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기성시가지 주거지역의 정비방향
이희정｜서울시정개발연구원 연구위원
머리말
우리나라 초창기의 도시들은 대부분 주거지역으로 구성되어 있었고, 이러한 주거 지역들은 주로 2∼3층의 단독주택과 용도가 혼합된 주상복합 건물로 형성되는 것 이 일반적이었다. 그러나 도시로 인구가 모여들고 시가지가 변화·발전하는 과정 에서 전반적으로 기반시설 정비가 미흡한 저수준 밀집시가지의 수평적 확산이 심 화되었고, 마침내 더 이상의 확산이나 개발의 여지가 없어지면서 재개발 등을 통 한 기존 저밀시가지의 고도 토지이용 또한 필요하게 되었다.
이와 같은 종전의 주거지역 정비방향은 주로 부족한 주택을 공급하기 위한 성 장 위주의 도시개발이 중심이 되어 왔기 때문에 사업 등을 통한 시가지의 개발과 확산, 외곽 신도시의 건설, 구 시가지의 노후불량주택 재개발 등 주로 새로운 토 지와 주택을 공급하는 방식이 중심이 되어왔다. 또한 이것은 단시간 내에, 가능한 한 공공의 비용은 적게 들이면서 최대의 주택공급을 달성할 수 있다면 아무런 문 제가 되지 않았기 때문에 지금까지와 같은 택지개발사업이나 합동재개발방식 등 을 통해 주거지역이 개발·정비되었다.
그러나 점차 도시의 개발가능지가 고갈되고, 불량주택 재개발 또한 구릉지의 경관훼손문제와 저소득층의 주거복지문제, 사업성 악화 등으로 인해 추진이 어려 워지게 되었다. 이러한 여건변화에 따라 최근에는 기존의 저층 공동주택이나 단 독주택 등의 재건축을 통한 주택공급이 일반화되고 있으며, 도시 전역으로 확산 되고 있는 추세다. 이와 같이 아직까지도 기성시가지에서의 주거지역 정비는 정
도와 양상만 바뀌었을 뿐 주로 개발 위주의 주택 공급 논리가 중심이 되고 있다고 할 수 있다.
이러한 성장 위주의 도시개발로 인한 폐해는 전반적인 도시환경의 악화로 나타나고 있다. 즉 주거지역으로의 상업용도 침투와 과밀개발로 인 한 주차 등 기반시설문제, 구릉지 파괴와 같은 경관자원의 훼손문제 등이 그것이다. 또한 최근 의 재건축 등을 통해 점차 3∼5층 정도의 시가지 에 10∼15층 정도의 돌출적인 개발이 확산되고, 평균적인 개발규모도 5층 이상으로 높아지면서 부지에 허용되는 개발규모를 최대한 많이 확보 하려는 경향이 나타나고 있다. 그리고 이러한 개 발에 따른 주변지역의 교통 및 환경측면에서의 부정적 영향과 민원도 끊이지 않고 있다.
이에 따라 한편에서는 도시계획 및 건축제도 의 정교화 등 주거지역 관리제도의 수준을 높여 야 한다는 요구가 대두되고 있으며, 다른 한편에 서는 반대로 실질적인 효과가 없고 시장경제논 리에도 맞지 않는 각종 규제를 완화하거나 폐지 하여야 한다는 주장이 제기되는 등 의견이 분분 한 실정이다. 그러나 그동안의 전반적인 추세는 시장경제논리에 입각한 경제활성화 차원에서 규 제완화가 주도하는 경향이 컸으며, 그 결과 주거 지역 관련 규제들은 사실상 제 기능을 하기 어려 울 정도로 완화되었다. 하지만 다른 한편으로 우 리나라의 경제수준이 향상되고 1인당 국민소득 이 선진국 수준에 이르면서 삶의 질에 대한 요구 와 도시환경에 대한 문제인식이 점차 확산되고 생활환경과 관련된 각종 민원과 시민단체 등의 활동도 눈에 띄게 증가하고 있는 실정이다. 이에 따라 최근 법개정에서는 주거지역 세분화와 용 적률의 전반적인 강화 등 지속가능한 도시관리
방향이 마련되기도 하였다.
그러나 여전히 이와 같은 주거지역 정비를 둘 러싼 주택공급과 주거환경간의 갈등관계는 지속 되고 있다고 할 수 있다. 주거지역 정비에 있어 과연 언제까지 주택공급논리를 바탕으로 한 개 발 위주의 도시정책이 필요할 것인가, 주택수요 는 앞으로도 계속 증가할 것인가, 그리고 도시의 물적 환경(physical environment)은 이와 같은 개 발을 모두 수용해낼 수 있는가 하는 근본적인 의 문을 가지게 된다. 그러나 그동안 보다 근본적인 주거지역 문제의 원인이라고 할 수 있는 정비방 향과 주택공급관계 그리고 이에 따른 개발과 환 경과의 관계에 대한 논의는 다소 별개의 문제처 럼 다루어짐으로써 많은 한계가 있었다.
이러한 문제인식을 바탕으로 이 글에서는 기 성시가지 주거지역의 정비문제를 주택수요·공 급관계와 연계하여 살펴보고자 한다. 즉 기성시 가지 주거지역에서의 물적 환경여건을 고려하여 현실적인 주택공급능력과 환경영향 등을 함께 살펴봄으로써 보다 새로운 도시관리를 위한 주 거지역의 정비방향을 모색해 보고자 한다. 이러 한 논의는 방대한 자료와 분석을 요하는 매우 어 려운 주제라고 할 수 있다. 따라서 이 글에서는 최근 서울시를 대상으로 수행된 관련 연구결과 를 바탕으로 주로 시론적인 입장에서 논의를 전 개하고자 한다.
서울시 기성시가지 주거지역 현황과 문제점
논의에 앞서 우선 서울시 기성시가지 주거지역 의 일반현황에 대해 살펴보면 2000년 현재 서울 시의 주거지역 면적은 301km2로 전체 서울시 면
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적(606km2)의 49%, 시가지면적의 86%를 차지하고 있다. 최근의 서울시 자료와
2000년 인구주택센서스에 따르면 주거지역 총 연상면적은 202km
2이며 여기에 인 구 980만 명, 약 207만 가구가 살고 있는 것으로 조사되었다. 그러나 최근 몇 년간 인구증가는 다소 정체상태를 보이고 있는 것으로 나타났는데, 이와 같이 인구가 줄어들면서 오히려 내부시가지 쇠퇴문제와 지역재생문제, 그리고 이에 따른 도심 활성화문제 등이 새로운 고민거리로 대두되어, 보다 새로운 도시관리수법 마련이 요구되고 있는 등 점차 도시관리시대로 진입하는 양상을 보이고 있다.한편 현재 서울에서 자기 집을 가진 사람은 약 77.4%(공식보급률기준)이며, 실질 주택보급률은 90∼100% 내외로써 비교적 다수가 최소생활을 영위할 수 있 는 공간은 가지고 있는 셈이라 할 수 있다. 그러나 주택수요의 양상이 점차 다변 화되고 있고 또 아직은 설비 등 최저주거기준 미달가구 비중도 8.4%에 이르고 있 어 향후 일정기간 동안은 계속적인 주택수요가 있을 것으로 판단된다.
한편 현재 서울의 전체 주택유형 중 아파트가 차지하는 비중은 약 51%로 절반 을 넘어섰으며, 다세대주택과 연립주택이 20%, 다가구주택을 포함한 단독주택이
26%를 차지하고 있다. 아파트 중에는 약 30% 정도가 구릉지 등에 입지하고 있어
서울의 매력이라 할 수 있는 자연경관을 가로막고 있는 상황이다. 이와 같이 도시 의 대부분에서 고밀의 공동주택화가 이루어진다는 것은 주거유형의 다양성 측면 에서도 선택의 폭을 좁히고 주거지역 환경 또한 획일화하는 등 부정적인 측면을 가지고 있다고 할 수 있다. 또한 과거 사업 등을 통해 개발된 서울시 대단위 지역 이 일정한 시간이 경과되면 일시에 대규모 재건축 등 도시정비가 이루어질 것으 로 예상되고 있어, 이를 고려한 도시계획 차원에서의 대응방안 마련 또한 요구되 고 있다고 하겠다.현재 서울시 전체 주택의 약 82%는 1980년 이후에 지어진 건물이며, 평균 개 발밀도는 용적률 143%, 평균층수 3층 정도를 나타내고 있어 비교적 최근에 많은 개발이 이루어지고 있다고 할 수 있다. 그러나 개별 재건축사업을 추진중이거나 진행예정인 지구가 약 1,000여 개소, 가구수만 50만 호 정도에 이르고, 과거 재개 발사업예정지역으로 지정된 구역도 약 9km2, 15∼20만 호에 달해 앞으로도 고밀 개발, 주거환경 악화 문제 등이 심화될 것으로 우려되고 있다.1)
서울시의 시가지면적 313km2중 약 60%에 해당하는 186km2가 주로 도시개발 수법에 의해 형성되었다고 할 수 있다. 그러나 현재 계획중인 사업대상면적은
1) 변창흠·이희정. 2002. 서울시 주택수요와 공급능력 추정에 관한 연구. 서울시정개발연구원
11.6km
2에 불과하여 향후에는 이러한 대규모 개 발사업이 많이 위축될 것으로 생각된다. 그간 주 택공급 측면에서 가장 결정적인 공급 역할을 담 당한 사업은 택지개발사업과 재개발사업이라고 볼 수 있다. 그러나 최근에는 개발가능지가 절대 적으로 부족한 상태에서 노후주택의 재개발이나 개별 재건축사업 등이 주택공급에 큰 역할을 하 고 있다고 할 수 있다.향후 보다 원활한 주거지역 정비와 주택공급 문제와 관련하여서는 서울시 차원에서 개발이 가 능한 택지의 여력 및 공급 가능한 규모를 수요와 함께 지역별로 세밀하게 추정해 보고 이를 바탕 으로 향후 주거지역에 대한 보다 엄밀한 지역별, 공간별 정비계획을 수립할 필요가 있을 것이다.
서울시 주거지역 정비계획과 과제
1. 주거지역 정비계획과 전망
주거지역 정비와 관련한 계획 및 향후 전망과 관 련하여서는 최근 재개발법과 주거환경정비에관 한임시조치법, 그리고 재건축사업 등을 포함한 도시및주거환경에관한법률 제정을 통해 서울시
전역에 대한 도시및주거환경정비기본계획을 수 립하도록 되어 있고, 또한 2003년 6월까지는 일 반주거지역이 세분화되어야 하는 등 많은 변화 가 있을 것으로 생각된다. 그러나 아직은 구체적 인 계획내용이나 세분화 결과가 나오지 않은 상 태이거나 향후 추진을 검토하는 단계에 있기 때 문에 이에 대한 내용은 추후 검토하도록 한다.
다만 이러한 주거지역 정비에 관한 큰 방향은 결 국 상위 도시기본계획과 관련한 향후 주택정책 등과 연계되어 있기 때문에 우선 2011년 서울시 도시기본계획의 내용을 살펴보면 다음과 같다.
이 계획에서는 1993년에서 2011년까지 매년 7∼
8만 호의 주택을 공급하여 총 153만 호의 공급을
설정하고 있으며, 이에 따른 택지수요는 현재 서 울시에서 시행중인 주택재개발사업의 주택 호당 택지소요 원단위인 16.3평을 적용할 때 약 2,230 만 평에 달할 것으로 추정하고 있다. 따라서 2011 년에는 총 306만 호의 주택을 보유하고 주택보급 률은 85.2%를 달성할 것으로 추정하고 있다.그리고 현재 수립중인 2021년 서울시 도시기 본계획(안)에서는 2021년 목표연도 가구수를 약 360만 가구로 보고, 재고주택수를 약 405만
구분 지구
(구역)수
면적 (km2)
계 완료 시행중 미시행
도시개발
토지구획정리사업 58 146.02 146.02 - -
택지개발사업 41 33.25 29.27 3.98 -
일단의주택지조성사업 81 7.72 7.72 -
도시정비 주택재개발사업 331 14.63 8.52 5.15 0.96
주거환경개선사업 98 1.70 0.20 1.41 0.09
소계 609 203.32 191.73 10.54 1.05
<표 1> 서울시 도시개발 및 정비사업 실적
주: 재건축사업의 경우는 현재 309개소가 사업완료되었으며 약 710개소가 사업예정임
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구분 1993∼1996년 1997∼2001년 2002∼2006년 2007∼2011년
주택 공급전망
주택공급목표(호)1) 보급률(%)2) 보급률(%)3)
매년 80,000 69.3 61.1
매년 70,000 73.8 64.9
매년 70,000 79.1 69.2
매년 70,000 85.2 74.3
택지 수요량
계획목표주택
공급량(호) 320,000 350,000 350,000 350,000 택지원단위
16.3평 적용시(만 평) 522 522 571 571
주택보유량(천 호) 1,938 2,156 2,713 3,063
주택보급률 (%) 69.3 73.8 79.1 85.2
<표 2> 2011년 서울시도시기본계획에서의 주택공급 전망
주: 1) 연도별 공급량은 멸실률을 고려하지 않은 신규 공급규모임 2) 단독가구를 주택소요가구에서 제외했을 때의 주택보급률 3) 단독가구를 주택소요가구에서 산정했을 때의 주택보급률
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호로 추정하고 있으며 이에 따라 100%의 주택보급률(실질보급률 120%) 달성을 목표로 하고 있음을 알 수 있다. 이러한 목표치와 관련해서는 뒤에서 다시 논의 하겠지만 과연 이와 같은 공급이 실현될 수 있을 것인지 그리고 서울시의 한계공 급용량과 관련해서 모든 개발여력을 소진하는 것이 바람직한지도 따져볼 필요가 있다.이러한 계획내용을 바탕으로 생각해 볼 때 일부 기본계획에서 친환경적인 도 시조성이나 도시관리시대에의 대응, 도시경관 창출 등의 내용을 담고는 있지만 주택정책과 관련된 주거지역의 정비방향에서는 여전히 주택공급을 바탕으로 한 개발 위주의 정비방향을 유지하고 있다고 볼 수 있다.
한편 서울시에서의 기성시가지 정비를 통한 그간의 주택공급 실적을 당초의 계 획과 비교해보면 주택 200만 호 정책으로 건설된 주택 등 정부의 건설경기 활성화 정책으로 1988년부터 공급된 주택은 <그림 1>에서 보는 바와 같이 서울시의 경우 만 해도 도시기본계획상 공급계획치의 17% 이상을 초과 달성하였다고 할 수 있 다. 이로써 주택공급은 크게 향상되었으나 도시계획적으로는 과도한 고밀개발이 나 고층개발로 도시경관을 해치고 기반시설의 과부하로 인한 주거환경 악화 등 제 반 사회적·환경적 비용을 증가시키는 부정적 결과를 초래하였다고 할 수 있다.
그럼에도 불구하고 향후의 주택공급과 관련하여 주거지역을 정비할 때 과거 도시성장시대의 관리정책과 같이 매년 7∼8만 호씩의 주택공급이 필요한 것인지, 그리고 이는 또 다시 초과공급될 소지를 가지고 있는 것은 아닌지, 현실적으로 공 급가능한지 등을 살펴볼 필요가 있다.
2. 서울시 주거지역의 정비여건과 한계
한편 최근에 2000년 인구주택총조사 보고서와 대한주택공사(2001)의 모형을 응용하여 2030년 까지 서울시 주택소요량을 추정한 연구결과를 살펴보면 주택수 기준으로는 약 143만 호, 주거 기준으로는 약 187만 호가 필요한 것으로 나타 났다. 이 결과는 도시기본계획 등의 기존 연구와 비교해 볼 때 같은 기간보다 20∼40만여 호가 적 게 나온 수치다. 또한 재건축·재개발이 아닌 순 수 신규 택지개발을 통한 신규 주택소요량은 향 후 30년 간 약 34만 호인 것으로 추정되었으며,
이를 공급하기 위해 필요한 택지소요량은 주택 당 기본면적 85m2를 적용할 경우 약 880만 평 정 도인 것으로 분석되었다.
또한 같은 연구에서 서울의 주택공급능력을 추정한 결과 추출된 개발가능택지에서 공급가능 한 주택호수는 현재의 기준인 일반주거지역의 용적률 300%를 적용하고 평균 주택규모 85m2를 적용했을 때 대략 180만 호 정도가 될 것으로 나 타났다. 재개발·재건축에 의한 추가공급량과 주택멸실분을 고려하면 추가로 공급되는 실질적 인 물량은 약 160∼170만 호가 될 것으로 추정
구분 2000년 20010년 2002-20060년 2007-20110년 2012-20160년 2017-20210년
일반가구수 3,085,936 3,128,780 3,343,000 3,438,000 3,525,000 3,561,000 가구수증가분 - 42,844 214,220 95,000 87,000 36,000
재고주택수 2,410,968 2,527,070 2,941,439 3,331,633 3,699,061 4,045,053 멸실주택수(5년 누계) - 30,566 167,986 192,162 214,927 236,364 주택소요량(5년 누계) - 73,410 382,206 287,162 301,927 272,364 주택보급률(실질보급률) - 72.7 (94.2) 76.9 (97.6) 80.0 (101.0) - 100 (120.0)
<표 3> 2021년 도시기본계획(안)에서의 주택소요량 추계
(단위: 호, %)
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 (단위: 호)
140,000 120,000 100,000 80,000 60,000 40,000 20,000
주택건설실적 도시기본계획
<그림 1> 도시기본계획의 주택공급계획 대비 공급실적 비교
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2) 변창흠·이희정. 2002. 서울시 주택수요와 공급능력 추정에 관한 연구. 서울시정개발연구원
되고 있다. 또한 연상면적에 기초한 일반적인 주택공급능력 추정치 결과를 보면 세분화한 경우 서울시 전체에 약 120만 호 정도를 추가로 공급할 수 있는 것으로 나타났다.2)
<그림 2>에서 보듯이 서울시 주택소요량 예측치는 2020년을 기준으로 약 15∼
20만여 호, 2030년을 기준으로 할 때는 약 38만여 호의 차이를 보이고 있다. 그러
나 서울시 주거지역의 지형조건이나 도로, 필지여건 등을 고려한 보다 실질적인 주택공급능력은 약 80만 호 정도이며, 세분화 후 공급 가능량은 30만 호 정도인 것으로 분석되고 있다.즉 서울시의 주택공급능력으로서 소위 허용최대용량은 개발가능지에서의 적 극적인 정비사업 등을 통한 주택공급 가능성을 배제한다면 기존 주택재고까지를 포함하여 약 250만∼300 만 호 정도가 한계용량인 것으로 생각되며, 만약 환경적 영향이나 교통영향까지를 고려한 적정공급용량을 추정한다면 서울시의 경우 이 보다 더 낮은 약 250만 호 내외일 것으로 생각된다. 그러나 이것은 개발가능지 등 에서의 계획적 개발을 통해 기반시설을 개선한 주택공급까지를 고려한다면 약 50 만∼100만 호 정도의 융통성은 가지고 있다고 볼 수 있다. 여하튼 환경영향, 교통 영향 등을 고려한 바람직한 환경조성을 위해서는 서울시의 경우 사실상 주택공급
1,809,900
1,429,615
1,246,925 1,243,659
160~170만
120만
80만
30만
7만
·삶의 질 재고
·주거환경 개선
·용적률의 하향강화
·서울가구 교외분산
·서울근접 신도시 건설
·용적률 완화
<주택소요량>
대한주택공사(’01)
일반적 공급추정치
과세대장적용 (세분화)
실질공급량
세분화시 실질공급량
비오톱 적용시 서울시정개발연구원
(’02) 서울시립대학(’01) 도시기본계획(’02)
<공급능력 추정치> <주택정책의 방향>
<그림 2> 서울시 주택소요량과 공급능력 및 정책대응방안 개념도
능력이 거의 한계에 달한 것으로 보인다.
이러한 분석결과의 시사점은 적어도 서울의 주거지역은 어느 정도 차이는 있겠지만 거의 개 발의 한계에 도달하고 있고, 따라서 향후의 주거 지역 정비와 주택공급 등은 지속가능한 개발이 라는 차원에서 보다 정교한 계획수립과 관리가 요구된다는 것을 알 수 있다.
비록 보다 적극적인 사업수단 연계에 따라 기 반시설을 개선하는 등 어느 정도 한계공급량을 변화시킬 수 있는 가능성은 가지고 있겠지만 이 경우라 하더라도 환경적 측면이나 교통적 측면 에서 서울시가 가지는 바람직한 수준에 대해서 는 어느 정도 악영향을 미치지 않을 수 없으리라 생각된다. 이러한 환경적 가치와 여타 경제적 여 건변화에 따른 가치기준의 판단은 궁극적으로 시대적 상황에 따라 변할 수 있는 서울시의 선택 사항이라고 할 수 있다.
향후 기성시가지 주거지역의 새로운 정비방향
서울이라는 한정된 토지자원을 가진 대도시의 주거지역 정비과제로는 그 무엇보다도 후대까지 를 생각하는 장래의 지속가능한 도시개발이라는 범세계적인 새로운 패러다임에 큰 가치를 부여 하는 것이라 할 수 있다.
따라서 적어도 모든 개발가능성을 소진하기 보다는 장기간에 걸친 공급량의 적절한 단계별 배분을 통하여 미래 변화에 대응할 필요가 있으 며, 이러한 원칙을 바탕으로 서울의 도시성장을 관리하여 나가는 것이 바람직하리라 생각된다.
그리고 이에 바탕한 보다 정교한 주거지역의 관리와 정비가 다루어질 필요가 있다. 마을가꾸 기, 보행환경 등 주거환경의 개선이란 보다 소프 트한 주거지역 정비도 전반적인 도시정책 기조 를 마련하여야 작동이 가능하리라 생각된다. 이
주거지역 건폐율, 용적률 적용
주택 연상면적 202km2
(42%)
207만 호 (43%)
486km2 486만 호
개발최대용량
2021년 추정치: 405만 호
허용최대용량: 300만 호
2011년 추정치: 306만 호
적정 공급용량: 250만 호
2000년 현재
주택 공급호수
<그림 3> 개발용량의 단계별 산정결과 분포 특성
주: 현 예상치는 개발가능자에 대한 정비사업 적용 여하에 따라 약 50만 호 정도 변화될 수 있음
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와 관련한 보다 세부적인 주거지역 정비방향을 정리해 보면 다음과 같다.
1. 지속가능한 발전을 위한 주택공급용량의 단계적 배분 필요
서울이라는 한정된 토지자원을 가진 대도시에서는 지속가능하고 장기적인 차원 에서 개발가능한 택지 및 주택공급여력의 연차별·단계적인 배분정책이 필요하 다. 그리고 양적, 질적 수급 균형차원에서의 주택유형별, 지역별, 연차별, 규모별 주택공급계획 수립방향을 제시할 필요가 있다. 즉 서울의 장기적인 주택수요와 병행하여 연차별 도시의 재정비에 대한 장기적인 마스터플랜이 필요하다. 재정비 의 시기와 규모를 분산시켜야 한다. 그리고 에너지 절약적인 주거유형, 예컨대 자 기관리 능력이 뛰어난 단독주택이나 새로운 주거유형을 개발하는 것이 필요하다.
그리고 향후의 고층아파트 등은 리모델링을 전제로 한 설비 등을 갖춘 공동주택 이 되어야 한다.
이제 주거지역의 관리전략은 단순히 공급만 많이 한다고 해결될 수 있는 문제 가 아니다. 현재 서울의 주택수요와 공급문제에 있어 중요한 것은 지역적 편차와 장기적인 수요문제라 할 수 있다. 즉 수요가 있는 곳에 공급이 있어야 하고, 개발 되거나 재정비되어야 할 곳은 공공이 적극적으로 나서 준비해야 한다. 그러나 보 전되어야 할 곳은 보전되어야 한다. 이를 통해 다양한 주거선택이 제공될 수 있 고, 장기적으로 수요관리와 공급관리가 이루어질 수 있을 것이다.
2. 지역적 특성을 고려한 세밀하고 차등적인 주거지역 관리정책 필요
현재 서울시 주거지역의 문제점이 가진 특징은 저개발된 지역이면 어디든지, 비 록 수요가 적은 곳이라 할지라도 개발로 인해 발생하는 다양한 문제가 있다는 것 이다. 예를 들면 구릉지 고층아파트로 인한 경관훼손이나 단독주택 밀집지역 내 공동주택 개발로 인한 일조권 분쟁문제 등이다. 개발되어야 할 곳은 제대로 개발 하되, 개발되어서는 안 되는 양호한 환경은 유지될 수 있도록 하는 차별적인 주거 지역 관리가 필요하다.
이제는 일반적인 주거지역 문제와 수요/공급관계를 효율적으로 엮어서 함께 풀어나가야 한다. 이를 위해서는 지역별 개발상태, 개발여력 등이나 강남북 지역 균형발전 등 지역적 특성을 고려하여 일률적인 정책이 아니라 지역별 특성을 감 안하여 차별적이고 세밀한 정책방안을 마련할 필요가 있다. 또한 적어도 서울을 수 개의 생활권단위 혹은 권역단위로 구분하여 세부적인 토지이용 마스터플랜과 같은 관리기본계획 혹은 권역계획을 수립하여 장기적인 도시관리의 방향과 시기
를 조절할 필요가 있다.
3. 주택공급관련 정책에 대한
모니터링 기초 데이터베이스 구축 필요 주거지역의 관리는 저개발된 지역, 노후화된 지 역에 대한 전반적인 상황파악과 이에 바탕한 철 저한 수요대비 공급계획을 수립함으로써 가능하 리라 생각한다. 즉 기성시가지의 재개발도, 새로 운 신도시를 통한 주거지역의 개발도 이와 같은 세밀한 자료를 기반으로 한 정비 시나리오와 연 계하여 다루어져야 할 것이다.
이를 위해 서울시 25개 자치구 전체의 필지정 보를 기초로 정확한 개발실태 파악과 개발가능 규모에 대해 정보를 담은 자치구 혹은 권역단위 세부 데이터베이스의 구축이 필요하다. 그리고 이는 지역별 주택공급 및 정비정책에 대한 모니 터링을 위한 주택의 지역별 공급현황 및 실적, 주택시가지 정비실태 등에 대한 현황 데이터베 이스 구축과 함께 다루어져야 할 것이다.
향후의 주거지역 정비에서는 보다 정확한 토 지이용정보와 판단하에서 정책을 결정하여 정책 적 시행착오로 인한 도시환경 훼손을 방지하고, 훼손된 환경을 회복하기 위해 소요되는 엄청난 비용도 절약하여야 할 것이다. 이를 위해서는 이 제부터라도 도시에 대한 정확한 정보를 바탕으 로 합리적인 도시성장관리가 필요하다.
4. 공공주도의 새로운 주거지 정비 및 관리정책 마련 필요
지금까지의 주거지역 정비 및 관리정책의 방향 은 앞에서 살펴보았듯이 주로 공급위주였다고 할 수 있다. 그리고 그것도 아주 손쉬운 공급정
책 위주였다. 즉 공공은 돈을 들이지 않고, 민간 에게 맡기면서 밖으로는 신도시의 개발을, 안으 로는 불량주거지의 재개발을 통해 주택을 공급 해왔다. 이는 주로 저비용의 교외지역이나 구릉 지 등에서 손쉽게 이루어졌다. 최근에는 주택공 급을 늘리기 위해 용적률을 풀어주거나 규제를 완화해 주는 형태로 기성시가지의 이면블록 등 에도 돌출형(소위‘나홀로’) 아파트, 다세대/다 가구주택 등을 지어 주택공급 문제를 풀어왔다.
그러나 손쉬운 공급의 대가는 총체적인 주거 환경의 악화였다. 주거환경의 훼손이 이제는 구 릉지나 도시 주변부가 아닌 도시 곳곳에서 벌어 지는 양상으로 변해가고 있다. 즉 도시 곳곳에서 재건축을 통한 주변 주거지역의 환경악화가 야 기되고 있다.
이제는 도시관리를 해야 할 시대다. 그리고 지속가능한 개발을 염두에 두어야 할 시기다. 필 요한 만큼 개발과 공급은 이루어져야 한다. 개발 이 있다는 것은 수요가 있다는 것이다. 다만 적 은 비용을 들여 높은 수익을 올릴 수 있도록 도 시관리시스템이 느슨하기 때문에 생기는 문제와 도시환경을 악화시키는 것은 더 이상 방치할 수 없다. 이를 위해선 공공이 돈을 써야 한다. 더 이 상의 무분별한 주거지 훼손을 방치해서는 안 된 다. 손쉬운 주택공급만을 염두에 두어서도 안 된 다. 도시의 재개발도, 재건축도 새로운 개념의 재개발/재건축이 되어야 한다. 수익성만을 따질 수밖에 없는 민간에게 모든 책임을 떠맡길 수는 없다. 공공이 중심이 된 임대주택 형태의 주택공 급과 주거지역 관리가 필요하다. 즉 분양 위주가 아닌 임대와 같은 이용위주로 관리정책이 바뀌 어야 한다.
4
기 성 시 가 지 정 비 와 신 도 시 개 발 4
5. 교통용량, 환경용량 등 기반시설 여건과 연계한 계획적 개발 관리 틀 마련 필요 일반적으로 주거지역의 용적률을 높여주는 것은 단독주거지역 내에 돌출적인 개 발이나 구릉지 등의 경관을 훼손하는 난개발을 야기하고 역세권 등이 아닌 지역 의 개발로 인한 불필요한 교통을 초래하는 등 효율적인 개발을 이끌어내지 못한 다는 것을 알 수 있다.
이제는 도시의 재건축, 재개발 등 도시정비사업이 계획적 개발관리라는 틀 내 에서 다루어져야 한다. 이런 측면에서 현재의 일반주거지역 세분화나 공동주택 지구단위계획 등은 적지 않은 문제가 있다고 하더라도 유지하고 발전시킬 필요가 있다. 이와 같은 제도는 원칙적으로 기반시설 정비와 연계한 유도용적제 시스템 도입과 같은 새로운 개발관리의 틀을 필요로 한다. 향후에는 재정비시 기반시설 수준과 인프라 구축 정도를 고려하여 지속적으로 개발규모와 용적률을 관리할 필 요가 있다고 하겠다.
6. 주택의 지속적 안정 공급을 위한 수도권 주택정책과의 연계 필요
서울시의 개발가능 택지는 매우 제한된 수준이므로 수도권 공간구조 개편방향과 연계하여 수도권의 과밀혼잡을 최소화하는 방향으로 대규모 택지공급과 다양한 주택수요를 충족시킬 수 있는 신시가지 개발을 함께 모색할 필요가 있다. 이는 서 울에서 절대적인 공급여력이 부족하기 때문이지만, 보다 지속가능한 도시개발과 다양한 주거선택의 기회를 제공하기 위해서도 필요하다. 즉 서울의 주택수요와 공급관계를 살펴볼 때 일정부분 수요에 공급이 미치지 못하는 측면이 있다. 그렇 다면 적절한 신도시 개발 등을 통해 오히려 서울에서의 개발여력은 다음 세대를 위해 남겨둘 필요가 있다는 것이다. 또한 이를 통해 서울의 주거환경을 양호한 수 준으로 유지시킬 수도 있다.
맺음말
현재 서울시 기성시가지를 포함한 수도권에서는 많은 정책적 논쟁이 제기되고 있 다. IMF 시기의 주택공급 부족에 따른 부동산가격 폭등문제와 이에 따른 강북재 개발이냐, 신도시 개발이냐의 논쟁에서부터 교육불균형 등 강남북 지역균형개발 문제, 그리고 행정수도 이전문제에 이르기까지 연일 논란이 계속되고 있다. 그리 고 이러한 논란의 중심에는 주택의 수요와 공급문제 혹은 과밀 등 주거환경문제 와 관련된 기성시가지에서의 수많은 주거지역 정비문제가 자리잡고 있다. 서울의
인구는 계속 늘어날 것인가, 줄어들 것인가? 주 택은 앞으로도 계속 공급되어야 하는가? 그렇다 면 얼마나, 언제까지, 어디에? 또 주거환경에는 문제가 없을까? 그리고 문제가 있다면 바람직한 해결방안은 무엇인가? 마치 뫼비우스의 고리와 도 같은 끊임없는 문제들과 만나게 된다.
도시에 있어서 주거지역은 어떤 의미일까? 쉽 게 생각할 수 있는 것이 사람들의 일상이 시작되 고 내일을 준비하는, ‘생활이 담긴 공간’으로서 의 의미를 들 수 있다. 또한 주거지역은‘우리 동 네’란 단어에 함축되어 있듯이 어린 시절의 추억 과 따뜻한 가족적 정감이 배어 있는 공간이기도 하다. 그러나 도시에 있어서의 주거지역은 이처 럼 낭만적인 상념의 대상인 동시에 잘사는 사람 과 못사는 사람들이 서로 과시하고, 질시하고, 동 경하면서 살아가는 치열한 경쟁적 삶의 근거지 다. 또, 일확천금을 꿈꾸는 부동산 투기의 대상이 기도 하고, ‘맹모삼천’을 강요받는 교육의 경쟁 장이기도 하다. 주거지는 집 없는 가장을 죽음으 로 내몰기도 하는 비정한 공간이면서, 언제든 도 시의 상업적 소비 속으로 몸을 내던져 버릴 것 같 은 위태로운 우리네 미래의 성장 유보지이기도 하다. 과연 바람직한 주거지역의 미래상은 무엇 일까? 이에 대해서는 많은 논의가 있어야 하겠지 만 적어도 지금보다는 더 섬세한 관리가 필요하 다는 데에는 이견이 없을 것으로 생각된다.
2002년 하반기에 계획·발표된 강북뉴타운
개발, 수도권 신도시 건설, 행정수도의 이전, 재 건축 요건 강화 등은 향후 서울시 주택정책과 주 거지역 정비에 큰 영향을 주는 요인으로 작용할 수 있다. 강북뉴타운 개발은 서울시 및 수도권 내에서 인구·가구의 구조적 이동을 초래하여주거수준의 변화와 지역별 주택소요량에 큰 변 동을 야기할 수 있으며 수도권 신도시 건설은 서 울시의 주택공급정책을 수도권정책과 연계해야 하는 필요성을 낳는다. 또한 재건축연한 요건의 강화는 노후주택에 대한 주거환경 개선의지를 고취하는 효과를 가져와 주택멸실 소요를 감소 하는 결과를 낳지만 재건축·재개발에 따른 향 후 주택공급능력에도 영향을 주어 서울시 전체 의 주택수급에 큰 변화를 가져올 것이다. 이와 같은 정책의 결과는 복합적으로 발생하므로 모 든 정책을 통합적인 시각에서 보고 정책의 추이 와 함께 주택시장과 주거환경에 미치는 결과를 지속적으로 모니터링하여야 할 것이다. 이러한 전반적인 주거지역 관리의 토대가 마련되어야 보다 나은 주거지역의 미래상을 실현시켜 나갈 수 있으리라 생각한다.
참고문헌
국토연구원. 1998. 「주택정책의 회고와 전망」
변창흠·이희정. 2002. 「서울시 주택수요와 공급능력 추정에 관한 기초 연구」. 서울시정개발연구원
안건혁. 2000. “수도권 신도시 개발은 필요한가?”. 수도권 신도시개발 에 관한 대토론회
윤주현. 1999. “새로운 주택보급률 산정과 주택정책의 전환”. 「월간 국토」