4차 산업혁명으로 대변되는 신산업은 산업과 산업, 기술과 기술 등의 융 · 복합을 특징으 로 한다. IT, 빅데이터, AI 등 다양한 혁신기술들이 타 분야와 융 · 복합하여 새로운 산업 과 기술을 창출하고, 부가가치를 생산해내어 우리 사회를 혁신성장의 길로 이끌고 있다.
교통 분야에도 4차 산업혁명의 흐름을 타고 다양한 혁신기술들이 도입됨에 따라 과거의 양적 수송(transportation) 중심에서 이동의 편리성, 기동성, 자율성 등 질적 개념을 포 괄하는 모빌리티(mobility) 서비스 중심으로 그 패러다임이 변하고 있다. IT기술의 발달 은 O2O(Online to Offline) 플랫폼 기반 서비스를 등장시켜 수요자 중심의 맞춤형 이동 서비스 확산의 기반을 마련했고, 교통수요와 이동 패턴에 대한 정보가 빅데이터로 축적 되면서 여기에 AI가 결합한 실시간 관제시스템으로 발전하는 등 교통 분야의 혁신적인 신기술 성과는 이미 가시화되고 있는 상황이다. 문제는 이러한 혁신기술들이 기존 모빌 리티 산업과 원활히 융 · 복합되어야 하는데, 각자의 이해관계가 다르고 추구하는 가치도 상반된 측면이 커 만만치 않은 갈등을 유발하고 있다는 점이다. 특히 카풀앱, 타다 등 최 근 등장한 O2O 플랫폼 서비스들과 전통적 택시산업과의 갈등은 신산업과 기존 산업과의 갈등, 신산업에 대해 기득권이 저항한 대표사례로 주목받고 있다.
정부는 지난 몇 년간 첨예하게 지속되고 있는 모빌리티 분야 갈등 해소에 총력을 기울 이고 있지만, 단순히 산업과 산업의 대결구도가 아닌 기업, 종사자, 소비자 등이 복잡하 게 결부된 사안이면서 앞으로 다른 분야의 유사한 갈등구조에도 영향을 미칠 수 있는 사 안인 만큼 그 접근은 조심스럽게 이뤄질 수밖에 없었다. 그럼에도 불구하고 그간 정부가 추진해온 갈등관리 방식은 업계 간 극단적 대립을 풀어나가고, 이로 인한 사회적 혼란을 어느 정도 가라앉히는 데 적절한 성과를 거둔 것도 사실이다. 4차 산업혁명 시대에 장차 빈번하게 등장할 것으로 예상되는 신산업과 기존 산업의 갈등에 대한 효과적인 관리는 앞으로 정부의 중요한 역할 중 하나가 될 것이 분명하다. 어쩌면 가장 빠르게 진행되고 있다고도 볼 수 있는 모빌리티 분야의 갈등을 해소하기 위한 정부의 접근 방식은 이후에
머리말
4차 산업혁명 시대, 정부의 갈등관리 방향:
모빌리티 갈등을 중심으로
박효철 | 국토교통부 도시교통과 서기관 (phc1206@korea.kr)
제463호 2020 May
4차 산업혁명 시대, 정부의 갈등관리 방향:
모빌리티 갈등을 중심으로
도 비슷한 형태의 갈등에 정부가 효과적으로 대응하는 데 필요한 실마리를 제공해 줄 수 있을 것이라고 기대한다.
세상의 모든 갈등은 ‘갈등’이라는 한마디 단어로 집약되지만 갈등의 원인, 갈등을 둘러싼 이해관계, 갈등의 정도, 갈등이 미치는 영향 등 그 세부 내용은 너무나도 복잡하여 갈등 의 본질을 정확히 파악하고 그 해결방안을 명쾌하게 제시하는 일은 사실상 불가능에 가 깝다. 신산업과 기존 산업 간 갈등, 특히 O2O 플랫폼 업계와 택시업계 간 갈등으로 대표 되는 모빌리티 갈등 역시 마찬가지여서 모두가 만족하는 해결방안을 찾기는 쉽지 않았 고, 결국 이해당사자들의 양보에 기댈 수밖에 없는 현실이다. 그럼에도 불구하고 정부는 갈등의 원인과 전개양상, 갈등을 둘러싼 이해관계와 관련하여 몇 가지 포인트를 찾아내 어 갈등해소 방안을 찾아나갔다. 이는 첫 번째로 갈등의 원인이 제도의 모호성에 기인한 다는 점, 두 번째로 소통을 통한 해결을 모색할 적절한 장(場)이 없었다는 점, 세 번째로 갈등의 주체인 신산업이 기존 산업을 완전히 대체하는 수준이 아니어서 상생의 지점을 충분히 찾을 수 있다는 점이었다. 이러한 인식을 바탕으로 정부가 추진해나간 모빌리티 갈등 해소 정책은 아래 세 가지 방향으로 설명할 수 있다.
1. 사회적 논의구조 구성을 통해 이해관계자의 참여와 최대한의 합의 유도
2017년 24시간 카풀앱 등장으로 업계 간 갈등이 표면화된 이후 4차산업혁명위원회, 국 토교통부 등이 갈등의 중재와 합의를 시도하였으나, 택시업계의 거부로 업계 간 협의가 용이하지 않았다. 여기에 카카오 모빌리티가 2018년 12월 카풀서비스 출시를 발표한 이 후 갈등은 극단화되어 세 명의 택시기사가 분신하는 사건까지 발생하였다. 극단적 상황 을 해결하기 위해서는 무엇보다 업계가 한자리에 모여 소통할 수 있는 장을 마련하는 것 이 중요하였다. 정부와 정치권이 힘을 모아 택시-카풀 사회적 대타협 기구를 출범(2019 년 1월)시킨 배경이다. 사회적 대타협 기구 논의 과정에서도 갈등은 계속되었지만 지속적 인 논의와 정부, 정치권의 중재로 합의(2019년 3월 7일)를 이루어내었고, 카풀을 둘러싼 갈등은 어느 정도 해소되게 되었다.
타다 서비스로 인한 갈등에서도 정부는 업계가 한자리에서 이견을 조정하고 대안을 만 들어내기 위한 실무 논의기구를 구성하여 갈등을 조율해나갔다. 정치권은 직접 참여하지 않고, 교통 · 소비자 분야 등의 전문가가 참여하여 다양한 관점에서 논의할 수 있도록 한 점은 차이가 있으나, 기본적으로 이해당사자가 직접 참여하여 각자의 입장을 공유하고 합의를 시도했다는 점에서는 사회적 대타협 기구와 비슷하다고 할 수 있다. 비록 사회적 대타협 수준의 합의는 아니었지만 참여자 대다수가 동의하는 내용의 법안을 마련하여 법 개정까지 완료시켰다는 점은 실무 논의기구의 큰 성과라 할 만하다.
정부의 갈등관리
방향
갈등 해소를 위한 일련의 과정에서 정부는 이해관계자들의 입장과 의견을 최대한 고 려한 정책대안을 제시하였고, 이를 기반으로 업계 간 최대한의 합의를 유도하였다. 정부 가 소극적인 갈등 중재 역할에 그친 것이 아니라 적극적 주체로서 해결방안을 제시하고 논의구조를 주도해나간 것이다. 극단적인 갈등 상황에서 해결의 실마리를 찾기 위해서는 이해관계자들을 한 테이블에 모아 적극적인 타협안을 제시하고, 업계 간 양보를 유도하 는 역할이 중요할 수밖에 없었다.
모빌리티 갈등 해결을 위한 이해관계자 논의구조는 이제 정부의 보편적인 갈등 해결 기제로 표준화될 전망이다. 정부는 작년 12월, 2020년도 경제정책 방향을 통해 신사업과 관련한 갈등을 해결할 사회적 타협 메커니즘으로써 ‘한걸음 모델’을 구축할 것임을 천명 한 바 있다. 한걸음 모델은 이해관계자가 각각 한걸음씩 물러날 때 우리 사회가 크게 한 걸음 전진할 수 있다는 의미를 담고 있는데, 현재 기획재정부 주도로 구체적 추진방안을 마련 중에 있다. 기본적인 구조는 정부, 이해관계자, 관련 전문가가 한자리에 모여 갈등 사안을 명확히 한 후 사회적 타협을 통해 합의를 도모하는 모빌리티 갈등 해결 방식이 그 대로 채택될 것으로 보인다. 한걸음 모델이 구체화되면 이해관계자들 간의 소통과 정부 의 지원이 결합된 표준화된 갈등 해결 논의구조가 등장하여 4차 산업혁명이 수반하는 산 업 간 갈등을 원활히 해소해나가는 데 큰 도움이 될 수 있을 것으로 기대된다.
2. 합법성 여부에 대한 판단보다 제도적 대안 제시
갈등 사안의 쟁점이 법률 위반 여부에 있는 경우 정부가 합 · 불법 여부를 명확히 판단하 여 쟁점을 해소하는 것도 갈등관리의 한 방법일 수 있다. 과거 우버의 한국 진출 시 발생 했던 택시업계의 반발과 갈등에서도 정부와 지자체는 「여객자동차 운수사업법」 규정에 근거하여 우버를 불법으로 규정하고 사법적 판단까지 구하여 갈등 사안을 해소한 전례가
<그림 1> 한걸음 모델 프로세스
자료: 기획재정부 2019.
한걸음 모델 프로세스
신사업 출현 의견수렴 및
갈등요소 명확화 사회적 타협 합의 도출
제463호 2020 May
있다. 그러나 최근의 모빌리티 갈등에 있어서 정부는 처음부터 합 · 불법 여부의 판단, 사 법적으로 시시비비를 가리지 않고, 제도적 대안 모색을 통해 해결할 것임을 천명하였다.
기본적으로 카풀 문제, 타다 문제 모두 제도적 모호성, 불법 여부에 대한 입장 차이 등이 갈등의 원인이었으므로 법 개정을 통해 제도를 명확히 규정하거나 새로운 제도를 신설하 여 논란을 해소하는 방법을 택한 것이다.
카풀의 경우는 카풀이 허용되는 ‘출퇴근 때’라는 모호한 규정으로 인해 사실상 자가용 유상운송 행위가 편법적으로 발생할 수 있다는 점이 갈등의 원인임을 감안하여 법 규정 의 본래 취지에 맞게 출퇴근 시간대를 명확히 규정(오전 7~9시, 오후 6~8시)하는 방법 으로 해결을 추진하였다. 물론 유연근무제, 시차출퇴근제가 활성화되는 시기에 출퇴근 시간을 오전, 오후 특정 시간대만으로 한정할 수 없다는 비판도 있었으나, 사회 통념상 인식되는 출퇴근 시간을 법제화하여 일반적 형태의 카풀은 지속적으로 허용하면서, 갈등 소지는 최소화할 수 있게 되었다.
타다 문제 역시 렌터카에 대한 운전자 알선(합법적 행위)과 렌터카를 이용한 유상운송 (불법 행위) 사이의 입장 차이와 제도적 모호성이 갈등의 원인임을 감안하여 렌터카에 대 한 운전자 알선은 법 규정의 본래 취지대로 관광목적으로 명확화하되, 플랫폼 사업자가 불법 시비 없이 제도권 내에서 합법적으로 영업할 수 있도록 플랫폼 사업을 제도화하는 방향으로 해결을 추진하였다. 비록 검찰의 타다 기소와 1심 무죄판결 등 사법절차 진행으 로 인한 논란이 있었으나, 정부는 사회적 갈등을 정치적, 제도적으로 해결해나간다는 원 칙을 유지하면서 제도화를 추진해나갔다. 그 결과 대부분의 모빌리티 업체들이 제도권의 틀 내에서 법적 불확실성에서 벗어나 영업할 수 있는 길이 열린 것에 대해 환영 입장을 표하였다. 택시업계도 추진 방향에 대해 동의함에 따라 정부의 제도화 방안은 국회의 문
<그림 2> 플랫폼 사업 제도화 개요
자료: 국토교통부 2019.
택시 외 모빌리티
플랫폼 사업 제도 중개 플랫폼
가맹사업자
Type 1 (플랫폼운송사업)
플랫폼의 운송사업 허가 차량, 외관 등 완화된 규제
신규모델 (다양성 수용)
Type 2 (플랫폼가맹사업)
기존 택시와 결합(법인/개인) 현 가맹사업 관련 규제 합리화
Waygo 등 가맹사업 진화형
Type 3 (플랫폼중개사업)
중개 플랫폼 ⇒ 제도권 편입
*신고제 (택시면허 불필요)
카카오T 등 택시중개 앱
법인
택시 개인택시 법인택시
개인 택시 제도권
외
제도권 내
턱을 넘어 내년 4월 본격 시행을 앞두고 있다.
정부가 제도적 해결방안을 모색하는 데 가장 크게 고려했던 사항은 모빌리티 시장, 교 통 환경의 한국적 특수성이었다. 우리나라는 세계적으로 손꼽히는 대중교통 시스템을 보 유하고 있으며, 택시도 풍부한 공급량과 상대적으로 저렴한 요금을 기반으로 준대중교통 수단의 역할을 수행하고 있다. 비록 택시서비스가 국민들의 기대치에 미치지 못하는 측 면도 있으나 이것이 택시를 전면 대체할 대안적 모빌리티를 허용해야 할 근거로 볼 수는 없다. 결국 정부의 제도화 방안은 우버, 리프트 등의 영업 방식인 자가용 승차공유를 허 용하는 방식보다, 기존 택시산업과의 조화와 상생협력에 중점을 둔 방향으로 설계되었 다. 시장 상황을 고려하면서 대다수의 이해관계자가 납득할 수 있는 제도화 방안의 마련, 이것이 모빌리티 갈등에 대한 정부의 갈등관리 방안의 핵심이었다고 말할 수 있다.
3. 제도적 대안은 공정하고, 상생이 가능한 방향으로 마련
갈등에 접근함에 있어 이해관계자 간 합의를 기반으로 제도적 해결방안을 모색한다는 방 향성에 대해서는 대부분의 이해관계자들이 동의하는 부분이지만 결국 갈등 해소의 키는 제도를 세부적으로 어떻게 설계하느냐에 달려 있었다. 정부는 이에 대해 제도화 방안은 특정 업계에 과도하게 기울어지지 않아야 하고, 업계 간 제로섬(zero–sum) 게임이 아닌 상생할 수 있는 방향으로 설계한다는 원칙하에 제도적 해결을 추진해나갔다.
플랫폼사업은 기존 운송사업과 결합하여 새로운 서비스를 제공할 수도 있지만, 플랫폼 사업자 주도로 기존 운송사업과 차별화된 별도의 운송체계를 창출할 수도 있는 만큼 세 부 제도화 방안에 대해서는 기존 운송업계가 민감하게 반응할 수밖에 없다. 정부는 플랫
<그림 3> 플랫폼 운송사업 기본 구조
자료: 국토교통부 2019.
일정한 요건하에서
‘운영가능 대수’를 정해서 수익의 일부를
기존 택시 매입 종사자 복지 지원 차종 다양화
규제 대폭 완화 기사 자격요건 필요 사업허가
정부 플랫폼운송사업자 관리기구
사회적 기여금으로 납부
제463호 2020 May
폼사업을 불법화하거나 제도적으로 입지를 축소시키는 대신 정식으로 업종을 신설하여 제도권 틀 내에서 영업하도록 함으로써 최소한의 제도적 공정성을 기하되, 택시 등 기존 운송사업의 공급상황, 규제 형평성 차이 등을 고려하여 별도의 보완책을 제도화하였는데 이는 플랫폼 운송사업의 총량관리와 사회적 기여금 제도이다.
플랫폼 사업자가 택시와 구별되는 별도의 운송사업을 직접 운영할 수 있도록 하되, 무 분별한 증차로 인한 교통시장 혼란과 택시업계와의 갈등 가능성을 사전에 차단하기 위 해 총량관리 제도를 법에 규정하였다. 택시업계와의 상생을 위해서는 기여금을 통한 일 정 수준의 재정적 부담을 부과하여 이를 택시 감차나 택시종사자 복지 지원 용도로 활용 할 수 있도록 하였다. 이는 우버 등 승차공유 서비스를 합법화하는 과정에서 기존 운송업 계와의 상생을 위해 해외에서 도입한 제도로 우리 모빌리티 현실에서도 도입이 필요하다 고 판단하였다. 구체적인 총량관리 방식과 기여금 수준은 업계와의 추가 협의를 거쳐 구 체화해나갈 계획이다.
앞으로 플랫폼과 택시의 결합, 플랫폼과 택시의 경쟁 등이 모빌리티 시장 내에서 다양 한 차원으로 발현될 것으로 예상되는 상황에서 총량관리, 기여금 등 상생을 위한 제도 구 조는 기존 갈등의 증폭 또는 새로운 갈등의 발현을 어느 정도 막아주는 기제로 작용할 전 망이다. 총량관리로 인해 플랫폼 운송사업이 무분별하게 증가되지는 않는 상황에서 플랫 폼 운송사업자의 등장이 기여금 제도를 통해 택시업계에도 이익이 되는 구조로 설계되었 기 때문이다. 제도적 기반하에서 공정하게 경쟁하면서 상생하는 구조의 구축은 신산업과 기존 산업 간의 갈등관리 시 반드시 염두에 두어야 할 정책 방향이라고 말할 수 있다.
일부에서는 정부의 모빌리티 갈등 해결 방식이 지나치게 기존 산업에 치우친 해결 방식 이라고 비판하기도 하고, 과거 자동차산업 태동기에 자동차 앞에서 기수가 붉은 깃발을 들고 걷도록 하여 마차업계를 보호했던 영국의 ‘적기 조례법’에 빗대기도 하였다. 하지만 새로운 가치를 창출하기 위한 혁신에만 집중하여 해결방안을 모색하는 것은 갈등의 근본 적 해결방안이 될 수 없고, 결국 지속가능한 혁신 기반을 마련하는 데도 큰 도움이 되지 않는다. 기존 택시업계뿐만 아니라 대다수의 모빌리티 업계들까지 정부의 갈등 해소 방
<표 1> 사회적 기여금 주요 해외사례
미국 뉴욕주 전체 운송요금의 4%, 매사추세츠주 건당 0.2달러(1달러 약 1200원) 캐나다 브리티시콜롬비아주 면허 신청 시 200달러, 취득 시 5천 달러, 건당 0.3달러
(1달러 약 890원)
호주 뉴사우스웨일스주 건당 1달러 5년간 부과 (1달러 약 810원) 자료: 국토교통부 내부자료.
맺음말
안에 동의하고 조속한 입법을 촉구하면서 법률개정에 힘을 보탠 이유가 여기에 있다. 이 해관계자들이 한자리에 모여 서로 양보하여 마련한 상생을 핵심으로 한 합의안을 기반으 로 제도개선을 추진하는 것. 정부는 어쩌면 양쪽 입장에서는 모두 불만일 수도 있는 방안 이 가장 최선의 문제해결 방안이라 판단하였고, 이러한 판단에 기반하여 흔들림 없이 정 책을 추진하였다.
계속된 기술진보와 혁신의 흐름 아래에서 우리는 더 크고 극단적이며 다층적인 사회 적 갈등을 경험할 가능성이 높다. 하지만 정부가 지난 3~4년간의 모빌리티 갈등을 해소 하기 위한 일련의 과정으로부터 획득한 경험 자산을 바탕으로 앞으로의 갈등도 원활하게 관리할 수 있는 갈등관리 모델을 만들어낼 수 있을 것이라고 기대한다. 사회발전과 국민 삶의 질 향상을 위해 혁신과 신산업을 장려하면서 혁신의 후폭풍으로 인한 피해를 최소 화하는 것은 정부가 앞으로 흔들림 없이 견지해나갈 4차 산업혁명 시대 갈등관리 방안의 근간이라 할 수 있다.
국토교통부. 2019. 혁신성장 및 상생발전을 위한 택시제도 개편방안, 7월 17일. 발표자료.
기획재정부. 2019. 2020년 경제정책 방향, 12월 19일. 발표자료.
참고문헌
