SOC 투자여건 변화와 정책방향 1)
안 홍 기·김 민 철
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국토연구원 책임연구원최근 우리 경제는 기업투자가 위축되고 고 용불안이 지속되는 가운데 기업간, 소득계층간 양극화가 심화되는 등 전반적인 경제의 활력이 저하되는 모습을 보이면서 잠재성장률 하락에 대한 우려마저 높아지고 있다. 한편 복지예산 지출의 증대 등으로 SOC 투자재정 여건이 어 려워짐에 따라 한정된 재원의 효율적 이용에 대한 사회적 요구가 높아가고 있다. 동시에 지 역균형개발을 위한 낙후지역에 대한 SOC 투 자와 같이, 투자재원의 지역간 형평배분이라는 다소 효율적 이용과 상충되는 사회적 요구가 공존하는 것이 현실이다. 이 글에서는 최근 SOC 투자의 여건변화를 살펴보고 이러한 여 건변화에 따른 SOC 투자정책의 전환방향을 살펴보고자 한다.
1. 잠재성장률 추이 및 전망
일반적으로 잠재성장률은 잠재산출량, 성장 잠재력 등의 용어와 함께 거의 같은 개념으로 혼용되고 있다. 잠재산출량(=잠재GDP)은 인
플레이션을 유발하지 않으면서 한 국가가 달성 할 수 있는 최대의 생산수준을 의미하며, 장기 적 관점에서 한 나라의 성장잠재력을 평가하는 유용한 지표로 이용되고 있다. 잠재GDP의 결 정요인2)에 대해서는 다양한 견해가 있으나 아 래와 같은 노동, 자본을 생산요소로 하는 콥더 글라스(cobb-douglas) 형태의 생산함수가 일 반적이다.
여기서 L은 최대로 투입가능한 노동력을 의 미하며 생산가능인구, 경제활동참가율, 자연실 업률 등에 의하여 결정된다. 최대투입가능한 자본스톡 K의 크기는 자본스톡수준, 신규투자 및 자연가동률 등에 의하여 결정된다. 그리고 A는 경제성장에 있어 노동 및 자본 등의 생산 투입요소에 의하여 설명되지 않는 부분으로 총 요소생산성(TFP, Total Factor Productivity) 이라고 하며, 기술, 교육, 제도 등 여러 요인에
1) 이 글은 국회건교위 박상돈의원 주최「SOC 확충 및 국가경쟁력 강화를 위한 대토론회(06.9.4)」에서 기발표한 자료를 일부 보완하여 재정리한 것임
2) 한국은행(2005) 참조
의하여 결정된다. 즉 교육 및 R&D 투자를 통 한 인적자본 축적과 기술력 제고는 투입요소 (노동 및 자본)의 생산성을 향상시키며, 대외개 방의 정도, 산업구조 등 경제제도 및 구조도 산 업의 생산성 및 부가가치율에 영향을 주며, 기 타 사회적 안정, 소득분배 등에 따라 투자 및 소비에 영향을 미치게 된다.
최근 우리나라의 잠재성장률은 지속적으로 하락하고 있으며, 대응여하에 따라서는 이러한 하락추세가 보다 심화될 우려마저 제기되고 있 는 형편이다. 1980년대 8.7%에서 1990년대 6.1%, 최근에는 5% 이하로 하락하고 있고, 한 국은행과 KDI의 전망에 따르면 최고 전망시나 리오의 경우 모두 5.2%로 동일하지만 최저 전
망 시 나 리 오 의 경 우 에 는 4.0%(한 국 은 행)~4.7%(KDI)로 큰 차이가 난다. 최근「비전 2030」보고서에서는 ’06~’10년 4.9%, ’11~’20 년 4.3%, ’21~’30년 2.8%로 ’06~’30년 전체 로는 3.8%의 잠재성장률을 전제로 계획을 수 립한 바 있다.
이와 같은 성장잠재력의 하락은 자본의 기여 율 감소가 가장 큰 원인이다. 1990년대 잠재성 장률 6.1%가 ’01∼’04년중 4.8% 수준으로 1.3%p 가량 하락한 것은 자본기여도 하락이 1%p, 총요소생산성과 노동의 기여도 하락은 각 각 0.2%p 와 0.1%p로 자본의 기여도 하락이 가 장 큰 것으로 나타났다. 자본중에서도 설비투자 증가율이 외환위기 이전 9.6%에서 ’01~’04년
구 분 추 이 (’80~’00) 전 망 (’03~’10)
’80~’90 ’90~’00 저성장 고성장
잠 재
성 장 률 8.7 6.1 4.7 5.2
노 동 자 본 인적자본 생 산 성
2.0 3.5 0.8 2.4
1.1 2.8 0.9 1.3
0.7 1.6 0.8 1.5
0.7 1.6 0.8 2.0
구 분 추 이 (’91-’04) 전 망 (’05-’14)
’91-’00 ’01-’04 낙관적 중립적 비관적
잠 재
성장률 6.1 4.8 5.2 4.6 4.0
노 동 자 본 생산성
1.0 3.3 1.8
0.9 2.3 1.6
0.9 2.4 2.0
0.8 2.1 1.7
0.7 1.9 1.4
<표 1> 우리나라 잠재성장률 및 요인별 기여도 추이 및 전망(한국은행)
(단위 : %)
<표 2> 우리나라 잠재성장률 및 요인별 기여도 추이 및 전망(KDI)
(단위 : %) 자료; 한국은행,「우리경제의 성장잠재력 약화원인과 향후전망」,「조사통계월보 논고/해설」, 2005.10.
자료;한국개발연구원 편, 「양극화 극복과 사회통합을 위한 사회경제정책 제안」, 2006.8.
0.3%증가에 그쳐 자본의 잠재성장률에 대한 기여도를 낮추는 가장 큰 요인으로 작용하였 다. 반면 건설투자 증가율은 ’01~’04년 5.1%
로 GDP 성장률을 상회하였으나, 주로 건물건 설(9.8%)에 의한 것이고, 도로 등 SOC 토목건 설 투자는 오히려 0.3% 감소하였다. 이러한 추 세는 범용제품의 후발국 추격으로 국제경쟁력 약화되어 더 이상 요소투입형 성장에는 한계가 있으며, 그리고 정보통신(IT)산업이 수출 및 성 장을 주도하나 수입의존/조립가공 위주로 국 내생산, 고용 및 투자증대에는 효과가 미미한 산업연관관계 약화 때문이라는 주장이 있는가 하면, 이외에도 금융의 산업자본 공급기능의 약화, 경제의 불안정성 증대 등 우리경제의 구 조적인 문제가 지적되고 있다.
물론 이러한 성장잠재력의 급격한 하락은 일 시적인 현상이라는 견해도 있으나 단기간의 성 장잠재력 회복 전망이 밝은 것만은 아니다. 5%
대 잠재성장률 실현을 위해서는 설비투자의 회 복이 관건이나 제조업내 대기업투자는 양호한 편이지만 중소제조업과 서비스 전반의 투자는 아직 침체 상태이며, 이러한 양상이 지속될 것 으로 예상하는 등 기업들의 투자회복도 불투명 한 실정이고, 투자여력이 있는 선도 대기업도 국내투자에는 보수적 이라고 한다(KDI(2006)).
그리고 노동투입면에서 볼 때 2018년에 고령사 회(65세인구비중 14%이상)에 진입하고, 2020 년경에는 총인구가 감소할 전망(생산가능인구 기준으로는 2016년을 정점으로 감소)으로 이러 한 출산율 저하 및 급격한 인구고령화 추세는 생산인력의 감소로 인해 중·장기적으로 성장 잠재력을 저하시킬 것으로 보인다.
결국 잠재성장률의 회복은 요소주도형 성장
에서 혁신주도형 성장으로의 이행에 있으며, 이를 위해 기술혁신과 인프라의 역할이 보다 중요해질 것이다. 즉, 혁신주도형 성장단계로 의 전환을 위해 과학기술 혁신, 인적자원의 축 적과 함께 인프라에 대한 정부역할을 강화하여 국가의 성장잠재력을 배양하는 것이 필요하며, 특히 SOC투자의 양적·질적 개선을 통해 기 업 및 국가경쟁력 제고하는 것이 잠재성장률 회복을 위한 긴요한 정책수단이 될 수 있을 것 이다.
2. 성장잠재력과 SOC투자
성장잠재력과 SOC 투자의 관계는 사회간접 자본의 생산성 효과에 대한 국내 연구결과를 통해 파악할 수 있는데 효과의 정도의 차이는 있지만 모두 양의 효과가 있는 것으로 제시되 었다. 각 연구별로 연구방법, 분석시기, 이용자 료 등이 다르기 때문에 SOC 스톡의 생산탄력 성의 크기는 0.06~0.48로 정도의 차이가 크 지만 모두 양의효과가 있다는 점은 동일하다.
특히 김상호 외(1997)의 경우 SOC는 제조업의 부가가치 생산에 있어 유의적인 영향을 줄 뿐 만 아니라 제조업의 기술적 효율성을 향상시켜 왔음을 밝힌 연구결과도 제시된 바 있다.
그런데 우리나라의 산업생산성(종사자 1인당 연간 부가가치 기준)은 국제경영개발원(IMD, Institute of Management Development)의 세계경쟁력연감에 따르면 비교대상 60개국중 35위에 그치고 있다. 산업생산성에 영향을 주 는 요소들의 국가간 비교결과를 보면 노동비용 (32위)을 제외하고 에너지비용 16위, 연구개발 투자 8위 등 비교적 양호한 편이나 SOC 스톡수
준은 도로밀도 24위, 철도밀도 26위 등 상대적 으로 다른 요인에 비해 미흡한 형편이다. 산업 생산성의 취약 원인을 모두 SOC 스톡의 부족 때문이라고 할 수는 없지만, 선진국에 비해 아 직 SOC 스톡이 부족한 상태에서 물류비용이 상대적으로 높아지게 되면 산업생산성의 격차 는 더욱 벌어질 수도 있음을 시사한다고 할 수 있다. 또한 SOC 투자는 대체로 장기간을 필요 로 하는 사업이기 때문에 투자의 적기를 놓치면 그 폐해를 복구하기 쉽지 않다는 것은 ’80년대 후반 사회간접자본에 대한 투자부진으로 인하 여 ’90년대 극심한 도시 교통난과 높은 물류비 용 증가를 초래한 경험을 통해서도 알 수 있다.
SOC 투자는 중·장기적으로 산업생산성을 향상시키는 효과뿐만 아니라 단기적으로는 타 산업의 생산 및 고용유발효과도 커서 경기에 중요한 영향을 미치는 부문이나 최근 성장기여 도가 마이너스(’06년 2/4분기 -0.7%p)를 기록 하고 있다. SOC 투자는 후방산업연관효과가 크기 때문에 경기조절 수단으로 자주 이용되는 데 우리나라 주력산업인 반도체, 조선, 자동차 산업과 비교해 볼 때 총생산유발효과는 상대적 으로 작지만 국내생산유발 효과는 자동차 다음
으로 교통시설이 크다. 특히 불황기에 경기회 복 수단으로 자주 이용되는 것은 타산업에 비 해 SOC 투자는 타부문에 비해 높은 고용·취 업효과가 있기 때문이다.
3. SOC투자 추이 및 스톡수준의 국제 비교
공공부문(중앙정부+공기업+지자체)과 민간 투자를 포함하는 국가전체 교통 SOC 투자의 GDP 대비 비중은 ’70년대 2% 수준에서 ’90년 대 4%~5%수준으로 크게 상승한 후 최근 사회 복지 지출의 증가 등으로 3%대로 감소하고 있 다. ’90년대 SOC 투자가 비약적으로 증가한 것은 1990년대 이후 국가경쟁력 제고 차원의 SOC 확대정책과 1994년 교통시설특별회계의 도입에 따른 안정적인 재원확보 때문이었다.
교통시설부문별로 보면 교통시설투자 중에서 도 특히 도로투자의 비중은 1990년대 초반 80%를 상회한 바 있으며, 이후에도 70% 수준 을 유지하고 있다.
이러한 투자의 축적결과인 SOC 스톡수준을 IMD, 세계은행, OECD 등의 기관에서 발행한
연 구 자 분석기간 사회간접자본 탄력성
김성태·정초시·노근호
(1991) 1970-1987
- 대도시경제권 : 0.068 - 대도시근접권 : 0.304 - 비도시형경제권 : 0.301 박철수·전일수·박재홍
(1996) 1972∼1991
- 전 체 : 0.063 - 교통부문 : 0.162 - 기타부문 : 0.008
변창흠(2000) 1971∼1996 - 사회간접자본 : 0.345∼0.483 류덕현(2005) 1986∼2003 - 사회간접자본 : 0.117∼0.304
<표 3> 사회간접자본의 탄력성
국제비교 지표로 본 SOC 스톡수준은 전반적 으로 중하위권이고, 시설수준에 비해 서비스 수준 및 인프라의 효율성 등 상대적으로 질적 수준이 더 낮은 편이다. 도로부문은 시설연장 이나 포장율 등의 시설수준 지표들은 중하위권 이며, 교통사고 사망자수 등 서비스 수준을 나 타내는 지표들은 하위권으로 나타나 질적 수준 이 낮다. 철도, 항만, 공항 등은 처리실적은 상 대적으로 중상위권이고, 서비스 수준은 중위권
이며, 기타 물류 인프라의 효율성, 보수 및 유 지관리 등은 중하위권 수준이다.
도로 및 철도부문에 한정된 연구결과이기는 하지만 스톡수준의 상대적인 순위가 아니라 국 제 추세치(OECD 국가대상) 대비 스톡충족률 수준을 비교한 연구결과를 보면 다음과 같다.
우선 도로충족률은 국제 추세치(OECD 국가대 상) 대비 우리나라의 스톡수준을 의미하는 것 으로 국제추세치는 1인당 GDP, 도로의 직접
<표 4> 부문별 국제비교지표 종합정리
부 문 비교항목 기준연도 비교내용 순 위 비 교
도로
도로밀도 2002 0.96 km/㎢ 24/60 IMD
고속도로연장 2004 3060 km 9/27 OECD
인구 천명당 자동차수 2004 289 대 28/30 OECD
인구백만명당 교통사고 사망자수 2004 147 명/백만명 2/29 OECD
자동차 백만대당 교통사고 사망자수 2004 510 명/백만대 2/29 OECD
도로연장 2002 96,319 km 20/30 World Bank
도로포장율 2002 76.7 % 19/30 World Bank
도로 1km당 자동차수 2002 145 대 1/30 World Bank
철도
철도밀도 2003 0.19 km/㎢ 26/60 IMD
철도연장 2002 3,129 km 22/27 World Bank
철도 화물운송실적 2002 10,784 백만톤-km 14/27 World Bank
철도 여객수송실적 2002 28,787 백만명-km 6/23 World Bank
항만
해상운송 인프라의 충족수준 2005 6.36/10 13/60 IMD
컨테이너 처리실적 2003 12,993 천TEU 3/21 World Bank
공항
주요 항공사에 의한 항공여객수송 2003 33,334 천명 15/60 IMD
항공 서비스수준 2005 7.64/10 33/60 IMD
항공 화물 운송실적 2003 8,312 백만톤-km 2/30 World Bank
항공 여객 수송실적 2003 33,334 천명 10/30 World Bank
항공기 운항실적 2003 240 천회 14/30 World Bank
기타
물류 인프라의 효율성 2005 6.20/10 27/60 IMD
보수 및 유지관리 수준 2005 6.43/10 18/21 World Bank
수요라고 할 수 있는 자동차수 변수, 도로와 경 쟁관계의 국내육상교통수단인 철도스톡 등을 설명변수3)로 고려하여 구한 것이다.
국제비교를 위해서는 통일된 기준을 적용하 여야 하나 공통된 정보가 매우 제한적이어서 결과해석에 한계가 있다. 즉 국토면적, 인구, 소득, 자동차수 등이 우리나라와 여건이 비슷 한 나라와 비교하는 경우에도 시설의 성능 등 질적 차이를 반영하지 못하는 한계가 있다.
SOC 스톡수준에 대한 국제비교 결과는 연구 방법에 따라 정도의 차이는 있지만 외국에 비 해 부족한 수준이라는 결과는 동일하다는 것을 알 수 있다.
4. 적정 SOC 투자규모와 재정투자 여건
향후 5%대의 경제성장률을 유지하는데 필 요한 SOC 부문의 적정 SOC 투자규모는 기존
연구에 의하면 GDP 대비 3.3%~3.7% 수준을 제시하고 있다. SOC 부문별로는 도로부문 54%~58%로 2000~2004년 실적치 71%보다 현저히 낮고, 철도부문의 경우 29%~31%로 실 적치 17%에 비해 상대적으로 높은 투자수준을 제시하고 있다. 이와 같이 5%대의 성장률 수 준을 유지하기 위해서는 투자수준뿐만 아니라 도로투자 비중을 낮추고 철도 및 항만투자 비 중을 높이는 방향으로의 부문간 투자조정의 필 요성을 시사하고 있다.
그런데「2005~2009년 국가재정운용계획」
에 따르면 사회복지예산의 증가로 인한 상대적 SOC 재정예산의 감소로 2005~2009년 계획 기간 평균 수송교통분야 예산증가율은 0.4%에 그치고 있다. 동기간 SOC 투자계획은 GDP대 비 3.0~3.2%로 5% 경제성장을 위한 적정SOC 투자 수준(3.3~3.7%)에 비해 GDP대비 약 0.3%~0.5%p 낮은 수준이다. 이를 2005년 가 격기준으로 환산하면 2005~2009년 기간중 연평균 약 3~5조원 수준의 격차가 발생한다.
또한 동계획기간중 부족한 SOC 투자재원은 민자 및 공기업투자 확대를 통해 조달하는 것
구 분
도 로 철 도
물량스톡 기준 도로충족률 기준 물량스톡 기준 철도충족률 기준
KOTI1) KRIHS KDI2) KRIHS KOTI KRIHS KDI KRIHS
스톡수준 59∼63% 55% 93% 67% 41∼53% 40∼41% 66% 40%
주1) 신희철·이재민, 「국제비교를 통한 적정 SOC 스톡 및 투자지표 개발연구」, 한국교통연구원, 2004.9 2) 문형표외(2004) 전게서
<표 5> 국제추세대비 도로 및 철도 스톡수준 비교 연구 결과(OECD 국가 기준)
3) 동일한 방법의 선행 연구인 문형표외(2004.4)는 설명변수로 1인당 GDP, 국토면적, 인구를 이용하였음.
으로 되어 있는 바 민자조달 규모는 적지 않은 수준이 될 것이다. 예를 들어 동계획기간중
‘민자 및 공기업 투자재원’은 2005년 4.5조원 에서 2009년 7.9조원으로 이 중에서 절반을 민간부분이 담당한다고 하면 동기간중 2~4조 원 수준으로 2004년 현재 교통시설 SOC 민간 투자 실적(1.4조원)에 비하면 매우 큰 규모라고 할 수 있다. 즉 이는 제2 영동고속도로(4차로,
57.5km, 추정사업비 10,804억원) 규모의 사 업이 매년 2~4개 착수하여야 하는 것을 의미 하는 것이다.
그런데 교통 SOC시설은 공공재적 성격이 강하고, 시장실패의 위험성이 높은 재화이므로 민간투자의 확대에는 한계가 있으므로 일정 수 준의 재정투자 유지가 필요하다고 할 수 있다.
향후 재정여건을 고려할 때 민간투자의 확대가
구 분 2005년 2006년 2007년 2008년 2009년
수송교통분야 투자 25,862 26,931 27,255 28,627 29,633
- 중앙정부 15,532 15,197 15,168 15,413 15,768
- 민자 및 공기업1) 4,474 6,004 6,369 7,403 7,920
- 지자체(=중앙정부*0.377)2) 5,856 5,729 5,718 5,811 5,945 GDP(2005년 기준, 5%성장) 806,622 846,953 889,301 933,766 980,454
GDP대비 비중 3.2% 3.2% 3.1% 3.1% 3.0%
자료; 대한민국정부,「2005∼2009 국가재정운용계획」, 2005.
주1) ‘수송 및 지역개발예산(민자 및 공기업포함)’항목에서 지역개발예산을 제외한 것임 주2) 2000∼2004년 중앙정부대비 지자체의 SOC 투자예산 비중을 적용
<표 7> 2005~2009 국가재정운용계획(수송교통분야, 10억원)
도로 철도 항만 공항 목표대비 투자소요
김의준
(2004)1) 55∼58% 22∼29% 12∼16% 1∼2% - 목표 경제성장률 : 4.5∼5%
- GDP대비 비중 : 3.0∼3.3%
하헌구
(2003)2) 53∼54% 29∼31% 12∼13% 3.5∼4% - 목표 경제성장률 : 3∼5%
- GDP대비 비중 : 2.4∼3.7%
실적치
(2000∼2004)3) 71% 17% 9% 2% - GDP성장률 평균: 5.4%
- GDP대비 비중평균 : 3.8%
주1) 문형표외,「우리나라 SOC스톡 진단연구」, 한국개발연구원, 2004.4 주2) 하헌구외, 「중장기 SOC 투자전략수립 연구」, 한국교통연구원, 2003.12.
주3) 한국은행 고정자본형성-토목건설투자 자료와 통계청 건설업통계조사를 이용하여 작성
<표 6> SOC 투자부문별 적정투자규모 연구
필요한 것은 사실이지만 민간투자가 부족한 재 정의 보완수단이 아니라 민간의 창의와 효율을 발휘할 수 있는 사업에 한정하여야 할 것이다.
5. 기존 SOC 투자의 문제
지속적인 SOC투자의 증가에도 불구하고 교 통혼잡비용은 1998년 외환위기 시기를 제외하
면 큰 폭으로 증가하다가 최근에서야 둔화되고 있는 추세이다. 그런데 2000년 가격 기준으로 교통혼잡비는 ’03년 20.8조원에서 ’04년 20.6 조원으로 감소하였으나 2004년 교통투자 수 준 약 24조원에 이를 정도로 혼잡비용은 적지 않다고 할 수 있다. 그런데 1990년대 중반 등 일부기간을 제외하면 여전히 교통수요증가율 이 SOC 교통투자 증가율보다 빠르다는 점에
<표 8> SOC민간투자 실적
(단위 : 억원)
2001 2002 2003 2004
SOC 민간투자 3,232 8,053 10,645 13,872
도 로 1,958 5,054 6,859 8,759
철 도 966 1,477 960 2,238
항 만 298 1,512 2,076 2,147
기 타 10 10 750 728
자료; 대한민국정부, 「2005∼2009년 국가재정운용계획」, p110
<그림 1> SOC 투자-교통혼잡비용-자동차등록대수 증가율 추이(2000년 불변가격 기준)
서 일정수준의 투자는 지속되어야 교통혼잡비 용이 감소할 것으로 보인다.
혼잡비용의 규모가 크고 빠르게 증가한 이 상으로 문제가 되는 것은 혼잡비용이 편중되어 있다는 사실이다. 2004년 혼잡비용의 60%는 도시부 도로에서 발생하고 있으며, 특히 수도 권의 혼잡비용이 전국 교통혼잡비용의 51.8%
를 차지하고 있다는 사실이다. 여기에는 수원, 성남 등 서울주변의 도시부에 대한 혼잡비용이 포함되지 않은 것으로 이를 고려하면 수도권 도시부의 혼잡비용은 훨씬 증가할 것이다. 이 는 혼잡발생지역이 편중되어있다는 사실은 도 로투자 배분에 문제가 있다는 것을 의미한다.
그리고 도로부문의 혼잡비 뿐만 아니라 GDP대비 물류비(2000년 불변가격기준)는 1990년 8.1%에서 2003년 12.6%로 크게 증가 하였다. 최근 12%를 상회하며 주로 수송비 증 가에 기인한다. 동기간 물류비의 연평균증가율 이 5.4%인데 반해 수송비의 연평균증가율은 11.7% 증가에 이르고 있다.
우리나라 국가물류비의 GDP 대비 비중은 미국 및 일본에 비해 높아 부가가치 한단위당 수송비용의 경쟁력이 낮다고 할 수 있다.
2002년 수정된 국가물류비 산정방식에 의해 2000년 이후 GDP 대비 비중이 감소하는 것으 로 나타나고 있으나 2003년 현재 여전히 12%
를 상회하여 일본 8.3%(2002년 기준), 미국의 8.3%에 비해 높다. 국가물류비중 수송비의 GDP 대비 비중은 2003년 현재 9.6%로 미국 (5.1%) 및 일본(5.2%, 2002년 기준)에 비하여 상대적으로 높다. 그리고 수정된 국가물류비 산정방식에 의하여 국가물류비의 GDP 대비 비중은 감소하고 있는 추세이나 국가물류비의 대부분을 차지하고 있는 수송비의 GDP 대비 비중추세는 미국과 일본의 경우 감소하고 있는 반면 한국의 경우 2000년 8.6%, 2003년 9.6%로 지속적으로 증가하고 있어 부가가치 1 단위당 수송비용의 경쟁력은 더욱 낮아지고 있 음을 의미한다.
이와 같이 지속적인 SOC 투자에도 불구하
<그림 2> GDP 대비 SOC 투자 및 국가물류비 비중 추이(2000년 불변)
고 혼잡비 및 국가물류비는 증가하거나 크게 줄어들지 않는 것은 SOC 수요에 비해 상대적 으로 공급이 부족한 때문도 있지만 기존투자의 효율성이 미흡했다는 지적도 적지 않다. 예를 들어 도로의 경우 주로 지역간 간선기능을 확 충하는 데 중점을 둔 결과 교통혼잡은 주로 대 도시에서 발생하나 투자는 지방부에 집중되었 다는 것이다. 앞에서도 살펴본 바와 같이 7대 도시의 교통혼잡비용이 전체 교통혼잡비용의 60%를 차지하여 대부분의 혼잡이 도시부에서 발생하지만 건설교통부 자료에 의하면 지방부 대 도시부 도로투자비중은 9 : 1 로 지역간 투 자가 압도적으로 많았다는 점이다. 이는 중·
장기적으로 중앙정부와 지자체간의 도로건설 의 역할 및 재원분담체계의 조정이 필요함을 시사한다고 할 수 있다. 두 번째로 많이 제기되 는 문제는 투자우선 순위 및 교통시설간 연계 미흡으로 인한 중복투자 논란이다. 고속도로와 철도, 고속도로와 국도 등 시설간 혹은 동일시 설내 기능간의 차이는 있지만 기본적으로 수요 가 부족하여 제기되는 문제이므로 부문간 연계 미흡으로 인한 과다투자라는 지적은 피하기 어
려울 것이다. 이와함께 도로, 철도, 공항 등 교 통수단간 연계계획 없이 교통시설별 투자만 증 가하여 시설간 수요의 대체관계 발생으로 비효 율이 발생하고 있다는 것인데 고속도로·고속 철도 개통에 따라서 국내선 운항횟수가 2003 년 16만 6천회에서 2004년 14만 3천회로 감소 하는 등 지방공항 이용율이 급감한 사실에서도 알 수 있다.
양적인 측면에서의 투자의 효율성뿐만 아니 라 질적인 측면에서의 SOC 투자의 문제는 안 전 및 친환경 투자가 미흡했다는 사실이다. 교 통사고 및 교통사고 사망자수는 감소추세이나 차량 백만대당 교통사고 사망자수(2002년)가 영국 113명, 일본 125명, 미국 184명, 프랑스 206명, 한국 518명으로 여전히 OECD 국가 중 가장 높은 수준이다. 그리고 환경문제로 서울 외곽순환도로 사패산 구간(공사중단 2년 1개 월, 5,700억 원 손실), 경부고속철도 천성산 구 간(공사중단 1년 지연시, 2조 5천억원 손실) 등 대형 국책사업 등이 중단·지연되어 사회경제 적 손실과 갈등을 가져오고, 정책의 신뢰성 저 하를 초래했다.
한국 일본 미국
물류비 수송비 물류비 수송비 물류비 수송비
2000 13.33 8.62 8.62 5.43 9.98 5.69
2001 12.99 8.84 8.44 5.25 9.35 5.68
2002 12.72 9.25 8.34 5.23 8.42 5.18
2003 12.47 9.59 - - 8.25 5.13
주) 물류비에는 국제화물수송비가 제외된 개념의 물류비 임
자료; 서상범, 한상용, ‘2003 국가물류산정 및 추이분석’, 교통개발연구원, 2005.8 에서 재작성
<표 9> 국가물류비의 GDP대비 비중의 국제비교
6. 재원제약하의 SOC 투자정책방향
사회통합을 위한 복지지출의 확대에 따라 향후 SOC 투자재정의 상대적 감소는 불가피 할 전망이다. SOC 투자(재정+민간투자)의 예 산대비 비중은 2000년 18.3%→2005년 14.3%
로 크게 감소하였고, ’06~’10년 국가재정운용 계획에 의하면 2007년 이후 수송 및 교통분야 는 연평균 예산증가율이 0.1%에 그치고 2007 년 이후에는 예산의 절대규모도 감소하는 것으 로 계획되어 있다.
이상에서 살펴 본 바와 같이 그 어느 때보다 SOC투자의 효율극대화가 요구되는 것이 현실 이다. 재원제약하의 SOC 투자의 효율을 극대 화하기 위해서는 다음과 같은 투자정책 방향의 전환이 필요할 것이다. 첫째, 양적투자에서 질 적투자로의 전환이 필요하다. 새만금 사업, 경 부고속철도 천성산 터널공사 등 환경가치에 대 한 사회적 분위기가 확산되고, 환경보존을 위 한 시민사회의 참여와 감시활동이 활발해지는 등 친환경·안전에 대한 대내외 요구가 증대되 고 있다. 또한 세계에서 가장 빠르게 진전하고 있는 저출산 및 인구고령화 추세는 통행수요패 턴을 바꾸고, 교통약자를 양산하게 될 것이다.
따라서 과거의 압축성장을 위한 양적투자에서 복지국가실현을 위한 질적투자로의 전환이 필 요하다. 보다 구체적인 정책수단으로 교통안 전, 자연재해로부터의 안전, 대중교통이용 활 성화, 교통약자/교통오지의 이동편의 제고 등 SOC 서비스 질의 향상을 위한 투자는 확대되 어야 할 것이다.
둘째, 신규투자중심에서 효율투자로의 전환 이다. 효율투자는 동일한 비용으로 보다 많은
효과를 발생시키거나 동일한 효과를 위해 보다 적은 비용을 들이는 투자를 의미하는 것이다.
따라서 우선 신규투자위주에서 SOC 스톡의 효율적 이용에 관한 투자를 확대할 필요가 있 는바, 교통시설의 경우 신설 및 확장투자 위주 에서 병목구간의 해소, 교통시설간 연계, 교통 체계의 개선 등 기존 SOC 스톡을 효율적이고, 효과적으로 이용하는 투자를 증대하면 비용대 비 효과가 훨씬 클 것이다. 그리고 신규투자보 다는 소규모의 개량, 유지관리 등 사후관리 투 자를 확대하여 기존시설의 이용을 극대화하는 것도 신규투자를 지연시켜 대규모의 비용을 절 감하는 것으로 스톡관리가 신규투자 못지않게 중요하다고 할 수 있다. 1995~1997년 OECD 국가 도로예산의 약 31%가 소규모개량과 유지 보수를 포함하는 유지관리비(maintenance)용 으로 SOC 스톡이 증가할수록 이러한 비용은 크게 증가할 전망이다. 또한 그 동안 국토균형 개발을 위한 지역간 간선기능을 확충하는 데에 중점을 두어 이 과정에서 혼잡이 집중적으로 발생하는 도시부에 대한 투자가 상대적으로 소 홀하게 이루어져 왔는데 지역간 투자에서 도시 부 투자로의 전환하면 혼잡 및 물류비용을 크 게 감소시켜 동일한 비용대비 효과가 훨씬 클 것이다. 최근 지구온난화로 기상이변과 재해규 모가 확대됨에 따라 기존의 사후대응식 방재에 서 사전방재의 필요성이 대두되고 있다. 수자 원부분의 경우 사후복구에 대한 비용이 매년 투자비용보다 크기 때문에 사후 복구투자보다 는 사전 예방투자를 확대하는 것이 장기적으로 는 비용을 절약하는 것이 될 것이다.
셋째, 분산투자에서 집중투자로의 전환이다.
우선 완공위주의 집중투자가 필요한데 분산투
자는 완공이 지연되거나, 교통네트워크의 완결 성이 낮아 투자의 효율성을 저하시키기 때문이 다. 이를 위해서는 투자효율성, 지역균형개발, 네트워크 효과 등 단순한 경제적 효율성만이 아니라 다양한 측면을 고려한 투자우선순위의 기준설정이 선결되어야 할 것이다. 특히 국가 균형발전과 동북아 물류중심국가 실현을 위한 사회기반시설의 확충 등과 같이 국가 중·장기 발전계획을 뒷받침하는 기반시설의 적기 공급 이 무엇보다 중요하게 고려되어야 할 것이다.
마지막으로 지역균형 개발 투자는 투자의 효율과 상충되는 것으로 생각하기 쉬운데, 폭 넓은 계층의 국민을 포괄하는 방식으로 이루어 지는 경제성장이 보다 견고하고 지속가능 하다 면(「해밀턴 프로젝트」의 지속적 경제성장을 위 한 첫 번째 원칙) 지역간에도 이러한 논리가 성 립할 수도 있다. 다만 지역의 성장잠재력을 극 대화하기 위해 형평적 차원의 투자보다는 실질 적으로 지역성장을 견인하는 지역산업정책과 연계된 기반시설투자에 집중되어야 한다. 따라 서 항만배후단지, 산업단지, 기업도시 등 지역 개발 정책과 연계된 기반시설의 적기 공급, 지 방 도시부의 혼잡완화를 위한 국도대체 우회도 로 등의 투자도 지역발전 계획과 연계하여 투 자되어야 실질적으로 지역발전을 뒷받침하게 될 것이다.
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