인적역량 개발을 위한 조세의 역할 (Taxation and Skills)
◇ (배경) 포용적 성장을 위해서는 개인의 인적역량 개발이 중요 ㅇ 인적자본 투자는 생산성 향상 및 공정․포용적인 성장에 기여 ㅇ 이 보고서는 조세제도와 정책이 개인의 인적역량 개발에 미치는
영향을 OECD 29개 국가의 자료를 근거로 분석
◇ (분석 방법) 개인(근로자)과 정부를 분석대상 경제주체로 하고, 경제적․재무적 변수를 이용한 비용․편익 분석에 기초
재무적 변수
경제주체 비용 편익
(근로자)개인 ․상실 소득
․직접 교육비용(수업료 등) ․교육훈련 후 소득의 증가
정부 ․조세수입 감소
․직접비용(교사월급, 지원금)
․장학금, 학자금 등 ․미래 조세수입 증가
ㅇ Breakeven Earnings Increment(BEI) : 근로자가 교육비용 회수에 필요한 소득 증가분(OECD 평균 BEI / 교육前소득 : 15%; 대학교육) ㅇ 실효세율 : 조세제도가 개인의 인적투자 의사결정에 미치는 효과를 측정하는 지표로, 한계실효세율(METR)과 평균실효세율(AETR)로 구분
* OECD 평균 METR : 2.9%, AETR : 19.8% (대학교육) ㅇ 정부의 교육훈련 투자비용에 대한 수익률(RCR)
* OECD 평균 MRCR : 0.198, ARCR : 1.2 (대학교육)
◇ 주요 결과
ㅇ 교육비 공제 등 세제 혜택은 상대적으로 인적투자의 수익이 낮은 (marginal and low-return for skills investment) 계층에 유리 ㅇ 조세제도의 전반적인 누진성 확보가 중요하고, 정부의 직접적인
교육훈련 투자 확대가 세제 혜택보다 효과가 큼
ㅇ 인적역량 개발을 촉진하기 위해서는 축적된 기술을 활용할 수 있도록 하는 제도적 보완(예 : 퇴직연령 조정)도 필요함
※ 출처: OECD Taxation and Skills (2017.04.06)
Ⅰ. 배경
1. 포용적 성장을 위해서는 개인의 인적역량 개발이 중요
□ 인적역량 개발에 대한 투자는 생산성 향상과 경제성장에 기여 ㅇ 인적자본 수준이 높은 근로자들은 기업의 혁신에 기여하고, 글로벌
가치사슬에 참여할 수 있을 뿐 아니라, 지식의 파급(knowledge spillover) 효과를 증가시킴
□ 인적자본 투자는 보다 공정(fairer)하고, 보다 포용적(more inclusive)이고, 보다 지속적(more durable)인 성장에 기여
ㅇ Blöndal(2002), Sequeria(2014)에 따르면 전 세계적인 불평등의 가장 주요한 원인으로 인적 자본의 차이를 지적
ㅇ 개인의 기술수준 향상은 임금 수준 상승 및 노동시장 참여 확대를 가져오고, 이를 통해 소득의 불평등을 완화
ㅇ 소득의 불평등이 완화되면, 본인과 부양가족의 인적역량 투자가 확대되므로 불평등의 세대간 이전을 제한
ㅇ 인적역량 수준이 높아지면 노동시장에서 근로자의 이동이 활발 해지고, 혁신의 확산(diffusion of innovation)을 통해 성장의 혜택이 모든 소득계층으로 귀속
2. 조세제도 및 조세정책이 인적역량 개발에 미치는 효과 분석
□ 이번 보고서는 조세제도 및 조세정책이 개인의 인적역량 개발에 미치는 영향을 OECD 29개 국가
*
의 자료를 근거로 분석* 주로 북미, 유럽 국가들 자료가 활용되었고 우리나라, 일본, 프랑스 등은 제외
□ 분석 방법 요약
ㅇ 개인(근로자)과 정부를 분석대상 경제주체로 하고, 기업은 제외 - 개인의 경우 대학교육을 받는 학생 근로자, 대학원생 근로자, 직장
근로자 및 퇴직을 앞둔 근로자 등 4가지 유형으로 분류
ㅇ 경제적․재무적 변수(financial incentives)를 활용한 비용․편익 분석에 기초
< 표 1 : 분석대상 경제주체별 교육훈련 관련 비용․편익 >
재무적 변수
경제주체 비 용 편 익
개인 (근로자)
․상실 소득
․직접 교육비용(수업료 등) ․교육훈련 후 소득의 증가
정부
․조세수입의 감소
․직접비용(교사월급, 지원금)
․장학금, 학자금 등
․미래 조세수입의 증가
□ 주요 지표 설정
ㅇ Breakeven Earnings Increment(BEI) : 근로자 개인이 교육비용을 회수하는데 필요한 소득의 증가분으로, 이 보고서의 기본 지표 ㅇ 실효세율 : 조세제도가 개인의 인적투자 의사결정에 미치는 효과를
측정하기 위한 지표로, 분석대상 개인에 따라 한계실효세율 (METR)과 평균실효세율(AETR)로 구분
ㅇ 정부 측면에서의 비용․편익 비율 : 정부 측면에서 근로자 교육 훈련 투자에 대한 수익률을 나타내는 지표로 미래의 세수 증가와 교육훈련에 대한 현재의 투자비용을 비교(Return to Cost Ratio, RCR)
* 실효세율과 마찬가지로 한계수익률(MRCR)과 평균수익률(ARCR)로 구분
Ⅱ. 분석 방법 : 주요 지표의 설정
1. 근로자 측면에서의 교육비용
TC = (1 - T
FE
) × FE + (1 - TTB
) × (DC - SG)* TFE(상실 소득에 적용되는 세율), TTB(교육훈련 관련 세제 혜택) ㅇ 상실 소득(Forgone Earnings, FE)
- 인적역량 개발을 위한 교육기간 중에 감소되는 소득 ㅇ 수업료, 교육훈련비 등 직접 교육비용(Direct Costs, DC)
ㅇ 정부에서 제공하는 장학금 및 학자금(Scholarships & Grants, SG) ㅇ 조세부담 감소액 : 상실 소득에 따른 근로자의 조세부담 감소 ㅇ 교육훈련 관련 세제 혜택(T
TB
) : 교육비용에 대한 소득공제 및 세액공제 등2. 교육을 통한 근로자의 편익과 Breakeven Earnings Increment(BEI)
□ 이 보고서는 교육훈련을 통한 근로자 편익을 교육훈련 이후 세후 임금의 상승으로 한정
□ 근로자의 손익분기점 소득 수준(Breakeven Earnins Level, BEL) ㅇ 근로자의 교육비용(직접비용과 상실 소득) 회수와 관련된 손익
분기점 소득 수준(BEL)은 다음과 같은 요소로 구성
① 교육훈련 前 소득 수준(earnings before education)
② 직접비용 및 상실 소득을 회수하는데 필요한 금액
* 직접비용과 상실 소득을 기본비용(initial costs)이라고도 하고, 상기 기본 비용 회수에 필요한 금액을 “Principal Recovery” 라는 용어를 사용
③ 기회비용 : 교육훈련비용을 다른 곳에 투자했었더라면 얻을 수 있었던 수익(opportunity cost of capital)
④ 추가 조세 부담액 : 임금 인상에 따른 납부세액 증가분(tax wedge)
□ BEI : 근로자가 교육비용을 회수하는데 필요한 소득 증가분
ㅇ 기본 분석 지표로 사용되는 BEI(Breakeven Earnings Increment)는 Breakeven Earnings Level과 교육훈련 前 소득 수준의 차이로, - 기본비용 회수에 필요한 금액, 기회비용 및 추가 조세 부담액과 관련
< 그림 1 : 근로자의 교육훈련 관련 비용, 편익 및 BEI >
3. 조세제도와 개인의 인적투자 개발의 관계
□ 한계 실효세율(Marginal Effective Tax Rate, METR)
ㅇ 조세제도가 한계 근로자의 인적투자 의사결정에 대한 효과를 한계 실효세율이라고 정의
* METR is the effect of the personal income tax system on the incentives of a “marginal student” to undertake a skills investment.
ㅇ 이 보고서는 조세부담이 있는 경우의 BEI (BEI(With Taxes))와 조세 부담이 없는 경우의 BEI (BEI(Without Taxes))의 차이를 조세부담이 있는 경우의 BEI (BEI(With Taxes))로 나눈 값으로 계산
METR = BEI(With Taxes) - BEI(Without Taxes) BEI(With Taxes)
ㅇ 결국 한계 실효세율은 인적투자 실시 여부가 무차별한 근로자 (a person who is just indifferent between making a skills investment and not)에 대한 조세제도의 효과를 분석하기 위한 것으로,
- 인적역량 개발 투자를 결정하기로 한 근로자(a person who is just considering making a skills investment)에 적용되는 세율임
□ 평균 실효세율(Average Effective Tax Rate, AETR)
ㅇ 평균 임금을 받는 근로자의 인적투자 의사결정에 대한 조세제도의 역할을 분석하기 위한 지표
□ 개인의 인적투자 의사결정에 대한 조세제도의 역할 ㅇ 비용 측면 : 근로자의 실질 교육비용 감소 효과
- 세후 상실 소득 감소 : (1 – T
FE
) × FE- 직접 교육비용 감소 : 장학금에 대한 비과세, 교육비 소득공제 등 ㅇ 편익 측면 : 교육훈련 후 세후 순소득의 감소 효과
- 인적역량 향상으로 임금 수준이 올라가지만, 조세 부담액도 함께 증가 - 누진적인 조세제도에서 상승된 소득(Earnings Increment, EI)에
적용되는 세율(T
EI
)은 상실 소득에 대한 세율(TFE
) 보다 높은 것이 일반적 ㅇ 상실 소득에 대한 세율(TFE
)과 증가된 소득에 대한 세율(TEI
)이 다르면, 조세제도의 전반적인 효과는 인적투자를 통한 수익(편익)의 크기에 의존 - 교육훈련 후 임금 수준의 상승이 크지 않다면, 동 소득에 대한세율 보다 교육훈련 비용에 대한 세제상 취급이 보다 중요함 - 인적자본 투자에 대한 수익이 크다면, 교육비용 보다 근로소득
상승분에 대한 세율의 크기가 보다 중요함
ㅇ 이 보고서는 평균 실효세율이 한계 실효세율 및 소득 상승분과 다음과 같은 관계가 있음을 제시함
AETR = (BEI /EI) × METR + (1 - (BEI /EI)) × T
EI
- 앞에서 살펴본 바와 같이 인적투자에 따른 수익(EI)이 크다면, T
EI
가 평균 실효세율에 보다 큰 영향을 미침- 교육훈련 후 임금 상승분이 비용 회수에 필요한 정도에 불과하다면, 평균 실효세율은 한계 실효세율과 비슷한 수준으로 수렴
4. 정부의 교육훈련 투자에 대한 수익률(Return to Cost Ratio)
□ 정부의 교육훈련 투자비용
ㅇ 정부의 직접 지출 : 교사 월급, 대학교에 대한 지원금 등 ㅇ 정부가 제공하는 학생에 대한 장학금 및 학자금
ㅇ 근로자의 상실 소득에 따른 조세수입의 감소
ㅇ 근로자의 교육훈련비에 대한 세제 혜택 제공에 따른 세수 감소 ㅇ 학자금 대출 상환비용의 소득(세액) 공제에 따른 세수 감소 ㅇ 학자금 대출 제도 운영과 관련된 비용
□ 정부의 교육훈련 투자에 따른 수익 : 미래 조세수입의 증가
□ 정부의 평균수익률(Average Returns to Costs Ratio, ARCR)
ㅇ ARCR은 AETR과 마찬가지로 평균 소득을 얻는 근로자를 기준으로 살펴본 정부의 교육훈련 투자에 대한 편익․비용 비율임
ARCR = 교육훈련 후 조세수입의 증가
세수 감소+ 직접 지출 + 장학금 + 학자금 대출 운영비용
ㅇ ARCR은 정부 측면에서 교육훈련 투자의 타당성 여부를 판단하는 것에 불과할 뿐, 사회 전체적인 관점에서 교육훈련 투자의 적합성 여부를 설명하는 지표는 아님
ㅇ 결국 상기 지표는 교육훈련 투자와 관련된 비용과 편익이 정부와 근로자 사이에 분배되어 있는 정도를 보여줌
□ 정부의 교육훈련에 대한 한계수익률(MRCR)
ㅇ 인적투자를 통해 손익분기점에 해당하는 소득만을 얻는 근로자를 기준으로 한 정부의 교육투자에 대한 편익․비용 비율을 말함 ㅇ 일반적으로 MRCR은 ARCR 보다 낮을 뿐 아니라, 1보다 작음
Ⅲ. 분석 결과
1. 교육훈련(인적투자)의 4가지 유형
대학 교육 대학원 교육 직장 교육 퇴직 前 교육
근로자 나이 17세 27세 32세 50세
교육기간 4년 1년 2주 1년
교육훈련 불참시 얻었을 소득(年)
평균임금의
70% 평균임금 평균임금 평균임금
교육 기간 중 소득(年)
평균임금의 25%
평균임금의 25%
평균임금의 95%
평균임금의 25%
상실 소득(年) 평균임금의 45%
평균임금의 75%
평균임금의 5%
평균임금의 75%
직업 관련성 없음 없음 있음 없음
장학금 유무 유 유 무 유
직접 교육비용의
소득공제 여부 부 부 여 부
2. 대학교육의 효과
□ 대학교육은 다른 교육훈련 과정에 비해 교육 기간이 길고, 따라서 상실 소득이 큼 → BEI가 가장 높게 나타남
ㅇ 분석대상 29개 OECD 국가의 평균 교육훈련 前 소득 대비 BEI (BEI /훈련 前 소득) 는 15%
- 덴마크가 4.5%로 가장 낮고, 칠레가 23.3%로 가장 높음
< 그림 2 : 국가별 대학교육의 BEI (교육훈련 前 소득 대비, %) >
ㅇ 덴마크의 BEI가 낮은 것은 ① 장학금 규모가 커서 교육비용을 충분히 보상하고, ② 대학교육 이후 임금 상승분이 상대적으로 작기 때문임 - 반면 ① 학생 근로자의 교육비용 부담이 크고, ② 대학교육의 임금
프리미엄이 상대적으로 큰 칠레는 BEI가 높음
< 그림 3 : BEI와 대학교육의 임금 프리미엄 (교육 前 소득 대비, %) >
□ 조세제도가 개인의 인적투자 형성에 미치는 효과
ㅇ (한계 실효세율, METR) OECD 평균은 2.9%이고, 가장 낮은 국가는 덴마크(- 56%)이며 가장 높은 국가는 네덜란드(34.5%)임
- 덴마크의 조세제도는 한계 근로자의 인적투자 형성에 기여
< 그림 4 : 대학교육의 한계 실효세율 >
ㅇ (평균 실효세율, AETR) OECD 평균은 19.8%이고, 가장 낮은 국가는 칠레(2.1%)이며 가장 높은 국가는 네덜란드(37.9%)임
- 네덜란드의 실효세율이 높은 것은 상대적으로 BEI가 크고 소득세 최고세율(52%)도 높기 때문임
< 그림 5 : 대학교육의 평균 실효세율 >
□ 정부의 교육훈련 투자에 대한 수익․비용 비율
ㅇ (정부의 교육투자 평균 수익률, ARCR) OECD 평균은 1.2임
- 상대적으로 정부의 교육투자 수준이 낮고 대학교육의 임금 프리미엄이 큰 네덜란드와 포르투갈은 투자비용 대비 수익이 두 배를 초과함 - 반면 정부의 교육투자 비중이 높은 아일랜드, 뉴질랜드는 ARCR이 낮음
< 그림 6 : 정부의 교육훈련 투자 평균 수익률 >
ㅇ (정부의 교육투자 한계 수익률, MRCR) OECD 평균은 0.198이고, 가장 높은 네덜란드의 경우 0.85
- 인적투자를 실시하기로 결정한 한계 근로자의 경우 소득 수준이 낮아, 훈련 후 증가 소득에 대한 조세수입이 투자비용 보다 작기 때문
< 그림 7 : 정부의 교육훈련 투자 한계 수익률 >
3. 대학원 교육의 효과
□ 대학원 교육의 경우 대학교육 보다 교육기간이 짧아 상실 소득이 작으므로, BEI가 낮음
ㅇ OECD 29개 국가 평균 BEI / 교육 전 소득 은 4.7%이며, 덴마크가 2.5%로 가장 낮고 그리스가 6.3%로 가장 높은 것으로 나타남
□ 조세제도가 개인의 인적투자 형성에 미치는 효과
ㅇ (한계 실효세율) OECD 평균은 7.6%이고, 가장 낮은 국가는 덴마크 (- 16.2%)이며 가장 높은 국가는 아일랜드(27.7%)임
ㅇ (평균 실효세율) OECD 평균은 24.6%이고, 가장 낮은 국가는 칠레 (0%)이며 가장 높은 국가는 아일랜드(42.2%)임
ㅇ 대학교육 보다 낮은 BEI에도 불구 METR과 AETR이 더 높은 것은 대학원 교육 이후 소득이 상대적으로 크고, 누진세 구조에서 높은 세율이 적용되기 때문으로 분석
4. 직장 교육(직업 관련 교육)의 효과
□ 직업 교육의 경우 OECD 평균 BEI는 0.72%로 매우 낮음
ㅇ 교육기간이 단기간(2주)이므로 상실 소득이 적고, 직업 관련 교육 비용에 대한 세제 혜택(소득공제 등)이 있기 때문인 것으로 분석 5. 퇴직 前 교육의 효과
□ 퇴직 전 교육의 OECD 평균 BEI는 8.7%로 대학교육 다음으로 높음 ㅇ 그 이유는 퇴직까지 남은 근무기간이 상대적으로 적어 교육비용을
회수하는데 필요한 소득이 단기간 내에 크게 증가하여야하기 때문 ㅇ 이는 고령의 근로자의 인적역량 개발을 촉진하기 위한 정부정책이
효과를 거두기 어려울 수 있다는 것을 암시함
Ⅳ. 대학교육에 대한 정책 효과 1. 조세정책(Tax Incentives)의 효과
가. 교육 장려를 위한 세제 혜택(Skills Tax Expenditures, STEs)의 종류 ㅇ 장학금, 학자금 등에 대한 소득세 및 사회보장세 비과세
ㅇ 학생 근로자의 소득에 대한 소득세 비과세
ㅇ 수업료 등 직접 교육비용에 대한 소득공제 또는 세액공제 ㅇ 학자금 대출 상환 관련 이자비용에 대한 소득공제
ㅇ 소득과 연계한 학자금 대출 제도(Income contingent loan)
나. 세제 혜택의 효과
□ 장학금에 대한 비과세, 수업료 등에 대한 소득(세액) 공제를 허용 하는 경우 그렇지 않는 경우 보다 BEI가 낮음
ㅇ 교육비 공제 정책은 교육비용 회수에 필요한 소득의 크기를 감소시킴
< 그림 8 : 세제상 혜택(STEs) 여부에 따른 BEI 비교 >
□ 세제상 혜택이 없는 경우 실효세율 상승
ㅇ 세제 혜택이 있을 때 OECD 평균 METR(2.9%) 및 AETR(19.8%)은 동 혜택 배제 시 5.1% 및 20.5%로 각각 상승
< 그림 9 : 세제상 혜택(STEs) 여부에 따른 METR 비교 >
< 그림 10 : 세제상 혜택(STEs) 여부에 따른 AETR 비교 >
다. 실증 분석 결과
□ 최근 연구
*
에 따르면 세제 혜택을 제공하는 조세정책들이 인적역량 개발에 효과적이지 않다는 것을 보여줌* Bulman and Hoxby(2015), Hechman and Jacobs(2010) 등
□ 조세정책들이 다음과 같은 의도하지 않은 결과를 초래하기 때문임
ㅇ 교육비 소득공제 또는 세액공제에 상응하는 대학교의 수업료 인상 ㅇ 학생들의 교육기간 장기화 등
라. 분배적 함의
□ 교육비용 부담을 낮추는 조세정책은 저소득 계층에게 보다 유리할 수 있음 ㅇ 앞에서 살펴본 바와 같이 교육훈련 이후 임금 수준의 상승이 크지 않다면
‘교육훈련 비용에 대한 세제 혜택의 효과([(1 - TTB) × (DC - SG)])’가 증가된 소득에 대한 조세부담(TEI× EI)을 상회할 수 있기 때문
ㅇ 결국 교육비용을 낮추는 조세정책이 인적투자에 따른 증가 소득에 대한 조세부담을 낮추는 정책보다 인적투자의 수익이 낮은 계층에 유리할 수 있음
* Policies that reduce skills costs may benefit low-return skills investments more than policies that reduce the taxation of those returns.
□ 조세정책의 분배적 효과를 높이기 위해서는 교육비 세액공제액을 환급하거나 이월공제를 허용하는 것도 고려할 수 있는 방안
ㅇ 일반적으로 과세소득이 없는 저소득 근로자의 경우에는 교육비 공제 등 세제상 혜택의 편익을 얻을 수 없음
ㅇ 그러나 교육비 세액공제액 일부를 환급(미국)하거나 다음연도에 공제 받을 수 있도록 이월공제를 허용(캐나다)하면, 교육비 공제 제도의 분배 효과는 더 커질 수 있음
* 특히 캐나다는 캐나다는 공제받지 못한 금액의 이월공제뿐 아니라 가족의 다른 구성원에게 이를 이전하는 제도를 운영
2. 다른 정책(Non-tax Incentives)의 효과
□ 수업료 인하, 교육기관에 대한 지원 확대 등 직접적인 정부지출의 인적투자 촉진 효과가 더 큰 것으로 나타남
ㅇ 인적역량 개발 관련 정부의 지출 중 직접적인 정부지출 규모가 가장 크기 때문
* 인적역량 개발 관련 총 지출 = 직접지출 + 장학금 + 세제상 혜택
< 그림 11 : 인적역량 개발 관련 총 지출의 구성 >
ㅇ 정부의 장학금 포함시 대학교육의 BEI는 15%(OECD 평균)이나, 이를 제외하는 경우 22.6%로 급증
< 그림 12 : 장학금 존재 여부에 따른 BEI의 변화 >
Ⅴ. 결론
□ 인적역량 개발 관련 정부 지출에서 교육비 공제 등 세제 혜택의 규모는 크지 않고(modest in size), 따라서 개인의 인적투자 형성에 미치는 효과도 현저하게 드러나지 아니함(modest impact)
ㅇ 그러나 이러한 세제 혜택은 상대적으로 저소득 계층의 인적투자 의사결정에 중요한 영향을 미치는데, 저소득 근로자에게 있어 교육비용이 교육 후에 얻는 소득 보다 크기 때문임
□ 정부의 직접적인 교육훈련 투자 및 학생들에게 지급하는 장학금 규모 확대가 세제 혜택 보다 더 큰 효과가 있을 수 있음
ㅇ 특히 신용제약으로 교육훈련 비용을 감당할 수 없는 계층들에게는 직접 보조 또는 소득수준과 연계한 학자금 대출제도
*
가 보다 효과적* 호주는 학생 근로자가 교육훈련 후 일정 소득수준에 미달하는 경우, 대출금 또는 이자비용 상환 의무를 면제해주는 Income Contingent Loans 제도 운영
□ 조세제도의 전반적인 누진성을 유지하는 것도 중요함
ㅇ 누진적 조세제도에서 인적투자 후 증가된 소득에 많은 세금이 부과 되나, 세후 상실 소득의 감소를 통한 교육비용 절감 효과가 있음
□ 인적역량 개발을 통해 축적된 기술을 활용하는 것이 중요
ㅇ 퇴직 前 교육 유형에서 살펴본 바와 같이 교육 이후 근무기간이 짧은 경우에는, 비용을 회수하는데 보다 많은 소득이 필요함
ㅇ 인적역량 개발과 개발된 기술을 활용할 수 있도록 하는 제도적 보완(예 : 퇴직연령의 상향)이 필요