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체제전환국의 도시발전과 북한에 대한 시사점 Urban Development in T ransition Economies and its Implications for North Korea

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체제전환국의 도시발전과 북한에 대한 시사점 Urban Development in T ransition Economies

and its Implications for North Korea

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2001, 국토연구원

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국토연 200 1–55

체제전환국의 도시발전과 북한에 대한 시사점 Urban Developm ent in T r an sition Economies

and it s Implications for North Kor ea 이상준

(4)

연 구 진

이상준 연구위원

국토연 2001- 55・ 체제전환국의 도시발전과 북한에 대한 시사점

글쓴이・이상준 / 발행자・이정식 / 발행처・국토연구원 출판등록・제2- 22호 / 인쇄・2001년 10월 11일 / 발행・2001년 10월 15일

주소・경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6 (431-712) 전화・031-380-0426(정보자료팀) 031-380- 0114(대표) / 팩스・031- 380-0474

값 6,000원 / ISBN・89-8182- 161-5-93300 http:// www.krihs.re.kr

2001, 국토연구원

*이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.

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지난 20세기 후반 유라시아 대륙의 서부와 동부에 걸쳐 불어온 변화의 바람 은 이제 새로운 세기의 초반 한반도에서 새로운 역사를 만들어가고 있다. 이 미 1990년대 후반 이후부터 우리와 북한은 커다란 사회경제적 변화를 경험하 고 있다. 우리는 1998년 경제위기를 넘기면서 글로벌 스탠다드(global standard) 에 맞게 경제의 틀을 새로 짜고 있으며, 북한도 구조적인 경제난의 해결을 위 해 새로운 해법을 모색하고 있다.

비록 북한이 외형적으로는 경제개혁에 부정적인 입장을 보이고 있지만, 이 미 그들도 경제의 회생과 발전을 위해서는 개혁이 불가피함을 잘 알고 있을 것이다. 지난 봄과 여름 북한의 김정일 국방위원장은 중국과 러시아를 각각 방문하면서 그들이 경험하고 있는 경제개혁의 성과를 면밀하게 살펴본 바 있 다. 이제 개혁은 그들에게 시기와 방법의 문제일 뿐 거부할 수 없는 커다란 흐름으로 다가오고 있는 것이다. 동유럽과 중국 등 체제전환국들의 사례를 볼 때 경제체제의 개혁은 사회경제적 측면뿐만 아니라 도시공간에도 커다란 변 화를 가져오고 있음을 알 수 있다.

본 연구는 중국과 폴란드, 그리고 구 동독에서 전개된 경제체제 개혁과 도 시변화 사례에 대한 분석을 통해 이것이 북한의 도시발전에 의미하는 시사점 을 도출하였다.

미래의 변화에 대한 전망은 지금 우리가 하여야 할 과제를 파악하는데 매우

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의미 있는 작업이 아닐 수 없다. 따라서 북한에서 앞으로 전개될 경제체제의 개혁이 북한의 도시들에 어떠한 기회와 도전이 될 것인지를 예측하고, 이에 대비하는 것은 지금 남북한이 추진하고 있는 남북경제협력의 방향 설정에도 도움이 될 것이다. 아울러 북한으로서도 이러한 체제전환국들의 사례를 면밀 하게 검토하는 것이 개혁을 더욱 성공적으로 추진하는 데 도움이 될 것이다.

끝으로 본 연구를 위해 최선을 다한 연구자와 좋은 조언을 아끼지 않은 원 내외 심의위원들에게 감사한 마음을 전한다. 앞으로도 체제전환과 관련한 더 욱 심도 있는 연구들이 더욱 활발하게 이어져 통일에 대비한 국가정책 수립에 도 큰 기여를 할 수 있기를 기대한다.

2001년 10월 원장 이 정 식

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본 연구는 중국, 폴란드, 구 동독 등 체제전환국의 도시변화 추세가 향후 북 한의 경제체제 개혁과 도시발전에 의미하는 시사점을 도출하는 것을 목적으 로 하였다.

제1장에서는 연구의 목적과 방법을 제시하였다. 본 연구에서는 경제체제 개 혁의 핵심적 내용을 시장화・사유화・국제화 등 세 가지로 설정하였고, 이러 한 개혁이 도시발전에 미친 영향은 도시경제 및 도시개발 측면에서 포괄적으 로 파악하는 연구 구도를 설정하였다.

제2장 경제체제 개혁과 도시발전의 기본 개념 에서는 경제체제 개혁의 의 미와 이것과 도시변화간의 관계를 개념적으로 검토하였다. 시장화・사유화・

국제화가 진행될 경우, 산업구조측면의 변화와 지역공간측면의 변화가 복합 적으로 나타날 것으로 예상된다. 그리고 일자리와 주거지 측면의 도시간 비교 우위가 도시발전의 우열을 더욱 뚜렷하게 만들 것으로 예상된다.

제3장 체제전환국의 경제체제 개혁과 도시발전 사례 에서는 중국과 폴란 드, 구 동독의 경제체제 개혁과정과 이에 따른 도시변화를 비교하였다. 중국이 농업국가 상태에서 개혁이 시작된 데 비해 폴란드와 구 동독은 중국보다 상대 적으로 공업화가 이룩된 상태에서 개혁이 시작되었다. 이처럼 사례국가들은 개혁의 초기 여건 측면에서 커다란 차이를 보이고 있다. 시장화・사유화・국 제화의 추진방식에 있어서도 세 국가는 분명한 차이를 보이고 있다. 중국이

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시장화와 국제화를 점진적으로 추진한 반면, 폴란드와 구 동독은 사유화까지 포함한 전면적인 개혁을 단기간내에 추진하였다.

시장화・사유화・국제화 이후 나타난 중국, 폴란드, 구 동독의 도시변화를 종합해 볼 때, 다음과 같은 특징을 파악할 수 있다.

중국에서는 시장화와 국제화가 동부지역 도시들의 인구 및 경제성장을 가 져왔다. 급진적인 시장화・사유화・국제화가 진행된 폴란드와 구 동독의 경 우에는 대부분의 공업도시들이 대량실업 등으로 인해 인구가 정체하거나 감 소하였다. 중국, 폴란드, 구 동독 모두 사회주의정부 수립 이전에 상업 및 공업 도시로 발전했던 도시들이 개혁 이후 뚜렷한 경제발전을 나타내었다. 그리고 점진적으로 시장화가 진행된 중국의 경우 폴란드나 구 동독에서와 같은 소유 권분쟁이 나타나지 않아서 상대적으로 안정적인 도시개발이 진행되었다. 시 장화의 결과, 세 국가의 대도시들에서는 토지이용에 있어서 공통적으로 공업 기능의 축소와 상업 업무기능의 강화가 나타났다. 세 국가 가운데 국제화의 긍정적인 영향이 상대적으로 두드러지게 나타난 곳은 중국이었다. 폴란드와 구 동독은 제도적인 측면에서 볼 때 중국보다 단기간내에 더 완벽한 국제화를 이룩하였지만, 소유권분쟁과 극심한 인플레이션 등 경제혼란으로 외국인직접 투자(FDI) 유치가 개혁 초・중반까지 미약하였다.

제4장 외국사례의 시사점과 향후 북한의 과제"에서는 시장화・사유화・국 제화의 방식과 초기 여건 등 두 가지 측면에서 세 국가의 사례가 북한에 주는 시사점을 정리하였다. 개혁방식 측면에서는 사회주의 시절 중공업으로 특화 되었던 도시들이 개혁 이후 경제침체를 나타내었다는 사실에 주목할 필요가 있다. 북한의 경우에도 함흥, 청진 등 대규모 중공업도시들이 시장화・사유 화・국제화의 부정적 영향이 가장 크게 받게 될 가능성이 높기 때문이다. 국 제화 측면에서는 중국정부가 경제특구를 통해 경제개혁의 의지를 더욱 뚜렷 하게 국제사회에 보여주었다는 점을 주목할 필요가 있을 것이다. 북한의 경우 에도 국제화가 성공하기 위해서는 정책의 일관성과 지속성이 필요할 것이다.

(9)

<표 1> 경제체제 개혁 이후 중국 폴란드 구 동독의 도시변화

폴 란 드 구 동 독

경제체제 개혁의 특징

・점진적, 단계적 개혁 ・급진적 개혁 ・급진적 개혁

・통일과 동시에 진행

개혁 이전의 도시발전 특징

・북부 공업지역 성장

・도시-농촌의 분리

・대도시의 우위

・일부 대도시(공업도시)로의 투자 집중

・도시와 농촌간의 주거여건 격차 심화

・동 서부도시간 차이 ・북 남부도시간 차이

개혁 이후의 도시발전 특징

・남부지역 및 동부해안 지역으로의 인구집중 및 경제성장

・농촌의 공업화를 통한 도시 농촌 구분의 경계 완화

・중소도시의 성장

・오스트리아, 구 서독 등 서유럽 국가들과 인 접한 도시의 성장 및 동부지역 및 남부공업 지역 도시의 침체

・수도권으로의 인구 및 투자 집중

・서비스업 기능을 가진 대도시의 성장 및 단일 공업 기능의 중공업도 시 침체

・중소도시의 침체

개혁 이후의 도시개발 특징

・도시내 재개발 활성화

・대도시의 교외화

・도시내 공업 기능의 축 소와 재개발

・대도시의 교외화

・소유권분쟁에 따른 시 가지 개발지연 및 교외 지역 개발

・대도시의 교외화

도시발전의 과제

・제도적 수단의 완비 / 인프라 확충 / 투자유치

・도시의 새로운 경쟁력 강화방안(역사관광자원 개발 등) 모색

・사유화 지속적 추진

・인력확보

사례국의 경험을 종합해 볼 때, 경제체제 개혁에 따라 북한의 도시들이 어 떠한 변화를 나타낼 것인지는 개혁시점에 북한이 어떠한 정치경제적 상황하 에 있을 것인지에 따라 다르게 나타날 것으로 보인다.

사유화・시장화・국제화의 시사점을 토대로 할 때, 향후 북한에서 경제체 제 개혁이 추진될 경우 탈공업화 등 산업구조의 변화와 소유구조의 변화가 예 상되며, 이러한 변화가 도시발전측면에서 제기할 과제는 다음과 같이 전망할 수 있다.

(10)

첫째, 북한에서 시장화와 사유화가 진행될 경우 기존 중공업도시들이 부정 적 영향을 가장 크게 받게 될 것으로 보이며, 그 가운데에서도 인구규모가 상 대적으로 큰 도시들인 청진, 함흥, 순천 등이 상대적으로 더 커다란 문제를 안 게 될 가능성이 높다. 그 반면에 경공업과 관광산업의 발전잠재력을 지니고 있는 개성, 개천, 신의주, 사리원, 원산 등은 개혁과정에서 성장의 기회를 가지 게 될 가능성이 높다. 둘째, 시장화와 사유화는 도시내 토지이용의 변화를 가 져올 것이고, 산업구조의 조정에 따라 폐쇄되거나 이전하는 기업의 산업용지 와 기타 시설용지(철도용지 등)의 이전적지 활용문제가 제기될 가능성이 높다.

그리고 시장화・사유화에 따라 새로운 주택용지에 대한 신규수요와 상업・업 무용지의 수요가 크게 증가할 것으로 보인다. 또한 시장화・사유화・국제화 는 전체적으로 사람과 물자의 이동성(mobility)을 증가시킬 것이고, 이에 따라 교통관련 수요가 크게 증가할 것으로 보인다. 셋째, 국제화가 본격적으로 진행 될 경우 북한내에서도 남한 및 국제시장으로 접근하기 유리한 입지적, 물리적 기반을 가진 도시들이 상대적으로 경제성장 가능성이 높을 것으로 보인다. 그 반면에 내륙의 산악지역에 입지한 희천, 만포, 강계, 회령 등의 도시들은 기반 시설의 획기적인 개선이 없는 한, 도시경제가 침체될 가능성이 높을 것이다.

외국인직접투자가 활발한 도시에서 도시개발도 상대적으로 활발하게 나타날 가능성이 높은데, 이러한 측면에서 볼 때 외국인들이 선호하는 투자대상 도시 들인 평양, 남포, 개성지역 등의 도시개발 활성화가 예상된다.

향후 북한의 도시들이 안게 될 과제들을 고려할 때, 현재의 남북경협 단계 에서는 북한이 시장화 등 경제체제 개혁을 추진해 가는 데 필요한 물리적, 제 도적 기반을 구축하는 것이 중요한 과제가 될 것이다. 특히 물리적 입지여건 개선 측면에서 도시간 및 도시내 교통, 통신, 에너지 등의 인프라 개선이 중요 하기 때문에 현 단계에서의 남북한 당국간 경제협력은 이러한 과제에 초점을 맞추어 진행될 필요가 있을 것이다.

(11)

서문 ⅰ

요약 ⅲ

제 1 장 서론

1. 연구의 배경 및 목적 1

2. 연구의 범위 및 방법 3

제 2 장 경제체제 개혁과 도시발전의 기본 개념

1. 경제체제 개혁의 의미와 내용 7

2. 경제체제 개혁과 도시발전간의 개념적 관계 9

제 3 장 체제전환국의 경제체제 개혁과 도시발전 사례

1. 개혁추진 당시 사례국가의 여건 17

2. 개혁의 방식 비교 23

3. 경제체제 개혁이 도시에 미친 영향 44

(12)

제 4 장 외국사례의 시사점과 향후 북한의 과제

1. 시장화・사유화・국제화의 시사점 89

2. 향후 북한의 도시발전 과제 97

3. 남북경제협력기의 정책과제 109

제 5 장 연구의 주요 결과 및 결론

1. 연구의 주요 결과 113

2. 결론 115

참고문헌 117

SUMMARY 121

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표 차례

<표 1> 경제체제 개혁 이후 중국 폴란드 구동독의 도시변화 특징 비교 ⅴ

<표 2- 1> 경제체제 개혁이 가져올 도시적 변화 15

<표 3- 1> 중국・폴란드・구 동독의 경제체제 개혁 당시 여건비교 22

<표 3- 2> 중국 대외개방정책의 변화 과정 25

<표 3- 3> 중국 경제개혁과 대외개방의 추진과정 26

<표 3- 4> 중국 고용규모 변화 28

<표 3- 5> 중국의 산업별 고용구조 변화 28

<표 3- 6> 중국의 외국인 직접투자 추이 30

<표 3- 7> 중국의 지니계수 추이 31

<표 3- 8> 폴란드의 업종별 고용비율 변화 35

<표 3- 9> 주요 경제지표의 동서독지역 비교 38

<표 3- 10> 통일 이후 동서독지역의 고용구조 변화 39

<표 3- 11> 개혁방식의 차이 비교 41

<표 3- 12> 경제개혁정책의 특징 비교 42

<표 3- 13> 중국의 도시인구규모별 도시수 변화 47

<표 3- 14> 중국의 지역별 도시수 도시밀도 도시인구밀도 변화 49

<표 3- 15> 포동신구의 경제지표(1998) 50

<표 3- 16> 포동신구의 인구변화 50

(14)

<표 3- 17> 경제력을 기준으로 한 도시순위집단(1988) 51

<표 3- 18> 인구증가율이 가장 높은 25개 도시의 경제특성(1979- 1996) 53

<표 3- 19> 중국의 성장도시지역과 기타 도시지역의 주요 특징 비교 54

<표 3- 20> 북경의 도시인구분포 변화 56

<표 3- 21> 상해의 외국자본 투자실적(1997) 59

<표 3- 22> 상해의 교통시설 현황 61

<표 3- 23> 중국 도시 및 상해의 인프라 수준(1990- 1996) 61

<표 3- 24> 폴란드와 타 동구국가의 도시인구증가율 비교 64

<표 3- 25> 폴란드의 도시- 농촌간 인구이동 65

<표 3- 26> 개혁 초기 폴란드 수도권의 경제력 변화 66

<표 3- 27> 폴란드 주요 도시의 인구변화 및 경제적 특성(1989~1999) 67

<표 3- 28> 폴란드의 개인소득 상위 및 하위 10개 광역지자체(1995) 68

<표 3- 29> 대 폴란드투자 상위 20개 외자기업(1995.6) 70

<표 3- 30> 폴란드의 성장도시지역과 침체도시지역 비교 71

<표 3- 31> 주민수의 규모에 따른 지방자치단체의 수(1989) 76

<표 3- 32> 구 동독 주요 도시의 고용구조 변화(1989~1994) 77

<표 3- 33> 독일 주요 도시의 인구변화 및 경제적 특성(1990~1998) 79

<표 3- 34> 구 동독에서 성장잠재력을 갖춘 도시와 기타 도시 비교 80

<표 3- 35> 경제체제 개혁 이후 중국・폴란드・구 동독의 도시변화 비교 87

<표 4- 1> 북한과 사례국가들의 경제특성 비교 95

<표 4- 2> 북한의 경제체제 개혁에 대한 가정 98

<표 4- 3> 북한 도시의 일반특성 102

<표 4- 4> 북한 도시의 산업 및 인구규모 특성 분류 103

<표 4- 5> 산업구조 변화를 감안한 도시성장 여건 비교 104

<표 4- 6> 국제시장 접근성을 감안한 도시성장 여건 비교 108

(15)

그림 차례

<그림 2- 1> 시장화・사유화・국제화와 지역발전의 관계 12

<그림 3- 1> 중국의 주요 도시 분포 44

<그림 3- 2> 폴란드의 주요 도시 분포 64

<그림 3- 3> 폴란드의 외자기업 분포 69

<그림 3- 4> 폴란드 로츠의 도심지역 토지이용 변화 72

<그림 3- 5> 구 동독의 주요 도시 분포 75

<그림 3- 6> 통일을 전후로 한 에어푸르트의 도시공간구조 변화 81

<그림 4- 1> 북한의 도시분포 101

(16)
(17)

1

C H A P T E R

1. 연구의 배경 및 목적

북한의 향후 경제발전 전망에 대해서는 여러 가지 견해가 있으나, 북한이 어떠한 형태로든지 현재의 경제체제를 개혁해야만 경제발전이 가능할 것이라 는 데에는 전문가들간에 이론의 여지가 없다. 북한의 경제난은 구조적인 문제 이기 때문에, 경제체제의 개혁과 같은 구조적인 해결책이 유일한 대안일 수밖 에 없는 것이다.

경제체제의 개혁은 단순히 경제적 측면뿐만이 아니라 다양한 영역에 유 무 형의 영향을 미치게 되는데, 개혁의 긍정적 영향을 극대화하고 예상되는 부작 용을 최소화하는 것은 개혁을 추진하는 당사국뿐만 아니라 해당국과 이해관 계를 갖고 있는 주변국가들에게도 중요한 의미를 지니게 된다.

경제체제 개혁이 가져올 여러 가지 변화 가운데 도시와 지역을 계획하는 계 획가들에게 있어서 중요한 관심사는 개혁이 가져올 공간적 영향이 될 것이다.

특히 경제활동이 공간적으로 집약되어 있는 도시는 공간적 영향을 파악할 수 있는 핵심 영역이라 할 수 있을 것이다. 이러한 측면에서 볼 때 북한이 현재의

(18)

경제체제를 개혁할 경우 북한의 도시들은 어떠한 영향을 받게 될 것인지를 전 망하는 것은 계획가들에게 중요한 의미가 있다.

이러한 전망을 위해서는 북한보다 먼저 경제체제 개혁을 추진하였거나 현 재 추진하고 있는 외국의 사례를 살펴보는 것은 매우 의미 있는 일이다. 북한 보다 먼저 경제체제 개혁을 추진하고 있는 국가의 도시변화를 살펴봄으로써 개혁정책과 도시변화의 관계를 보다 실증적으로 파악할 수 있을 뿐만 아니라, 이러한 실증적 분석을 통해 향후 북한이 개혁을 추진할 경우 예상되는 도시발 전의 과제를 보다 명확하게 도출해낼 수 있기 때문이다.

이러한 배경 하에 본 연구는 중국, 폴란드, 구 동독 등 체제전환국의 도시변 화 분석을 토대로, 이것이 향후 북한의 경제체제 개혁과 도시발전에 의미하는 시사점을 도출하는 데 그 목적이 있다.

체제전환국 가운데 중국 등 세 국가를 선정한 이유는 다음과 같다. 첫째, 한 국가 내에서 점진적 경제개혁과 급진적 개혁의 영향을 비교해 보는 데 있어서 아시아의 중국과 동유럽의 폴란드는 비교할 만한 가치가 있다. 비록 폴란드가 중국과 마찬가지로 1970년대 이후 부분적인 경제개혁을 추진해온 측면도 있 지만, 1989년 이후 정치적 변혁과 더불어 급진적인 개혁을 추진하였다는 측면 에서 중국과 분명하게 비교된다. 동유럽 국가 가운데 폴란드를 선택한 이유는 비교적 타 국가들보다 농업부문의 비중이 큰 산업구조의 특성이 북한의 경우 와 유사하기 때문이다.

둘째, 구 동독은 통일이라는 특수한 상황 하에서 개혁이 추진되었다는 점에 서 선정되었고, 사회주의 시기에 공업화의 수준에 있어서 중국, 폴란드보다 월 등히 높았다는 점도 고려되었다. 전체적으로 볼 때 개혁이 시작될 당시 세 국 가는 중국, 폴란드, 구 동독의 순서로 경제구조와 경제력의 순위가 구분되는 데, 이것이 세 국가를 선정한 주요 이유 가운데 하나였다. 초기 여건이 서로 다른 체제전환국들에서 도시변화가 어떻게 나타날 것인지를 비교할 수 있기 때문이다.

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2. 연구의 범위 및 방법

본 연구에서는 개혁 이후 중국과 폴란드, 그리고 구 동독의 도시변화 사례 와 북한과 이들 국가간의 유사점과 차이점에 대한 비교 분석을 토대로 북한에 대한 시사점을 도출하였다. 중국은 베트남과 함께 아시아에서 성공적인 경제 체제 개혁을 추진하고 있으며, 점진적 경제체제 개혁의 사례로서 의미가 있다.

폴란드는 1989년 이후 체크, 헝가리와 함께 동유럽국가 가운데 가장 성공적인 체제전환을 이룩하였고, 급진적 경제체제 개혁의 사례로서 의미가 있다. 구 동 독은 중국, 폴란드 등 한 국가 내에서 경제체제 개혁이 이루어진 국가들과는 달리 통일이라는 특수한 정치적 상황 하에서 개혁이 진행된 사례로서 의미가 있다. 북한과 이들 국가들은 정치경제적 환경이 서로 크게 다르기 때문에 시 사점 도출에 어려움이 많다. 그러나 점진적인 개혁을 추진할 경우에는 중국의 사례가, 그리고 급진적 방식의 개혁을 추진한다면 폴란드와 구 동독의 사례가 상대적으로 중요한 의미를 가질 것이다. 특히 통일이라는 상황 하에서 개혁이 추진되는 경우에는 구 동독의 사례가 시사하는 바가 클 것이다.

연구의 시간적 범위는 중국의 경우 개혁과 개방이 시작된 1978년 이후 현재 까지로, 그리고 폴란드와 구 동독은 1989년 이후 현재까지로 각각 설정하였다.

이들 국가들은 개혁추진 당시의 정치경제적 여건과 개혁의 추진 방식이 서로 크게 다르기 때문에, 개혁의 도시적 영향을 수평적으로 비교하는 것은 의미가 없다. 그리고 중국의 개혁이 철저하게 정부의 관리 하에 점진적으로 이루어졌 다는 측면에서 폴란드나 구 동독의 경우와 수평적으로 비교할 수도 없을 것이 다. 따라서 본 연구에서는 세 국가의 사례를 동일한 기준으로 비교하기보다는 개별 사례의 특수성을 중심으로 북한에 대한 시사점을 도출하는 데 중점을 두 었다.

본 연구에서는 전체적인 분석과 시사점 도출의 틀을 경제체제 개혁의 방식 과 개혁 당시의 초기 여건을 중심으로 구축하였다. 개혁의 방식은 시장화・사

(20)

유화・국제화와 관련된 정책의 내용과 추진속도(점진적 또는 급진적)를 중심 으로 검토하였으며, 초기 여건으로는 시장화・사유화・국제화를 추진할 당시 의 정치적, 경제적 여건을 비교해보았다. 경제체제 개혁의 도시적 영향은 주로 도시의 경제발전 측면을 중심으로 파악하였고, 보완적으로 도시개발 측면을 살펴보았다.1) 본 연구에서 경제체제 개혁의 핵심적인 과정을 시장화・사유 화・국제화 등 세 가지로 설정한 것은 사회주의 계획경제의 특징 때문이다.

사회주의체제 하에서 사례국가의 경제기반은 철저하게 계획경제의 틀 하에 구축되었는데, 이것은 국가의 생산수단 소유, 국가의 계획에 의한 생산 및 소 비활동, 자족적인 경제체제 구축 등 세 가지 특징을 갖고 있었다. 따라서 계획 경제가 시장경제로 전환된다는 것은 생산수단의 소유구조가 변화되고(사유 화), 생산 및 소비활동의 방식도 변화되며(시장화), 세계경제와의 연계성이 강 화된다는 것(국제화)을 의미한다. 따라서 체제전환국에서 진행되는 경제체제 개혁의 핵심적인 과정은 이렇게 시장화・사유화・국제화라는 세 가지 경로로 요약될 수 있는 것이다.

본 연구에서는 기본적으로 시장화・사유화・국제화가 도시발전에 미친 영 향을 중심으로 논의를 전개하되, 국가간의 차이를 고려하여 분석의 내용을 조 정하였다. 중국의 경우에는 다른 두 국가와는 달리 사유화가 부분적으로만 진 행되고 있기 때문에 주로 도시경제에 미친 시장화와 국제화의 영향을 살펴보 았다.

시장화・사유화・국제화는 서로 밀접하게 연관되어 있기 때문에 본 연구에 서 이것들의 도시적 영향은 포괄적으로 파악하였다. 도시적 변화를 세 가지 개혁과정 가운데 어느 특정 부문만의 결과로 설명하는 것은 한계가 있기 때문 이다. 중국의 경우 시장화와 국제화는 매우 밀접하게 연관되어 있다. 토지사용 권의 거래(시장화)가 외국자본유입의 기회를 제공하였을 뿐만 아니라, 이러한 외국자본유입이 다시 시장화의 기반을 확대하였기 때문이다.2) 폴란드의 경우

1) 따라서 본 연구에서 사용된 도시발전 이라는 용어는 사실상 도시의 경제적 발전 을 의미한다.

(21)

국제화의 결과로 외자유치가 많이 이루어지고 있는 서부지역에서 사유화의 수준도 높게 나타나고 있다. 이것은 폴란드에서 진행되고 있는 사유화가 외자 유치 등 국제화와 매우 밀접하게 연관되어 있음을 의미한다. 이처럼 시장화・

사유화・국제화는 매우 밀접하게 연관되어 있기 때문에 이것들이 도시경제 발전에 미친 영향을 각각 구분하여 파악하는 것에는 한계가 있다.3) 특히 시장 화・사유화・국제화의 추진배경과 과정, 그리고 그 결과가 개별 국가의 특수 한 상황을 반영하고 있기 때문에 규범화된 영향분석은 한계가 있을 수밖에 없 다. 중국의 경우에는 시장화와 국제화의 수준도 높지 않은 상태에서도 많은 외국기업들이 거대한 시장잠재력을 감안하여 투자한 경우가 많았는데, 이것 은 다른 두 국가와는 다른 중국의 특수한 상황을 반영한 결과이다.

따라서 본 연구에서는 도시경제발전에 미친 시장화・사유화・국제화의 영 향은 포괄적으로 살펴보았고, 도시개발에 미친 영향은 개별국가의 상황을 감 안하여 시장화・사유화의 측면과 국제화의 측면으로 구분하여 살펴보았다.

2) Fulong Wu. 2001. "China's recent urban development in the process of land and housing marketization and economic globalisation". Habitat International 25. p.284.

3) 그러나 이것은 어디까지나 본 연구의 한계를 명시한 것일 뿐이다. 이 부문에 대한 보다 심도 있는 연구가 앞으로도 이루어질 필요가 있다.

(22)
(23)

2

C H A P T E R

경제체제 개혁과 도시발전의 기본 개념

1. 경제체제 개혁의 의미와 내용

1)

경제체제 개혁의 정의

경제체제의 개혁은 경제체제에 변화를 가져오는 정책적 행위 또는 의도된 경제체제의 변화과정으로 볼 수 있을 것이다. 시장경제 국가에서 진행되는 경 제개혁(economic reform)과는 달리 구 사회주의국가에서 진행되고 있는 경제체 제 개혁은 계획경제로부터 시장경제로의 경제체제 전환(economic transformation)을 의미한다. 독일의 사회학자 호이저만(Haeussermann)은 통일 이후 구 동독에서 진행된 국가사회주의로부터 자본주의로의 체제전환에 대한 기본척도(Grundparameter)로서 계획 대신에 시장, 국유재산 대신에 사유재산, 독재 대신에 민주주의 등 세 가지를 들고 있다.4) 이것은 시장화와 사유화가 체제전환의 핵심적 요소 가운데 하나임을 의미한다. 20세기 후반부터 중국, 러 시아 및 동유럽 국가들에서 전개되고 있는 경제체제의 전환은 이것을 실증적

4) Hartmut Haeussermann. 1996. "Von der Stadt im Sozialismus zur Stadt im Kapitalismus".

Stadtentwicklung in Ostdeutschland. p.5.

(24)

으로 보여주는 사례가 되고 있다.

본 연구에서는 경제체제 개혁을 사회주의국가의 체제전환과정에서 나타나 고 있는 경제개혁으로 그 의미와 내용을 한정하였다. 동유럽과 구 소련과 중 국의 사례로 볼 때 경제체제 개혁의 핵심적 내용은 시장화・사유화・국제화 등으로 요약할 수 있다.

2 ) 시장화 사유화 국제화

일반적으로 시장화(marketization)란 가격 및 임금, 금융의 자유화 등 가격과 비용이 모든 거래의 기준이 되도록 경제구조를 변화시키는 것을 의미한다. 그 리고 사유화(privatization)는 토지 주택이나 기업의 소유권을 국가나 지방정부 로부터 민간으로 이전시키는 행위를 의미한다. 기업의 경우 소유관계 측면에 서는 사유화라는 표현을 사용하나 운영주체의 변화 측면을 강조할 경우에는 민영화라는 표현이 사용되기도 한다.5)국제화 또는 세계화(globalization)는 국 가의 경제시스템이 국제적인 교역이나 투자활동의 기본 규범과 조화를 이루 도록 하는 제도적 변화를 의미한다. 특히 무역장벽의 제거와 외국인투자의 자 유화 등이 이러한 국제화에 있어서 중요한 역할을 하며, 대외무역과 외국인투 자관련 제도가 국제적 규범을 준수하도록 조정하는 것이 핵심적 내용이라 할 수 있다. 1980년대 경제특구 조성에서부터 2001년 세계무역기구(WTO)가입에 이르기까지 중국에서 진행된 일련의 대외 경제개방은 국제화의 실체를 잘 보 여주고 있다.6)

5) 민영화는 국가 또는 공공단체 등이 법적으로 가지고 있는 기업의 소유권을 민간부문으로 이전하 는 과정으로 정의할 수 있다. 이것은 민영화를 소유권의 이전으로 파악하는 것으로 협의의 민영화 또는 사유화라고 할 수 있다. 한편 민영화를 보다 광범위하게 정의하면 기업경영권의 민간으로의 이전이라고 할 수 있다. 박우성. 1997. 민영화 . 「비교경제체제론」. p.241.

6) 2001년 12월 세계무역기구(WTO)에 가입한 중국의 경우 독자적인 무역관련 규범, 정책 및 관행이 국제적 규범'으로 전환됨으로써 세계경제로의 편입이 가속화될 것이다. 구체적으로는 관세 비관 세장벽의 완화 철폐 및 투자 대외무역 제도의 개혁, 서비스시장의 개방 등의 이행이 불가피할 것 이다. 통일부. 2001. 「북한동향」제568호. p.14.

(25)

이러한 시장화・사유화・국제화는 상호간에 밀접한 연관성을 갖고 있다.

시장의 규모와 내용은 일반적으로 그 사회에서 민간의 고유권, 즉 사유권 (private ownership)이 어떠한 범위에 걸쳐서 어느 정도 인정되고 있는가에 따 라서 결정되기 때문에,7)시장화는 사유화와 매우 밀접한 연관을 갖고 있다. 또 한 시장화는 사유화와 국제화의 전제조건이라 할 수도 있다. 사유재산이 자유 롭게 거래될 수 있는 시장이 존재해야만 사유화가 의미가 있기 때문이다. 그 리고 국제자본의 유입도 시장의 존재 없이는 기대하기 힘들 것이다. 따라서 사유화와 국제화가 제대로 진행되기 위해서는 시장화가 핵심적 과제가 될 수 밖에 없을 것이다. 교역과 외국인투자의 확대는 국내시장의 외형적 규모를 확 대시키고, 이것이 다시 교역과 외국인투자의 확대를 가져오기 때문에 국제화 는 시장화와 밀접한 상호관계를 갖고 있는 것이다.

2. 경제체제 개혁과 도시발전간의 개념적 관계

1)

경제체제 개혁에 따른 국가경제구조 변화

계획경제 하에서 경제주체들의 활동은 기본적으로 정부의 계획과 결정에 따라 이루어지게 된다. 그 반면에 시장경제를 기반으로 한 도시내 경제주체들 의 활동은 주거와 노동, 그리고 여가활동에 대한 개별적 선택과 경쟁을 기반 으로 이루어지고 있다. 따라서 경제체제가 계획경제로부터 시장경제로 개혁 될 경우 다음과 같은 국가경제적 변화가 예상된다.

첫째, 시장화는 시장의 수요와 공급에 따라 생산과 소비활동이 결정되는 것 을 의미하고, 이에 따라 산업구조도 점차 시장의 논리에 부응하는 방향으로 바뀔 것이다. 사회주의 계획경제 하에서는 정부가 정책적으로 중공업 등 특정

7) 강명헌. 1997. 기업의 소유 및 지배구조 . 「비교경제체제론」. p.167.

(26)

산업중심의 산업구조를 구축할 수 있었지만, 이러한 인위적 구조가 해체될 경 우 산업구조 변화는 필연적일 수밖에 없다. 이러한 국가적 차원의 산업구조 변화는 지역의 경제활동에 결정적인 영향을 미칠 것으로 보인다.

둘째, 사유화에 따라 생산수단의 소유구조가 국유중심의 단순구조로부터 사유를 포함한 복합적 구조로 변화하게 될 것이다. 이렇게 생산수단의 소유구 조가 변화함에 따라 기업의 고용구조도 다양화될 것이다. 그리고 주택 및 토 지의 거래가 더욱 활발하게 이루어지게 될 것이다. 사유화와 시장화에 따라 국가경제에서 민간부문이 차지하는 비중이 크게 증가할 것인데, 이것은 국가 경제의 운용에 있어서 정부의 계획과 역할이 크게 축소됨을 의미하는 것이다.

셋째, 국제화에 따라 국가의 경제구조가 사회주의시절의 폐쇄적 자급경제 구조에서 점차 개방형 경제구조로 변화하게 될 것이다. 국제화에 따라 유입될 외국자본은 경제적 측면뿐만 아니라 경제활동의 사회문화적 관행 측면에도 변화를 가져올 것이다.

2 )

국가경제구조 변화에 따른

국토공간 측면의 변화

국토공간 구조는 기본적으로 경제적 활동이 공간적으로 형성한 질서이기 때문에, 이러한 경제적 활동이 만들어내는 국가경제의 기본 구조가 변화한다 는 것은 곧 국토공간의 구조변화와 직접적으로 연결될 수밖에 없다. 우선 시 장화, 사유화, 국제화는 사회주의 체제 하에서 정치경제적으로 왜곡되었던 고 용구조에 커다란 변화를 가져올 것이다. 시장화는 정부의 계획에 의해 배치되 었던 노동력이 시장의 수요에 따라 재배치된다는 것을 의미하기 때문이다. 일 반적으로 사회주의 계획경제 하에서 고용구조는 농업 및 공업부문에서 왜곡 되어 있는 경우가 많다.8) 따라서 시장화・사유화・국제화가 진행될 경우 농업

8) 사회주의 국가들은 완전고용을 지향하였기 때문에 과잉노동력이 상당비율에 이른다. 대체로 전체 고용자수의 20-30% 가량이 과잉노동력으로 예측되고 있는데, 주로 농업과 공업부문에 이러한 과 잉노동력이 분포하고 있다.

(27)

부문과 공업부문에서 타 부문으로의 노동력 이동이 예상되는데, 이것은 농업 국가 상태에서 시장화・사유화・국제화가 진행되는 경우에는 공업화로, 그리 고 공업국가 상태에서 시장화・사유화・국제화가 진행되는 경우에는 탈공업 화 등으로 나타날 가능성이 높다.

이렇게 산업구조의 변화가 진행될 경우 이에 따른 국토공간적 변화도 예상 된다. 공업화가 진행될 경우 공업생산에 유리한 여건을 가진 지역의 경제성장 이 예상되는데, 특히 원료의 반입과 생산품의 수출에 유리한 입지적 조건을 가진 도시들로 노동력과 투자가 집중될 가능성이 높다. 그 반면에 공업국가 상태에서 시장화・사유화・국제화가 진행되는 경우에는 첨단산업이나 서비 스업의 성장에 유리한 조건을 가진 지역들로 노동력과 투자가 집중될 가능성 이 높다.

시장화・사유화・국제화의 진행에 따른 국토공간적 변화는 시장화, 사유화, 국제화 추진당시의 사회경제적 상황에 따라 다르게 나타날 것으로 보이는데, 산업구조 변화와 국토공간 변화간의 인과관계를 개념적으로 살펴보면 다음과 같다. 시장화와 사유화에 따른 소유 및 고용구조의 변화는 시장기제에 따른 산업생산구조를 요구하게 될 것이고, 이것이 산업구조의 변화로 이어지게 될 것이다. 이러한 산업구조의 변화는 노동력과 투자의 이동을 통해 공간구조의 변화를 가져올 것이다. 시장에서 수요가 높은 산업이 성장하게 되고 그 반대 로 수요가 적은 산업은 쇠퇴해갈 수밖에 없을 것인데, 성장산업의 발전에 유 리한 조건을 갖춘 지역과 그렇지 못한 지역간의 경제적 격차가 심화됨으로써 국토공간의 경제적 분화가 확대될 수 있다.

결국 시장화・사유화・국제화에 따른 산업구조의 변화는 국토공간적인 측 면에서 성장지역과 침체지역이라는 공간적 분화를 보다 분명하게 만들 가능 성이 높은 것이다.

(28)

<그림 2- 1> 시장화・사유화・국제화와 지역발전의 관계

시장화

사유화

국제화

산업구조의

변화 산업구조변화에

불리한지역 산업구조변화에

유리한지역

성장지역

기타지역 침체지역 성장 지역

3 )

국가경제구조 변화에 따른 도시여건의 변화

국가적 차원의 경제구조변화는 도시발전측면에도 커다란 영향을 미치게 된 다. 시장화, 사유화, 국제화를 중심으로 경제체제가 개혁될 경우 도시경제에 이른바 민간부문(private sector) 이 등장하게 되고, 주택, 토지, 기업의 소유구 조와 기업의 고용구조 변화는 도시내에서의 생산 및 소비활동에 결정적인 영 향을 미치게 될 것이기 때문이다. 그리고 국가의 계획 및 행정권한 가운데 상 당부분이 도시정부로 이전됨에 따라 도시의 개발이 보다 활발하게 진행될 가 능성이 높아진다. 물론 이와 같은 행정권한의 이양은 시장화에 따른 자연스러 운 결과이기도 하다. 시장화에 따라 국가경제에서 중앙정부의 역할과 비중이 축소될 경우 기존 규제의 완화와 계획 및 행정권의 지방정부 이양은 불가피할 것이기 때문이다.

개혁이 도시발전에 가져올 가장 핵심적인 변화는 두 가지 측면에서 살펴볼 수 있다. 첫째, 도시간 노동 및 거주여건의 격차가 더욱 뚜렷해진다. 둘째, 도 시내부의 공간적 분화가 더욱 뚜렷해진다. 첫 번째 변화는 다음과 같이 설명 될 수 있을 것이다. 경제체제가 개혁될 경우 자본과 노동력이 상대적으로 유

(29)

리한 입지여건을 가진 도시로 유입될 것이고, 이 경우 도시간 경제발전의 우 열이 보다 뚜렷하게 나타날 것이다. 사회주의체제 하에서는 도시의 경제발전 을 위한 모든 투자가 정부로부터 조달되었기 때문에 도시간 우열은 의미가 없 었다. 그러나 시장경제체제 하에서는 민간부문의 투자가 도시발전에 매우 중 요한 의미를 지니게 된다. 따라서 투자유치에 유리한 잠재력을 가진 도시와 그렇지 못한 도시간의 우열이 나타날 수밖에 없는 것이다.9)

경제체제가 계획경제로부터 시장경제로 전환될 경우 이것이 도시성장 또는 도시발전에 미칠 영향을 개념적으로 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 시장화와 사유화 그리고 국제화는 수요변화 측면에서 볼 때에 국내 및 국제시장의 수요에 따른 산업구조 재편을 요구하게 될 것이다. 이러한 산 업구조의 재편은 노동력의 이동을 가져오게 될 것이고, 이것은 도시간 이동과 도시내 주거이동의 증가를 초래할 가능성이 높다. 둘째, 산업구조상의 수요 변 화는 도시내의 토지이용에 있어서 업무, 상업, 주거용도의 비중 증가를 가져올 가능성이 높다. 플리엘(Flierl)은 사회주의 도시개발의 특징을 전체성, 중심성, 지배성 등으로 설명한 바 있는데10), 이른바 사회의 요구가 우선시되는 토지이 용이 사회주의시절 토지이용의 가장 커다란 특징이었고, 사회주의적 이념이 토지이용의 주요 기준이 되었다. 그러나 이러한 이념이 시장으로 대체된 이후 도시의 토지이용은 보다 다양화될 수밖에 없을 것이고, 이것은 사회주의시절 상대적으로 억제되었던 주거 및 상업용도의 토지이용 증가로 나타날 것이다.

9) 일반적으로 시장경제 하에서 도시간의 우열은 도시 성장의 차이를 의미하게 되는데, 도시의 성장 에 영향을 미치는 인자에 대한 논의는 지금까지 많이 진행되어 왔다. 후버(I.Hoover)는 과학기술의 발달, 교통 통신의 발달, 노동력의 공급을, 헤이브런(J.Heibrun)은 교통여건 개선, 인구증가, 소득증 가 등을 성장의 주요 인자로 언급하였다. 전도일, 지역경제학의 이해, 2000, p.205. 시장경제 하에서 는 일반적으로 노동력, 자본재의 수준, 가용토지, 자연환경 등 여러 가지 요인이 도시의 성장에 복합적인 영향을 미치게 된다. 클라크(W.A.V. Clark) 등 신고전학파의 도시경제이론가들에 따르면, 도시경제에 있어서 소비자의 수요(demand)와 시장으로의 접근성(accessibility)이 경제활동의 주요 결정인자로 언급되고 있다. 따라서 계획경제로부터 시장경제로의 경제체제 개혁은 이러한 수요와 접근성의 변화를 가져옴으로써 도시성장에 커다란 영향을 미치게 된다.

10) Hartmut Haeussermann. 1996. "Von der Stadt im Sozialismus zur Stadt im Kapitalismus".

Stadtentwicklung in Ostdeutschland. p.11.

(30)

토지이용의 다양화와 더불어 토지이용의 집약화도 나타날 것으로 보인다. 계 획경제 하에서는 기업들이 연성예산의 특성상 토지를 절약적으로 활용하려는 동기가 적기 때문에 방만한 토지이용이 나타날 수밖에 없다. 그러나 시장화와 사유화가 이루어질 경우 민간의 토지이용은 철저히 경제적인 수익과 비용의 측면에서 결정될 수밖에 없기 때문에 토지이용이 보다 집약적으로 이루어질 것이다. 셋째, 국제화와 접근성 측면에서 볼 때, 외국자본의 유입과 교역 활성 화에 유리한 입지를 가진 도시로 투자와 노동력이 유입될 가능성이 높으며, 이러한 투자유입은 도시의 교통 물류 통신인프라개발 수요의 증가를 가져올 가능성이 높다.

시장화 사유화 국제화는 도시내부에서의 공간적 변화도 가져올 것이다. 사 회주의체제 하에서는 도시내의 공간구조가 생산과 주거 등 비교적 단순화된 경제활동을 중심으로 도심과 기타지역이라는 단순화된 형태를 나타내게 된다.

그러나 시장화 등 경제개혁이 진행될 경우 기존의 생산과 주거 사이에 새롭게 시장들이 보다 강화된 형태로 등장하게 된다.11)이것은 도시구조가 더 복합화 됨을 의미하며, 구체적으로는 단핵적인 공간구조로부터 다핵적인 공간구조로 의 변화로 나타날 가능성이 높다. 이와 같이 시장화 사유화 국제화가 도시에 가져올 변화를 개념적으로 정리해 보면 다음 <표 2-1>과 같다.

시장화는 사람들의 이동성을 크게 증가시킬 것으로 보인다. 시장이 형성되 어 거래가 활발하게 이루어진다는 것은 사람과 물자의 이동이 그만큼 활발해 진다는 것을 의미하기 때문이다. 사유화 이후에는 도시공간의 계획과 이용주 체가 국가, 개인, 기업 등으로 보다 다양화될 것이고, 개인과 기업의 토지수요 가 크게 증가할 것이다. 국제화 역시 외국과의 교역이나 투자활동 활성화를 통해 도시개발 수요를 증대시킬 것으로 보인다.

11) 사회주의 도시에도 공간적 분화는 존재했다. 즉 도심부의 토지이용이라든가, 혹은 당관료들의 차 별적인 주거입지를 통해서 이를 알 수 있다. 그러나 체제전환과정에서 새롭게 등장한 중산층이 계층을 형성함에 따라 전에 볼 수 없던 공간적 분화가 일어나게 된다. 김현수. 2000. 개혁 개방에 따른 북한도시의 공간구조변화전망 .「국토계획」제35권 제4호. p.28.

(31)

개념적으로 볼 때 시장화 사유화 국제화는 사회주의시기보다 도시들에게 보다 역동적인 경제발전의 기회를 제공해 줄 수 있을 것으로 보인다. 새롭게 소유권을 갖게 된 개인과 기업들이 경제활동의 주체로서 등장하기 때문이다.

그러나 이러한 시장화 사유화 국제화가 도시발전에 가져올 유・무형의 과제 도 적지 않을 것이다. 그 가운데 가장 대표적인 것이 사회적 불평등과 환경파 괴의 문제가 될 가능성이 높다.

<표 2- 1> 경제체제 개혁이 가져올 도시적 변화

사회주의체제하 국가경제

주요 변동요소 시장경제체제하 국가경제

도시발전의 변화요인

도시발전측면의 구체적인 변화 계획 가격/ 단 일

임금

시장화:

가격/거래의 자 유화

시장 가격/ 노동 시장기능활성화

수요변화: 거래 및 시장의 활성화가 이동성의 증가를 가져옴

도시간, 도시내 이동성 증가

국가소유체제 사유화:

소유의 사유화

소유구조의 다 양화

수요변화: 민간기 업의 증가와 부동 산시장의 활성화

업무 및 상업용지, 주거용지 개발수요 증가

폐쇄적 대외무

국제화:

대외무역/투자의 자유화

국가경제의 대 외개방 확대 교역 및 외국인 투자의 증가

접근성: 국제적 교 통 통신의 발달

도시교통인프라개발수요 증

공업중심의 단 순한 산업구조

산업구조의 다양

서 비 스 중 심 의 산업구조

새로운 노동력의 유입

도시의 총량적 성장(도시기 업/인구의 증가)

상업서비스중심도시의 성장 기존 공업도시의 구조개편

(32)
(33)

3

C H A P T E R

체제전환국의 경제체제 개혁과 도시발전 사례

1. 개혁추진 당시 사례국가의 여건

본 연구에서는 체제전환국의 사례로서 중국과 폴란드 그리고 구 동독 등을 살펴보았다. 여기에서는 이들 국가들이 경제체제 개혁을 시작한 배경과 당시 의 정치경제적 상황을 간략히 살펴보았다.

1) 중국

중국의 경제체제 개혁은 1978년 말부터 시작되었다.12)중국이 1978년 말부 터 경제개혁과 대외개방을 추진하였던 가장 중요한 원인 가운데 하나는 문화 대혁명(1966~1976)의 극심한 정치경제적 부작용 때문이었다. 10년 동안 이어 진 문화대혁명은 중국의 정치 및 경제발전을 수십년 후퇴시킨 사건으로 평가 될 정도로 중국 사회 전반에 커다란 악영향을 미쳤다. 그러나 모택동이 사망

12) 1978년 이후 중국정부는 중국식 사회주의 시장경제(socialist market economy with Chinese characteristics)"의 구축을 추진하였다. George C. S. Lin. 1999. "State policy and spatial restructuring in post-reform China". International Journal of Urban and Regional Research no.4. p.674.

(34)

(1976)한 이후 등소평을 중심으로 하는 개혁파가 집권하는 정치적 변화가 일 어났고, 같은 시기에 당산대지진 등 커다란 사회적 사건과 극심한 경제침체가 나타났다.13) 이러한 상황 하에서 중국 공산당에서는 정치경제적 문제의 해결 을 위한 개혁 요구가 내부로부터 강력하게 제기되었다. 이러한 상황이 1978년 개혁 개방 추진의 가장 커다란 배경이 되었다.

경제체제 개혁이 시작될 당시, 중국에서는 중앙계획경제와 더불어 지방정 부의 경제적 자치권이 공존하고 있었다. 국가의 경제구조는 전형적인 저개발 농업국가의 특성을 나타내고 있었는데, 1978년 고용비율 기준으로 1 2 3차 산 업의 비중은 각각 71%, 15%, 14%였다.

2 ) 폴란드

폴란드에서 본격적 인 경제체제 개혁은 1989년부터 시작되었지만, 사회주 의 체제시절부터 이미 부분적으로나마 사유화가 진행되어왔다. 폴란드에서는 1950년대 중반에 이미 국민적 개혁운동의 영향으로 농업부문에서 재 사유화 가 진행된 바 있고, 주택부문의 경우에는 1970년대에 사유화사업이 진행된 바 있었다. 그리고 공업부문의 사유화도 1981년부터 시작되어 개인 수공업체들이 크게 증가하였다.14) 이러한 배경 때문에 사회주의 시절에도 폴란드는 국유화 의 정도가 다른 동유럽 사회주의 국가의 경우보다 높지 않았다. 국내총생산

13) 개혁 개방 이전 중국 경제의 가장 큰 문제는 과잉 고용 노동력과 자본축적 메카니즘의 마비였다.

당시 과잉 공급된 노동자수는 농촌지역이 1억-2억명, 도시지역은 2,000만-3,000만명 정도로 추정 되었다. 농촌지역의 경우 개인의 성과를 인정하지 않는 집단농장식의 인민공사의 비효율성으로 농민들은 근로의욕을 상실하였다. 박정동. 2001.2.8. 중국, 과감한 개방으로 년 10%씩 경제성장 .

「주간조선」. 한편 중국의 경제문제 심화는 소련의 공격에 대비한 군사력 증강이 주요 원인이었 다는 주장도 있다. Jasper Becker 이은선 역. 2001.「중국은 가짜다」. p.292.

14) 사회주의정권하인 1981년부터 1989년 사이에 소규모 수공업 업체의 수는 147,000개에서 288,000 개로 크게 증가하였다. 그리고 이들 업체에 고용된 근로자가 전체 공업부문 근로자에서 차지하는 비율도 같은 기간동안 5.4%에서 16.3%로 증가하였다. Piotr Korcelli. 1997. "Regionale Muster der Transition: Poland". Die Rueckkehr der Regionen. Wien. p.196.

(35)

가운데 공공부문 비율이 체코슬로바키아는 97%(1986), 구 동독은 96.5%(1982) 였는데 반해 폴란드는 81.7%(1985) 수준이었다. 그러나 경제전반에 걸친 본격 적인 사유화・시장화・국제화의 추진은 1989년부터 시작되었다.

전통적으로 농업국가였던 폴란드는 제2차 세계대전 이후 공산정권이 수립 되면서 본격적으로 공업화가 추진되었다. 그 결과 공업화의 성과가 가시화되 기 시작한 1970년대 초반(1971~1975년)에는 연평균 9.8%라는 높은 경제성장 을 이룩하기도 하였다. 그러나 1970년대 후반부터 정부에 의한 자원배분 통제 의 비효율 등 경제체제의 구조적 모순이 드러나면서 경제침체가 이어지게 되 었고, 이것이 1980년대 들어서 더욱 심화되었다. 특히 1981~1985년 동안에는 체크, 헝가리 등 주변 동유럽국가 가운데 폴란드만이 연평균 마이너스(-0.8%) 의 경제성장을 나타내기도 하였다. 이러한 문제는 1981~1982년 사이에 진행 되었던 경제개혁의 실패가 주요 원인이었다. 당시 국영기업의 개혁과 전통적 인 국가경제계획 목표의 철폐 등 일단의 개혁이 추진되었지만, 시장체제도 아니고 계획체제도 아닌 불안정한 경제구조가 형성되었던 것이다.15)폴란드 의 개혁추진배경에는 정치적 변화도 결정적인 역할을 하였는데, 1989년 총선 거에서 자유노조가 압승을 거두고 동유럽 국가 가운데 최초로 비 공산 연립정 부인 마조비에츠키(Mazowiecki) 정부가 수립됨으로써 개혁추진의 정치적 기반 이 마련되었다. 1989년 경제체제 개혁이 시작 될 당시 폴란드는 인구가 3,861 만명, 1인당 GDP는 5,668달러 수준이었고, 산업구조는 노동력비율 기준으로 1차 산업 29%, 2차 산업 35%, 3차 산업 36% 등으로 1차 산업의 비중이 비교적 높은 상태였다. 그리고 폴란드는 구 소비에트 위성국가 가운데 유일하게 농지 의 집체화를 추진하지 않은 국가였기 때문에 전체 농지의 약 75%가 개인소유 였다. 이렇게 농업부문에서 사유재산의 비중이 높았던 것은 개혁 이후에도 농 업부문의 축소나 침체 등 농업부문에 미친 충격이 타 동구 국가들의 경우보다

15) Leszek Balerowicz, Barbara Blaszczyk and Marek Dabrowski. 1998. "The Polish Way to the Market Economy". Economies in Transition. Comparing Asia and Europe. p .132.

(36)

상대적으로 적었던 이유가 되었다.

3 ) 구 동독

구 동독은 중국이나 폴란드와는 달리 자국 내에서 경제체제 개혁을 추진한 것이 아니라 구 서독으로의 흡수통일이라는 정치적 변혁을 통해 개혁이 추진 된 특징을 갖고 있다. 1949년 이후 40년을 유지해오던 동독 국가사회주의체제 는 1989년 내부적인 정치경제적 모순 심화와 대외적 경제고립 등으로 붕괴되 었고 1990년 10월 구 서독에 흡수통일되었다.16) 구 동독의 체제붕괴는 구 소 련과 동유럽국가들의 개혁 개방 흐름과 배치되었던 당시 정부의 정책때문이 었다.

사회주의 계획경제체제의 모순과 한계를 개혁과 개방을 통해 극복하고자 하였던 소련과 동구국가들의 노력과는 반대로 구 동독은 동독식 사회주의 (Sozialismus in den Farben der DDR) 라는 대외적 고립노선을 계속 견지하였고, 결국 이것이 체제붕괴를 가속화시켰던 결정적 원인이 되었다. 구 동독은 통일 (1990) 당시 독일 전체면적의 30%, 전체인구의 21%, 독일 국내총생산의 11%

에 불과하였고, 산업구조는 노동력 비율 기준으로 1차 산업이 11%, 2차 산업 은 50%, 3차 산업이 39%의 비율을 차지하는 중공업중심의 산업구조를 갖고 있었다. 이러한 산업구조는 구 서독의 1970년대와 비슷한 구조였다.

16) 1989년 가을~1990년 10월까지의 통일과정에서 발생했던 주요 사건들을 정리하면 다음과 같다.

1989.10.9: 라이프찌히에서의 대규모 시위, 1989.11.9: 베를린장벽의 붕괴, 1990.3.18: 동독지역에서 의 첫 번째 자유 총선, 1990.5.18: 통화 경제 사회통합, 1990.7.1: 독일-마르크의 공식유통, 1990.8.23: 동독이 10월3일 서독으로 편입되는 것에 대한 동독의회 승인, 1990.8.31: 통일조약 체 결, 1990.9.12: 전체독일의 완전한 주권인정을 위한 모스크바에서의 2+4회담, 1990.10.3: 독일통일, 1990.12.2: 통일독일의 첫 번째 총선. 이상준 외. 2000.「통일독일의 지역개발 경험과 북한의 지역 개발 과제」. p.25.

(37)

4 ) 개혁추진 당시의 여건 비교

개혁추진 당시의 초기여건은 경제적 여건과 정치적 여건으로 구분하여 비 교할 수 있는데, 경제적 여건 측면에서 볼 때 세 국가들은 공업화 등 경제발전 단계상의 차이가 뚜렷하게 나타나고 있다.

중국이 농업국가 상황 하에서 개혁이 시작된 데 비해 폴란드와 구 동독은 중국보다 상대적으로 공업화가 이룩된 상태에서 개혁이 시작되었다. 중국이 경제발전과 체제전환이 함께 진행되는 동아시아의 개도국형 체제전환 의 특 징을 가지고 있었다면, 폴란드와 구 동독은 이미 일정 수준 경제발전이 이룩 된 상태에서 유럽의 선진국형 체제전환 이 추진되었다고 볼 수 있다.

폴란드와 구 동독은 외형적으로는 공업화된 국가로서 개혁을 시작하였다는 측면에서는 유사점이 있으나 그 수준에 있어서는 적지 않은 차이가 있었다.

사회주의 시기에서도 구 동독은 사회주의권 국가 가운데 가장 선진화인 수준 의 공업생산능력을 갖추었기 때문에 폴란드와는 질적인 수준에서 차이가 있 다. 반면에 폴란드의 경우에는 이미 사회주의시기에 농업 및 공업부문에서 부 분적인 사유화가 이루어지는 등 개혁의 경험을 지니고 있었다는 측면에서 그 렇지 못했던 구 동독과 차이를 보이고 있다.

정치적 여건 측면에서 볼 때 중국이 집단지도체제 하에서 개혁이 추진된 데 반해 폴란드는 단독정권 하에서 개혁이 시작되었고, 구 동독은 통일이라는 특 수상황 하에서 개혁이 시작되었다. 중국에서 위로부터의 개혁이 추진되었다 면, 폴란드나 구 동독에서는 아래로부터의 개혁이 추진되었는데, 이러한 차이 는 점진적 개혁(중국)과 급진적 개혁(폴란드, 구 동독)의 중요한 배경이 되고 있다. 한편 개혁을 추진할 당시 정부의 지도력(리더쉽)에 있어서 세 국가는 각 기 차이를 보이고 있다. 중국은 집단지도체제임에도 불구하고 등소평을 중심 으로 강력한 리더쉽을 가진 중앙정부가 개혁을 일관성 있게 주도하였다.

(38)

<표 3- 1> 중국 폴란드 구 동독의 개혁 당시 여건비교

폴 란 드 구 동 독

개혁시작 시점 1978 1989 1990

인구 (천명) 962,590 38,607 16,614

경제적 조 건

경제체제의 특징

사회주의 계획경제 중앙계획경제와 광범 한 행정적 분권화가 공존

지방경제의 자급자족 적 성격

경제개혁이 거의 진 행되지 않았음

사회주의 계획경제 반폐쇄적 경제체제

농업부문은 상당부분 사유화

사회주의 계획경제 서독과의 경제협력관

경제발전단계 농업 후진국 중앙집권적 경제

공업화된 중진국 중앙집권적 경제

공업화된 선진국 중앙집권적 경제 경제수준

(1인당 GDP)

$220 (377元)

(1.72元/$ 기준, 1978) $5,668 (1989) $5,840 (1989) 경제구조

(1/2/3차; %, 고용기준)

71/17/12 29/35/36 11/50/39

정치 및 기타조건

정 치 체 제

공산당지배체제 중앙집권적/권위주의

공산당지배체제 부분적인 민주화 지 방자치

공산당지배체제 중앙집권적/권위주의

개혁시점의 정치변동

정권교체 (등소평 복 권)

공산당의 권력유지

정권교체 (자유노조 가 중심이 되어 기존 정권 대체)

공산정권 완전소멸 (구서독 콜정부 집권)

문화적 특성 유교문화 슬라브문화/카톨릭 게르만문화/카톨릭 +

개신교

국 제 관 계

미국과의 수교(1979) 등 서방국가들과 협 력관계

독일 등 서유럽국가 와의 협력관계

주변 유럽국, 러시아 등과의 협력관계

주: 비교를 위한 기준은 박제훈(1995)의 체제전환 비교모델 참조

자료: 조명철, 홍익표.「중국 베트남의 초기 개혁 개방정책과 북한의 개혁방향」2000.

p.33. 대외경제정책연구원.「폴란드 편람」. 1994. p.207.

(39)

구 동독의 경우에도 통일연방정부가 강력한 리더쉽을 발휘하면서 개혁을 일관성 있게 추진하였다. 그 반면에 폴란드는 정부의 정치적 리더쉽 부재로 개혁정책이 파행을 겪었다. 이러한 결과는 정치적 안정을 기반으로 한 정부의 리더쉽이 개혁의 안정적 추진과 매우 밀접한 관계에 있음을 보여주고 있다.

2. 개혁의 방식 비교

여기에서는 중국, 폴란드, 구 동독에서 진행된 경제체제 개혁의 방식과 그 내용을 간략히 살펴보았다.

1) 중국

중국은 폴란드, 구 동독과는 달리 사유화가 사실상 제대로 추진되지 못했다.

따라서 경제체제 개혁의 주요 내용은 시장화와 국제화를 중심으로 살펴보았 다.

(1) 시장화・국제화의 추진과정

중국은 1978년 12월의 제11기 중국공산당 중앙위원회 제3차 전체회의에서 경제개혁과 대외개방노선(등소평 노선)을 정식으로 채택하였다. 중국은 경제 체제 개혁을 특정 부문(농업)과 지역(동부연안)을 대상으로 실험적으로 실시 한 후 타 부문과 지역으로 확대해 가는 점증적(incremental)방식으로 추진하였 다는 점에서 다른 체제전환국들과 뚜렷하게 구분되는 개혁방식을 보여주고 있다.

중국의 경제체제 개혁은 사유화보다는 시장화(marketization)에 중점을 두고 진행되었다. 이 때문에 토지 주택부문에 있어서도 국가의 토지소유권을 유지

(40)

한 채 토지사용권의 사유화, 주택의 상품화(사유화)가 추진되었다. 중국의 도 시에서는 1984년부터 본격적으로 시장경제적 요소가 도입되었는데, 정부가 경 제개혁을 통해 도시에서 토지시장을 구축한 이유 가운데 하나는 도시의 기반 시설 건설을 위한 재원을 토지사용권의 사유화를 통해 마련하고자 하였기 때 문이다.17)그리고 도시지역에서 1984년부터 경제개혁이 시작된 것은 도시발전 에 대한 정부의 부정적인 인식에 변화가 나타났던 것에도 그 원인이 있다. 공업 화는 공간적 집적화를 필요로 하기 때문에 도시의 발전이 필수적이라는 인식이 바로 그것이다. 이 시기부터 도시정부의 계획 및 재정자율권이 확대되기 시작 하였고, 가격자유화, 기업의 자율경영 확대, 기업이윤과 노동자임금의 연계 등 일련의 시장경제화 시책들이 추진되었다.

중국경제의 국제화는 중국이 1980년 IMF, IBRD에 가입하고, 같은 해 광동 성 심천(深玔), 주해(珠海), 산두(汕頭)와 복건성 하문(廈門)에 4개의 경제특구 가 설치되면서 시작되었다. 이러한 경제특구에서는 국내 타 지역보다 파격적 인 소득세 감면조치를 시행함으로써 외자기업의 투자를 적극적으로 유치하였 다. 그러나 본격적인 국제화는 1990년 상해 포동개발구 종합개발계획이 발표 되면서 시작되었다. 중국은 2001년 12월 11일 세계무역기구(WTO)에 가입함으 로써 국제화가 더욱 가속화될 것으로 예상되고 있다. 그리고 중국정부가 지역 개발투자와 관련된 행정권한의 일부를 지방정부에 이양하면서, 광동, 복건, 상 해, 천진, 대련 등 5개 성시(城市)의 경우 자체적으로 차관도입이 가능해졌는 데, 이러한 조치들도 외자유치를 통한 지역 및 도시개발 활성화에 기여할 것 으로 보인다.18)

중국정부는 1990년대 후반 이후 내부적인 경제구조 개혁과 대외개방을 더 욱 적극적으로 추진하고 있는데, 2001년 11월 개최된 중앙경제공작회의(中央

17) 중국 정부는 계획경제체제하에서 無償, 無期限, 無流通의 3無의 토지사용제도를 有償, 有期限, 有 流通의 3有의 제도로 개혁하였다. 박인성. 1998. 「중국의 국토개발정책에 관한 연구」. p.148.

18) 한국수출입은행. 1997. 수은해외경제논고: http://www.koreaexim.go.kr/exim/eximdb/list/edito/

970501.htm.

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經濟工作會議)에서도 이러한 대내 경제개혁과 대외개방을 2002년 경제운용의 주요 목표 가운데 하나로 설정한 바 있다. 동 회의에서는 장기적이고 안정적 인 경제성장 지속을 위해 2002년에 내수확대를 위한 재정 및 통화정책을 집행 할 것과 WTO 가입으로 커다란 충격을 받게 될 중국 농민들의 소득제고를 특 별히 강조했다. 아울러 개방확대에 적절히 대응하기 위한 국가경쟁력 향상, 기 술수준 제고, 인적자원 개발 등도 주요 정책과제로 거론되었다.19)

<표 3- 2> 중국 대외개방정책의 변화 과정

단 계 시 기

1단계 점개방 (1978~83)

1978.12 1979. 8 1980. 8

11기 3중전회, 대외개방 공식 결정, 등소평 체제 4개 경제특구 설치 결정

광동성경제특구조례, 전인대 상무위 승인

2단계 선개방 (1984~87)

1984. 4 1985. 2

14개 연해개방도시 개방 장강, 주강, 민남삼각주 개방

3단계 면개방 (1988~91)

1988. 3 1988. 4 1990. 4 1991. 4

산동, 요동반도, 발해만 경제개방구 해남도 성 승격, 경제특구 지정 상해포동지구 종합개발계획 발표

7기전인대4차, 3연개방 천명(연해, 연변, 연강)

4단계 전방위개방

(1992~)

1991. 6 1992. 1 1992. 3 1992. 4 1992. 5

국무원, 변경무역구 지정 등소평의 남순강화 국경 경제협력구 개방 국무원 삼협댐 건설 승인

당중앙 4호문건 회람, 전면적 개방 천명

자료: 박번순 외. 「 사회주의 개방국가의 초기 외국기업 진출환경 분석과 시사점」. 삼성경제 연구소. 2001: http:// seriecon.seri.org.

19) 공산당과 국무원이 매년 11월 말~12월 초에 소집하는 중앙경제공작회의는 당해년 경제를 총괄 하고, 다음해 경제운영의 기본방침을 확정하는 회의이다. 삼성경제연구소. 2001.「World Report」

제48호. :http://seriecon.seri.org.

참조

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