해외 농업 ․ 농정 포커스
EU 직접지불제:
현황과 개혁을 둘러싼 논쟁들 *
이 명 헌
(인천대학교 경제학과 교수)
1. 서론
8)EU는 1992년 개혁 이래로 직접지불제도(이하 ‘직불제’)를 공동농업정책(CAP)의 중심 정책수단으로 사용하고 있다. 1992년 개혁 당시 직불제는 대외 장벽 완화와 농산물 최 저가격 수준이 인하라는 농업정책의 대폭적 변화에 대한 보상이라는 성격을 띠고 있 었다. 그러나 그 후 시간이 흐르면서 EU의 직불제는 이른바 대응의무(cross compliance) 의 강화를 통해서 농업이 제공하는 다기능성에 대한 사회적 보상의 성격을 강화해 오 고 있다. 이러한 변화는 생산과 연계되지 않은 농업보조만을 허용하는 WTO 협정체 계, 그리고 지구온난화 진전, 환경문제, 그리고 동물복지에 대한 유럽 사회의 관심 증 대라는 조건 하에서는 합리적인 정책선택이라고 볼 수 있다. 그러나 EU의 직불체계에 대해서는 효율성과 형평성 등 여러 측면에서 비판이 존재해 온 것도 사실이다. 2011년 에 그 구상이 발표되어 현재 논의가 진행 중인 2013년 이후 공동농업정책의 개혁의 구상은 그러한 비판에 대응하고 ‘직불의 녹색화(綠色化)’를 개혁의 중점으로 강조하면 서 정책의 타당성을 확보하려는 시도를 보여주고 있지만, 이에 대한 비판도 적지 않게 제기되고 있다.
본고에서는 현행의 EU 공동농업정책 내의 직불제의 모습을 살펴보고, 2013년 이후 개혁 구상의 내용에 대해 소개한 후 그 구상에 대해서 어떤 비판들이 제기되고 있는 지를 살펴보고자 한다. 이를 통해서 EU 직불제를 중요한 참고 대상으로 삼고 있는 우 리 농업정책에 주는 시사점은 무엇인지를 생각하고자 한다.
2. EU 직불제의 현황
현행 EU의 직불제는 2003년부터 시행되고 있는 체계이며, 그 중심은 이른바 단일지 불제도(Single Payment Scheme)이다. 단, 동유럽의 신규 회원국들에서는 보다 단순한 단 일면적지불제도(Single Area Payment System)가 적용되고 있다1).
2.1. 단일지불제도
단일지불제도는 기본적으로 작물의 선택과 무관하게 농지면적에 대하여 ‘일정단가’
를 농업생산자에게 지불하되, 대응의무의 준수를 조건으로 하는 제도이다.
첫째, 작물에 무관하게 면적당 일정한 단가를 지급함으로써 생산자의 결정에 정책이 주는 왜곡을 최소화하려 하고 있다는 것이 그 이전에 시행되었던 ‘보상 지불’ 제도와의 중요한 차이점이다. 1992년에 도입되었던 보상지불제도는 그 명칭에서도 알 수 있듯이 1992년 개혁 이전에 시행되었던 최저가격제도의 단가를 대폭 낮춘 것(그래서 실제로는 제도가 유명무실해진 것)에 대한 보상으로 시행된 제도였다. 즉, 품목별로 달랐던 최저 가격 단가 인하폭을 반영하여 작물별로 면적당 단가가 다르게 설정되었다. 그러므로 이전에 생산물 가격을 직접적으로 보장하던 정책보다는 생산에 연계된 정도가 완화되 었지만 여전히 생산자가 어느 작목을 어느 정도 재배할 것인가에는 영향을 줄 수 있는 정책이었다. 이와 달리 2003년에 도입된 현행제도 하에서는 면적당 지급단가는 과거 기준기간(2000년~2002년) 동안 지급대상 경지에 지급되었던 직불액을 평균한 것이다.
즉, 단일지불제도는 제도의 도입 이전 경지별로 지급받던 지불액을 일종의 기득권으로 인정하면서, 그 제도 도입 이후의 생산결정과는 무관하게 면적당 지급액을 고정시킴으 로써 생산에 대한 결정에 미치는 정책의 영향을 축소시키려는 정책이었다.
단, 구체적으로 단가를 결정하는 방식은 기준기간 3개년의 면적당 평균지급 지불액 계산단위가 농가단위인가(역사적 방식), 지역단위인가(지역적 방식), 아니면 양자를 가
1) 직불제를 포함한 EU 공동농업정책의 역사에 대해서는 이상만(2012), 임송수(2012) 등을 참조하라.
중평균(혼합방식)한 것으로 하는가에 따라서 달라진다.
따라서 어떤 구체적 농지에 대한 지불단가는 두 가지 요인, 즉 2003년 이전에 그 농 지에 지불되던 지급액수와 그 국가가 선택한 단가 결정방식에 따라서 달라진다. 2003 년 이전에 농지에 지불되던 평균적 지급액수는 작목에 따라서 달랐으므로 현재 단일지 불제도 하에서의 단가는 농가별, 지역별로 다르다. 특히 국가별 평균 단가의 격차도 매우 크다. 즉, EU 회원국 전체의 평균적인 단가는 ha당 300유로 수준이지만 폭넓은 분포를 보이며, 150유로에서 200유로 수준으로 매우 낮은 국가들(발트 3국, 루마니아)이 있는 가 하면 400유로 이상으로 높은 국가들(몰타, 네덜란드, 벨기에, 이탈리아)도 존재한다.
둘째, 단일지불제도의 혜택을 받기 위해서는 ‘대응의무’를 이행해야 하며, 그 의무를 이행하지 않은 것이 드러나면 그 위반의 심각성에 따라서 단일 지불 수급액이 감액된 다. 대응의무는 크게 ‘법적관리의무(Statutory Management Requirement, SMR)’와 ‘우수농 업환경조건(Good Agricultural and Environmental Condition, GAEC)’으로 구성된다.2) 이 중 전자(SMR)는 단일지불제도의 시행 이전부터 존재해 오던, 모든 농민에게 적용되는 법 적 규정들로 구성되어 있으며, 환경, 식품안전, 동물 및 식물 건강 및 동물 복지와 관련 된 18개 규정으로 이루어져 있다. 이 의무는 단일 지불 수급을 받는 생산자는 물론 그 렇지 않은 생산자들도 준수해야 하는 사항들이다. 후자(GAEC)는 다섯 가지 정책목표 즉 토양침식방지, 토양유기물질과 토양구조의 보존, 최소한의 경관 유지 및 생활공간 악화 방지, 물의 보호와 관리를 위해서 부과되는 것이며 단일 지불 수급 생산자에게만 적용되는 의무이다. 이러한 대응의무의 준수를 위해서는 통상적인 농민의 생산관련 지 식 및 노하우를 넘어서는 지식이 필요하므로 그러한 지식의 공급과 지원을 위해서 EU 는 각 회원국들이 농가지도체계(Farm Advisory System)를 구축하는 것을 의무화하였다.
2.2. 단일면적지불제도
단일면적지불은 2004년부터 2007년 사이에 EU에 새롭게 가입한 12개국이 선택할 수 있는 제도이며, 단일지불제도에 비해서 단순화된 제도이다3). 이들 신규 회원국들 에서는 단일지불제도 시행의 전제가 되는 과거의 직불제, 수급 토지, 토지 거래 및 이 용에 관한 추적 시스템 등이 미비하기 때문에 보다 단순한 제도를 적용하게 된 것이 다. 매년 국가별로 설정된 지원금 총액을 2003년 농지면적으로 나누어서 단가를 산출 하여 적용한다.
2) Council Regulation (EC) No 27/2009.
3) European Union, DG for Agriculture and Rural Development.
2.3. 직불제의 예산규모
EU의 직불제는 EU의 농업예산을 구성하는 양대 예산, 즉 유럽농업보증기금(EAGF) 와 유럽농촌발전기금(EAFRD) 중 전자에 의해 그 재원이 마련된다.4) 직불제의 지불규 모는 약 397억 유로(2010년 결산기준)이며, 이것은 EU의 농업총생산액과 견주어 볼 때 11 %이며, 부가가치액과 견주어 볼 때 28 %에 달한다. 또한, 농림수산고용인구 1인당 직불액은 EU-27개국 기준 3,800유로이며 이것은 1인당 GDP의 약 16% 수준이다. 이것 은 우리나라의 직불제 중 EU의 직불제와 유사하게 시장가격과 무관하게 면적비례로 지불되는 정책수단들 - 즉 쌀소득보전 고정직불, 친환경농업 직불, 조건불리지역 직불, 경관보전 직불, 밭농업 직불제 - 의 예산규모가 약 8,000억 원 규모로 농업생산액의 약 2%, 부가가치액의 약 4%인 것과 대조를 이룬다.
구분 직불총액 농림수산고용인구
1인당 직불 (A) A/1인당 GDP 직불/산출 직불/
부가가치
단위 백만유로 유로/인 % % %
EU-27 39,676 3,793 15.5 11.2 27.6
EU-15 34,803 6,457 24.0 11.6 28.3
자료: European Union, DG for Agriculture and Rural Develoment (2011a,c), Eurostat 홈페이지.
표 1 EU의 직불제 예산 규모 (2010년 기준)
특히 우리나라의 경우 농업종사자 1인당 직불액은 약 33만원으로 1인당 GDP의 약 1.3%에 불과하다. 이와 같이 직불제 예산 규모가 크기 때문에 그 제도가 과연 효율적 이고 형평성을 만족하는가라는 문제는 EU 농업정책은 물론, EU 정책 전반이 유럽 사 회에서 그 정당성을 인정받을 수 있는가에 매우 큰 영향을 주게 된다.
3. 2013년 이후를 위한 개혁안
EU 집행위원회는 2013년 이후의 공동농업정책의 개혁을 준비하는 작업을 2009년부 터 시작하여5) 2011년에 그 구상을 구체적으로 반영한 법안을 제시하였고, 이를 사회 적 논의와 입법절차를 거쳐 2014년부터 발효시킬 계획이다. 이 개혁안의 배경과 전반
4) 유럽농업보장기금의 일부는 직불제 이외의 정책수단(주로 농산물 시장개입)에 사용된다.
5) 그 과정에서 대해서는 이명헌(2013)을 참조.
적 내용은 이상만(2012)과 임송수(2012)에 이미 잘 소개되어 있으므로 여기서는 직불제 를 중심으로 그 요점만 간추려 정리한다.
3.1. 개혁안의 배경
EU 집행위원회가 사전적인 의견수렴 과정을 거쳐 2010년 11월에 제시한 정책구상
‘2020년을 향한 공동농업정책’6)에는 2013년 이후의 공동농업정책을 구상하는 기본적 문제의식이 제시되어 있다. 특히 여기서 EU 농업이 직면하고 있는 도전으로 세 가지, 즉 식량안보 문제, 환경과 기후변화, 지역적 균형 유지가 제시되었다. 식량안보와 관련 해서는 세계적 식량수요의 상승 경향을 지적하면서 EU가 자신의 식량 수요뿐 아니라 세계수요 충족에 기여해야 한다고 강조하고 있다. 이를 위해서 EU 농업이 생산능력을 유지하고 개선할 필요가 있다는 입장을 제시하고 있다. 또한 농산물 시장의 불확실성 과 불안정성이 커질 것이라고 전망하고 있다. 환경 및 기후변화와 관련해서는 농업이 이 문제의 개선을 위해서 기여할 수 있는 잠재력이 있지만, 많은 경우 농업생산 방식 이 동시에 환경, 자원과 지속가능성에 부정적 영향을 미치고 있음을 지적하면서, 이 영역에서 농업의 긍정적 기여를 이끌어내는 노력이 필요하다는 견해를 밝히고 있다.
지역적 균형 문제와 관련해서는 농촌지역의 추동력으로 농업 이외의 요인이 중요해지 고 있지만, 아직도 많은 농촌지역의 활기와 잠재력을 결정하는 요인으로써 농업의 경 쟁력과 동력이 중요하다고 밝히고 있다.
이러한 의식 위에서 정책수단별로 개혁의 기본적 방향성이 제시되고 있는데, 그 중 에서 직불제와 관련해서는 분배상의 형평성 개선, 정책의 녹색화를 통한 목적 지향성 (targeting) 개선, 단순화가 중요 원칙으로 제시되고 있다. 이와 같은 방향성의 제시는 우선 앞에서 언급한 농업이 직면한 도전에 대한 대응이라고 볼 수 있다. 그러나 동시 에 이해 관계자들과 학계의 비판, 즉 현재의 정책체계가 농가 간, 국가 간 형평성 측 면에서 문제가 있고, 정책의 존재이유가 불분명하고, 제도가 지나치게 복잡하다는 비 판에 영향을 받았다는 점도 분명하다.
3.2. 개혁안의 주요 내용
앞에서 언급한 2010년의 정책구상은 2011년 제시된 7개의 EU 법규 제정제안(Legal proposal)들을 통해서 구체화되었다. 이 제안들은 공동농업정책 전반에 걸친 개혁안을
6) European Commission(2010).
2013년 상황
새로운 분포 2020년 평균
유로/ha
그림 1 EU 직불의 국가별 지급단가 평균의 분포
구체적으로 제시하고 있는데 그 중에서 직불제 체계의 수정이 가장 중요하다고 할 수 있다. 그 내용의 핵심은 직불제를 기본지불, 녹색지불, 단순지불로 삼원화(三元化)한다 는 것이다.
우선 ‘기본 지불(Basic Payment Scheme)'은 현행의 단일지불제도보다 완화된 대응의무 하에서 지급되는 지불이다. 여기서 개혁을 통해서 달성하고자 하는 중요한 변화는, 지 역적, 국가적 편차가 큰 단위면적당 지불단가를 균등화하는 방향으로 조절하는 것이 다. 위에서 언급한 것처럼 현재 직불단가는 2003년 이전 각 농지에 지급되던 지급액을 기초로 한 것이므로 농가단위 또는 지역단위로 서로 다르고, 그 결과로 국가 간에도 그 평균치가 큰 차이를 보인다. 개혁안은 이 편차를 줄이도록 되어 있지만, 현재 존재 하는 차이를 일거에 없애지는 못하고 부분적으로 완화하는 내용만을 담고 있다. 즉, 개혁안은 국가단위 또는 지역단위로 면적당 지불단가를 단일화하면서7), 현재의 EU 평균 지불단가의 90%를 기준으로 현재 그보다 낮은 단가를 지급하고 있는 경우 그 격 차의 1/3만큼의 단가를 인상하는 것을 목표로 제시하고 있다(아래 그림 참조). 장기적 으로는 2020년 이후 지급단가를 완전히 단일화하는 방안을 논의할 것으로 제시하고
7) European Union, DG for Agriculture and Rural Development(2011b).
있다8). 또한 법적관리의무와 우수농업환경조건을 현행의 18개 및 15개에서 각각 13개 및 8개로 줄임으로써 기본지불에 관해서는 대응의무를 단순화하고 있다9).
다음으로 ‘녹색지불(Green Payment)’은 기본지불에 추가하여 기후와 환경에 기여하는 활동에 대하여 추가적으로 면적당 일정액을 지급하는 정책이며, 이번 개혁안에서 가장 크게 부각되고 많은 논쟁을 불러일으킨 정책이다. 우선, 각 회원국은 배정받은 직불 및 시장개입 예산 - 즉, 이른바 ‘제 1 지주(支柱, pillar)’라 불리는 ‘유럽농업보증예산’ - 의 30%를 이 프로그램에 할당하게 되어 있는데, 이것은 농업의 친환경기능과 관련한 EU 의 예산을 획기적으로 증대시키는 것이다. 현재의 체계에서도 이른바 ‘제 2 지주’로 불 리는 ‘유럽농촌개발예산’의 틀 속에서 농업환경 수단(agri-environmental measures)에 대한 예산이 있지만 그 규모가 연간 30억 유로에 그치는 것이었다. 반면 개혁안에 제시된 것 과 같이 제 1 지주의 30%라고 하면 연간 128억 유로가 되는 것으로, 이것은 EU 공동농 업정책에서 적어도 예산 배분의 측면에서 농업의 환경기능의 중요성이 획기적으로 커 지는 것으로 볼 수 있다. 이러한 녹색지불의 지원대상이 되는 활동은 세 가지, 즉 작물 다양화, 항구적 초지유지, 그리고 생태초점구역(ecological focus area)의 관리이다.
이 중에서 ‘작물다양화’는 농가단위에서 재배하는 작물을 세 가지 이상으로 다양화 하는 것으로 각 작물이 재배면적이 5% 이상이고, 한 작물의 재배면적이 70%를 넘지 않는 것을 의미한다. 이 조건은 단작화된 유럽의 농업을 보다 환경친화적이고 지속가 능하게 만드는 것을 목적으로 한다. 비슷한 정책목표를 달성하기 위해서 현행 체계에 서는 법적관리의무(SMR)에 윤작에 관한 규정이 있지만, 그 준수를 모니터링하기가 어 려워서 기본지불의 대응의무에서 제외된 대신에 작물다양성을 확보하기 위해서 작물 다양화 조건이 도입된 것으로 해석된다.10) 항구적 초지는 풀이나 초본의 사료작물을 재배하는 농지로, 이때 재배작물은 농가의 윤작체계에 5년 또는 그 이상의 기간 동안 포함되지 않은 것이어야 한다. 농가는 2014년 시점에서 초지로 정해진 농지를 계속 농 지로 유지해야 하며, 그 면적의 5% 이상을 다른 용도로 전환할 수 없다. 이 조건은 초 지의 유지가 생물학적 다양성, 역사적 관심, 경관, 기후변화, 그리고 자원보호 측면에 서 유익하다고 판단되기 때문에 만들어졌다. 끝으로 생태초점구역이란, 휴경지, 계단 식 농지(terrace), 경관적 토지이용, 완충대(緩衝帶, buffer strip) 조림(造林) 등이 이루어진 지역을 말하며, 기본지불 대상 농지의 최소 7%를 이러한 용도로 사용해야 녹색지불의
8) 개혁안의 논의 단계에서는 전 유럽적 단일 단가안도 논의되었으나 최종 안에서는 수용되지 않았다.
9) 임송수(2012).
10) Matthews(2012).
대상이 된다.11)
또한 단순지불(simplified scheme)은 소규모 농가를 대상으로 면적과 무관하게 정액(定 額)의 지불금을 단순화된 대응의무 하에서 받을 수 있도록 하는 제도이다. 그 액수는 500~1,000 유로 범위에서 결정되며, 국가별로 지급대상자의 평균 수급액 또는 ha 당 평균지급액의 3배에 연계된다. 이와 같은 단순지불이 제안된 배경은, 현재 직불제의 수급 농가가 전체 지원대상의 1/3에 이르지만, 이들의 점유면적은 전체 지원 대상 면 적 중 3% 미만이라서, 제도 시행을 통해서 얻는 사회적 편익에 비해서, 행정 비용을 과도하게 유발하고 있다는 점이다.
이상과 같은 직불제 체계 변화 외에 개혁안은 현 체계에 대해서 제기되는 형평성과 관련된 비판, 즉 부유한 대규모 생산자들에게 혜택이 집중된다는 비판을 고려하여 감액 (減額) 제도(capping)를 도입하였다. EU의 현행 직불체계 하에서는 생산자 중 상위 20%가 지불금의 80%를, 상위 10%가 지불금의 65%정도를 차지하는 것으로 알려져 있다12). 이 러한 문제에 대응하기 위해서 다음 표에 보인 바와 같이 소득세와 유사한 누진적 감액 제도가 도입되었다. 그러나 앞에서 설명한 녹색지불은 이 감액의 대상에서 제외된다. 또 한, 농업의 고용효과를 유지하기 위해서 지급년도의 전년(前年)에 농업경영주가 지출한 인건비(조세 및 사회보장 기여금 포함)도 감액 대상 직불금 규모에서 공제된다.
직불금 규모 구간(유로) 감액율(%)
15만 ~ 20만 20
20만 ~ 25만 40
25만 ~ 30만 70
30만 이상 100
주: 녹색지불은 감액대상에서 제외됨.
자료: European Commission(2012).
표 2 EU 직불금 감액(안)
이 밖에 각 회원국은 배정된 직불제 예산의 2% 규모 내에서 40세 이하 청년 창업농 에 대해서 최장 5년에 걸쳐 지원을 행할 수 있도록 하였다. 또한 직불제 예산의 5% 규 모 내에서 산악이나 기타 ‘자연적 제한’이 있는 지역에서의 농업활동에 대해서 지원할 수 있도록 하였다.
11) European Commission(2012).
12) Velazquez(2008).
4. 개혁안에 대한 비판
EU 집행위원회의 개혁안은 현시점에서 EU 농업이 직면하고 있는 문제들과 기존의 직불제가 안고 있는 문제점에 대응하려는 노력이지만, 유럽 사회와 학계로부터 적지 않은 비판을 받고 있다.
이하에서는 주로 학계에서 제기되고 있는 비판을 소개한다.
첫째, 가장 근본적인 비판은 EU의 현재 직불제가 존재해야 하는 정당성을 확실하게 제시하지 못하고 있다는 것이다. 이러한 비판을 하는 논자들은 1992년의 근본적 개혁 이 이루어지던 시점에서 ‘보상직불’은 그러한 근본적 개혁 때문에 농업생산자가 받게 될 경제적 충격을 완충시킨다는 점에서 타당성이 인정되었지만, 그 후 20년의 시간이 경과한 현시점에서는 그러한 타당성은 소멸되었다고 본다.13) 그렇다면 EU 의 직불제 가 존재해야 하는 새로운 존재 이유, 즉 정책목표가 제시되어야 하고, 그 이유에 맞추 어서 정책이 설계되어야 한다. EU는 농업의 친환경성 유도, 식량안보, 부문 간의 소득 균형 등을 이유로 제시하고 있지만, 비판자들은 이러한 이유들이 정책의 내용과 상응 하지 못하고 있거나, 또는 그 자체로 합리성을 결여하고 있다고 비판한다. 예를 들어 Tangermann(2012)은 식량안보와 부문 간 소득균형에 대해서는 그 자체로 합리성이 결 여되어 있다고 비판한다. 그는 식량안보의 경우 대외적으로는 EU 직불의 생산 비연계 성(非連繫性)을 강조하면서, 대내적으로는 EU 직불의 존재이유로 식량안보를 제시하 는 것은 논리적으로 모순이라고 비판한다. 또한, 세계적인 식량수요의 증대에 대한 대 응은 가격에 대한 생산자의 반응을 통해서 이루어지게 되어 있으며, EU의 농업 생산 자들이 그에 대한 반응을 상당히 탄력적으로 할 수 있다고 본다. 다른 한편, 부문 간 소득균형 논리에 대해서는 소득균형은 EU측이 제시하듯 생산측면에서 노동단위당 보 수를 균등하게 만들려고 시도하는 접근보다는 분배측면에서 가계당 소득을 비교하여 사회적 최저한도에 미달한 가계에게 지원하는 방식이 더 합리적이라고 본다. 또한, 현 재의 면적연계 직불제도는 지대와 지가상승을 초래하므로 유럽 농민의 상당수를 차지 하는 차지농(借地農)의 경쟁력을 저해하여 결과적으로 그들의 소득에 부정적 영향을 끼친다고 비판한다. 둘째, 최근의 개혁안에서 가장 두드러진 요소는 직불의 ‘녹색화’, 즉 친환경성의 강조라고 볼 수 있는데, 비판론자들도 이러한 정책목표 자체의 타당성 에 대해서는 큰 의문을 제기하지 않는 것으로 보인다. 그러나 개혁안에 제시된 정책체
13) Tangermann(2012).
계가 농업의 친환경성 강화에 유의미하게 기여할 수 있을 것인가에 대해서 회의적이 다. 그 비판을 좀 더 구체적으로 살펴보면, 첫째, 정책수단 획일성의 문제이다. 녹색지 불을 받기 위한 조건이 작물 다양화, 영구초지, 생태초점구역의 세 가지로 EU 모든 국 가에 걸쳐서 획일적으로 정해져 있는데 이러한 활동들은 특정한 지역들에서는 환경적 개선을 가져올 수 있지만, 다른 지역에서는 그렇지 못하다. 따라서 논자들에 따라서는 보다 다양한 친환경적 활동들의 ‘메뉴’를 정하고, 그 중에서 회원국이나 개별 농가들 이 자유롭게 선택하는 방식을 채택할 것을 주장하기도 한다.14) 둘째, 정책목표 달성에 있어서 비용 효율성의 문제이다. 개혁안은 기본지불에 직불제 예산의 70%를, 녹색지 불에 30%를 배정하고 있는데, 농업의 친환경적 활동을 유도하기 위해서는 보다 명확 히 - 따라서 아마도 좁게 - 정의된 지역, 집단, 활동에 대해서 보다 집중된(targeted) 지 원을 행하는 방식이 공공재정을 보다 효율적으로 사용하는 방안이 될 것이라는 비판 이다.15) 셋째, 효과성의 문제이다. 이것은 두 번째 문제점과 연관되어 있는 것으로, 개 혁안이 제시하고 있는 친환경적 활동은 어차피 그 제도가 없더라도 많은 생산자들이 하는 활동이거나 최소한의 경영조정만으로 획득이 가능하며, 실제적으로 환경에 미치 는 긍정적 효과는 매우 제한적일 것이라는 것이다. 예를 들어서 작물다각화의 경우 EU 집행위원회의 추정에 따르더라도 이 정책수단을 통해 실제로 작목이 전환되는 면 적은 1.4%에 불과할 것으로 전망된다.16)
셋째, 정책 체계간의 모순이 비판된다. 예컨대, 신규 창업농 지원정책을 직불체계 내 에서 강화하려고 하고 있는데, 다른 한편으로는 면적연계 지불로 인해서 지대와 지가 를 상승시킴으로써 농업분야에서의 신규창업을 어렵게 하고 있다. 또한, 직불의 틀은 아니지만 다른 정책수단을 통해서 농가의 경영 안정화 장치를 강화하려고 하고 있는 데, 이것은 농가로 하여금 소수 작물에 ‘특화’하는 것을 지원하는 것을 지원하는 효과 를 낳는다. 그런데 직불정책에서는 녹색지불을 통해서 ‘다각화’를 지원하려고 하고 있다17). 넷째, 현행 직불제가 가지고 있는 형평성 문제를 개선하기 위한 시도들이 잘못된 개 념에 기초하고 있거나, 구체적 설계상의 잘못으로 잘 작동하지 않을 것이라는 점이다.
우선, 개혁안은 국가 간 직불 단가 평균의 격차 축소를 중요한 요소로 하고 있는데, 이 것은 정치적으로 제도의 수용성을 높일 수는 있으나 경제적 타당성은 높지 않다는 비
14) Matthews(2012).
15) Mah(2012).
16) Matthews(2012).
17) Bureau(2012).
판이 있다. 즉, 직불의 중심 정책목표가 농업의 공공재 공급 촉진이라고 한다면, 그 공 공재의 사회적 후생효과나 그 비용이 국가 및 지역에 따라서 균등하다는 증거가 없는 상태에서 단가의 균등화는 합리성이 있다고 보기 어렵다. 또한, 구체적 설계에 있어서 대규모 생산자들이 면적비례 방식으로 인해 지나치게 많은 혜택을 본다는 비판에 대 응하기 위해서 지불액의 상한을 30만 유로로 설정하고, 구간별로 감액하는 방식을 도 입했지만 고용을 촉진하다는 이유로 피용인에 대한 지불 공제할 수 있는 방식을 도입 했는데, 이것을 빈틈(loophole)로 이용하여 지불액 상한제도가 무력화될 수 있다는 비판 이 제기되었다18).
5. 시사점
EU의 공동농업정책, 특히 그 중에서도 직불제는 도입초기부터 우리나라의 농업정책 수립에도 중요한 참고 대상이었다. 특히 우루과이 라운드(UR)와 한미 FTA 등 농산물 시 장의 대외개방이 확대되는 과정에서 농업생산자가 받게 되는 소득상의 충격을 직불제 를 통해서 완화해준다는 개념은 우리나라의 직불제 구축에 지속적으로 영향을 주었다.
또한, 농업생산자에 대한 정부의 직접적 소득지원을 타당화하는 논리의 중점의 이동, 즉 농업정책 체계 변화로 인한 소득손실에 대한 보상에서 농업의 공공재 공급기능으로 이 동시킨 것 역시 최근 우리나라에서의 농업정책에 관한 논의에도 적지 않은 영향을 미치 고 있다. 그러나 앞에서 본 것처럼 EU의 직불제 역시 많은 문제에 직면하고 있으며, 그 를 극복하기 위한 개혁을 추진하고 있지만, 현재의 개혁안 역시 비판으로부터 자유롭지 못하다. 그러한 논의로부터 우리가 얻을 수 있는 시사점을 간단히 정리해 본다.
첫째, 사회적 동의를 지속가능하게 얻을 수 있는 정책목표를 명확히 정하는 것이 중 요하다. 비판론자들이 정확히 지적하고 있듯이 현재 EU 직불제는 대외장벽의 완화 및 제도가격의 인하라는 큰 정책적 변화의 충격을 완화하고, 그러한 큰 정책변화를 정치 적으로 수용가능하게 만들기 위해서 도입된 측면이 크다. 20여년이 경과한 현시점에 서 EU 집행부는 농업의 환경적 기여 촉진이라는 목표를 제시함으로서 정책의 정당성 을 확보하려 하고 있다. 이와 같은 접근은 정책목표와 수단의 일치성이 현시점에서는 아직 부족하여 비판을 받고 있는 것이 사실이지만, 장기적으로 볼 때 농업생산 활동에 대한 공공의 지원을 지속 가능하게 정당화할 수 있는 거의 유일한 대안으로 보인다.
18) Mah(2012).
현재 우리나라에는 여러 종류의 직불제도들이 도입되어 있는데, 이 정책들의 정책적 목표들은 대부분 명확하게 정의되어 있는 것으로 보인다. 또한, 친환경직불, 경관보전 직불, 조건불리지역 직불 등은 농업의 공공재 공급 지원을 그 정책목표로 하고 있어서 그 지속가능성도 비교적 높다고 할 수 있다. 반면, 밭 직불제의 경우 식량안보, 한미 FTA에 따른 소득손실의 보전, 논과 밭 소득의 형평성 등 여러 정책목표가 혼재한 상 태로 운용되고 있다. 또한, 우리나라 직불제의 중심을 이루는 쌀 변동직불제의 경우, 관계 법률상 ‘농업인의 소득안정’이 제시되고 있는데19), 쌀이 농업인의 소득에서 차지 하는 비중이 낮아지고 있는 현실, 그리고 쌀의 구조적 과잉문제가 제기되고 있는 상황 에서 쌀의 가격 하락을 보전해주는 것을 목표로 하는 정책은 지속가능하지 못할 가능 성이 매우 크다.
둘째, 첫 번째 논점과 관련된 것이지만, 장기적으로 농업에 대한 공공재정 지원의 이유로써 도농 간 소득격차가 가지는 설득력은 시간이 갈수록 저하될 가능성이 높다 는 점을 고려하여, 농업이 제공하는 공공재의 기능을 명확히 하여 이에 기반한 정책 체계를 구축해 나갈 필요성이 크다. EU의 경우 구체적 정책설계 방식에 대해서 여러 가지 비판이 있음에도 불구하고, 직불제의 녹색화(綠色化)가 기본적으로 타당한 방향 으로 인정되고 있으며, 그에 따라서 새롭게 도입되는 ‘녹색지불’을 통해서 친환경적 농업활동에 대한 지원규모를 획기적으로 늘리려는 시도가 이루어지고 있음을 보았다.
우리나라의 경우도 직불제의 도입과 확대과정은 앞에서 언급한 것처럼 UR 및 한미 FTA 등 거대경제권과의 경제통합으로 인해 농업 생산자가 받게 되는 소득상의 충격 을 완화시킨다는 것이 정책의 실질적 목표이면서, 납세자의 동의를 받는 근거로 작용 해 온 것이 사실이다. 그러나 경제전체에 걸쳐 양극화가 심화되고 있고, 이에 대한 대 응으로 일반적 사회복지체계가 확충되고 있는 상황에서는 ‘소득문제를 농가만 가지고 있는 것이 아니다’라는 비판, 그리고 ‘저소득 농가의 문제는 다른 계층과 같이 일반적 사회복지의 틀에서 해결가능하다’라는 비판이 점점 설득력을 가질 가능성이 크다. 따 라서 직불정책 체계의 중점을 농업의 공공재 공급 기능 촉진으로 이동시키면서 구체 적 정책수단도 재편해 나갈 필요성이 있다. 이것은 현재 직불체계 중에서 생산에 연계 되거나, 가격의 변동으로부터 생산자를 보호하는 기능은 축소하면서, 공공재 공급을 지원하는 정책들의 비중을 늘려가는 변화가 필요함을 의미한다.
셋째, 농업의 친환경적 기여, 또는 보다 범위를 넓혀서 공공재 공급 기능을 촉진하는
19) 쌀소득 등의 보전에 관한 법률 1조.
직불제도의 경우 지역의 특성을 어떻게 반영할 것인가에 대해서 검토가 필요하다. EU 의 경우 신규 도입이 검토되고 있는 ‘녹색지불’은 기본적 방향에 있어서 타당성이 인정 되고 있지만, 국가적, 지역적 특성을 반영하지 않는 ‘획일성’과 ‘협애성’(狹隘性)으로 인 해 비판의 대상이 되고 있음을 보았다. 우리나라의 경우 국토가 좁고 농업을 둘러싼 자 연적, 사회적 조건이 비교적 균질적이어서 중앙정부가 기획한 ‘획일적’ 프로그램이 일 으키는 문제가 EU에 비해서 적다고 할 수 있다. 그러나 농업이 경관과 환경에 대해 구 체적으로 기여하는 방식은 지역적으로 다양한 형태를 가질 가능성이 높으므로, 지방자 치단체를 비롯한 현장의 주체들의 그러한 공공성을 식별하여 정책적 지원의 대상으로 제기할 수 있는 가능성을 열어주고, 그러한 기능들에 대한 지원이 타당한가에 대한 검 토를 통해서 지원 대상의 ‘메뉴’에 반영하는 방식을 검토해 볼 만 할 것이다.
넷째, 직접지불제도가 과도하게 복잡해지는 것을 피하는 노력이 필요하며, 이와 관 련하여 영세 소규모 농가에 대한 지원방식을 검토할 필요가 있다. EU의 개혁안에 지불 단가의 균등화 방향으로의 변화, 기본지불에서 대응의무의 간소화, 소규모 농가를 위 한 단순직불 제도의 도입 등이 나타나게 된 데에는, 다른 이유도 있지만, 그 동안 직불 제도가 변화해 오면서 제도가 점점 더 복잡해 져서 그로 인한 사회적 비용이 높아졌다 는 반성이 있는 것으로 볼 수 있다. 이러한 ‘복잡화’는 공공의 지불과 개별 농업생산자 의 공공재 공급 활동을 연결시켜야 한다는 필요성 때문에 불가피한 측면도 있지만, 소 규모 농가의 경우 그러한 복잡화를 통해서 얻는 편익에 비해서 집행에 드는 사회적 비 용(농가의 협응(協應) 비용+정부의 행정 비용)이 더 클 가능성이 크다고 하겠다. 우리 나라의 경우에도 앞으로 직불에 있어서 공공재 공급 촉진 기능을 강조하는 경향이 커 질 것으로 보이는데, 소규모 영세농이 많은 우리 농업의 구조 때문에, 이런 제도 운용 비용의 문제가 대두될 가능성이 높다고 하겠다. 따라서 적절한 규모구분의 기준을 만 들고 소규모 농가에 대해서는 보다 단순화된 운용방식을 개발하는 것이 필요할 것이다.
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