 거래량과 가격에 대한 정보를 제출하 고 이를 토대로 균형가격과 거래량을 결정하는 전력시장 메커니즘 이 등장하게 되었다.
따라서 전력산업 구조개편이 나타나는 모든 나라에서는 전력을 사고 팔 수 있는 전력거래시장이 설립된다. 또한 이 전력의 거래시 장은 상업적으로 전력을 판매하거나 구매하는 사업자로부터 독립되 고 공정하여야 한다. 마치 증권거래소가 증권을 매매하는 사람과 이 를 중개하는 증권회사와 분리되는 것과 마찬가지 이치이다.
