일상생활공간 내 도시공원시설 확충

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3 일상생활공간 내 도시공원시설 확충

김성수 | 국토연구원 책임연구원

머리말

생활인프라는 치수·치산·해안 시설 등의 국토보전인프라와 전력, 가스, 도로, 철도 등 생산기반 인프라에 대비하여 시민의 일상생활 속에서 쉽고 편리하게 이 용 가능한 생활밀착형 기반시설로 정의할 수 있다. 지난 반세기 동안 우리나라는 고도 경제성장을 지원하기 위해 국토보전 및 생산기반 인프라 투자에 치중하여왔 으나 시민들이 체감하고 즐기는 생활인프라에 대한 투자는 상대적으로 취약하였 다. 이 중 공원·녹지시설¹⁾은 교육, 의료, 복지, 문화 등 시민의 기초생활 서비스 시설과 더불어 여가생활 함양 및 삶의 질 향상과 밀접한 관련이 있는 대표적인 생 활인프라 중의 하나다. 그 중에서도 시민들이 시간과 비용의 부담 없이 쉽게 접근 할 수 있는 소공원, 어린이공원, 근린공원, 체육공원 등 일상생활권 공원을 생활 인프라로서의 도시공원시설로 간주할 수 있다. 그동안 우리나라 도시공원시설은 대부분 지방정부나 공공기관이 각종 개발사업, 도시계획시설사업 등을 통해 계 획, 설치하고 운영해왔다. 그러나 공공의 재원부족 등으로 도시공원결정대비 실 제 조성률은 약 3분의 1 수준으로 그치는 등 실제 일상생활에서 이용가능한 공원 의 양은 매우 적은 실정이다. 여기에 도시공원시설 공급의 지역 간 불균형과 계층

삶의 질 제고 와 생활 인프 라 확충

1) ‘ 공원녹지’란 현행 법령상 도시공원, 녹지, 유원지, 공공공지, 저수지 등 쾌적한 도시환경을 조성하고 시민의 휴 식과 정서 함양에 이바지하는 공간 또는 시설로 정의하고 있으나, 생활인프라로서의 공원녹지서비스를 고려할 때 이 글에서는 주로 도시공원을 중심으로 다룬다.

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특 집 삶의 질 제고 와 생활 인프 라 확충

간 공원서비스 이용의 차이가 현저하여 도시공원의 공공서비스로서의 정당성이 떨어지고 있다(이양주, 2010; 배민기·김유리, 2013).

따라서 도시공원 서비스의 공간적 불균형 해소와 소득증가, 인구구조의 급속한 변화 등에 대응한 맞춤형 도시공원의 공급은 양적 확충과 더불어 향후 도시공원 정 책이 지향해야 할 중요한 목표다. 이 글에서는 시민의 기초생활 서비스 수준 향상 의 측면에서 도시공원 공급실태와 문제점, 향후 정책방향에 대해 논의하고자 한다.

도시공원 공급의 현황과 문제점

1. 도시공원 공급의 양적 부족과 지역 간의 불균형

먼저 우리나라의 전체 도시공원의 양적인 공급현황에 대해 살펴볼 필요가 있다.

<표 1>에서와 같이 2011년 현재 우리나라 전국의 도시공원은 2만 389개소, 10억 2,009만 9,097m²가 결정되어 있는데, 도로, 하천 다음으로 가장 많이 지정되어

<표 1> 전체 도시공원계획 현황

지자체명 인구(인)

공원 개소수 공원면적

전체 10만 인당

개소수 전체면적(m²) 1인당 면적

(m²/인) 전국 50,948,272 20,389 40 1,020,099,097 20.0

서울 10,195,318 2,105 21 143,426,890 14.1

부산 3,538,484 904 26 58,965,138 16.7

대구 2,505,644 755 30 24,565,750 9.8

인천 2,843,981 960 34 69,704,018 24.5

광주 1,469,216 586 40 19,645,071 13.4

대전 1,524,583 619 41 24,762,511 16.2

울산 1,147,256 546 48 35,934,447 31.3

세종 113,117 234 207 20,667,670 182.7

경기 12,093,299 5,251 43 177,718,441 14.7

강원 1,538,630 953 62 40,343,377 26.2

충북 1,565,628 884 56 50,198,877 32.1

충남 2,028,777 1,144 56 52,595,443 25.9

전북 1,873,341 711 38 51,036,844 27.2

전남 1,909,618 1,451 76 70,884,629 37.1

경북 2,698,353 1,454 54 72,382,562 26.8

경남 3,319,314 1,572 47 92,262,391 27.8

제주 583,713 260 45 15,005,038 25.7

자료: 국토교통부, LH. 2012 도시계획 현황.

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으나, 10만 인당 개소수는 전남, 강원, 충북 순이 고, 1인당 결정면적은 전남, 충북, 울산 순으로 높은 것으로 나타나, 지자체 간 계획 수준의 차 이를 알 수 있다.²⁾

이 중 일상생활권 공원계획 현황을 보면,

<표 2>와 같이 개소수는 1만 9,318개로 전체 공 원과 비슷하지만 면적은 전체 공원면적의 60%

이하 수준임을 알 수 있다. 여기에 실제 도시공 원의 조성률 40.4%, 1인당 도시공원 조성면적

공원공급 수준의 국제 비교를 보면 서울의 공 원면적은 101km²이고 공원비율은 16.7%로 다 른 도시에 비해 높은 편이나 인구수를 고려한 1인당 공원면적의 수치는 낮은 실정이다. 서울 의 1인당 공원면적(m²/인)은 토론토(30.0), 베를 린(24.5), 런던(24.1), 파리(10.4), 뉴욕(10.3), 서 울(9.9), 테헤란(4.7), 베이징(4.5), 도쿄(4.5) 순으 로 아직 대부분의 선진국 도시들에 비해 낮은 수 치를 보이고 있음을 알 수 있다(<표 3> 참조).

<표 2> 일상권 도시공원계획 현황

(단위: 1,000 m², m²/인) 지자체명

계 소공원 어린이공원 근린공원 체육공원

개소 면적 1인당

면적 개소 면적 개소 면적 개소 면적 개소 면적

전국 19,318 684,343 13.4 3,128 6,045 10,978 26,170 4,959 625,573 253 26,555 서울 2,019 49,338 4.8 374 1,484 1,183 3,124 458 44,584 4 146 부산 875 46,655 13.2 229 379 479 1,142 160 43,118 7 2,016 대구 745 24,213 9.7 103 151 479 979 155 20,281 8 2,802 인천 919 29,083 10.2 65 137 586 1,834 257 26,796 11 316

광주 569 17,099 11.6 56 69 389 788 122 16,195 2 48

대전 572 20,101 13.2 111 160 314 771 134 17,534 13 1,635 울산 513 33,514 29.2 67 202 334 746 108 30,049 4 2,517

세종 197 16,749 148.1 28 59 83 270 85 16,407 1 14

경기 4,940 122,023 10.1 916 1,433 2,762 6,816 1,153 108,118 109 5,655 강원 913 32,474 21.1 71 174 574 1,244 258 29,072 10 1,983 충북 845 25,559 16.3 135 227 426 904 274 21,817 10 2,612 충남 1,072 24,837 12.2 131 308 595 1,357 338 22,554 8 619 전북 673 36,342 19.4 85 139 332 748 251 34,076 5 1,378 전남 1,370 54,141 28.4 441 460 537 1,224 373 50,861 19 1,597 경북 1,387 59,321 22.0 138 223 886 1,852 354 56,970 9 276 경남 1,463 82,235 24.8 176 435 864 1,989 395 77,508 28 2,303

제주 246 10,658 18.3 2 5 155 380 84 9,633 5 640

자료: 국토교통부, LH. 2012 도시계획 현황.

2) 세종특별자치시의 경우, 행정중심복합도시로 계획된 신도시로서 수준 높은 도시공원 계획이 수립되었으나, 기능 이전 초기 단계로서 기존 연 기군 등의 인구만 계상되어 단위 인구당 수치가 높게 나타난다.

3) 국토교통부, LH. 2012 도시계획 현황.

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2. 도시공원 서비스의 공간적, 사회 계층적 차이 심화

다음으로 도시공원 공급수준의 국제적 비교와 국내 도시 간 비교에 더하여 도시지 역 내에서의 공간적 차이와 계층별 서비스 수준의 차이를 살펴볼 필요가 있다. 먼 저 도시 내 신·구시가지 간의 도시공원 공급차이를 보면, 신개발지역이 구시가지 보다 도시공원 서비스가 높다는 사실이 밝혀지고 있다(이양주, 2010).⁴⁾ 이는 주로 도시개발 사업에 의해 대부분의 공원이 공급되는 우리나라 도시공원의 공급방식 이 가진 특성⁵⁾과 관련이 있다. 또한 같은 도시 내에서도 도시공원 이용수요와 공급 이 불일치하는 상황도 생각해볼 수 있다(김성수 외, 2011).⁶⁾ 이는 도시공원의 접근 성과 이용인구 등을 면밀히 고려하여 도시공원을 결정할 필요가 있음을 시사한다.

두 번째로 소득계층에 따른 도시공급 서비스 수준의 차이를 파악할 필요가 있다.

최근의 도시공원 관련 연구를 보면 소득수준이 낮은 계층일수록 도시공원 서비스 가 취약함이 밝혀지고 있다(배민기·김유리, 2013; 임유라 외, 2009). 이는 저소득 계층일수록 여가, 운동을 위한 경제적, 시간적 제한이 많아 더욱 공원서비스가 확충 되어야 함을 말해주는 것이며, 도시공원 서비스의 계층 간 불균형 해소 문제는 매우 중요한 도시공원정책의 이슈가 됨을 알 수 있다.⁷⁾

생활인프라로서의 도시공원 확충의 과제와 대책

지금까지 생활인프라 차원에서 우리나라 도시공원의 공급실태를 검토한 결과, 국

<표 3> 주요 국가별 공원시설 공급 현황

구분 서울 부산 뉴욕 토론토 런던 베이징 베를린 테헤란 도쿄 파리

공원면적

(km²) 101 16 81 74 173 51 83 29 38 22

공원율(%) 16.7 1.7 9.7 11.7 10.9 0.3 9.3 2.4 6.1 21.0 1인당 공원

면적(m²/인) 9.9 4.6 10.3 30.0 24.1 4.5 24.5 4.7 4.5 10.4 주: 공원면적은 결정면적이 아닌 조성면적이고, 기준연도는 서울, 부산이 2009년, 외국 도시는 2004년이다.

자료: 국토교통부. 2009 도시공원 통계

4) 이양주(2010)는 경기도 수원, 부천, 안양 등을 대상으로 신시가지와 구시가지 간의 도시공원 공급수준을 분석한 결과, 구시가지가 1인당 도시공원 지정면적은 다소 많으나 실제 조성된 면적은 신시가지가 4.64m²/인, 구시가지 가 3.54m²/인으로 신시가지가 높게 나타나고 있음을 밝혔다.

5) 현재 우리나라의 도시공원을 확보하는 방식은 대체로 두 가지로 구분할 수 있다. 먼저 「국토의 계획 및 이용에 관 한 법률」에 의해 도시계획시설로 지정하고 지자체의 예산으로 사업을 시행하여 공급하는 방법과 각종 도시개발 사업을 시행하여 공원을 조성하여 지자체에 기부채납하는 방법이 있다.

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간, 도시 내, 이용자 계층 간 공급수준의 차이도 현저함을 알 수 있다. 따라서 향후 우리나라 도 시공원이 양적 확충과 불균형 해소를 통해 일상 생활의 기초적 인프라로서 거듭나기 위해서는 다음과 같은 과제와 대책을 검토할 필요가 있다.

1. 도시공원의 양적 공급 확대와 미집행 공원시설 조성

우선, 절대적인 도시공원의 공급량을 늘리기 위 해서는 부족한 지방정부 재원을 고려해 기초생 활권인 시·군·구별로 국가가 지원하여 조성하 는 국가지원공원을 확충할 필요가 있다. 이의 설 치 시 취약 지자체를 중심으로 추진하되 우선순 위와 국가지원 공원의 당위성, 공공성을 객관적 으로 평가할 수 있는 체계의 구축이 선결되어야 한다. 또한 현재 도시공원 및 녹지 등에 관한 법

차의 간소화가 필요하다.⁸⁾

2. 도시공원 서비스의 불균형 해소

상대적으로 공원서비스 수준이 떨어지는 구시가 지나 저소득층 거주지역에 공원의 우선적인 설 치를 고려할 필요가 있다. 그동안 각종 도시개발 사업 추진에 의해 주로 신개발지역 위주로 공급 되어오던 것을 구시가지의 기존 공원에 민·관 공동개발 등을 활성화하고, 기존의 각종 기금이 나 부담금의 활용, 신규 공원기금의 확보 등 재 원의 다양화를 추진해야 한다. 기존 시가지 등은 도시공원시설 설치를 위한 부지 마련이 어려우 므로 일상생활 중심의 역할을 할 수 있도록 학교, 도서관, 문화·체육시설 등 주민 생활편익시설 과 복합화하여 공원시설을 확충할 필요가 있다.

6) 김성수 외(2011)는 성남시 중원구를 사례로 공원의 수요인구와 실제 공급량을 KOPSS(KOrea Planning Support System, 국토공간계획지원 시스템)를 이용하여, 인구수요에 비해 상대적으로 공원 공급이 부족한 지역(상대원동, 금광동, 은행동, 성남동 일부)을 도출하고, 이 지역에 우선적으로 공원 공급이 필요함을 지적하였다(아래 그림 참조).

면형실제공급량 0~0 0~14 14~100 100~283 283~642 642~1074 1,074~1,517 1,517~2,227 2,227~3,898 3,898~14,0101 이용자수

0~0 0~99 99~508 508~1,082 1,082~14,645

공급적정성평가 면형공급적정성지수비율

-101~-50 -50~-25 -25~25 25~50 50~18,701.2128194171

<공원의 수요분석 결과> <공원의 실제공급량 추정 결과> <공원의 공급 적정성 평가 결과>

7) 배민기·김유리(2013)는 청주시를 대상으로 도시공원 서비스 수준을 분석한 결과, 소득수준이 높을수록 도시공원 서비스 수준이 높으며, 신시가지가 구시가지에 비해 공원서비스 면적비율과 1인당 공원서비스 면적이 높음을 밝혔다. 임유라 외(2009)도 성남시 사례분석을 통해 고소득계층군이 저소득계층군보다 일상권 공원 서비스 수준(1인당 공원면적, 공원 이용권 면적, 공원 이용권 내 주거지 면적 등)이 약 6~10 배 높음을 밝힌 바 있다.

8) 현행 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률상 민간추진공원의 규모는 10만m² 이상으로 되어 있고, 16단계 이상의 까다롭고 복잡한 추진절차 때 문에, 사업기간이 과다 소요되고 금융비용의 부담 등으로 민간에 의한 공원 추진이 저조한 실정이다(양진홍 외, 2012).

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3. 이용수요와 인구특성을 고려한 맞춤형 도시공원의 공급

아직 제도화되어 있지 않은 지역 간 소득수준은 물론, 주민들의 인구구성 및 생활 양식 등을 고려한 맞춤형 도시공원 유형 및 지표개발도 필요한 시점이다. 현재의 유치거리와 면적규모에 의한 단순한 도시공원 설치기준에서 벗어나, 이용인구의 특성을 고려한 도시공원 유형(청소년, 젊은 직장인을 위한 도심형 가로공원, 노인 층을 위한 도시농업공원 등)을 개발하고 적용해야 한다. 또한 최근 복합여가 활 동이 증가하는 추세를 고려하여 도시농업의 육성 및 지원에 관한 법률상의 도심 형·공원형·학교교육형 도시농업 등을 적극 확대할 필요가 있다.

맺음말

이 글은 그동안의 고도 경제성장 과정에서 상대적으로 취약했던 생활인프라 중 주로 시민의 여가생활 및 삶의 질 향상과 관련이 있는 도시공원의 확충방안에 대 해 고찰하였다. 절대적으로 도시공원의 양이 부족하다는 문제점뿐 아니라, 지역 간, 소득 계층 간 격차를 고려하여 실제 일상생활에서 이용가능한 공원의 확충방 안을 제안하였다. 이를 위해서 국영공원의 설치 도입, 민간추진공원의 활성화, 타 기초생활중심시설과의 복합화 방안 등을 제안하였다. 그러나 무엇보다도 최근 일 상생활의 질 향상과 관련하여 생활인프라에 대한 관심이 증가한 것에 대응하기 위해서는 도시공원의 공공성에 대한 사회적 인식의 전환이 필요하다. 그동안 도 시공원을 민간자본에 기초한 도시개발사업 추진과정에서 부수적으로 설치해왔던 소극적 방식에서 벗어나 국가나 지자체, 시민이 직접 공급하고 관리함으로써 이 른바 시민 일상생활의 영위에 필요한 생활밀착형 시설로서 거듭나도록 하여야 할 것이다.

참고문헌

김성수·박은관·이영주·이진희·박근현·독고재영. 2011. 녹색도시 조성을 위한 도시계획시설 연구. 경기 : 국토연구원.

김형준·정성관·이우성. 2011. 도시공원의 공간적 불균형 분석을 통한 공급적정성 평가. 한국조경학회지 제39권 제4호.

pp18-27.

배민기·김유리. 2013. 도시공원 서비스의 형평성 평가를 고려한 도시공원 확충방안: 충북 청주시를 대상으로. 국토연구 제77권. pp49-63.

양진홍·구형수·이정민·이희라. 2012. 환지방식을 적용한 도시공원녹지 확보전략 기초연구. 경기 : 국토연구원.

이양주. 2010. 도시공원의 불균형 문제와 대안. Policy Brief. 경기 : 경기개발연구원.

임유라·추장민·신지영·배현주·박창석. 2009. 소득계층요인에 따른 자연녹지와 도시공원의 접근성 분석: 경기도 성남 시를 대상으로. 국토계획 제44권 제4호. pp133-146.