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57 지금 한국행정연구원은
•해외출장_ 아프리카, 그 새로움에 대하여: 르완다에 가다 •해외출장_ 미국행정학회 참석 출장기
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• 사회조사센터 조사결과_ 사회통합 실태조사 •한국행정연구원 소식
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최근의 근황
오랜만에 학교로 복귀해 강의에 열중하고 있습니다. 그동 안 중단했던 연구도 이어나가고 있는데, 생각보다 공백이 길었음을 절감합니다. 또 올해 2월부터 민간 싱크탱크인 한반도선진화재단 이사장을 맡아 재단을 활성화하는 데에 도 힘을 쏟고 있습니다. 한선재단은 남북통일 준비와 대한 민국 선진화를 위한 정책 개발에 매진하는 한편 그 내용을 널리 알리고 젊은 역군을 길러내는 일을 합니다. 그러다보 니 학기 중에는 공직에 있을 때 못지않게 바쁘게 지냅니다.
시간이 정말 빠르게 지나가는 것 같아요.
그동안의 소회
여러 직책을 거쳤지만 가장 편하고 친근한 호칭은 교수입 니다. 가끔 택시를 타고 기사 분에게 국회나 청와대, 과천 의 정부청사로 가자고 하면, 힐끗 뒤돌아보면서 달갑지 않 은 표정을 지으실 때가 있습니다. 그럴 때마다 민심의 척 도가 바로 이런 것이구나 하고 새삼 느끼게 됩니다. 그런데 학교로 가자고 하면, 자연스럽게 자녀의 고교 내신관리 방 법이나 대학의 전공 선택에 대한 고민을 털어놓으실 때가 꽤 있습니다. 교수라고 밝히는 제 자신도 마음이 편하고, 듣는 쪽에서도 존경까지는 아니라도 어느 정도 존중하면서 마음을 열고 다가오는 것 같아서 교수라는 직책이 가장 마 음에 듭니다.
다만 어떤 직책이든 제각각 중요한 역할이 있고 나라 발전 에 나름대로 기여하기 때문에 소중하지 않은 자리는 없습 니다. 제가 기획재정부장관 취임사에서 미국 Kennedy 대통 령이 항공우주국(NASA)을 방문했을 때 만난 청소부와의 일화를 소개한 적이 있습니다. 하는 일이 무엇이냐고 묻는 대통령에게 그 청소부는 주저 없이 “자신은 인류를 달에 보내는 일에 공헌하고 있다”고 답했답니다. 언급하신 여러 직책 가운데 어느 자리가 가장 괜찮았던가 하는 질문을 자 주 받습니다만, 사실 소중하고 영광스럽지 않은 자리는 없 습니다. 미관말직도 없고 현관요직(顯官要職)도 따로 없습 니다. 대한민국이 부여한 신성한 임무를 수행한다는 점은 모든 직책이 동일합니다. 어디서든 자긍심을 가지고 최선 을 다해야 합니다. 저 또한 그렇게 하려고 노력했습니다.
기획재정부 장관으로서 기억에 남는 정책이나 아쉬운 점 2010년 지방선거를 기점으로 무상보육이 사회적으로 커다 란 이슈가 됐습니다. 2011년도 서울시장 보궐선거, 2012년 총선, 그리고 대선을 거치면서 복지 확대 요구가 빗발치고 정치인들의 복지공약도 쏟아져 나왔습니다. 물론 여러 여 건에 비추어 복지지출은 확대되어야 하지만, 재정 형편이 나 추진 속도를 감안하지 않을 수 없었습니다. 복지수준을 단계적으로 높여나가되, 복지 프로그램의 내용도 고민해야 했습니다, 첫 단추를 잘못 끼우면 나중에 바로잡는 비용이
공직자는 충(忠)과 서(恕)의 덕목을 갖추어야 합니다.
박재완
대담:안혁근(한국행정연구원대외협력실장)
약력
소속 성균관대학교국정관리대학원교수
생년월일 1955년1월24일
학력 서울대학교졸업(1977,경제학사)
미국Harvard대학교(1986-1992,정책학박사)
행정고시23회합격(1979)
주요 경력
경실련정책위원장(2014) 한반도선진화재단이사장(2014)
기획재정부직장협의회,“가장닮고싶은상사”선정(2013) WallStreetJournal,“HonestKorean”선정(2012)
대통령직인수위정부혁신규제개혁팀장,정무수석,국정기획수석,고용노동부장관,기획재정부장관 (2007-2013)
17대국회의원,국회보건복지위원회ㆍ국회개혁특위ㆍ투명사회특위간사,한나라당대표비서실장ㆍ 제3정조위원장ㆍ대외협력위원장(2004-2008)
UniversityofCalifornia,SanDiego방문교수(2002-2003)
박재완 전 장관이 안혁근 대외협력실장, 서원석 사회조사센터장, 심석보 책임행정원과 학교 연구실서 기념촬영을 하고 있는 모습
엄청나기 때문입니다. 복지를 모든 계층에 획일적으로 적 용하기 보다는 정말 필요한 사람들이 꼭 필요한 혜택을 적 기에 받을 수 있도록 하고, 전달체계도 정비하여 가급적 도 덕적 해이를 줄여야 한다고 생각했습니다.
한편, 2010년 유로 존 재정위기(부채위기)로 인해 남유럽 국가들이 어려움을 겪게 되면서 재정건전성이 전 세계의 화두로 떠올랐습니다. 2008년 글로벌 금융위기를 극복하 기 위해 재정지출을 크게 늘리는 대신에 세금은 줄였기 때 문에, 그 여파로 그리스, 이탈리아, 스페인, 포르투갈 등은 나라 빚이 늘어나고 심지어 이자를 감당하기 어려운 국면 이 진행되었습니다. 이에 따라 남유럽 국가들은 방만한 복 지지출을 줄이기 위해 혼신의 힘을 다하고 있는데도, 우리 는 복지를 확대해야 한다는 상충된 요구가 거셌습니다.
저는 한쪽으로 쏠리는 여론의 흐름을 바로잡고, 중론에 떠 밀리기보다 정론을 세워 중심을 잡아야겠다고 생각했습니 다. 그래서 정치권에 강하게 경고를 했습니다. 심지어 각 정당이 내놓은 복지공약을 기획재정부에서 검증하겠다고 했다가 중앙선거관리위원회로부터 경고를 받기도 했습니 다. 장관으로 취임할 때 우후죽순의 복지 포퓰리즘에 맞서
는 300전사를 이끌겠다고 선언할 정도로, 누군가 해야 할 일이고, 나라에 꼭 필요한 일이라고 생각했습니다. 재임 동안 재정건전성 확립을 일종의 장관 브랜드 정책으로 만 들고, 결코 물러서지 않겠다고 결심했습니다.
저의 진정성이 받아들여져서인지 여론 흐름도 이른바 무상 시리즈가 좋은 것만은 아니라는 쪽으로 돌아섰습니다. 썩 잘했다고는 할 수 없지만, 절반은 성공했고 무상복지에 대 한 경각심을 높이면서 저 나름대로 나라살림을 알뜰하게 꾸리는데 기여했다고 생각합니다. 2011년부터 재정정책이 허리띠를 졸라매는 긴축기조로 돌입하면서 서민들께서는 단기적으로 어려움을 겪으셨겠지만, 장기적으로 나라 곳간 의 지속가능성을 높였기에 보람을 느낍니다. 솔직히 20년 만에 양대 선거가 한꺼번에 있는 해에 ‘잠시 죽더라도 오랜 울림이 있는’ 긴축노선을 과감하게 선택함으로써 재정정책 의 한 획을 그었다고 자부합니다. 덕분에 2012년 중반 월 스트리트 저널의 사설에서 칭찬을 받기도 하였고, 그 해 9 월 3대 국제신용평가사들로부터 국가신용등급이 올라가는 낭보를 접하기도 했습니다. 그 당시 선진국들은 하루가 멀 다 하고 신용등급이 하락할 때였는데, 우리는 이례적으로
상향조정되었습니다. 가장 큰 이유는 국가재정이 건전하 다는 것이었습니다. 글로벌 금융위기 이전인 2007년에 비 해 2012년 국가부채가 GDP 대비 4.2%p 늘어나긴 했지만, OECD 회원국들의 부채는 같은 기간에 평균 34.5%p 급등 한 점에 비추어 우리는 무척 선방했다는 평가를 받았습 니다.
그럼에도 불구하고 절반의 성공이라고 표현한 것처럼, 절 반은 실패했기에 아쉬움이 남습니다. 보육 지원은 소득 하 위 70%까지만 대상으로 하자고 주장했지만, 결국 전 계층 을 지원하게 됐습니다. 대학등록금을 소득수준별로 차등 지원하는 방안은 관철했지만, 그것도 소득 하위 50% 정도 까지만 지원할 것을 주장했는데 80%까지 확대되었습니다.
다만 기초노령연금 지급 대상과 금액의 확대는 끝까지 막 았습니다. 여러 복지정책 가운데 저에게는 무상보육이 우 선순위에서 가장 앞섰습니다. 보육 지원은 미래에 대한 투 자이기 때문입니다. 나라 빚은 미래의 납세자가 갚아야 하 는데, 영유아는 미래의 납세자이므로 이들을 지원하는 것 은 명분이 있습니다. 대학생들은 생애소득이 고졸자보다 높고, 의무교육 대상도 아닙니다. 따라서 대학 등록금을
세금으로 지원하는 것은 논리적으로 어색하지만, 다른 한 편 고등교육을 알차게 하면 성장잠재력을 높이는 데 도움 이 되는 측면도 있습니다. 대학생들은 가까운 미래 세대이 기도 합니다. 이런 논리의 연장선에서 보면 가장 우선순위 가 낮은 복지정책은 기초노령연금의 확대이었습니다. 노인 세대가 경제발전의 주역들이기는 하지만, 미래에 대한 투 자로 보기는 어려운 측면이 있고 또 급격한 고령화로 부담 이 급증할 것이므로 더 꼼꼼하게 따져야 했습니다. 종합해 보면 무상보육을 가장 먼저하고, 반값 등록금, 기초노령연 금 순이었는데, 어떤 것은 막았고, 어떤 것은 막지 못했기 때문에 아쉽습니다.
고용노동부 장관으로서 기억에 남는 정책이나 아쉬운 점 고용노동부의 두 축은 고용과 노동 즉, 일자리와 노사관계 입니다. 제가 장관직을 물려받았을 당시는 노사관계의 핵 심 제도개혁이 막 마무리가 될 때였습니다. 당시 노조전임 자를 줄이는 것은 매우 중요한 개혁이었죠. 국제기준에 따 라 타임오프제를 도입하는 등 법은 정비하였으나, 현장에 서 지켜지도록 착근시키는 것이 관건이었습니다. 노조전
2011년 6월 8일 장관 취임 후 첫 경제정책조정회의에서 발언하는 모습
2012년 4월 26일 OECD 앙헬 구리아 사무총장과 서울에서 한국경제협의회를 개최한 후 기자회견장에서 악수하는 사진
임자 축소는 복지 이슈와 마찬가지로 어려운 일이었습니다. 근로자 권익을 위해 협상하고 투쟁하던 노조 전임자들에게 현장으로 돌아가라고 주문하는 것은 결코 쉬운 일이 아닙니 다. 법으로 규정한 제도의 정착에 주력하여 9개월 재임기간 동안 95%이상 사업장에서 노 조전임자를 줄였습니다.
하지만 그런 일은 사실 특정 집단의 일이지, 일반 국민에게는 가장이 회사를 오래 다닐 수 있고, 아들・딸이 취업해서 사회로 진출하는 일이 현실적으로 더 중요한 문제이지요. 그 래서 일자리를 늘리는 데에도 힘썼습니다. 거시경제 측면에서는 해외 수주를 늘려 우리 근 로자가 세계로 진출하게 하는 등 파이를 키워 일자리를 만듭니다. 그런 일은 산업통상자원 부, 국토해양부, 기획재정부 등에서 맡고 있지요.
고용노동부는 미시적인 차원에서 일자리 수급의 미스매치를 완화하기 위해 노력합니다.
구직난과 구인난이 병존하는 실상을 제대로 파악하여 양자를 매칭해주기 위해 ‘현장 일자 리 지원단’이라는 TF를 구성했습니다. 고용노동부 본부가 총괄하고 각 지방청과 지역 고용 노동센터별로 직업상담사와 근로감독관 등 5~6명이 한 팀이 되어 기업체(현장)에 나가 애 로를 파악해서 2주 내에 해결을 원칙으로 추진했습니다. 여의치 않으면 다른 부처, 자치단 체, 경제단체 등을 접촉해서라도 규제를 완화하고 예산을 반영하는 등 끈질기게 노력하고, 애프터서비스도 충실히 하도록 주문했습니다.
그러다가 3~4개월 후 저는 고용노동부를 떠났지만, 마침 차관이 승진하여 후임 장관이 되 면서 현장 일자리 지원단은 계속 운영했고, 상당한 효과가 있었습니다. 예를 들면, 2009년 글로벌 금융위기의 여파가 본격화되면서 일자리가 7만 명이나 줄었습니다. 2010년에는 경 제가 빠르게 회복되어 일자리가 32만 명 늘었습니다. 그러던 것이 2011년 42만 명, 2012년
44만 명으로 점점 더 많이 늘었습니다. 경제성장률이 떨어 지는데도 일자리는 오히려 더 많이 늘어나, 학자들은 그 런 역설적 현상을 어떻게 설명해야 할지 한동안 곤혹스러 웠다고 합니다. 대부분 선진국들이 글로벌 금융위기 이전 보다 일자리가 크게 줄어든 어려운 여건에서도 우리 경제 는 위기 이전과 비슷한 125만개의 일자리를 2012년까지 만 드는 놀라운 복원력을 보였습니다. 미시적인 차원에서 구 인과 구직 미스매치를 줄이려는 노력이 한 몫을 한 것으로 추정합니다.
아쉬움이라면, 시간제 일자리를 늘리는 계획이 큰 성과를 내지 못했습니다. 하루아침에 이룰 수 있는 일은 아니지만, 2020년까지 고용률 70%를 달성하는 계획을 세웠습니다.
새 정부에서도 이어지고 있는 정책인데, 당시 ‘2020 국가고 용전략’이라는 밑그림을 만들고, 이를 달성하기 위해 고용 률이 낮은 여성과 노인계층을 위한 시간제 일자리를 대폭 확대하고자 했습니다. 시간제 일자리라는 단어 자체가 열 악하다, 이류다, 이진이라는 느낌을 주기 때문에, 4대 보험 이 보장되고 지위가 안정된 제대로 된 일자리라는 의미에 서 ‘반듯한 시간제 일자리’라는 워딩을 제가 직접 만들었습 니다. 네덜란드처럼 육아 부담을 지닌 여성, 경륜과 노하
우를 바탕으로 시간에 구애받지 않고 기여할 수 있는 노인 일자리를 만드는 계획을 실행하였습니다. 그러나 의욕처 럼 결과가 뚜렷이 나타나지 않았습니다. 아쉬움이 컸지만 새 정부에 들어서도 시간선택형 일자리로 표현은 다르지 만 같은 아이디어가 국정과제로 채택되어 다행이라고 생 각합니다.
지방대학에서의 특강 내용
우리가 압축 성장을 할 수 있었던 이유 중 하나가 관료들의 힘이라고 생각합니다. 물론, 국민 모두 열심히 일했고, 유 달리 뜨거운 교육열도 기여했습니다만, 우수한 관료들의 소신과 헌신이 어우러진 효과적인 국정운영시스템을 빼놓 을 수 없습니다. 개발독재의 부정적인 측면도 있지만, 관 료들은 백년대계를 염두에 두고 오직 국익을 기초로 ‘선택 과 집중’을 통해 정책성과를 극대화했습니다.
이에 비해 5년 단임제 이후 우리의 국정 운영은 일관성과 집중도가 낮아졌습니다. 국민들이 워낙 변화를 선호하는 경향도 영향을 미쳤지만, 장・차관뿐만 아니라 실・국・과 장들도 같은 보직에 1년 남짓만 머무르다 보니, 중・장기 관점보다는 단기 현안에 매몰되고 보여주기나 전임자와 차
대한민국이 부여한 신성한 임무를 수행한다는 점은 모든 직책이 동일합니다.
어디서든 자긍심을 가지고
최선을 다해야 합니다.
별화에 몰두하는 경향을 보입니다. 이런 모습은 지방자치 단체도 마찬가지입니다. 자기 색깔을 드러내는데 치중하 여, 심지어 콘텐츠는 같은데 이름을 달리 짓고 무늬만 바꾸 기도 합니다. 그러다보니 성과가 축척되지 않고, 시행착오 와 학습비용이 늘어납니다.
공직자들이 현재의 권력에 애정을 갖고 충심을 다해 정책 을 개발・집행하기 보다는 임기응변이나 대증요법에 의존 하고 그저 대과(大過)없이 지내려 합니다. 열심히 해본들 정권이나 단체장이 바뀌면 수포로 돌아가거나 오히려 반대 파로 낙인이 찍히는 경험을 했기 때문이죠. 일을 추진할 때 실선의 벡터가 한 방향으로 모여야 추동력을 갖는데, 점선 심지어 반대방향으로 움직이려는 힘이 뒤엉켜 결집력이 약 합니다.
국정시스템이 지나치게 정치 우위로 기울고 있는 점도 문 제입니다. 정치 우위는 대의민주주의의 당연한 귀결일 수 있지만, 지나친 정치 주도의 국정 운영은 꼭 부작용을 잉태 했습니다. 가까운 일본도 그렇고, 미국만 해도 1994년 전후 처음으로 공화당이 하원을 장악한 이른바 ‘공화당 혁명’ 이 후 지금까지 20년 동안 의회 강경파에 휘둘려 국정이 교착 상태에 빠졌습니다. 최근 연방정부 셧 다운 등이 대표적인 사례입니다.
대의민주주의의 가치를 부정하거나 그렇다고 관료제의 역 기능에 눈을 감자는 것은 아닙니다. 인기나 표심에 영합하
는 국정은 지양해야 하고, 그렇게 되면 관료들도 눈치 보기 나 줄서기에만 신경을 쓰게 된다는 점을 지적하고 싶습니 다. 그리스와 아르헨티나의 과잉정치와 포퓰리즘이 빚은 디폴트, 일본의 관료제가 정치인들에게 자리를 내 준 이후
‘잃어버린 20년’, 태국의 정치 혼란과 반복되는 쿠데타 등을 타산지석으로 삼아야 합니다.
행정포커스 주 독자층에게 한마디
공직자의 덕목으로 동양사상의 두 가지를 말씀드릴 수 있 습니다. 충(忠)과 서(恕)입니다. 충은 마음을 한가운데 놓 아라, 즉 중심을 잘 잡아라(원칙을 지켜라)는 뜻입니다. 서 는 다른 사람의 입장에서 생각해라, 즉 역지사지 하라(너그 럽고 유연하게 하라)고 해석할 수 있습니다. 충과 서는 상 충되는 듯도 하고, 둘 다 실천하기가 쉽지 않습니다만, 기 본적으로 공직자는 따뜻한 마음, 서의 자세를 갖추어야 합 니다.
예를 들어, 비가 내리면 농사에 도움이 되겠구나, 그러나 한편 프로야구 경기가 열리지 못해 야구장 주변 노점상이 어렵겠구나, 공사 현장 노무자가 일당을 벌지 못 하겠네 라 고 생각할 수 있어야 합니다. 행정고시를 준비하는 학생들 에게 저는 공직자라면 어떤 일이 벌어졌을 때 그 일로 인해 어려운 사람들이 있다는 것을 알고, 그들을 위해 무엇을 할 수 있을지 고민하라고 주문합니다.
복지를 모든 계층에 획일적으로 적용하기 보다는 정말 필요한 사람들이 꼭 필요한 혜택을 적기에 받을 수 있도록 하고, 전달체계도 정비하여 가급적 도덕적 해이를 줄여야 한다고 생각했습니다.
국정시스템이 지나치게 정치 우위로 기울고 있는 점도 문제입니다.
정치 우위는 대의민주주의의 당연한
귀결일 수 있지만, 지나친 정치 주도의
국정 운영은 꼭 부작용을 잉태했습니다.
하지만 어떤 상황에서도, 모든 사람들을 늘 만족시킬 수는 없습니다. 이는 노벨 경제학상을 받은 케네스 애로우가 이 미 역설한 바 있습니다. 공직자라면 따뜻한 마음과 함께 차 가운 머리도 지니고 있어야 합니다. 모든 사람들의 의견을 차분히 듣고 심사숙고하되, 옥석을 가려야 하고 때로는 공 동체를 위해 어떤 이에게는 고통을 줄 수도 있는 결단을 과 감하게 내려야 합니다. 그런 경우 어렵게 될 분들에게 상황 을 미리 충분히 설명하고 이해를 구하는 세심함도 필요합 니다.
향후 활동 계획
대외적으로 특별한 활동계획은 없습니다. 제가 학교를 비웠 던 기간이 8년 10개월이나 되어 빚을 많이 진 상황이라 지금 은 그 빚을 갚아나가야 합니다. 열심히 연구하고 가르치는 것이 최우선 과제입니다. 연구 실적도 학과 평균을 지나치 게 떨어뜨리지 않도록 노력하겠습니다. 정년까지 남은 시간 이 그리 길지 않기 때문에, 마라톤 결승점을 지날 때 힘이 남 아 있지 않도록 연구와 강의에 최선을 다하겠습니다.
공직자라면 따뜻한 마음과 함께 차가운 머리도 지니고 있어야 합니다.
모든 사람들의 의견을 차분히 듣고
심사숙고하되, 옥석을 가려야 하고 때로는 공동체를 위해 어떤 이에게는
고통을 줄 수도 있는 결단을 과감하게 내려야 합니다.
집중조명
재난재해 예방 및 체계적 관리
지난 4월16일 발생한 세월호 침몰사태는 국가적 비극이 아닐 수 없다. 사실 우리나라는 광복이후 가장 많은 인명사고들이 발 생한 사건의 대부분이 모두 해난사고로부터 비롯 되었다고 해 도 과언이 아니다.
이번 호에는 세월호 참사와 같은 대형 안전사고의 예방방안과 관련하여 각 전문가들의 의견을 들어본다.
리 업무를 담당한 적이 있었던 퇴직 공무원의 한 사람으로 서 참담한 심정과 함께 죄송스러운 마음 금할 길 없다. 이 번 세월 호 참사는 그간 켜켜이 쌓여있었던 적폐를 한꺼번 에 세상에 드러냈다. 세월 호가 예방안전 단계에서 어느 것 하나 걸러지지 않고 무방비 상태로 운항된 결과다. 평 시 안전 점검은 형식적으로 진행되었고, 출항 시에도 허위 보고로 일관하였다. 배를 개조하는 기준은 지켜지지도 않 았고 관계관에 대한 안전 교육마저 전혀 실시되지 않았다.
해운 회사와 감독기관이 완벽하게 유착관계인 구조에서 어쩌면 이번 사고는 필연이라고 보여 진다.
이러한 상황에서 출항한 세월 호가 진도 앞바다에서 사고 가 났는데, 그에 대처한 국가 위기관리 체계는 너무나도 허술하여, 위기관리 체계가 있다고 감히 말할 수 없는 상 태다. 구조 현장에서는 전혀 손발이 맞지 않았고 중앙재난 안전대책 본부는 정보화되지 않은 첩보수준의 상황을 분 석 평가도 하지 않은 채 발표하여 국민을 혼란에 빠지게 하는 등, 우왕좌왕하는 바람에 정부의 신뢰도만 추락시켰 다. 이렇게 된 주원인은 위기관리 시스템의 문제다. 정보 유통 시스템, 현장지휘 시스템, 자원관리 시스템이 제대 로 작동하지 못한 결과다. 시스템 자체도 절적하게 구축되 지 못하였고 시스템 작동의 준거를 제공하는 매뉴얼도 부 실할 뿐만 아니라 이를 운영할 숙련된 전문 인력마저 부족 한 결과다.
그러므로 이 땅에서 이러한 불행한 사태를 반복하지 않기 위해서는 중앙재난 위기 종합상황실의 보강, 현장 지휘시 스템의 구축과 발전, 위기를 관리하는 데 소요되는 자원관 리 시스템의 구축, 내용위주의 매뉴얼 정비, 철저한 위기 관리 훈련, 위기관리 공무원의 전문성 강화, 유사관련법을 통제할 수 있는 국가 위기관리기본법 제정 등 적어도 앞 에 열거한 7가지 정도의 개선이 요망된다. 먼저 중앙 재난 위기종합상황실은 재난상황에 대한 정보를 신속 정확하게 취합하여 그에 합당한 지휘를 하는 곳이다. 재난으로 인 한 위기가 심각 단계로 발전하면 상황계통으로 수집된 정 보를 분석 평가하여 범정부 차원에서 재난을 관리하기 위 하여 재난위기종합상황실에 중앙재난안전대책 본부가 설 치된다. 그러므로 상황실은 언제나 일사분란하게 작동하 는 시스템으로 유지되어야 한다. 그런데 현실은 전혀 그렇 지 못하다. 말로만 재난위기종합상황실이지, 물리적으로 한 곳에 모아놓은 상태이며 운영 매뉴얼도 제대로 만들어 지지 않았고 전문가는 찾아 볼 수 없다. 위기관리에 대한 교육과 훈련을 받아본 적이 없는 공무원이 상당수 상황실 에 보직되어 있다. 또한, 상황실 근무가 야간 및 휴일을 포 함하여 항상 긴장해야 하는 격무이지만 그에 따르는 적절 한 인센티브도 없기 때문에 공무원들 사이에서는 기피 부 서다. 따라서 상황실이 제 기능을 발휘하기 위해서는 이러 한 구조적 문제부터 해결해야 한다. 먼저 위기관리 정보가
글•김진항
안전모니터 봉사단 중앙회회장 전 행정안전부 재난안전실장
세월호 참사로 온 나라가 슬픔에 젖어 실망과 비탄에 이어 정신적으로 마비상태다. 나라 가 온통 쑥대밭이 되었다. 선장에 실망하고, 해운회사에 실망하고, 구조 현장의 관계 공무 원에 실망하고, 허둥대는 정부에 실망했다. 외국 정상들이 보내오는 위로 전문 이면에는 위기관리에 무능한 한국이라는 낙인이 함께 전해져 온다. 우리나라에 실망하고 불신하는 언사가 인터넷에 돌아다닌다. 자동차, 전자제품, 아이돌이 쌓아놓은 국가 브랜드 이미지 를 일거에 무너뜨렸다.
채 피어보지도 못하고 차가운 바다 속에서 속절없이 희생된 학생들은 말할 것도 없고 그 아이들을 가슴에 묻고 살아가야 할 부모님들을 바라볼 면목이 없다. 한 때 국가 위기관
국가 위기관리 체계의 문제점과 개선방안
사고는어느날우연히발생하고그사고가재난으로발전하여
위기가되는긴박한순간에인적,물적자원은상시즉각사용이
가능한상태로준비되어있어야한다.자원의질과양,보관장소,
이동거리,집결장소,분배절차등이사전에준비되어야하고
필요한경우동원또는생산계획도마련되어야한다.
이 땅에서 불행한 사태를 반복하지 않기 위해서는 중앙재난 위기 종합상황실의 보강, 현장 지휘시스템의 구축과 발전, 위기를 관리하는 데 소요되는 자원관리 시스템의 구축, 내용위주의 매뉴얼 정비, 철저한 위기관리 훈련, 위기관리 공무원의 전문성 강화, 유사관련법을 통제할 수 있는 국가 위기관리기본법 제정 등 7가지 정도의 개선이 요망된다.
신속 정확하게 유통되는 시스템을 구축해야 한다. 상황의 보고 및 전파 매뉴얼을 발전시키고 상하 인접 기관 상황 실과 유기적으로 정보가 흐를 수 있도록 준비되어야한다.
유관 상황실과는 정기 또는 수시로 상황보고 및 전파훈련 이 제도화되어야 하고 위기관련 정보를 수집하여 종합하 고 이를 분석 평가하여 위기를 관리하는 지휘 본부의 판단 과 결심을 보좌할 수 있는 기구로 정비되어야 한다. 동시 에 필요시 자원의 즉각 투입을 보장하기 위하여 평시부터 자원관리 시스템이 구비 되어야 한다. 상황실은 우발적이 고 긴박한 위기를 관리하는 부서이므로 기민하고 명철한 판단력을 보유하고 사명감과 책임감이 겸비된 최정예 자 원으로 보직하고 적정기간 근무 후에는 차후 보직 우대 또 는 진급 보장 등의 강력한 인센티브를 부여하여 우수한 인 재가 몰려들게 만들어야 한다. 중요하고 힘든 부서에 우수 한 인재를 보직하고 그에 합당한 인센티브를 제공하는 것 이야말로 인사의 극치다. 상황실은 기민하고 유기적으로 작동되어야 하므로 위기관리 필수 요원 이외에는 방문을 삼가는 등 상황처리 요원이 본연의 임무 수행에 몰입할 수 있는 상황실이 되어야 한다.
위기관리의 핵은 현장이다. 이번 세월 호 참사에서 현장 지휘소는 아예 없었다고 보는 것이 옳다. 현장을 지휘해 야 할 선장은 뺑소니쳤고, 선장이 사라진 현장은 해경서 장이 지휘를 맡아야 하는데, 지휘를 하는 둥 마는 둥 하였 다. 이렇게 된 연유는 제대로 된 현장 지휘소 매뉴얼이 없 기 때문이다. 위기는 속성상 상황이 긴박하고 상황 전개가 빠르다. 이에 대응하는 현장 지휘소는 기능적으로 전문화 되고 전체적으로 통일이 되어야한다. 이를 위하여 현장 지 휘관은 업무 관련성이 가장 많은 부서나 기관의 장이 맡아 서 관련 지원기관을 망라한 인원으로 적절한 참모부를 편 성하여 지휘소를 구성해야한다. 참모부는 현장구조 작전/
운영반, 정보를 수집 분석 평가하여 보고 및 전파하는 정 보반, 구조에 필요한 자원을 적기에 공급하는 자원관리반, 관련기관과 통신을 보장하는 통신지원반, 기자 브리핑 및 방문자 안내 업무를 관장하는 홍보지원반, 밀려드는 자원 봉사자들의 합리적 관리를 위한 자원봉사관리반, 지원 기 관의 업무를 유기적으로 결합하기 위하여 파견된 연락반, 현장 지휘 관련 인원의 건강을 관리하는 의료 지원반, 기 타 필요한 지원반으로 구성하여야 한다. 현장에서 재난구
조 활동은 긴박하고 어려운 상황의 연속이므로 지휘관과 분야별 전문가들의 팀웍이 결정적 변수다. 따라서 현장 지 휘소 편성 및 운영에 관한 매뉴얼을 발전시키고 이 매뉴얼 에 따라 실질적인 훈련을 부단히 실시하여 유사시 눈빛만 으로도 의사소통이 가능한 수준이 되어야 한다.
발생한 재난을 관리하고 재난으로 인한 위기를 조속히 극 복하기 위해서는 소요되는 자원이 원활하게 유통되어야 한다. 사고는 어느 날 우연히 발생하고 그 사고가 재난으 로 발전하여 위기가 되는 긴박한 순간에 인적, 물적 자원 은 상시 즉각 사용이 가능한 상태로 준비되어 있어야 한 다. 이번 세월 호 참사에서도 구조 장비와 요원이 적기에 도착하지 못하여 실기 하였고, 많은 자원봉사자들이 모 여들었지만 합당한 역할을 부여하지 못하여 혼란을 초래 한 적이 있다. 자원이 무조건 많다고 좋은 것은 아니면 적 시 적소에 지원되어야 한다. 그러기 위해서는 자원의 질과 양, 보관 장소, 이동 거리, 집결장소, 분배 절차 등이 사전 에 준비되어야 하고 필요한 경우 동원 또는 생산계획도 마 련되어야 한다. 이러한 내용들은 IT 기술과 접목하여 언제 라도 사용이 가능토록 되어있어야 한다. 2010년 LG CNS와 공동으로 개발을 추진하였으나 후임자들의 몰이해와 관심 부족으로 중단 폐기된 것은 아쉽다.
위에서 언급한 상황실과 현장지휘소가 원활하게 운영되기 위해서는 관련 매뉴얼이 충실한 내용으로 정비되어야한 다. 우리나라는 2004년 NSC 사무처에서 만든 표준매뉴얼 33개, 실무부서에서 만든 실무매뉴얼 278개, 일선 행정기 관에서 만든 현장 조치 행동 매뉴얼 2,339개, 총 2,650개를 보유하고 있다. 표준 매뉴얼은 기본 방향과 지침을 제공하 는 최상위 매뉴얼이므로, 개념적이고 선언적으로 작성되 었지만 나름의 의미가 있다.
그러나 실무 매뉴얼과 행동 매뉴얼은 각각 상위 매뉴얼을 기준으로 참고하여 기관의 위치와 성격에 맞게 발전시켜 야 하는데, 그렇지 못하다. 필자가 현직에 있을 때 매뉴얼 발전을 위해 발전 지침을 수차례 하달하고 현장을 살펴보 았는데 상급 매뉴얼을 베껴서 표지만 바꾼 것이 대부분이 었다. 외형은 어느 정도 갖추었지만, 내용은 함량 미달이 다. 그 이유는 공무원들의 전문성 부족에 연유한다. 재난
안전 관리와 위기관리는 전문 분야임에도 불구하고 이에 대한 교육시스템이 공적으로나 사적으로나 미미한 수준이 다. 중앙공무원교육원이나 지방행정연수원 또는 지방자치 단체에서 운영하는 교육기관에서 재난관리 또는 위기관리 교육이나 훈련 과정이 있다는 것을 듣지 못했다. 특히, 현 장 매뉴얼은 실제 경험을 바탕으로 작성되어야 한다. 그 러므로 비전문가인 일반 행정 공무원이 매뉴얼을 발전시 키는 것은 불가능하다. 정부에서는 매뉴얼 개선에 대한 R&D 연구 용역을 지속적으로 실지하지만 그 결과는 신통 치 못하다. 연구 능력보다는 연구 제안서 위주 평가에 의 존한 결과다. 연구제안서를 잘 만드는 대학교수들이 주로 선정되는데 현장감이 전혀 없는 연구보고서를 만들어 제 출한다. 매뉴얼은 이론이 아닌 현장에서 행동하는 절차를 담아야 한다. 2009년 인플루엔자 A 창궐 시 심각단계에 대 비하여 재난안전실장인 필자가 사용할 행동 매뉴얼을 만 들었는데 매 행동단계 별로 절차와 보고 방법, 보고서 양 식, 관련기관 연락처 등을 수록하였더니 표준 매뉴얼 9쪽 이 100 여 쪽으로 확대되었다. 행동 매뉴얼은 이처럼 담당 자가 직접 만들어야 유사시 사용할 수 있다.
매뉴얼만 만들어졌다고 일이 저절로 되는 것은 아니다. 매 뉴얼이 생명력을 가지려면 사용자의 훈련이 수반되어야 한다. 재난은 우발적으로 발생하여 긴박한 조치를 요구하
사진출처안전행정부 1 삼풍백화점 붕괴 사고 2 아현동 화재 사고 3 판교 신축공사 붕괴 모습 4 천안함 인양 모습 2
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는 것이므로 당황스러운 상황에서도 무의식적 조건 반사 적으로 행동하도록 훈련되어야 한다. 이를 위해서 보직 변 경시마다 매뉴얼 인수인계를 철저히 하여 업무 매뉴얼을 완전히 숙지하고 수시 또는 정기적으로 훈련하여야 한다.
자전거에 대해 안다고 해서 자전거를 탈 수 있는 것은 아 니며 수영에 대하여 안다고 해서 수영을 할 수 있는 것이 아니다. 마찬가지로 위기 상황에 대비한 훈련을 진지하고 철저하게 하지 않으면 실제 상황에 대응할 수가 없다. 그 런데 우리는 그렇지 못하다. 을지연습, 재난대응한국훈련, 민방공 훈련, 민방위 훈련 등 여러 가지 위기대응 훈련에 참여도와 열의는 말로 설명하기가 민망하다. 을지연습에 주한 미군이 우방국을 지키겠다고 2주씩이나 진지하게 훈 련하는 것을 볼 때, 정작 우리나라 고위직에 있는 사람들 의 불성실한 훈련 태도와 비교되어 부끄러운 마음이 들었 다. 위기관리 후진국의 오명을 벗기 위해서는 우리도 크게 반성하여 국민 모두가 지위고하를 막론하고 훈련에 적극 참여하여야 한다. 우리의 문화적 속성을 감안할 때 고위직 이 솔선수범하여 진지하게 훈련에 참가하기만 하면 모든 훈련은 잘 될 수 있다. 그렇게 한다면 피치 못할 재난에도 최소의 희생으로 관리가 가능할 것이다.
우리는 이번 세월 호 참사에서 무능한 공무원을 질타했다.
우선 그들의 허둥대는 모습에 국민이 분노하는 것은 이해 할 만하다. 그러나 공무원의 전문성 부족은 구조적 문제에 기인하므로 이 문제부터 풀어야 한다. 아무리 시스템이 잘 되어 있어도 그 시스템을 운영할 사람의 능력이 걸맞지 못 하면 그 시스템이 제대로 작동할 수 없다. 사실 우리나라 의 재난 관리의 역사는 그리 길지 못하다. 남북대치 상황 에서 국가에서 관리하는 위기는 전통적 안보에 집중되었 으며 비전통적 안보 영역인 재난에 대한 관심은 그리 크지 못하였을 뿐만 아니라 그 마저도 자연재난 위주였다. 그러 나 급속한 도시화에 따른 대규모 이동 및 인구 집중화 현 상, 속도화, 고속성장의 후유증 등의 요인으로 인하여 인 적 재난 발생 가능성이 커졌다. 그럼에도 불구하고 성장에 만 관심을 가졌지 성장의 이면에 잠재하고 있는 재난의 가 능성을 보지 못했다. 그 결과 재난관련 위기관리 전문 공 무원을 양성하지 못했다. 다양한 재난 발생 가능성이 있음 에도 불구하고 소방을 제외하고는 전문 공무원을 임용한 적이 없으며 학계 또한 마찬가지다. 전국에 300 개가 넘는 대학이 있지만 재난이나 위기관리를 가르치고 훈련하는 대학은 찾아보기 힘들다. 민주주의 국가는 주인인 국민을 안전하게 보호할 책무가 있다. 그런 막중한 책임을 구현하 는데 필요한 전문가를 양성하지 않고 비전문가인 일반 행
정가로 하여금 업무를 하게 한 것은 국가의 직무 유기다.
그럼에도 불구하고 무슨 이유에서 인지 모르지만, 2012년 11월 방재안전 전담공무원 직군을 신설한다는 공무원 임 용령 개정안을 입법예고 했음에도 불구하고 정부는 지금 까지 아무런 조치를 취하고 있지 않다. 총명한 사람은 미 리 계획하고 준비하지만, 미련한 사람은 일이 일어나고 난 다음 후회한다고 한다. 늦은 감이 있지만, 지금이라도 서 둘러 전문 행정가를 양성하는데 힘을 쏟아야한다.
재난관리 공무원은 교육만으로는 되지 않는다. 훈련이 필 요하다. 급박한 현장에서 조직적으로 업무를 처리하려면 안다는 것만으로는 안 되고 몸으로 부딪혀서 익힌 능력이 필요하다. 공무원 임용부터 양성까지 소요되는 공적 사적 교육훈련 기관을 조속히 설치해야 하며 재난관련 업무 담 당 공무원은 급박한 상황에서 사람을 구하는 업무이므로 사명감과 책임감을 겸비한 인재로 키울 수 있는 교육기관 이 필요하다.
마지막으로 국가위기관리 기본법 제정이 요망된다. 지금 우리나라는 재난에 대응할 총괄적 차원의 국가위기관리 법령이 없다. 민방위 기본법, 비상대비 자원관리법, 재난 및 안전관리 기본법, 국가위기관리 지침 등이 있지만, 제 정 배경이나 목적이 상이한 관계로 중복이나 사각지대가 발생하고 이에 따른 부처이기주의가 발호하여 시행과정에 서 상호 충돌하는 일이 자주 발생한다. 청와대 안보실이 관리하는 국가위기관리지침이 있지만, 이것은 대통령 훈 령이므로 법체계상 관련 법률을 규율하기에는 적절치 않 다. 따라서 기존의 위기관리 법령을 강제 가능한 기관에서 위기관리 기본법을 제정하거나 아예 통폐합하고 관련기관 에서는 하부 규정을 만드는 것도 고려해 볼만 하다. 마침 세월 호 참사를 계기로 국가안전처를 신설한다고 하는데, 여기에서 위기관리 기본법을 제정하면 합당할 것으로 생 각한다.
지금까지 국가재난관리 시스템과 그 시스템을 관리하는 공무원들의 문제점과 대책을 지적했다. 그런데 이런 국가 재난관리 시스템이 이런 상태로 방치된 것은 우리 사회 전 반의 문제 속에서 찾아야 한다. 나무는 기후와 토양에 영 향을 받고 자란다. 마찬가지로 우리의 안전문화가 경제적
발전을 따라가지 못한 결과다. 문화란 개인 및 사회전반의 행동양식을 결정한다고 한다. 우리는 그간 경제적 어려움 을 너무 크게 겪어서 ‘우리도 한 번 잘 살아보세’라는 기치 를 내걸고 오직 경제적 성공을 위해 돌진했다. 과정과 절 차는 무시한 채 목표를 향해 돌진했다. 그러다 보니 개인 도 국가도 오직 성공에 따른 목표지표 관리에만 혈안이 되 어있었다. 그러다보니 그 목표를 이루고자 하는 진정한 목 적은 상실한 채 달려온 것이다.
우리 사회에 만연한 설마의식, 적당주의, 귀차니즘, 대담 주의, 규정무시 등 등 헤아릴 수 없이 많은 안전 무시 행태 가 오늘의 이 같은 참사를 불러왔다. 세상에 공짜 점심은 없다. 안전한 나라에서 행복하게 살고자 한다면 성가신 규 제를 당연히 받아들여야 하고, 재난에 대비한 훈련에 지위 고하를 막론하고 온 국민이 적극 동참하고, 소요되는 많은 예산을 기꺼이 감수하고, 제대로 된 재난관리 시스템을 구 축하는 데는 상당한 시간이 소요된다는 사실을 명심하고 인내심을 가지고 기다릴 줄도 알아야 한다. 아울러 주변의 안전위해 요소 제거를 위해 노력하고 나부터 안전한 생활 의식을 견지해야 한다. 정치인들이 표와 관련이 없다는 생 각으로 안전보다는 성장과 복지에만 관심을 보이는데 유 권자가 현명하게 이를 제지하여야 한다. 재난 관련 기관장 들은 항상 긴장하면서 근무해야하고 고도의 사명감과 책 임감이 요구되는 재난관련 직책에는 조직 내에서 가장 유 능한 인재를 보직하고 강한 인센티브를 제공하여 선호하 는 직책으로 만들어야 한다. 이러한 일들은 하루 이틀에 되는 일이 아니다. 인내를 가지고 차분히 기다려야 한다.
평소에는 무관심하다가 무슨 일이 생기면 야단법석을 떠 는 일도 이제 그만 두어야 한다. 평소 안전의식으로 무장 하고 매사 조심하면서 안전위해 요소가 보이면 즉각 제보 하는 민주시민 의식을 발휘하여 안전한 사회, 안전한 나라 를 만들어 가는 것이 후손에 대한 우리의 책무다.
평소 안전의식으로 무장하고 매사 조심하면서 안전위해 요소가 보이면 즉각 제보하는 민주시민 의식을 발휘하여 안전한 사회, 안전한 나라를 만들어 가는 것이 후손에 대한 우리의 책무다.
세계 항공기 사망사고 발생률은 1980년대 이후 일정하게 유지되어 왔지만, 세계 항공교통 량이 매년 5.7%씩 증가함에 따라 항공사고 발생 위험은 지속적으로 증가하고 있다. 우리 나라도 예외는 아니다. 우리나라는 1997년 발생한 국적항공사의 괌공항 추락사건 등 연속 적인 항공사고로 미국 연방항공청(FAA)으로부터 항공안전 2등급을 받았으며, 이후 정부는 항공안전본부와 항공사고조사위원회를 신설하는 등 항공안전에 대해 지대한 노력을 기울 여 왔다. 이러한 노력을 토대로 10년 이상 무사망 사고를 기록하면서 다른 국가교통수단 과 비교할 때, 상대적으로 낮은 사고율로 안전관리와 사고대처 능력에 있어서 국제수준을 만족시킴으로써 항공선진국으로 발돋음하였다. 그러나 최근에 와서는 변화하는 국내・외
글•한재현 한국교통연구원 항공교통기술연구실장
항공 환경에 효과적으로 대응하지 못하여 화물기 추락사고(2011년 7월), 샌프란시스코 공 항 여객기 추락사고(2013년 7월), 헬기 추락사고(2013년 11월) 등 항공기 사망사고가 발생 하였다. 이러한 점을 고려해 볼 때, 현재 국내 항공안전에는 적지 않은 불안요인이 산재해 있음을 짐작할 수 있다. 따라서 본고에서는 국내 항공안전에 있어서 불안요인을 파악하고 이에 대한 해결 및 발전방안을 모색해 보고자 한다.
항공사고의 변화와 항공안전의 불안요인
우리나라에서 발생한 항공사고의 역사를 살펴보면 1976년 8월 2일에 B707 국적항공기가 이란의 테헤란공항을 이륙하여 상승비행중 좌선회 상황에서 약 10도를 우선회하여 산악에 부딪혀 추락 전파되면서 승무원 5명 전원이 사망하는 사고부터 시작하여 2010년까지 총 95 건의 항공사고와 준사고 243건이 발생하였으며, 여기에 경량항공기를 포함할 경우 총 401 건의 항공사고와 준사고가 발생하였다. 1980년대의 항공기 운항회수 증가에 따라 항공사 고는 지속적으로 증가하여 왔으나, 1997년의 대한항공 괌공항 추락사고 이후 정부는 항공 법 개정, 전문인력 충원, 항공관련조직 개편 등 지속적인 노력에 힘입어 1998년을 고비로 안정화되어 2000년 이후로는 지속적으로 운송용 항공사고율은 감소하여 왔다.
하지만 최근에는 항공교통량 증가, 저비용항공사 설립, 항공기 사용사업 급증 등 변화하 는 국내・외 항공 산업의 환경에 효과적으로 대응하지 못하고 있으며, 특히 안전관리 및 사고예방 기능에 있어서 미비점이 적지 않게 지적되는 상황이다. 이는 앞서 제시된 항공 기 사망사고를 봐도 짐작할 수 있는 사항이다.
먼저 최근의 환경 변화를 좀더 구체적으로 살펴 보면, 상기 <그림 1>과 같이 국내 항공 사고 및 준사고의 원인변화를 들 수 있다. 과거 1991년부터 2000년까지 항공사고/준사고
항공안전 선진화 방안
세계항공기사망사고발생률은1980년대이후일정하게유지되 어왔지만,세계항공교통량이매년5.7%씩증가함에따라항공 사고발생위험은지속적으로증가하고있다.우리나라도예외는
아니다.
1991~2000년항공사고/준사고원인
기타 9%
부품결함 13%
기상문제 3%
조종과실 75%
2001~2012년항공사고/준사고원인
조류충돌 3%
조사중 12%
기타 7%
정비요인 23%
기상요인 9%
부품결함 12%
조종과실 34%
[그림 1] 2000년 전후 항공사고 원인 변화추세
체계가 필요하다. 따라서 국내의 항공조직체계 발전방안을 위해 항공 선진국의 항공조직 체계를 살펴 보면, 미국 등 항공안전도가 높은 항공 선진국은 항공정책조직과 항공안전조 직이 분리되고 사고조사조직 또한 독립적으로 운영하고 있다. 이와 같이 각 조직을 독립 적으로 운영하면서 해당 업무에 대한 전문성을 강화되고 조직간의 상호 견제와 균형을 통 해 체계적인 항공안전 확보에 노력을 가하고 있다. 또한, 항공사고 예방을 위한 민관협의 체를 설립하여 국가 안전증진계획을 수립하고, 시행하여 항공사고 예방에 큰 기여를 하고 있다. 항공 선진국과 우리나라의 항공 조직체계를 구체적으로 살펴 보면 다음과 같다.
미국의 FAA와 CAST
미국의 경우 항공정책은 교통부(DOT, Department of Transportation)에서 담당하고, 항공안 전은 연방항공청(FAA, Federal Aviation Administration)에서 담당하고 있으며, 항공 사고조사 는 의회산하인 연방교통안전위원회(NTSB, National Transportation Safety Board)에서 독립적 으로 수행한다. 또한, 교통부(DOT) 산하의 연방항공청(FAA)은 항공사고예방을 위하여 별 도의 민관협의체인 민간항공안전팀(CAST, Commercial Aviation Safety Team)을 1998년 설립하 고 종합적인 안전계획을 수립하여 국가적인 차원에서 모든 항공 관련 당사자들이 항공안 전을 위해 노력하고 있다. 민간항공안전팀(CAST)은 사고를 분석하여 사고유형과 사고원 인을 파악하고, 분석결과에 따라 안전개선 대책을 수립하여 약 75개 사고예방 프로그램을 완료 및 진행함으로써 미국은 1998년부터 2007년까지 운송용 항공 사고율을 80% 감축하는 데 성공하였다.
프랑스의 DGAC와 ECAST
프랑스도 미국과 유사하게 항공정책은 환경에너지교통부(MEDDE, Ministere de l'Ecologie, du Developpement Durable et l'Energie), 항공안전은 민간항공청(DGAC, Direction Generale de l'Aviation Civile), 항공 사고조사는 항공사고조사국(BEA)에서 독립적으로 수행한다. 사 고예방 조직의 경우 미국 CAST의 사고예방 사례를 벤치마킹하여 유럽 민간항공 안전 팀(ECAST, European Commercial Aviation Safety Team)을 2003년 설립하여 2006년부터 2016 년까지 항공 안전을 향상시키기 위한 프로그램을 수행 중에 있다. 유럽 민간항공안전팀 (ECAST)은 미국의 CAST와 같이 유럽 각국의 항공당국과 항공 산업체의 협력을 통해 항공 안전 향상을 위해 설립되었다. 이처럼 사고예방은 정부 또는 항공사나 항공기 제작사 한 곳의 노력만으로 가능한 것이 아니라, 모든 항공 관련 종사자들이 협업하여 노력해야 할 문제라고 할 수 있다.
우리나라의 항공 조직체계
항공 선진국과는 달리, 우리나라는 항공정책조직, 항공안전관리조직, 사고조사조직, 관제 서비스제공부서가 모두 국토교통부 소속의 조직으로 구성되어 있다. 또 항공 사고조사조 직인 항공철도사고조사위원회는 법적으로 독립된 기관이지만 행정적(인사, 예산)으로는 의 주요 원인이 조종과실(75%)이었던 것에 비교해서 최
근 2001부터 2012년까지 항공사고의 주요 원인은 조종과실 (34%), 정비요인(23%), 부품결함(12%), 기상요인(9%), 조 류충돌(3%) 등으로 다양화되었다. 이는 더 이상 항공안전 의 향상을 위해서는 과거의 조종사 또는 관제사 등의 인적 요인에 대한 관리만으로는 부족하고 인적, 기계적, 환경적 요인 등 항공사고를 일으키는 다양한 요인을 개별적으로 관리하는 동시에 이들 요인을 통합한 체계적인 관리 시스 템이 필요함을 의미한다. 그러나 현재 우리나라는 사고 요 인들을 대응하기 위한 항공안전 및 사고예방 기술이 부족 하며, 사고 위험 요인들을 통합적으로 관리하는 항공안전 시스템이 부재한 실정이다.
다음으로 최근의 또 다른 변화로는 저비용 항공사의 시장 진입 및 운항회수 증가를 들 수 있다. 국내에는 2013년 기 준으로 2개 대형항공사와 5개 저비용 항공사가 운송용 항 공기를 운용하고 있다. 저비용 항공사는 대형사와 비교할 때, 전문 인력 확보 및 교육, 정비 및 부품 수급, 경영악화 와 경험부족 등의 다양한 원인으로 인하여 안전성 확보에
어려움이 존재한다. 이는 2008년부터 단일 기종의 제트 항 공기를 중심으로 운영하면서 다소 개선되었지만, 아직도 불안요인이 적지 않게 잠재되어 있는 실정이다. 이는 사 업별 항공기 운항회수당 항공사고/준사고 건수를 나타낸
<표 1>을 보면 저비용항공사가 대형항공사에 비해 사고율 이 약 2배 정도 높다는 사실을 통해서 확인할 수 있다. 특 히, 이러한 저비용 항공사의 안전관리 및 사고예방을 위한 전문적인 연구나 기술개발은 아직 미비한 상태이기에, 언 제 대형사고가 발생할지 모르는 위험이 존재한다고 할 수 있다.
마지막으로 헬기, 훈련・레저용 경비행기 등 소형 항공기 의 운항회수 증가를 들 수 있다. 소형 항공기는 다양한 사 용목적 및 범용성으로 점차 운항회수가 증가하고 있으나, 이에 대한 안전 및 사고예방 기획, 기술개발은 부족한 실 정이다. 이렇게 소형 항공기에 대한 항공안전 및 사고예방 정책과 기술에 대한 부족은 실제 소형 항공기 사고의 증가 로 나타나고 있다. <표 1>을 보면, 사업용 소형기・헬기 사 고가 운송용 항공기에 비해서 약 2배 정도 높은 사고건수 를 나타내는 것을 통해 확인할 수 있다. 이러한 점을 고려 하면 소형항공기의 사고위험성은 매우 높고, 이에 대한 대 책이 시급한 것으로 보여 진다.
선진국의 항공 조직체계
앞서 제시된 여러 불안요인을 체계적으로 해결하기 위해 서는 항공안전 및 사고예방을 전문적으로 전담하는 조직
구분 2008 2009 2010 2011 2012 평균
운송용 대형 0.35 0.42 0.45 0.18 0.17 0.32
LCC 0 0 1.47 0.74 1.14 0.67
사업용(소형기,헬기) 1.06 1.49 1.44 0.45 0.59 1.01 표1.사업별항공기운항회수당항공사고/준사고건수비교
[건/만회]
※LCC:LowCostCarrier(저비용항공사)
저비용항공사의 안전관리 인력 및 항공종사자의 역량, 헬기 및 소형 항공기 사용사업체의 안전관리는 상대적으로 아직 미진한 실정이다. 따라서 앞으로는 이를 보완하는 균형적 안전관리 정책이 필요할 것이다.
독립이 미흡한 실정이다. 이러다 보니 공무원 근무여건에 따라 잦은 인사이동에 따른 전문성 감소와 수직적 조직 구 성으로 상호 견제를 통한 항공안전 확보에 어려움이 있다.
또한, 우리나라는 사고예방의 경우, 아・태지역 항공안전 팀인 APRAST(Asia Pacific Regional Aviation Safety Team, 아 태지역 38개국 참여)의 회의에 참가하여 안전이슈 파악 및 공동의 안전대책을 수립하고 있으나, 미국의 CAST나 유럽 의 ECAST와 같은 사고예방을 담당하는 조직은 존재하지 않는다. 최근 아시아나항공 샌프란시스코 공항 여객기 추 락사고 이후 단기적인 성격의 항공안전위원회를 구성하여 항공안전종합대책을 수립한 바 있지만, 사전 예방적 사고 예방조직이 요구된다. 따라서 점점 커져 가는 우리나라 항 공 산업 규모에 맞게 항공조직별 분리 운영하여 전문성을 강화하고, 독립성을 부여하여 상호 견제와 균형을 통해 항 공 산업 육성과 항공안전 향상의 노력이 필요하다.
항공안전 선진화를 위한 정책적 제안
지금까지 파악한 항공안전에 있어서의 불안요인과 항공조 직체계의 분석을 토대로 항공안전을 위해 정책적 제안을 다음과 같이 제시한다. 첫째, 대형 항공사 중심에서 저비 용 항공사・소형 항공기 사용사업체를 포함한 균형적 안 전관리 정책이다. 앞서 제시했던 것처럼 저비용항공사와 소형 항공기 사용사업체에 의한 운항회수가 증가함에 따 라 발생하는 항공사고도 증가하고 있다. 하지만 저비용항 공사의 안전관리 인력 및 항공종사자의 역량, 헬기 및 소 형 항공기 사용사업체의 안전관리는 상대적으로 아직 미 진한 실정이다. 따라서 앞으로는 이를 보완하는 균형적 안
전관리 정책이 필요할 것이다.
둘째, 시스템적 관점에서 사전정보수집에 의한 통합적인 사고 위험 요소의 관리 정책이다. 기존의 국내 항공안전 및 사고예방에 대한 정책은 단편적으로 사고 위험성이 높 은 요소에 대한 관리가 집중적으로 이루어져 왔다. 더군다 나 사고 위험 요소의 관리는 사고 발생 이후의 사고 재발 방지를 위한 관리에 집중되어 있었다. 이러한 사고 위험 요소의 관리는 최근에 다양한 요인들이 복합적으로 작용 하여 발생하는 항공사고의 예방 및 항공안전의 향상에 대 해서 효과적으로 대응하지 못한다는 한계가 노출되고 있 다. 따라서 앞으로는 사고 발생 이전에 사전적으로 다양한 사고 위험 요소들에 대한 정보를 수집하여, 이러한 정보를 통합적으로 시스템적 관점에서 관리함으로써 사고를 예방 하는 정책이 필요할 것이다.
셋째, 항공조직체계의 전문성 및 독립성 강화 정책이다.
미국과 프랑스의 사례를 보면 알 수 있듯이, 항공조직체계 의 각 조직을 독립적으로 운영하면서 해당 업무에 대한 전 문성을 강화되고 조직간의 상호 견제와 균형을 통해 체계 적인 항공안전 확보에 노력을 가하고 있다. 따라서 우리나 라의 경우도 기존의 항공조직체계를 개선하여 각 항공조 직의 전문성과 독립성을 갖추고 항공안전 및 사전적 사고 예방 기능을 강화하는 것이 필요할 것이다. 이로써 항공안 전관리조직의 현장 중심 안전관리를 강화하고, 항공사고 조사조직의 완전한 독립을 통한 사고조사의 객관성과 신 뢰성을 향상하는 것이 항공안전 선진화에 바람직할 것으 로 보인다.
우리나라의 재난안전사고 대응 현황
지난 4월 16일 발생한 세월호 침몰사태는 국가적 비극이 아닐 수 없었다. 사실 우리나라 는 광복 이후 가장 많은 인명사고들이 발생한 사건의 대부분이 모두 해난사고로부터 비롯 되었다고 해도 과언이 아니다. 이번 세월호 참사를 제외하고, 가장 인사사고가 컸던 것은 물론 삼풍백화점 붕괴사고(500명 이상 사망, 1천여 명 부상 등)였지만, 이미 1953년 창경 호가 전복되어 300여명이 사망했고, 이어 1970년 12월 남영호 침몰로 거의 모든 탐승자인 326명이 사망했다. 또한 1993년에도 서해 페리호가 정원과 화물 모두 무리하게 규정을 초 과한 과적으로 파도에 전복되서 292명이 사망하였다. 그리고는 반복된 형태로 세월호 참
글•안영훈 한국지방행정연구원 안전통일연구센터 연구위원
새로운 재난관리체계 개선방향
오늘날주요선진국에서국가총체적으로재난안전관리
전략을추진하는몇가지방법론에대해서간략하게알아보고
그러한방법론도입과관련해서국민적공감대를
확산시켜보고자한다.
사가 터졌던 것이다.
우리의 재난관리책임기관이 정부와 해경은 이러한 대형 참사에 대응해서 어떠했는가? 이미 대다수 국민의 눈으로 직접 우리의 무력함을 보여준 모든 것을 목격해 버리고 말 았다. 결과적으로 정부와 해경은 우왕좌왕하면서 사고 후 5~30분 간의 ‘긴급구조 골든타임’ 기회를 준비부족으로 비 통하게도 놓쳐버리고 말았다. 이미 많은 전문가와 언론 등 에서 세월호 참사와 관련한 비판적 분석들이 많았기 때문 에 여기서는 반복하지 않는 것이 좋을 듯하다. 그렇지만 작년과 올해 초 겨울을 지나면서도 AI 조류인플루엔자로 인해서 수많은 양계조류 살처분으로 막대한 재산피해도 제대로 막지 못했다. 이는 구제역의 청정나라였던 우리나 라가 2010년 11월부터 이듬해인 2011년 4월까지 또 한차례 동물전염병이 거의 전국에 확산되어 가축들을 대대적으로 살처분한 경우도 있었다.
어째서 이렇듯 우리나라는 반복적인 행태의 재난재해 등 대형사고들이 야기될 때마다 제때에 효과적인 초동대응 등을 하지 못한다는 인상을 주는 걸까? 매월 민방위 훈련 을 하면서도 화재, 재난, 긴급한 테러위기 등에 대비한 연 습도 하고 있으며, 정부와 공공기관은 을지훈련, 안전한국 훈련 등 지속적인 대비태세를 게을리 하지 않기 위해서 노
력해 오고 있는데도, 그에 대한 불안한 대응방식은 계속되 고 있을까? 그런 이미지가 실제로 우리 국가기관의 무능 함이라고 고정된 생각으로 남을까봐 걱정이 된다. 물론 언 제 어디서 발생할 안전사고 등을 사전에 막지는 못한다고 해도 최소한 신속하고 효과적이면서 강력한 초동대응으로 사고피해를 최소화시킬 수 있는 방법과 기술은 갖고 있는 우리나라가 아닌가?
새로운 정신무장이 필요한 시점인 것 같기도 하다. 말하자 면, 이제는 범정부적으로 그리고 사회 전체와 국민 모두 가 함께 현대사회에서 끊임없이 발생하는 이러한 대형재 난 안전사고들에 대해서 공동으로 대비하고 대응해야 할 필요가 있게 되었다는 점이다. 이런 시각에서 오늘날 주요 선진국에서 국가 총체적으로 재난안전관리 전략을 추진하 는 몇 가지 방법론에 대해서 간략하게 알아보면서 그러한 방법론 도입과 관련해서 국민적 공감대를 확산시켜 보고 자 한다.
주요 선진국의 재난안전사고 대응태세
영국의 예를 들어보자. 영국에서 2005년 7월 7일 오전 8시 50분경 런던 리버풀가 역에서부터 시작해서 동시 다발적 으로 폭발테러가 발생하였다. 이 사건으로 56명이 죽고, 지역적으로 재난대응 효과를 더욱 높이기
위해서는 해당지역의 민간기업과 시민단체의 협력 네트워크 구축을 통한 재난대응체계가 신속하고 통합적으로 운영될 수 있도록 개선안을 모색해야 한다.
주요 선진국에서는 국가재난안전진단(National Risk Assessment) 시스템이라는 새로운 방법론을 체계화시켜 최악의 재난사고 발생 가상 시나리오를 상정해서 이에 대응하는 총체적인 재난대응구조활동 훈련체계를 강화하여 모든 재난사고에 활용하고 있다.
700여명 이상이 부상당했다. 당시 영국에서는 미국, 영국 등 G8 정상회담이 열리고 있었고, 시 행정부의 미국이 주 도하는 '테러와의 전쟁' 기조에 영국도 미국의 우방국으로 서 아프가니스탄과 이라크에 병력을 파병 중이었던 점을 겨냥한 폭탄테러였다. 그 이후 영국은 2012년 올림픽을 개 최하면서 이 기간 중에 런던 시내 한복판에서 지하철 폭탄 테러가 다시 발생할 수 있다고 여겨, 이를 가정한 대응훈 련들을 시행하였다.
'포워드 디펜시브(Forward Defensive)'로 불린 당시 훈련에 는, 영국 내무부(Home Office)와 런던경찰청(Metropolitan Police)은 오래전 폐쇄된 센트럴 런던의 올드위치역에서 2005년 런던폭탄테러 때와 흡사한 상황을 재현하고, 이 훈 련에 경찰, 소방관과 구조대뿐만 아니라 부상당한 시민 역 학을 맡은 연기자 등 2500명 이상의 인원을 동원해 실제 상황을 가정해 상황을 재현하고 경찰과 긴급구조기관의 신속한 대처능력과 연락체계, 총괄적 관리체계 등을 시험 하였다. 화생방 대응팀과 같은 특수요원의 투입, 위기관리 체계의 총체적 협조체계 가동 및 점검, 그리고 예산 확보 로 새 장비와 무전기 구입 등 물리적 개선도 함께 점검하 여 당시 최상의 긍정적 훈련결과라고 평가받기도 하였다.
우리는 어떠했는가? 해난사고가 가장 큰 인명피해를 발생
시켰다는 것은 과거의 사건기록으로도 충분히 알 수 있었 다. 그렇다면 언제 어디서든지 세월호 같은 침몰사고가 항 시 발생 가능하다는 것도 알고 있었다. 그래서 해경의 관 제센터 시스템도 개선하였으나, 이번 세월호 참사로 인해 결국은 진도 해상교통관제센터(VTS) 관할권한 등이 일원 화되지 못한 것이 치명적인 문제의 하나였다는 것도 알게 되었다. 사고대책본부가 최대의 효과적 대응을 위한 ‘골든 타임제도’도 도입하였으나 많은 관련 중앙부처들은 체계 적으로 신속하고 효과적으로 대응하지 못하였음도 드러 났다. 사고 초기에 해경의 구조작업이 너무나 소극적이었 고, 구조자 수를 대폭 정정하기도 했으며 잠수사들의 선체 진입여부를 놓고도 혼선이 계속되기도 하였다. 재난안전 기본법상 규정된 중대본과 재난관리책임기관들의 협력 및 공유체계도 제 역할을 효율적으로 감당하지 못하였다. 이 외에도, 여객선 안전관리 규정의 비정상적 운영 실태도 문 제가 되었고, 관리감독의 문제, 소방·구명정 훈련 및 비 상대비 훈련실시 등 실질적인 구조훈련체계마저 가동되지 못하는 형상이었던 것이다.
국가재난안전진단 체계 및 가상 시나리오 개발과의 연계로 재난대응훈련체계 강화
이러한 문제점들을 총체적으로 개선하고자 미국, 영국, 스웨덴, 독일 등 주요 선진국에서 는 국가재난안전진단(National Risk Assessment) 시스템이라는 새로운 방법론을 체계화시 켜 최악의 재난사고 발생 가상 시나리오를 상정해서 이에 대응하는 총체적인 재난대응구 조활동 훈련체계를 강화하여 모든 재난사고에 활용하고 있다.
우리나라의 재난안전사고를 예를 들어서 살펴보자. 2013년 정부는 합동으로 재난안전사 고 예방을 위해서 시기별로 계절별로 우리나라에서 피해우려가 높은 재난안전사고 유형 을 분석해 발표한 바가 있다. 그에 대한 내용을 그림으로 요약하면 다음 <그림 1>과 같다.
이 <그림 1>에서 보면 결과적으로 세월호의 참사는 수학여행 행락사고 유형 또는 여객선 및 유도선 관련 안전사고의 유형으로 분류되어 관리되는 대상이었다.
국가재난안전진단 시스템이라고 하는 새로운 방법론을 적용하면 다음과 같은 재난관리체 계를 구축 활용하게 된다. 여기서는 간략하게만 주요 절차에 대해서 설명하기로 한다. 방 법론적으로 주요 선진국들은 <그림 1>과 같은 재난안전사고에 대비하기 위하여 먼저 ‘국 가재난안전진단’ 체계로 사전위험평가를 실시하여 재난안전사고의 발생요인들이 되는 위 험매트릭스를 구축한다. ‘위험매트릭스’란 재난(안전)의 위험 정도에 관해서 그 재난을 초 래한 사건의 영향력(피해규모) 정도(the impact of an event)를 위험발생 빈도(주기)의 가능 성(its likelihood of occurrence)과 연계한 계량적 수치(quantitative value)로 표시하고, 발생 빈도에 따른 영향력의 연관관계를 보여주기 위해서 <그림 2>와 같이 매트릭스 좌표로 도 식화한 것이다.
이 도표는 우리나라에서 시기별, 계절별로 주기적(1개월~1년~5년 등)으로 발생하는 위 험요인들을 시각화한 것인데, 재난사고의 위험발생 빈도와 관련해서 상대적 가능성(rela- tive likelihood)과 위험(발생)의 상대적 영향력(relative impact) 또는 피해규모를 연결하여 수치결과를 좌표화 한 것이다. 이와 같이 이미지화한 목적은 재난위험 발생 상황을 매트
릭스 도표에 표시하여 어떠한 재난위험들이 발생하고, 그 러한 위험요인들의 발생 가능성과 피해규모 등을 국민 모 두가 쉽게 이해할 수 있도록 하여 개인적으로나 사회적으 로 사전에 그와 같은 재난위험에 대비할 수 있도록 하고, 최악의 상황발생을 가정한 가상 시나리오를 만들어서 총 체적으로 관련기관 및 전문가, 공무원, 정치인 등이 대비/
대응을 함께 할 수 있도록 함으로써 국민 모두에게 안전의 식을 갖도록 하고, 최고의 정책결정자들에게는 최적의 자 원과 수단을 적절하고 효과적으로 배분 활용할 수 있도록 만드는 정책적 도구로 활용하도록 한 것이다.
그와 같은 시각적 도표 구축을 위해서는, 사전에 국가재난 안전진단 체계를 통해서 <재난위험 요인 확인>, <재난위 험 요인 분석>, <재난위험 요인 평가> 등과 같은 세부적인 사전 분석 및 평가 과정들을 거쳐서 국가 전체의 총체적인 재난위험에 대한 위험요인 분석을 전 국가적으로 하고, 그 피해규모 등을 진단한 후사후적 영향력에 대한 평가작업 등이 선행되어야 한다.
단계별로는 ①재난위험 요인 확인(Risk identification) 단계
에서는 재난위험에 대한 지도만들기(맵핑, mapping), 재 난위험 요인의 실체 확인, 재난위험 발생에 대한 서술 등 을 통해서 발견하는 과정이다. ②재난위험 요인 분석(Risk analysis) 단계는 재난위험 요인의 성격을 이해하고, 재난 위험의 (영향력) 수준을 결정하는 과정이다. ③재난위험 요인 평가(Risk evaluation)는 재난위험 요인과 그 규모를 국가와 국민들이 어느 정도 피해규모에서 참아낼 수 있을 만한지 결정하기 위하여, 재난위험평가 기준으로 재난위 험 요인 분석을 한 결과들을 비교하는 과정이다.
EU와 주요국가들은 재난안전관리의 한 분야로서 이 방법 론 활용을 정책결정의 한 전략적 도구로 확정하여 각국에 전파를 하고 있다. 우리나라도 안전행정부의 안전관리본 부가 중심이 되어서 OECD 연구팀과 한국지방행정연구원 의 안전통일연구센터의 지원을 받아서 2012년부터 우리 나라 모델 개발 등에 적극적으로 관여해 왔다. 이에 대한 연구가 더욱 진전되기를 희망하면서 주요 선진국의 재난안 전관리 체계가 보여주고 있는 공통점과 원칙들을 토대로 우 리가 개선해야 할 방향을 간략히 정리하고 마치고자 한다.
분류 봄철(3~5월) 여름철(6~8월) 가을철(9~11월) 겨울철(12~2월)
자연재해 가뭄,황사 호우,태풍,폭염 대설,혹한
붕괴사고 여름철붕괴사고 해빙기붕괴사고
에너지 전력수급 전력수급
학교안전 어린이안전사고
수학여행(교통)사고 학교급식식중독 졸업식사고
수학여행(교통)사고
교통안전 행락철대형(교통)사고 행락철대형(교통)사고 대설시교통사고
산불 산불 산불
생활안전
등산사고 지역축제사고
식중독사고 물놀이사고
등산사고
전염병 AI조류인플루엔자 AI등가축전염병
유원지,여객선,유도선,자전거안전사고 화재
세월호침몰사고
<그림1>우리나라에서피해우려가높은재난안전사고유형과세월호참사
<그림2>재난사고발생위험요인매트릭스
발생주기
피해영향(규모)수준 10년
5년 1년 5개월 1개월
경미/관심(사고) 주의(중소규모사고) 심각(재난) 아주심각(중규모 재난) 재앙(대규모 재난)