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도시성장관리를 위한 개발밀도에 관한 연구
De nsity Co ntro l a nd Urba n G ro wth Ma na g e m e nt Syste m 박재길・김의식・김상조・문홍길
2001. 12／106면／기본연구／국토연 2001–20
1960년대 이후의 우리나라 도시들은 급격한 도시화과정을 겪으며 성장하여 왔다. 그러 나, 인구성장을 거듭해 오던 서울 등 일부 대도시는 1990년대에 들어오면서 인구성장 이 정체 또는 감소하는 새로운 국면을 맞이하고 있다. 대도시 인구가 주변지역으로 유 출되고, 중심도시로의 통근범위가 확대되는 형태로 도시광역화가 진행되고 있다. 그러 나, 대도시내 부차적 기능의 광역적 분산과 고용기능을 수반하지 않은 단순한 주거기능 의 외연적 확산으로 중심도시로의 통행집중이 가중되고, 도시공간구조 왜곡 또한 심화 되고 있다. 따라서, 분산형 집중개발을 도모하기 위한 공간구조개편과 도시성장관리 노 력이 필요한 시점에 있으나, 현실적으로는 신규 개발지 대부분이 단순 주거기능위주의 고밀 아파트단지로 개발됨으로써 해결의 실마리를 더욱 더 찾기 힘들게 하고 있다.
유럽이나 미국의 도시들과 마찬가지로 우리나라 도시들도 도시성장관리를 위한 관련계 획을 수립하고 정책적 수단의 강구를 필요로 하고 있다. 특히 우리나라는 도시공간구조 왜곡을 심화시키고, 기반시설이 미비하거나 주변경관과 부조화된 고밀주택지의 무질서 한 확산을 합리적으로 제어하는 것이 지속가능한 도시발전을 위해 중요한 과제가 된다.
이러한 관점에서 개발밀도를 광역적, 도시적 차원에서 보다 효과적으로 도시성장을 관 리할 수 있는 계획수립과 밀도제어 수단의 강구가 요청된다. 이를 위하여 광역적, 도시 적, 지구단위적 차원의 종합계획에서 다룰 개발밀도관리와 지구 및 필지단위에 적용할 개발밀도 규제수단의 개선방향을 본 연구를 통해 제시하고자 한다.
본 연구는 우선 제2장을 통해 도시성장을 관리함에 있어서 개발밀도 제어의 필요성을 논구하고, 본 연구에 활용하고자 하는 개발밀도 유형을 정의한 후, 우리나라 도시의 개 발밀도 실태를 수도권을 사례로 하여 분석한다.
도시가 성장함은 해당 도시로 인구 및 산업이 이동하여 집중된다는 것을 의미한다. 특 히 인구는 도시성장의 핵심으로 인구가 증가함에 따라 주택건설과 도로, 상하수도 등 도시기반시설 및 편익시설의 수요가 증가하고 이를 수용하기 위해 도시는 평면적으로
확장하거나 보다 밀도를 높여 입체화해 가는 것이 불가피하게 된다. 유럽 및 미국에서 는 이러한 수요를 저밀확산형의 주거지개발로 대응해왔으나 최근에는 지속가능한 도시 발전을 전제로 도로, 상하수도 등 기반시설의 이용효율성과 연계하여 주거지 집단화 (clu stering )를 통해 압축도시(compact city )로 도시성장을 관리해 가는 경향에 있다.
그러나, 우리나라는 유럽・미국의 저밀도 도시확산과 달리 대도시 통근배후지로 주요 교통축을 따라 형성되는 고밀주거지가 도시공간구조 측면과 연계되지 못하거나, 주변 자연 및 도시경관과 조화되지 않으며, 기반시설도 제대로 갖추지 못한 채 무질서하게 난립하는 점들이 문제시된다. 주거지 입지뿐만이 아니라 입지 특성에 따른 개발밀도의 관리도 도시성장관리 측면에서 다루어야 할 중요한 사항이 된다.
본 연구에서 사용하는 밀도는 인구밀도와 건축밀도의 두 가지로 한다. 인구밀도는 도 시성장관리의 각급 공간계획에서 계획요소로 활용된다. 본 연구에서는 주로 총밀도 (gr oss den sity ) 개념으로서의 도시밀도, 시가지밀도, 주거밀도를 대상으로 연구한다.
한편, 건축밀도에 대해서는 밀도규제의 직접적 수단으로 개별 필지별로 적용되는 순밀 도 개념의 주택용적률을 주로 다룬다.
우리나라의 개발밀도 실태에 대해서는 외국도시와의 밀도비교와 최근에 건설된 수도권 내 아파트단지의 용적률을 조사・분석하였다. 이를 통해 우리나라 도시의 인구밀도, 건 축밀도가 유럽이나 미국 도시에 비교하여 현저히 높음을 다시 한번 확인하게 되었다.
미국, 유럽은 물론 일본의 경우 5층 미만의 공동주택 비중이 높으나, 우리나라는 주택 공급이 거의 아파트 위주로 이루어지고 이들 아파트 단지의 용적률도 280%에 이르고 있다. 5층 이상이라 하더라도 일본에 비하여 우리나라의 아파트단지 용적률이 50%정 도 더 높게 나타난다. 이러한 실태는 아파트단지에 대한 도시계획 전문가들의 밀도수준 인식과 앞으로 생각하는 적정 용적률 수준을 설문조사를 통해 확인되기도 하였다. 대부 분의 전문가는 아파트단지의 개발밀도수준이 높다는 데 대하여 인식을 같이하며, 특별 히 아파트 밀집지역을 제외하고는 용적률 150% 내외 수준을 지향하고 있음을 엿볼 수 있다.
제3장에서는 우리나라의 개발밀도 관리제도와 운영실태를 기술하였다. 개발밀도 관리 제도는 개발밀도 배분 및 관리방안을 내용에 포함하는 도시성장관리의 각급 계획과 건 축밀도를 직접 규제하는 현행 법령상의 밀도 제어수단에 대하여 고찰하고 있다. 도시성 장관리의 계획으로 먼저 광역적 차원에서는 미국 보스턴 광역도시계획과 우리나라의 수도권정비계획의 사례를 비교・분석하였고 도시적 차원에서는 부천시와 안양시의 도 시기본계획사례를 분석하였다. 이를 통해 광역 및 도시적 차원에서 하위계획 및 하위 공간단위에 개발밀도에 대한 지침제시 역할을 수행하여야 할 이들 계획의 관련내용이 너무 개략적이거나 비현실적 수치를 제시함으로써 밀도 계획측면에서는 거의 유용성이
없다는 점이 지적되었다.
또 다른 측면의 밀도 관리제도로 개별 토지의 개발밀도를 직접 규제하는 수단의 용도 지역제에 의한 용적률제도와 지구단위계획의 밀도계획 및 규제제도를 기술하였다. 건 축밀도의 용적률은 2000년의 도시계획법령 개정과 시군 도시계획조례 제정을 통해 상 한선이 대폭 하향조정된 바 있다. 이로써 일반주거지역에서는 최근 몇 년 사이에 보여 왔던 300% 이상 용적률의 아파트단지 건설이 어렵게 되었다. 또한 앞으로 시가지의 토지이용 관리수단으로서 그 역할이 더욱 강화될 지구단위계획제도는 기반시설확보 및 경관기준과 연동하여 개발밀도를 운용하는 방향으로 제도적 보완이 이루어지는 경향이 다. 그러나, 아직까지 지구전체에서 가구(block )단위의 밀도배분으로까지 이어지는 밀 도계획과정이 명확하거나 체계화되어 있지 않은 상태이다.
제4장에서는 사례지역을 중심으로 개발밀도 관리제도의 주요 문제점에 대한 개선방안 을 제시하였다.
광역차원의 밀도관리에 있어서는 보다 하위의 지역단위를 설정하여 개발밀도에 대한 지침을 제시할 수 있어야 한다. 수도권을 예시적으로 든다면 기본방향을 공간구조 다핵 화와 분산형 집중개발에 두고 중부, 동부, 서부, 남부, 북부지역 등 5개 생활권으로 구 분하는 것을 가정해 본다. 1인당 주택연상면적 등 주거수준과 재개발, 재건축을 일정한 도 내 수용하면서 유지하고자 하는 시가지환경수준의 평균 주택용적률을 전제로 할 경 우 주거순밀도가 설정될 수 있다. 이러한 주거순밀도에 주거용지율 등 현재의 토지이용 특성을 유지할 것인가 또는 변화시켜 갈 것인가 등을 검토함으로써 시가지밀도를 설정 할 수 있음을 보여주고 있다. 이로써 각 생활권별 평균 밀도수준을 정해볼 수 있으며, 이를 토대로 생활권 내 지역특성별로 인구밀도를 차등적으로 관리하는 방안을 세부적 으로 검토해 볼 수 있을 것이다.
도시적 차원의 밀도계획은 도시성장을 관리하는 도시기본계획의 내용적 틀과 연계하여 이루어질 수 있다. 과거 도시가 급성장하는 시대의 우리나라 도시정책이 개발위주로 일 관했다면 이제는 관리 및 정비위주로 정책을 전환시켜가야 할 시점에 있다. 따라서 도 시기본계획 또한 도시 내 지역별, 환경여건별로 수용가능한 개발밀도 및 규모를 예측하 고 이를 전체적으로 환류 조정하면서 계획적이고 체계적으로 밀도를 배분하는 내용을 포함하여 수립되어야 한다. 본 연구에서는 도시기본계획상 밀도와 관련된 부문을 부천 시를 사례로 다루면서 언급하였다.
부천시의 수용가능한 밀도를 고려하기 위해 남아 있는 주거용 개발가용지, 재개발・재 건축 수요를 각 생활권별로 검토한 뒤 개발가용지와 재개발・재건축을 현재의 밀도와 비교함과 아울러 시조례에서 규정한 용적률을 적용하였다. 개발가능지에 대해서는
중・저층 수준의 용적률 150%로 설정하고 재개발・재건축의 경우는 부천시 조례에 의거하여 비교적 도시 외곽에 위치한 신흥권, 원종권, 소사・범박권은 200%로 규제하 고 도시 중심부에 해당하는 도당권, 부천역권, 역곡권은 250%를 허용하기로 하였다.
이러한 과정을 통해서 부천시의 적정 건축밀도는 117%로 예시적으로 정할 수 있으며, 이를 전제로 주거지 내에서 순수하게 수용할 수 있는 인구(72만) 및 순밀도(327인／
ha )가 검토되었고 기타 녹지지역, 공업지역 등에 거주하는 인구를 포함할 경우 목표년 도의 부천시 전체인구(약 84만)의 적정성에 대해서도 검토해 보았다. 이와 같이 수용가 능한 밀도를 생활권별로 추정해 봄으로써 도출되는 도시인구가 부천시의 보다 쾌적한 미래 주거환경을 위해 고려하여야 할 최대 수용가능 인구이기도 하다.
개발밀도 규제수단 중 용도지역제는 개발밀도에 가장 직접적으로 영향을 미치는 제도 로서 용도지역별로 용적률 상한선을 도시계획법에 근거하여 각 지자체 조례로 제시하 고 있다. 용도지역제에 의한 용적률 규제는 크게 세 가지로 문제점을 지적할 수 있다.
첫째, 경기도 31개 시・군의 도시계획조례를 살펴보면 인구 1,000만인 서울보다 용적 률을 높게 책정한 시・군이 1／2이상으로 나타났다. 도시규모가 작은 시・군에서 용적 률 상한선이 과대하게 설정되어 있음을 말해준다. 준주거지역・준공업지역・상업지역 등의 용도지역에 주거용 건축물이 입지할 경우 제3종 일반주거지역보다 훨씬 높은 수 준의 용적률을 허용받음으로써 고층 아파트가 몰려 입지할 가능성이 크다. 인근에 주거 환경을 저해할 우려가 있는 용도의 건축물이 입지하는 점 등을 감안할 때도 고층아파 트단지 개발에 수익성을 부여하는 것은 결코 바림직하지 않다. 셋째, 법령이나 지침 등 에서도 일률적으로 낮은 건폐율을 권고하고 있고, 개발자로서도 고층화를 선호함으로 써 주변 경관과 조화를 필요로 하는 지역에서도 고층아파트 건설을 유도하는 상황이다.
따라서 이러한 문제점을 개선하기 위한 방안으로 첫째, 도시별 또는 지역별 특성에 맞 게 용적률 상한선을 하향조정하여 규정하거나 운용하도록 해야 한다. 둘째, 준주거지 역・준공업지역・상업지역 등에 건설되는 주거용 건축물에 대해서는 제3종 일반주거 지역 수준의 용적률 상한선을 별도로 부여하는 방안을 검토한다. 셋째, 아파트 연상면 적에 대한 공지면적의 비율인 공지율 제도를 도입하여 같은 용적률 내에서도 한강주변 등 저층으로 규제할 지역은 공지율을 낮추도록 유도하는 제도도입을 제시하였다.
개발밀도를 직접적으로 제어하는 또 하나의 제도인 지구단위계획에 대해서는 가구별 용적률 설정과정을 내실화하는 데 일차적으로 중점을 두고 다음으로 용적률 인센티브 운용을 검토하고 있다. 용적률 설정과정은 특히 기성시가지의 경우 용적률 현황파악단 계, 계획용적률 설정단계, 도시설계지침화단계 및 최종의 기준용적률・허용용적률 등 용적률 운용단계의 4단계로 나누어 체계적으로 접근할 것을 제시하고 있다. 용적률 인 센티브는 기준용적률 외에 허용용적률을 적용하는 것으로, 주로 인프라 설치 등의 경우
에 운용하도록 할 것을 권고하며, 공동건축 등 토지이용의 유도, 권장 등에 사용할 경 우에는 인센티브 부여로 밀도가 높아짐으로써 환경이 오히려 저하되는 부작용 발생의 가능성도 검토하여 신중히 운용할 것을 제언하고 있다.
본 연구의 제5장 결론 및 제언에서는 연구중에 가정할 수밖에 없던 요소들에 보다 내 실 있는 조사가 이루어져 본 연구에서 제안한 방안들에 실현성을 더 할 수 있도록 하 고, 지자체마다 일률적이거나 과대하게 규정한 용적률 상한선을 도시규모 및 지역특성 에 맞게 설정할 수도 있도록 도시계획지침 등을 보완하고 연구해 갈 것을 제언하였다.
또한 지구단위계획 수립사례 중 용적률 계획과정이나 방법론, 인센티브 제도에 대한 새 로운 고안 등을 평가하여 모범적 사례를 발굴해 이를 책자 등의 발간을 통해 전파시키 는 것이 필요하며, 마지막으로 도시성장관리와 개발밀도에 관해서는 두 가지 주제를 분 리하여 각각을 심도 있게 연구하는 작업도 필요함을 밝히고 있다.