지방교육재정 운용 분석
- 학생수 감소를 중심으로 -
사업평가현안분석 제60호(통권 381호)
지방교육재정 운용 분석 - 학생수 감소를 중심으로 - 총 괄Ｉ 고기석 사업평가국장
기획 ․ 조정Ｉ 조신국행정사업평가과장
작 성Ｉ 한재명행정사업평가과 사업평가관 지 원Ｉ 박미현 행정사업평가과 행정실무원
｢사업평가현안분석｣은 국회가 관심 있게 다룰 재정 현안이나 정책 이슈에 대해 객관성 있는 분석정보를 적시성 있게 제공함으로써, 국회의 예산 및 법안 심사와 의제 설정을 실효성 있게 지원하기 위한 것입니다.
문 의: 사업평가국 행정사업평가과 | 02) 788-4749 | peb4@nabo.go.kr
이 책은 국회예산정책처 홈페이지(www.nabo.go.kr)를 통하여 보실 수 있습니다.
지방교육재정 운용 분석
- 학생수 감소를 중심으로 -
한재명
2016. 12
이 보고서는 ｢국회법｣ 제22조의2 및 ｢국회예산정책처법｣ 제3조에 따라 국회의원의 의정활동을 지원하기 위하여, 국회예산정책처 ｢보고서발간심의위원 회｣의 심의(2016. 12. 19.)를 거쳐 발간되었습니다.
발간사
우리나라의 만 3~17세 학령기 인구는 2000년 1,019만명에서 2016년 734만명으로 감소하였고, 2040년에는 601만명으로 줄어들 전망입니다. 이와 같은 학생수 감소와 더불어 무상급식, 누리과정 등 교육복지지출이 빠르게 증가하고 있는 환경변화에 맞추어 한정된 재원으로 교육의 질을 높일 수 있도록 지방교육재정의 운용과 관련 된 정책방향에 대하여 고민할 필요가 있습니다.
이에 본 보고서는 학생수 감소에 대한 정부 정책방향의 적정성을 평가하고, 학 생수 감소가 지방교육재정교부금, 교원정원, 소규모학교 통 ․ 폐합, 교육환경개선 등 에 미치는 영향을 효율성 및 형평성 측면에서 분석하였습니다.
분석결과, 정부의 재정계획과 사업계획 간의 연계가 부족한 것으로 나타났습니 다. 또한 교육부의 교원정원 산정방식 및 시 ․ 도교육청의 교원배치 기준이 학생수 감소 등에 대응하여 교원수를 조정하는데 한계가 있는 것으로 나타났습니다. 나아 가 최근 소규모학교 통 ․ 폐합 실적이 줄어들고 있고, 누리과정 등 교육복지사업이 확대되면서 교육환경개선 예산이 줄어들고 있는 것으로 나타났습니다. 마지막으로 지방교육재정교부금 총규모 및 배분방식도 학생수와의 연계가 부족한 것으로 나타 났습니다.
따라서 정부는 실효성 있는 재정지원계획에 기초하여 중장기적으로 정책목표 를 재수립하고, 학생수 감소와 교육의 질을 함께 고려하여 교원정원을 조정하는 동 시에 소규모학교 통 ․ 폐합 유인체계를 강화할 필요가 있는 것으로 판단됩니다. 또한 궁극적으로는 획일적인 법정교부율이 아닌 적정교육비의 관점에서 지방교육재정교 부금 총규모를 결정하도록 전환하고, 학생수 반영 수준을 강화하는 방향으로 교부 금 배분방식을 개선할 필요가 있는 것으로 보입니다.
본 보고서가 학생수 감소에 따른 바람직한 지방교육재정 운용에 관심을 가지 고 계신 국회의원님들의 의정활동에 기여하기를 바랍니다.
2016년 12월 국회예산정책처장 김 준 기
요 약
❑ 평가목적 및 방법
◦ 학생수 감소 등 환경 변화에 대응하여 지방교육재정이 보다 효율적이고 형평성 있게 운용될 수 있도록 정책방향을 모색할 필요가 있음.
－ 2015년 결산 기준으로 시 ․ 도교육청 세출규모는 56조 5,980억원이고, 이 가운데 인건비가 35조 2,170억원으로 62.2%를 차지함.
◦ 주요 평가방법으로는 학교, 학급, 학생, 교원 등의 시계열자료를 이용한 추이분석, 시스템 일반적률법(system GMM)을 활용한 교원수 변화 결정 요인 분석, 학생수 반영 강화시 시 ․ 도교육청 간 교부금 배분의 형평성 변화에 관한 시뮬레이션 분석 등을 활용하였음.
❑ 평가결과 및 개선방안
◦ 2016~2020년 동안 고등학생수가 급감할 것으로 예상되는 상황에서 앞 으로 관련 학교 및 학급 수 조정이 시급한 과제가 될 것으로 예상됨.
－ 2008~2016년에 고등학생수가 연평균 1.05%의 속도로 감소하였으나, 학급 및 학교 수는 각각 연평균 0.90%, 0.68%의 속도로 늘어났음.
－ 그러나 향후 5년 안에 만 15~17세(고등학생) 인구가 연평균 6.54%
의 속도로 급감하여 고등학교에 큰 영향을 미칠 것으로 전망됨.
◦ 정부의 교육 관련 사업계획과 재정계획의 연계가 부족하여 정책목표 수 행을 위한 재원확보 방안이 결여되는 등의 문제가 초래됨.
－ 정부는 학생수 감소 추이, 소규모학교 통 ․ 폐합, 학교 및 학급의 신 ․ 증설 등을 종합적으로 고려하여 현실적인 교육 관련 정책목표 및 실 천계획을 수립하고, 이의 달성을 위해 필요한 교원수, 소요예산, 재정 지원계획 등을 구체적으로 작성할 필요가 있음.
◦ ‘학급당 학생수’와 ‘교원 1인당 학생수’와 같은 절대지표에 입각한 초 ․ 중 등교육 정책목표 설정은 나름의 장점이 있으나 그 국가의 교육여건을 제 대로 평가하는데 한계가 있음.
－ 교육여건 개선의 목표 설정시 우리나라 경제 수준에 걸맞는 양질의 교육 서비스를 학생에게 제공하는데 중점을 둔다면 그 대리지표로 ‘1 인당 GDP 대비 학생 1인당 교육비’와 같은 상대지표도 포함할 필요 가 있음.
◦ 최근 학생수 감소 및 저성장 등에 따라 교부금 규모를 내국세에 연동하 는 현행 법정 방식의 지속이 바람직한지에 대한 의문이 제기되고 있음.
－ 변화한 환경에 대응하여 적정교육비의 관점에서 교육비 규모, 특히 지방교육재정교부금 규모를 결정하는 방안을 검토할 필요가 있음.
－ 단기적으로 현행 법정방식을 유지하되, 중장기적으로 학생 1인당 적 정 교육비 산출을 통한 예산방식으로의 전환을 모색할 필요가 있음.
◦ 교육부의 교원정원 산정 방식 및 시 ․ 도교육청의 교원배치 기준이 학생 수 감소 등에 대응하여 교원수를 조정하는데 한계가 있음.
－ 본 보고서의 분석결과, 교원수 변화율은 학급수 및 전년도 교원수 변 화율과는 양의 관계를 나타내는 반면, 전년도 학생수 변화율과는 오 히려 음의 관계를 나타내는데, 이는 환경 변화에 대응하여 교원수 조 정이 더디게 이뤄지고 있음을 의미함.
－ 학생수 감소에 대응하여 학급수 자체를 적정규모로 조정하고, 교원 수 확대를 억제할 필요가 있음.
◦ 2000년 이후 소규모학교 통 ․ 폐합 실적이 줄어들고 있음.
－ 시기별 통 ․ 폐합 계획의 목표수준 대비 달성률이 2006~2009년은 52.1%, 2010~2012년은 42.3%, 2013~2015년은 26.7%로 하락함.
－ 다양한 통 ․ 폐합 유형의 개발 및 통 ․ 폐합에 따른 절감자원 배분방식 개선, 학교 통 ․ 폐합 기준 및 유인체계의 개선, 행 ․ 재정 지원 강화, 시 ․ 도교육청별 학교재배치 계획과의 연계 등이 요구됨.
◦ 인건비 등 경직성 경비가 상당한 가운데 교육복지예산이 확대되면서 교육 환경개선 등을 위한 예산 배정이 줄어드는 사례가 발생하고 있음.
－ 교육환경개선사업 관련 중앙정부 교부액 대비 시 ․ 도교육청 최종예 산 비율이 2013년 91.9%, 2014년 59.0%에 불과했음.
－ 교육환경개선사업 관련 소요재원의 안정적 조달을 위해 한시적 성격 의 특별회계를 설치하는 방안 등을 신중히 검토할 필요가 있음.
◦ 지방교육재정교부금 보통교부금의 기준재정수요액 산정 기준에 학교수, 학급수 등 시 ․ 도교육청이 자의적으로 조정 가능한 변수가 포함되어 있 어 지방교육청 간 재원배분의 불형평 문제가 발생하고 있음.
－ 본 보고서의 분석결과, 학생수 반영 정도가 높아지면 시 ․ 도교육청 간 학생 1인당 보통교부금 및 세입예산액의 최대 격차가 축소됨.
－ 따라서 기준재정수요액 산정시 학교수와 학급수가 주된 교부기준인 세부 측정항목에 학생수도 교부기준으로 포함할 필요가 있음.
1. 평가 개요
❑ 2008년 글로벌 금융위기 이후 저성장 등에 따라 세입기반이 약화되고 복 지지출 확대 등 지출요인은 증가하여 중앙정부는 물론 지방자치단체 및 시 ․ 도교육청의 재정 여건도 단기간에 개선되기 쉽지 않은 상황임.
◦ 학생수 감소 등 환경 변화에 대응하여 지방교육재정이 보다 효율적이고 형평 성 있게 운용될 수 있도록 정책방향을 모색할 필요가 있음.
◦ 이를 위하여 학생수 감소를 고려한 정부부처의 주요 정책목표 및 재정지원계 획의 적정성, 학생수 감소와 지방교육재정교부금 재원규모의 연계성, 교원정 원 조정 및 소규모학교 통 ․ 폐합 유인제도의 적정성, 교육환경개선 관련 예산 배분의 적정성, 그리고 지방교육 재원배분의 형평성 등을 분석하고자 함.
◦ 주요 평가방법으로는 학교, 학급, 학생, 교원 등의 시계열자료를 이용한 추이 분석, 시스템 일반적률법(system GMM)을 활용한 교원수 변화 결정요인 분석, 학생수 반영 강화시 시 ․ 도교육청 간 교부금 배분의 형평성 변화에 관한 시뮬 레이션 분석 등을 활용하였음.
2. 학생수 감소와 정책방향의 적정성
❑ 학생수와 학교 ․ 학급수 증감의 괴리
◦ 만 3~17세 학령기 인구(유 ․ 초 ․ 중 ․ 고)는 2000년 10,185천명에서 2016년 7,335천명으로 2,850천명이 줄어들었고, 향후 24년 동안 1,321천명이 추가적 으로 감소하여 2040년에는 6,014천명에 이를 전망임.
◦ 2008~2016년 동안 초등학교와 중학교에서는 학생수가 각각 연평균 3.89%, 4.11%의 속도로 감소하였으나, 학급수는 각각 연평균 0.65%, 1.25%의 속도로 줄어드는데 그쳤고, 학교수는 오히려 각각 연평균 0.40%, 0.53%의 속도로 늘 어났음.
－ 같은 기간 동안 고등학교의 경우 학생수가 연평균 1.05%의 속도로 감소 하는 가운데 학급수 및 학교수는 각각 연평균 0.90%, 0.68%의 속도로 늘 어났음.
유치원 초등학교 중학교 고등학교
2008 2016 연평균 증가율 (ʼ08~ʼ16)
2008 2016 연평균 증가율 (ʼ08~ʼ16)
2008 2016 연평균 증가율 (ʼ08~ʼ16)
2008 2016 연평균 증가율 (ʼ08~ʼ16) 학생수
(천명) 538 704 3.43 3,672 2,673 -3.89 2,039 1,457 -4.11 1,907 1,752 -1.05 학교수
(개교) 8,344 8,987 0.93 5,813 6,001 0.40 3,077 3,209 0.53 2,190 2,353
0.90
학급수(개) 24,567 35,790 4.82 125,935 119,547 -0.65 58,804 53,184 -1.25 56,629 59,781
0.68
<학교급별 학생, 학교 및 학급 수 연평균증가율(2008~2016년) 현황>
(단위: 천명, 개교, 개, %)
주: 각 연도 4월 1일 기준임. 연평균증가율은 2008~2016년의 기간 동안 연평균증가율임.
자료: 교육부 ․ 한국교육개발원, ｢교육통계연보｣, 각 연도를 토대로 국회예산정책처에서 작성
◦ 그런데 2016년을 기준으로 만 3~14세(유 ․ 초 ․ 중)의 인구는 당분간 큰 변화를 보이지 않는 대신, 만 15~17세(고등학생) 인구가 향후 5년 안에 연평균 6.54%의 속도로 급속히 감소할 전망임.
－ 이는 향후 5년 동안 학령기 인구 감소의 충격이 유치원, 초등학교 및 중 학교보다는 고등학교에서 더 크게 발생할 것임을 의미함.
◦ 따라서 2016~2020년 동안 고등학생수가 본격적으로 감소할 것으로 예상되는 상황에서 앞으로 고등학교 학교수 및 학급수 조정이 시급한 과제로 부상할 것으로 예상됨.
❑ 2013년 교육 분야 국정과제 관련 정부 사업계획과 재정계획의 연계 부족
◦ 교육부는 ｢2013년 국정과제 실천계획｣(2013.3.28., 이하 사업계획)에서 교원이 교육에 전념할 수 있는 여건의 조성을 위해 교사를 단계적으로 증원하여 초 ․
중등 학급당 학생수와 교원 1인당 학생수를 2020년까지 OECD 국가 평균 수준으로 감축한다는 계획을 밝혔음.
－ 또한 고교무상교육, 학교내 돌봄강화, 만 3~5세 누리과정 지원 강화, 학 교교육정상화 등 대규모 재원이 필요한 정책목표도 제시하였음.
◦ 그러나 기획재정부가 작성한 ｢박근혜정부 국정과제 이행을 위한 재정지원 실 천계획(공약가계부)｣(2013.5.31., 이하 재정계획)은 교사증원 관련 예산은 물론, 학교내 돌봄강화, 학교교육정상화 중 학교체육활성화 등과 관련한 소요예산도 제시하지 않았음.
－ 오히려 동 재정계획은 학생수 감소에 따른 교원 재배치, 교원 명예퇴직
확대, 총액인건비제 적용확대 등 인건비 지출 효율화를 통한 세출절감 방 안도 제시하고 있어 교사증원 등 교육부 사업계획과 상반된 측면을 가짐.
－ 더욱이 교육부 사업계획 중 3~5세 누리과정 지원 강화와 관련하여 5년간 소요재원이 11.8조원에 이를 것으로 추계하고 있으나, 이 재원을 어떻게 마련할 것인지에 대한 구체적인 계획도 포함하지 않음.
◦ 이와 같은 정부의 교육 관련 사업계획과 재정계획의 연계 부족은 정책목표 달성을 위한 재원확보 방안이 결여되어 있음을 보여줌.
❑ 초 ․ 중등교육 정책목표 부적정
◦ 교육부의 국정과제 실천계획은 ‘교원의 교육전념 여건 조성’과 관련하여 학급 당 학생수와 교원 1인당 학생수를 2017년까지 OECD 평균 수준으로 줄인다 는 정책목표를 제시하고 있으나 이에 대해서는 좀 더 면밀한 검토가 필요함.
◦ 첫째, 한국의 학급당 학생수 및 교원 1인당 학생수가 주요 OECD 국가와 비 교하여 많지 않은 수준일 뿐만 아니라 최근 학령기 인구 감소에 따라 빠른 속도로 감소해왔고, 이후 줄어들 여지도 없지 않음.
－ 예를 들어, 2014년 기준으로 학급당 학생수는 중학교가 31.6명으로 OECD 평균(23.1명)보다 8.5명 많은 반면, 초등학교는 23.6명으로 OECD 평균(21.1명)보다 2.5명 더 많을 뿐임.
－ 또한 초등학교의 학급당 학생수(23.6명)는 일본(27.4명)과 영국(25.3명)보 다 적고, 중학교의 학급당 학생수(31.6명)도 일본(32.5명)보다 낮음.
－ 한편 중학교를 제외하면 2014년 기준으로 교사 1인당 학생수는 OECD 평균에 근접한 수준이며, 초등학교의 경우(16.9명)에는 프랑스(19.4명), 일 본(17.1명), 영국(19.6명)보다 낮으며, 고등학교의 경우(14.5명)는 핀란드 (16.2명), 영국(16.3명), 미국(15.5명)보다 낮은 수준임.
◦ 둘째, ‘학급당 학생수’와 ‘교원 1인당 학생수’는 해당 국가의 경제적 수준과 무 관하게 결정되는 절대지표의 성격을 가진다는 점에서 그 국가의 교육여건을 제대로 평가하는데 한계가 있음.
－ 국내 교육여건을 대표하는 지표로 ‘1인당 GDP 대비 학생 1인당 공교육 비’와 같은 상대지표도 활용하는 방안에 대한 논의가 필요함.
－ 교육여건 개선의 목표가 교원의 교육전념 여건을 조성하는 데에 머물지 않고 궁극적으로 우리나라 경제 수준에서 걸맞는 양질의 교육 서비스를
학생들에게 제공하는 데 있다면 절대지표와 더불어 상대지표에 기초한 정책목표의 설정이 더 적합할 수 있음.
3. 학생수 감소와 지방교육재정의 효율성
❑ 학생수 감소와 지방교육재정교부금 재원규모의 연계 결여
◦ 현행 지방교육재정교부금 재원 규모는 학생수와 무관하게 내국세 규모에 의 해 결정됨.
－ 이에 따라 과거 국세 신장률이 비교적 높았을 때 교직원인건비 등 경직 성 경비를 충당하고 남은 교부금 재원이 계획적 ․ 체계적으로 활용되지 않 은 현상도 있었음.
◦ 최근에는 저성장에 따른 국세 신장성 둔화 등으로 인해 전체 보통교부금 교 부액이 심하게 변동하면서 교육부는 교직원인건비와 유아교육비 이외 항목을 중심으로 금액을 조정하여 이에 대응하기도 하였음.
－ 예를 들어, 2013년부터 보통교부금 교부액 규모의 신장성이 떨어지고 동 시에 유아교육비가 증가하면서 학교 ․ 교육과정운영비, 학교시설비, 방과후 학교사업비, 자체노력수요 등의 경비를 일부 축소하는 조정이 이뤄졌음.
－ 더욱이 이것만으로는 한계가 있어 대규모의 지방교육채 발행을 통한 재 원확보도 이뤄짐.
◦ 이처럼 최근 학생수 감소 및 저성장 등 사회경제 환경이 변화하면서 교부금 규모를 내국세에 연동하는 현행 법정 방식을 지속시키는 것이 바람직한 지에 대한 의문이 제기되고 있음.
－ 사회경제환경 변화에 탄력적으로 대응하고 국가재정의 효율적 운영을 위 해서는 교부금 재원 규모를 결정할 때 실질 교육수요를 대표하는 학생수 에 대한 고려가 필요하다는 것임.
❑ 학생수 감소를 고려한 교원정원 조정 미흡
◦ 학생수 감소에 비해 교원수 조정이 매우 느리게 진행되면서 교원의 교육전념 여건은 개선된 반면, 교원의 급여수준이 꾸준히 증가하면서 시 ․ 도교육청의 교원인건비 부담은 매우 커졌음.
－ 초 ․ 중등학교의 경우 2008~2016년 동안 학생수가 연평균 3.2%의 속도로
줄어드는 가운데 교원수는 오히려 연평균 0.7%의 속도로 증가하였음.
－ 2014년 기준 OECD 주요국 국 ․ 공립학교 초 ․ 중등교원의 연간급여를 비 교해 보면, 한국 교사의 연간급여가 초임은 상대적으로 낮지만, 15년 경 력 급여는 OECD 평균보다 높을 뿐만 아니라 핀란드, 프랑스보다 높음.
－ 더욱이 초 ․ 중등학교에서 교원이 증가하면서 최근 그들의 주당 평균수업 시간이 감소하여 상대적으로 수업 부담도 적어진 것으로 나타남.
◦ 교원수 조정이 적절히 이뤄지지 않은 주된 이유는 교원의 교육전념 여건 조 성을 위해 학급당 학생수 및 교원 1인당 학생수를 감축하는 정책목표가 꾸준 히 추진되어왔기 때문임.
◦ 또한 교육부의 교원배정 기준과 시 ․ 도교육청의 교원배치 기준이 상이한 구조 로 되어 있다는 점도 교원수 조정을 제약하는 주요 요인으로 볼 수 있음.
－ 교육부의 교원정원 배정기준은 인위적으로 조정 불가능한 학생수와 밀접 히 결부되어 있는 반면, 시 ․ 도교육청의 교원배치 기준은 교육청 의지에 따라 조정가능한 학급수와 긴밀하게 연계되어 있기 때문임.
◦ 본 보고서는 ‘지역군별 교사 1인당 학생수’를 기준으로 시 ․ 도교육청 교원수를 결정하는 현행 교육부의 교원정원 산정 방식의 적정성 여부를 검토하기 위해 2010~2015년 동안 시 ․ 도교육청을 대상으로 공립 유치원, 초등학교, 중학교, 고등학교 각각의 교원정원 변화에 어떤 요인이 크게 영향을 미치는지 분석하 였음.
－ 그 결과 학교급별로 학생수가 10% 감소(또는 증가)할 때 유치원 교원수 는 3.93%, 초등교원수는 0.73%, 중학교 교원수는 3.42% 증가(또는 감소) 하는 것으로 나타났음.
－ 이는 교원수가 전년도 학생수 감소에 대응하여 조정되지 않고 있음을 의미함.
－ 반면 교원수는 시 ․ 도교육청 교원배치의 주요 기준인 학급수 변화 및 관 행적인 전년도 교원수 변화에 기초하여 조정되는 것으로 나타났음.
－ 이러한 결과는 교육부의 교원정원 산정 방식 및 시 ․ 도교육청의 교원배치 기준이 학생수 감소 등 사회환경 변화에 대응하여 교원수를 조정하는데 한계가 있음을 보여줌.
❑ 소규모학교 통 ․ 폐합 유인제도의 실효성 부족
◦ 소규모학교는 일반적으로 학급당 학생수가 적어서 정상적인 교육과정 운영이
곤란할 뿐만 아니라 다양한 교육활동이 어렵고, 교육재정 운영상 비효율이 발 생할 수밖에 없는 등 여러 문제를 안고 있음.
－ 이에 따라 정부는 1982년부터 소규모학교 통 ․ 폐합 정책을 추진해 오고 있으며, 1999년까지는 상당한 성과를 달성하기도 하였음.
◦ 그런데 2000년 이후 소규모학교 통 ․ 폐합 실적이 줄어드는 경향이 나타남.
－ 시기별 통 ․ 폐합 계획의 목표수준 대비 달성률은 2006~2009년은 52.1%, 2010~2012년은 42.3%, 2013~2015년은 26.7%로 하락하였음.
－ 더욱이 학생수 감소에 따라 전체 소규모학교는 2001년 700개교에서 2016 년 1,813개교로 1,113개교가 증가하여 그 동안 전개된 소규모학교 통 ․ 폐 합 정책의 실효성에 의문이 제기되고 있는 상황임.
◦ 최근으로 올수록 학교통 ․ 폐합 실적이 저조한 원인으로는 통 ․ 폐합 대상 학교 의 특수성, 지방교육청과 지역주민의 반발, 까다로운 통 ․ 폐합 절차, 통 ․ 폐합 유인 부족 등을 들 수 있음.
❑ 교육환경개선 관련 적정 예산배분 미흡
◦ 2016년 기준으로 40년을 초과하는 학교건물(연면적)이 전체 학교건물(연면적) 에서 점유하는 비중이 12.7%로 2015년도 11.8%보다 0.9%p 늘어났음.
－ 더욱이 중점관리시설 중 ‘조속한 보강 또는 일부시설 대체’를 필요로 하 는 C등급 건물은 2015년 2,491개동(연면적 3,288천㎡)에서 2016년 2,709 개동(연면적 3,786천㎡)으로 218개동(연면적 498천㎡)이 늘었음.
◦ 이처럼 해마다 잠재적 재난위험시설로 분류될 수 있는 C등급 건물이 많아지 고 있어 교육시설 안전관리를 위한 예산이 늘어날 전망임.
－ 또한 학생들의 건강에 위해한 석면교실 면적이 전체 학교 교실면적에서 점유하는 비중이 30%를 상회하며, 이를 교체하는데 소요되는 총 비용이 2016년 기준으로 3조 960억원에 이를 것으로 추정되고 있음.
◦ 그러나 최근 누리과정 등 교육복지사업이 확대되면서 교육환경개선비 등 학 교시설 안전 관련 예산이 줄어드는 부작용이 초래되고 있음.
－ 그 결과 시 ․ 도교육청 교육환경개선비 최종예산액(또는 결산액)이 지방교 육재정교부금의 해당 교부액을 크게 하회하는 사례도 관찰되고 있음.
－ 더욱이 교육환경개선사업 예산편성 및 집행이 시 ․ 도교육청의 자율에 맡 겨져 있는 상황에서 교육부의 관련 지침은 시 ․ 도교육청의 협조를 이끌어 낼 수 있는 유인체계가 부족하여 잘 지켜지지 않고 있음.
－ 나아가 현재 교육환경개선사업 예산편성이 매년 약 1조 5천억원 범위 안 에서 세부교부 신청을 받는 방식으로 운영되고 있어 불필요한 사업이 포 함되어 있을 가능성도 있음.
－ 따라서 중장기투자계획이 체계적으로 수립 ․ 시행될 수 있도록 대응방안을 마련할 필요가 있음.
4. 학생수 감소를 고려한 지방교육 재원배분의 형평성
❑ 지방교육재정교부금 배분방식의 학생수 반영비율 부적정
◦ 지방교육재정교부금 보통교부금의 기준재정수요액 산정방식은 수요항목별로 측정단위가 다르고 측정방식도 복잡함.
－ 또한 총액배분방식임에도 불구하고 국고보조금과 비슷하게 세부항목과 관련하여 그 산출기준 자체가 지출에 대한 지침으로 작용할 여지가 있음.
－ 측정단위 중에는 학교수, 학급수 등과 같이 시 ․ 도교육청의 자의적 조정이 일부 가능한 변수가 포함되어 있어 지방교육청 입장에서 주어진 학교 및 학급 수를 유지하여 보통교부금을 더 많이 배분받으려는 유인이 존재함.
－ 현재 기준재정수요 측정시 학생수가 교부기준인 측정항목은 학생경비, 교 육과정운영비, 기관운영비(학생), 계층간 균형교육비, 자유수강권지원으로, 2016년 기준으로 학생수 관련 측정항목 금액이 학교 ․ 학급 ․ 학생수 관련 측정항목 금액에서 점유하는 비중은 38.9%에 불과함.
◦ 이에 따라 기준재정수요액 산정시 학교수와 학급수의 반영 비중을 줄이되, 학 생수와 같이 지방교육청이 자의적으로 조정할 유인이 없는 변수의 반영 비중 을 높여야 한다는 주장이 제기되고 있음.
－ 또한 시설비, 교육복지 관련 비용 등 실비지원이 필요한 항목을 제외한 대부분의 경비를 통 ․ 폐합하여 학생수를 기준으로 기준재정수요액을 추정 할 필요가 있다는 의견도 제시되고 있음.
❑ 학생수 반영비율 조정 등을 통한 지역간 교부금 배분의 형평성 개선효과 분석
◦ 본 보고서는 학교 및 학급 관련 측정항목 가운데 학생수도 교부기준에 추가 하는 것이 적합한 측정항목을 선정하고, 이 측정항목들을 대상으로 학생수 반 영비율을 높이는 경우 시 ․ 도교육청별로 기준재정수요액, 보통교부금 및 세입
예산액이 얼마나 달라지며, 궁극적으로는 시 ․ 도교육청간 학생 1인당 보통교 부금 및 세입예산액의 격차가 어떤 변화를 보일 것인지를 분석하였음.
－ 그 결과 학생수 반영비율을 10%, 30%, 50%로 설정하면 각 시 ․ 도교육청 별 학생분 기준재정수요액이 학교 ․ 학급 ․ 학생분 전체에서 점유하는 비중 (학생수 교부비중)이 2016년 기준으로 38.9%에서 각각 44.6%, 55.9%, 67.2%로 5.7%p, 17.0%p, 28.3%p 증가하는 것으로 나타났음.
◦ 한편 2016년 기준으로 학생 1인당 보통교부금은 서울(4,875천원), 경기(5,418 천원)에서 전국 최하의 수준을 나타내는 반면, 전남(11,189천원)과 강원(10,421 천원)에서는 전국 최고의 수준을 나타냄.
－ 이 경우 학생 1인당 보통교부금 최대 격차(전남 학생 1인당 보통교부금/
서울 학생 1인당 보통교부금)는 2.30배에 이르지만, 학생수 반영비율을 10%에서 90%까지 높이게 되면 최대 격차는 2.28배에서 2.14배까지 줄어 드는 것으로 나타났음.
－ 또한 학생 1인당 세입예산액의 경우에도 최대 격차(전남 학생 1인당 세입 예산액/경기 학생 1인당 세입예산액)가 2016년 기준으로 1.84배이지만, 학 생수 반영비율을 10%에서 90%까지 높이게 되면 최대 격차는 1.83배에서 1.75배까지 줄어드는 것으로 분석되었음.
◦ 이상의 분석결과를 통하여 학교 및 학급수 관련 측정항목의 배분기준에 학생 수도 포함시킬 경우 학생 1인당 보통교부금 및 세입예산액 측면에서 시 ․ 도교 육청 간 격차가 줄어드는 형평성 개선효과가 발생하며, 학생수 반영 정도를 높일수록 이 효과가 더 커지게 될 것임을 알 수 있음.
5. 정책제언
❑ 실효성 있는 재정지원계획에 기초한 중장기 정책목표의 재수립 필요
◦ 정부는 학생수 감소 추이, 소규모학교 통 ․ 폐합, 학교 및 학급의 신 ․ 증설 등 을 고려하여 중장기 정책목표 및 실천계획을 수립하고, 이의 달성을 위해 필 요한 교원수, 소요예산, 재정지원계획 등을 구체적으로 작성할 필요가 있음.
－ 무엇보다도 정책목표의 초점은 학령기 인구 감소에 따른 교육경쟁력 제 고, 즉 교육의 질 제고에 맞춰져야 할 것임.
－ 이를 위하여 교육부와 시 ․ 도교육청은 학생들이 실제 사회에서 시민으로
서 적응하는데 필요한 구체적 교육과정 등 선진화된 학과교육과정을 운 영하고, 동시에 학생 1인당 투자 수준을 높여 수요자 입장에서 교육의 질 을 높이는 방안도 마련해야 할 것임.
◦ 교육여건 수준은 ‘학급당 학생수’ 및 ‘교원 1인당 학생수’와 같은 절대지표와 더불어 ‘1인당 GDP 대비 학생 1인당 교육비’와 같은 상대지표도 고려하여 평가할 필요가 있음.
－ 학급당 학생수 및 교원 1인당 학생수는 나름의 장점이 있는 지표로 볼 수 있지만 최근 학생수 감소에 따라 급감하는 양상을 나타내고 있어 정 책목표를 특정하기 쉽지 않아 그 대리지표로서 한계를 가지기 때문임.
－ 아울러 교육여건 개선의 목표 설정시 우리나라 경제 수준에 걸맞는 양질 의 교육서비스를 학생에게 제공하는데 중점을 둔다면 그 대리지표로 ‘1인 당 GDP 대비 학생 1인당 교육비’와 같은 상대지표도 포함하는 것을 고 려할 필요가 있음.
◦ 2013년 기준으로 1인당 GDP 대비 학생 1인당 공교육비 비율은 중학교를 제 외하면 한국이 다른 OECD 주요국과 비교하여 적지 않은 수준임.
－ 이에 따라 1인당 GDP 대비 학생 1인당 공교육비 비율을 국내 교육여건 을 나타내는 핵심 지표로 간주하고 이 지표를 OECD 평균 수준으로 맞 추는 것을 정책목표로 설정하는 경우 한국은 초등학교와 고등학교보다는 중학교에 대한 투자를 더 늘릴 필요가 있어 보임.
－ 다만 1인당 GDP 대비 학생 1인당 공교육비의 정책목표는 초 ․ 중등교육 분야 정책방향을 고려하여 적정 수준에서 설정되어야 할 것임.
❑ 학생수 감소와 지방교육재정교부금 재원규모의 연계 필요
◦ 적정교육비의 관점에서 교육비 규모, 특히 지방교육재정교부금 규모를 결정하 는 방안을 검토할 필요가 있음.
－ 교육여건 개선의 목표수준을 근거로 학생 1인당 적정교육비 규모를 산정 하는 경우 학생수와 같은 교육수요의 변화를 반영하여 지방교육재정교부 금 규모를 포함한 교육비 규모를 산정할 수 있음.
－ 이는 지방교육재정교부금 규모 결정 방식이 내국세 연동 방식에서 학생 수 증감 및 사업수요 변화 등을 반영하여 탄력적으로 운영되는 예산방식 으로 전환되는 것을 의미함.
◦ 교육여건 개선의 목표수준은 앞에서 논의한 것처럼 절대지표와 함께 ‘1인당 GDP 대비 학생 1인당 교육비’와 같은 상대지표도 활용하여 설정하는 것이 바람직할 것임.
－ 이 경우 현재의 학생 1인당 공교육비가 교육비 총액, 특히 지방교육재정 교부금 규모를 결정하는 중요 기준이 될 수 있음.
－ 물론 현재의 학생 1인당 공교육비가 학생 1인당 적정교육비를 대표할 수 있는지는 별도의 면밀한 검토가 요구됨.
－ 예를 들어, 교육 및 재정전문가들로 구성된 위원회에서 학생 1인당 교육 비의 적정액을 설정하고, 교육정책 및 목표의 변화와 재정상황의 변화를 고려하여 3~5년 마다 그 수준을 조정하는 방안도 생각해볼 수 있음.
◦ 그러나 지방교육재정교부금 규모 결정방식과 관련하여 현실적으로 인건비 등 경직성 경비가 많고 이를 갑자기 줄이기가 쉽지 않다는 점을 고려하면 단기 적으로는 현행 법정방식을 유지하는 것이 바람직함.
－ 중장기적으로는 학생 1인당 적정 교육비 산출을 통한 예산방식으로의 전 환을 모색할 필요가 있을 것임.
－ 또한 중장기적으로 지방교육재정교부금과 (일반)지방자치단체의 핵심 재 원인 지방교부세 간의 연계도 검토할 필요가 있음.
❑ 학생수 감소와 교육의 질 개선을 위한 교원정원 조정 필요
◦ 본 보고서의 분석결과에 따르면, 교육부의 교원정원 산정 방식 및 시 ․ 도교육 청의 교원배치 기준이 학생수 감소 등 사회환경 변화에 대응하여 교원수를 조정하는데 한계가 있는 것으로 나타남.
◦ 따라서 학생수 감소에 대응하여 학급규모(학급당 학생수)가 아니라 학급수 자 체를 적정규모로 조정하고, 관행적인 교원수 확대 경향에서 탈피하는 교원수 급 전략의 대전환을 모색할 필요가 있음.
－ 적정 학급수로의 조정은 학교급별 ․ 지역별 특성을 반영할 필요가 있으며, 과거의 사례를 참조하여 교육부, 시 ․ 도교육청 등 이해관계자 간 설득과 협력을 통해 추진되어야 할 것임.
－ 과거 교육부는 ｢공동통학구역제 도입 등을 위한 초 ․ 중등교육법 시행령 일부 개정 보완 추진 계획(안)｣(2012.6)을 수립하고, 학교당 최소 학급수 (초 ․ 중학교 6학급, 고등학교 9학급) 및 학급당 학생수(20명 이상) 기준을
제시하는 것을 골자로 하는 ｢초 ․ 중등교육법 시행령｣ 개정을 시도하였으 나 시 ․ 도교육청, 시도의회, 교육관련단체 등과 합의가 이루어지지 않아 무산된 적이 있기 때문임.
❑ 지역별 학생수 증감을 고려한 소규모학교 통 ․ 폐합 유인체계 강화
◦ 학교통 ․ 폐합 정책 추진에 따라 대도시를 제외한 기타 지역의 교육 황폐화가 가속화될 수 있음을 고려하여 다양한 통 ․ 폐합 유형을 개발하고 통 ․ 폐합에 따른 절감자원 배분방식을 개선할 필요가 있음.
－ 예를 들어, 중학교 통 ․ 폐합 이후 폐지학교는 부적응 학생을 위한 대안형 특성화 중학교로 전환하는 방안을 생각해 볼 수 있음.
－ 또한 학교통 ․ 폐합에 따른 재정 절감분 가운데 일정 비율을 해당 시 ․ 도 교육청에 재투자하여 도 ․ 농간 교육격차해소를 위한 거점 중학교 또는 고 등학교 육성 재원으로 활용하는 방안도 검토할 필요가 있음.
◦ 또한 선제적이고 실효성 있는 학교통 ․ 폐합 기준 및 유인체계를 마련할 필요 가 있음.
－ 예를 들어, 소규모학교 통 ․ 폐합 기준을 현행 학생수에만 국한하지 말고 학생수 감소추이, 미래 학생수 전망, 인근 학교와의 거리 등도 종합적으 로 고려하는 방향으로 변경할 필요가 있음.
◦ 학교통 ․ 폐합은 행 ․ 재정 지원 강화를 비롯하여 시 ․ 도교육청별 전체 학교재배 치 계획과 연계하여 추진될 필요가 있음.
－ 교육부는 현재 학교통 ․ 폐합시 추가 인센티브를 지급하고, 농산어촌 지역 에 우수 중 ․ 고등학교를 육성하고, 인근 학교 수용 가능성 부족 등 객관적 학교 신설 요인이 부족한 상황에서 학교신설 추진 사례가 없도록 학교통 ․
폐합이 전체 학교재배치 계획과 연계하여 이뤄지도록 한다는 방침임.
－ 이러한 교육부 방침은 학교통 ․ 폐합이 시 ․ 도교육청별 학교재배치 계획과 연계하여 이뤄지는 동시에, 지역의 거점 중 ․ 고등학교 육성에도 이바지할 수 있다는 점에서 바람직한 학교통 ․ 폐합 추진 방향으로 평가할 수 있음.
◦ 마지막으로 교육부, 시 ․ 도교육청 등 이해관계자가 ‘소규모학교 통 ․ 폐합 추진 위원회’를 구성하여 구체적인 추진방향을 논의하고 중장기 소규모학교 통 ․ 폐 합 추진계획을 작성함으로써 소규모학교 통 ․ 폐합 정책이 이해관계자 간 설득 과 협력을 통해 추진될 수 있도록 해야 할 것임.
❑ 학교시설 안전 등을 위한 안정적인 투자재원 마련 필요
◦ 20대 국회 들어 노후교실, 난방시설 및 화장실 개선, 학교 안전시설 확충 등 교육환경개선을 위한 지원을 목적으로 하는 특별회계 설치 법률안들이 2016 년 12월 현재 국회 교육문화체육관광위원회에 계류 중임.
－ 이와 관련하여 현재 교육부와 시 ․ 도교육청이 관련 사업에 대한 연차적인 세부 투자계획을 세워 이를 추진하고 있다는 점을 들어 별도의 특별회계 설치의 필요성에 의문을 제기하는 의견도 있음.
－ 그러나 교육부와 시 ․ 도교육청의 관련 투자계획은 최근 실태조사에 기초 하여 다시금 작성되고 있고, 더욱이 최근 교육환경개선 관련 교부액 대비 최종예산액(또는 결산액) 비율이 높지 않았던 사례에 주목할 필요가 있음.
－ 이는 교육환경개선 사업의 추진을 위한 안정적인 재원조달이 여전히 중 요한 과제임을 보여줌.
◦ 따라서 교육환경개선사업이 안정적이고 효율적으로 추진될 수 있도록 관련 실태조사의 내실화, 사업범위 특정 및 우선순위를 고려한 연차별 투자계획 작 성, 예산 편성방식의 단일화를 통한 중복사업 추진 위험의 제거 등이 요구됨.
－ 예산 편성방식의 단일화와 관련, 보통교부금의 기준재정수요액 산정을 통 한 방안, 한시적 성격의 특별회계를 설치하는 방안을 생각해 볼 수 있음.
－ 보통교부금의 기준재정수요액 산정을 통한 방안은 기존 제도를 활용할 수 있어 유리하지만, 교부금 재원이 예상치 못하게 변동하는 경우 안정적 인 재원조달이 쉽지 않을 수 있음.
－ 또한 한시적 성격의 특별회계 설치 방안은 교육환경개선사업의 소요재원 을 안정적으로 조달할 수 있는 장점이 있으나, 세부계획에서 제시한 재원 추정 규모가 실제 사업비와 크게 차이가 나는 경우 정부 전체 차원에서 재원배분의 효율성을 저해할 수 있는 등 단점도 있어 신중한 검토가 요 구됨.
❑ 학생수 반영비율 상향조정 등 지방교육재정교부금 배분방식 개선 필요
◦ 본 보고서의 분석결과에 따르면, 학교 및 학급수 관련 측정항목의 배분기준에 학생수도 포함시킬 경우 학생 1인당 보통교부금 및 세입예산액 측면에서 시 ․
도교육청 간 격차가 줄어드는 형평성 개선효과가 발생하며, 학생수 반영 정 도를 높일수록 이 효과가 더 커지는 것으로 나타남.
◦ 따라서 학생수 증감에 따른 보통교부금 및 세입예산액의 시 ․ 도교육청 간 형 평성을 높이기 위해서는 기준재정수요액 산정시 학교수와 학급수를 교부기준 으로 하는 측정항목에 대해 학생수도 교부기준으로 포함할 필요가 있을 것임.
－ 다만, 학생수 반영비율은 학교 또는 학급 관련 측정항목 규모의 최저수준 에 대한 조사 및 연구에 기초하여 적정 수준에서 결정되어야 할 것임.
◦ 중장기적으로는 학생수도 교부기준이 될 수 있는 측정항목들을 통 ․ 폐합하여 기준재정수요액 측정방식을 좀 더 단순화할 필요가 있을 것임.
차 례
Ⅰ
. 서 론 / 11. 평가 배경 및 목적 ··· 1 2. 평가 내용 및 방법 ··· 2
Ⅱ
. 지방교육재정 현황 / 51. 지방교육재정 개요 ··· 5 가. 지방교육재정의 개념 및 범위 ··· 5 나. 지방교육재정의 구조 ··· 6 2. 시 ․ 도교육청 교육비특별회계의 세입․세출 현황 ··· 8 가. 세입 현황 ··· 8 나. 세출 현황 ··· 11
Ⅲ
. 쟁점별 실태분석 및 평가 / 171. 학생수 감소와 정책방향의 적정성 ··· 17 가. 학생수와 학교 ․ 학급수 증감의 괴리 ··· 17 나. 현 정부의 정책목표와 재정운용 간 부조화 등 ··· 24 2. 학생수 감소와 지방교육재정의 효율성 ··· 38 가. 학생수 감소와 지방교육재정교부금 재원규모의 연계 결여 ··· 38 나. 학생수 감소를 고려한 교원정원 조정 미흡 ··· 44 다. 소규모학교 통 ․ 폐합 유인제도의 실효성 부족 ··· 59 라. 교육환경개선 관련 적정 예산배분 미흡 ··· 68 3. 학생수 감소와 지방교육 재원배분의 지역간 형평성 ··· 80 가. 지방교육재정교부금 배분방식의 학생수 반영비율 부적정 ··· 80 나. 학생수 반영비율 조정에 따른 지역간 교부금 배분의 형평성 개선효과 분석· 87
Ⅳ
. 정책제언 / 991. 실효성 있는 재정지원계획에 기초한 중장기 정책목표의 재수립 필요 ··· 99 2. 적정 교육비 관점에 기초한 지방교육재정교부금 재원규모 산정 필요 ···· 101
3. 학생수 감소와 교육의 질 개선을 위한 교원정원 조정 필요 ··· 102 4. 지역별 학생수 증감을 고려한 소규모학교 통 ․ 폐합 유인체계 강화 필요 104 5. 학교시설 안전 등을 위한 안정적인 투자재원 마련 필요 ··· 105 6. 학생수 반영비율 상향조정 등 지방교육재정교부금 배분방식 개선 필요 107 [부록] 시 ․ 도교육청 교육비특별회계 사업별 세출 세부현황 등 / 109
참고문헌
/ 151표 차례
[표 1] 시 ․ 도교육청 교육비특별회계 세입현황(결산 기준): 2004~2015년 ··· 8 [표 2] 시 ․ 도교육청 교육비특별회계 세입 세부현황(결산 기준): 2010~2015년 · 10 [표 3] 시․ 도교육청 교육비특별회계 성질별 세출현황(결산 기준): 2004~2015년 ·· 11 [표 4] 지방교육재정 성질별 세출예산 분류기준 ··· 12 [표 5] 시․ 도교육청 교육비특별회계 성질별 세출 세부현황(결산 기준): 2010~2015년· 13 [표 6] 시․ 도교육청 교육비특별회계 사업별 세출현황(결산 기준): 2010~2015년 ·· 14 [표 7] 연도별 학령기 인구 추이: 2000~2040년 ··· 18 [표 8] 유아수 등 추이: 2002~2015년 ··· 20 [표 9] 주요 학령기 인구 대비 유치원 및 초․ 중등 학생수 비율 추이: 2000~2016년 21 [표 10] 학교급별 설립유형별 학생수 추이: 2000~2016년 ··· 22 [표 11] 학교급별 학교 및 학급 수 추이: 2008~2016년 ··· 23 [표 12] 학교급별 학생, 학교 및 학급 수 연평균증가율(2008~2016년) 현황 · 24 [표 13] 박근혜정부 교육분야 주요 국정과제 ··· 25 [표 14] 교원의 교육전념 여건 조성 정책목표 ··· 25 [표 15] 박근혜정부 교육분야 주요 국정과제(기타 교육정책사업) 재정소요 추정 사례· 28 [표 16] OECD 주요국 학교급별 학급당 학생수 추이: 2008~2014년 ··· 30 [표 17] OECD 주요국 학교급별 교사 1인당 학생수 추이: 2008~2014년 ···· 31 [표 18] 학교급별 학급당 학생수 추이: 2000~2016년 ··· 32 [표 19] 학교급별 교사 1인당 학생수 추이: 2000~2016년 ··· 33 [표 20] OECD 주요국 GDP 대비 정부 및 민간부담 공교육비 비율(2013년)34 [표 21] OECD 주요국 학생 1인당 공교육비 추이: 2008~2013년 ··· 36 [표 22] OECD 주요국 1인당 GDP 대비 학생 1인당 공교육비 비율 추이: 2008~2013년·· 36 [표 23] OECD 주요국 1인당 GDP 대비 학생 1인당 공교육비 비율의 정부 및
민간 부담분(2013년) ··· 37 [표 24] 지방교육재정교부금 재원의 변천 ··· 39 [표 25] 연도별 지방교육재정교부금 규모 ··· 40 [표 26] 교직원수 추이: 2011~2015년 ··· 45 [표 27] 학교급별 시․도별 학생, 교원 및 직원 수 연평균증가율(2008~2016년) 현황· 46 [표 28] 학교급별 설립유형별 교원 및 직원 수 추이: 2008~2016년 ··· 46
[표 29] 학교급별 설립유형별 교사 직위별 재직교원수 추이: 2008~2016년 ·· 47 [표 30] 학교급별 직위별 재직교원수 현황(2016년) ··· 48 [표 31] 학교급별 직위별 교사의 주당 평균수업시간 추이: 2011(2013)~2016년 ·· 48 [표 32] OECD 주요국 국 ․ 공립학교 교사 연간급여 현황(2014년) ··· 49 [표 33] OECD 주요국 국 ․ 공립학교 교사 연간 수업주수, 수업일수, 순수업시간
현황(2014년) ··· 50 [표 34] OECD 주요국 국․ 공립학교 교사 연간 순수업시간 수 추이: 2008~2014년 51 [표 35] 유치원 교원 배치기준 ··· 52 [표 36] 초․중등 교원 배치기준 ··· 54 [표 37] 공립 유 ․ 초중등 교원수 변화 결정요인 분석결과: 2010~2015년 ··· 57 [표 38] 정원 외 기간제교원 임용 명세 ··· 58 [표 39] 소규모학교 통 ․ 폐합 전후 재정 및 인력운용의 효율성 비교 ··· 60 [표 40] 주요 학교통 ․ 폐합 정책 연혁: 1982~2012년 ··· 61 [표 41] 적정규모 학교육성 및 분교장 개편 권고기준 ··· 62 [표 42] 적정규모 학교육성 및 분교장 개편 지원액 ··· 62 [표 43] 60명 이하 소규모학교 현황: 2001~2016년 ··· 63 [표 44] 지역유형별 학생수구간별 학교 현황(2016년) ··· 64 [표 45] 학교건물 경과년수별 동수 및 연면적 현황: 2015~2016년 ··· 69 [표 46] 주요 시설물 관리체계(초 ․ 중 ․ 고등학교시설물 포함) ··· 70 [표 47] 시설물안전법 및 재난안전법 적용대상 시설물 안전점검 주기 ··· 71 [표 48] 학교건물 구조적 안전성 등급별 건물동수 및 연면적 현황: 2015~2016년· 72 [표 49] 학교급별 재난위험 및 내진보강 학교건물 물량 및 총사업비 현황:
2015~2016년 ··· 72 [표 50] 학교급별 석면교체 대상학교, 면적 및 소요액 현황: 2015~2016년 ··· 73 [표 51] 교육환경개선비 교부액 및 예 ․ 결산 현황: 2013~2016년 ··· 75 [표 52] 교육환경개선 등을 위한 특별회계 설치 법안 현황(2016년 12월 현재) ·· 78 [표 53] 지방교육재정교부금 종류 및 교부기준 ··· 81 [표 54] 기준재정수요액 측정항목(2016년) ··· 82 [표 55] 2010년 이후 기준재정수요액 측정항목의 변화 ··· 83 [표 56] 보통교부금 기준재정수요액 항목별 금액 및 비중 ··· 84 [표 57] 지방교육재정교부금 보통교부금 산정항목별 내역 및 증감율 ··· 85 [표 58] 지방교육재정교부금 보통교부금 측정단위별 금액 및 비중: 2015~2016년· 89 [표 59] 분석모형 ··· 92
[표 60] 학생수 반영 수준별 시 ․ 도교육청 학생분 기준재정수요액 비중 변화 (2016년 기준) ··· 93 [표 61] 학생수 반영 수준별 시 ․ 도교육청 보통교부금 및 세입예산액 증감액 (2016년 기준) ··· 94 [표 62] 학생수 반영 수준별 시 ․ 도교육청 학생 1인당 보통교부금 증감액 (2016년 기준) ··· 96 [표 63] 학생수 반영 수준별 시 ․ 도교육청 학생 1인당 세입예산액 증감액 (2016년 기준) ··· 97
그림 차례
[그림 1] 지방교육재정 관련 법령 체계 ··· 6 [그림 2] 지방교육재정 재원의 흐름 ··· 7 [그림 3] 주요 학령기 인구 추이: 2000~2040년 ··· 18 [그림 4] 유아수 등 추이: 2002~2015년 ··· 20 [그림 5] 학생수 반영 수준별 시 ․ 도교육청간 학생 1인당 보통교부금 및 세입예 산액의 형평화 효과 변화··· 98
Ⅰ. 서 론
1. 평가 배경 및 목적
일반적으로 학교교육은 건전한 시민 양성의 근간을 형성하는 동시에, 관련 투자수익 률도 비교적 높기 때문에(백일우 ․ 김동훈, 2013) 유아를 포함한 학령기 인구를 대상으 로 양질의 교육서비스를 제공하는 것은 국가마다 최우선적인 정책과제가 되고 있다.
각국마다 구체적인 제도 형태는 다를 수 있지만 학교교육은 유치원(어린이집 누리과정 포함), 초 ․ 중등학교, 그리고 대학을 통해 이뤄진다. 이 가운데 유아교육 및 초 ․ 중등학교에서의 교육 등에 대한 지원은 지방교육재정을 통해 이뤄진다. 즉 지방교육재정은 유아교육 및 초 ․ 중등학교에서의 교육 ․ 학예 등을 지원할 목적으로 국가(중앙정부)와 시 ․ 도교육청이 필요한 재원을 마련하고 집행 및 평가하는 일련의 활동을 말한다(유진성, 2015, 2쪽).
2010년 전후로 저성장 등에 따라 세입기반이 약화되고 복지지출 확대 등 지출 요인은 증가하면서 중앙정부와 지방자치단체의 재정 여건이 악화되고 있는데, 지방 교육재정도 예외는 아니다. 2011년 친환경무상급식, 2012년 누리과정 등 보편 교육 복지사업이 도입되어 관련 지출이 확대되면서 복지의 핵심 대상인 저소득 취약계층 에 대한 교육투자 감소와 더불어, 학교시설 및 교육환경개선을 위한 지출 감소가 나타나고 있다(이봉주 ․ 우명숙, 2014; 엄문영 외, 2015; 유진성, 2015). 그리고 최근 누리과정 재원부담을 둘러싼 중앙정부와 시 ․ 도교육청 간의 갈등은 중앙정부와 시 ․ 도교육청 모두 재정 여건이 좋지 않아 초래된 측면도 있다.
더욱이 지역 고유의 차별화된 교육투자를 위한 지방자치단체의 적극적인 역할 도 부족한 실정이다. 경제발전 수준이 높은 지방자치단체일수록 교육투자 의지는 많 이 보이지만 실제로 지역 고유의 교육수요를 반영하여 차별화된 교육투자를 실시하 는 사례는 많지 않은 것으로 보고되고 있다(이선호 외, 2014). 이는 차별화된 교육투 자를 위한 지방자치단체와 시 ․ 도교육청의 연계가 부족한 데 따른 결과일 수 있지만, 오히려 해당 지방자치단체의 재정 여건이 양호하지 않아 초래된 결과로 보인다.
이처럼 중앙정부는 물론 지방자치단체 및 시 ․ 도교육청의 재정 여건이 단기간
에 개선되기 쉽지 않은 상황에서 지방교육재정의 건전성, 효율성 및 형평성1)을 높 이기 위한 방안에 대한 연구는 중요한 과제가 아닐 수 없다. 특히 최근 저출산의 영향에 따른 학령기 인구 감소 등을 고려하면 이 연구 과제에 대한 사회적 ․ 정치적 관심이 고조되고 있다.
이에 본 보고서는 저출산에 따른 학생수 감소 등 사회환경 변화에 대응하여 지방교육재정이 보다 효율적이고 형평성 있게 기능할 수 있도록 돕는 정책방향을 모색하는 것을 목적으로 한다.
2. 평가 내용 및 방법
본 보고서는 학생수 감소에 대한 정부 정책방향의 적정성을 평가하는 동시에, 학생 수 감소가 지방교육재정교부금 등에 미치는 영향을 효율성 및 형평성 측면에서 분 석하고, 이를 통해 지방교육재정의 효율성과 형평성 제고를 위한 정책 방향을 제시 하는 것을 목적으로 한다. 이러한 목적을 달성하기 위해 다음의 내용을 다루려 한다.
첫째, 학생수 감소를 고려하여 정부부처의 주요 정책목표 및 재정지원계획을 평가한다. 2013년도 유아 및 초 ․ 중등교육 부문 국정과제와 관련하여 교육부의 사업 계획과 기획재정부의 재정계획이 서로 긴밀히 연계되어 작성되었는지, 초 ․ 중등교육 정책목표는 적정한지 등을 정부부처, OECD 및 국내 교육통계 자료를 이용한 추이 분석을 통해 살펴본다.
둘째, 학생수 감소를 고려하여 지방교육 재원배분의 효율성 측면을 평가한다.
학생수 감소와 지방교육재정교부금 재원규모가 적절히 연계되어 있는지, 학생수 감 소와 교육의 질을 함께 고려하여 교원정원 조정이 적정하게 이뤄지고 있는지, 소규 모학교 통 ․ 폐합 유인제도가 적절히 설계되어 있는지, 그리고 교육환경개선 관련 예 산이 적정하게 배분되고 있는지 알아본다.
셋째, 학생수 감소를 고려하여 지방교육 재원배분의 형평성 측면을 평가한다.
지방교육재정교부금 배분방식에서 학생수 감소가 적정하게 반영되고 있는지 검토하 고, 학생수 반영 정도를 높이는 경우 지역간 교부금 배분의 형평성이 얼마만큼 개 선되는지 분석한다.
1) 이하에서 ‘형평성’은 별도의 표시가 없으면 ‘시 ․ 도교육청간 재원 배분의 형평성’을 의미한다.
이러한 내용을 다루기 위해 문헌조사를 비롯하여 다음과 같은 정성 및 정량 분석을 시도한다.
첫째, 교육부, 기획재정부 등 정부부처와 시 ․ 도교육청이 국회예산정책처에 제 출한 자료에 기초하여 정부 교육정책의 한계와 재정지원계획의 실효성을 평가한다. 둘째, 세입 측면에서 지방교육재정교부금의 경우 학생수와 교부금 재원 규모의 연계 가능성을 검토한다.
셋째, 세출 측면에서 현행 교원정원 산정방식과 각 시 ․ 도교육청의 교원배치 방식을 고려하여 시스템 일반적률법(system GMM)을 활용한 시도별 교원수 결정요 인 분석을 시도한다.
넷째, 소규모학교 통 ․ 폐합 지연의 원인을 분석하고 관련 유인제도를 강화하기 위한 방안을 모색한다.
다섯째, 2010~2015년도 결산 기준 시 ․ 도교육청 교육비특별회계의 세입 및 세 출 관련 세부자료를 이용하여 교육복지사업 확대와 교육환경개선사업 투자 등의 관 계를 분석한다. 또한 학교시설 노후화 정도에 대한 교육부 자료에 기초하여 교육환 경개선사업 투자 수요도 분석한다.
여섯째, 지방교육재정교부금 배분과정에서 학생수 반영 비율을 단계적으로 상 향조정하는 여러 시나리오를 설정하고, 학생수 반영 강화시 시 ․ 도교육청 간 교부금 배분의 형평성 변화를 시뮬레이션 분석을 통해 살펴본다.
이상의 분석을 위해 본 보고서에서는 ｢교육통계연보｣를 비롯하여 지방교육재 정알리미(www.eduinfo.go.kr)의 시 ․ 도교육청 교육비특별회계 세입 ․ 세출 현황 자료, 그리고 교육부 및 시 ․ 도교육청 제출자료를 이용한다.
Ⅱ. 지방교육재정 현황
1. 지방교육재정 개요
가. 지방교육재정의 개념 및 범위
지방교육재정은 유아교육을 비롯하여 초 ․ 중등학교 등 각급 학교에서의 교육· 학예 활동 등을 지원하기 위해 국가 또는 시 ․ 도교육청(지방교육자치단체)이 관련 법령에 따라 필요한 재원을 확보하고 집행 및 평가하는 일련의 활동을 말한다(유진성, 2015). 교육이 개인, 사회, 그리고 국가발달의 근간을 형성하고, 지방교육재정이 교 육과 관련한 재정의 부담, 지출 및 운영을 담당하고 있다는 점에서 지방교육재정의 안정적 운용과 합리적 배분은 매우 중요한 과제라 할 수 있다.
지방교육재정은 기본적으로 지방교육자치를 구현하기 위한 시 ․ 도교육청의 물 적 토대로서 유아 및 초 ․ 중등교육을 지원하는 기능을 하며, 중앙정부와 지방자치단 체가 넘겨주는 이전수입 중심의 재원구조로 되어 있다. 따라서 지방교육재정의 범 위는 지방교육자치라는 추상적 이념, 유아 및 초 ․ 중등교육, 중앙정부 및 지방자치 단체와 시 ․ 도교육청 간의 재정 관계 등에 걸쳐 있다.
이런 측면에서 지방교육재정의 법적 근거는 ｢지방교육자치에 관한 법률｣, ｢유 아교육법｣, ｢초 ․ 중등교육법｣, ｢지방자치법｣, ｢지방교육재정교부금법｣, ｢지방재정법｣
등에서 찾을 수 있다. 또한 ｢지방자치단체의 교육경비 보조에 관한 규정｣과 ｢지방 자치단체 교육비특별회계 예산편성 운용에 관한 규칙｣ 등도 지방교육재정을 규율하 는 역할을 한다([그림 1] 참조).
법률 시행령 시행규칙 지방교육자치에
관한 법률
지방교육재정 교부금법
지방자치단체의 교육경비보조에 관한
규정
학교발전기금의 조성 ․ 운용 및 회계관리에 관한 규칙 유아교육법
초 ․ 중등교육법
국립 유치원 및 초등학교 회계규칙
사립학교법 사학기관 재무회계 규칙
지방자치법 교육비특별회계
회계기준에 관한 규칙
지방재정법 지방재정법시행령 지방교육행정기관
예산성과금 운영규칙 지방자치단체 교육비특별회계 예산편성
운용에 관한 규칙 [그림 1] 지방교육재정 관련 법령 체계
자료: 감사원, ｢감사결과보고서: 지방교육재정 운용 실태｣, 2015.3, 17쪽
나. 지방교육재정의 구조
지방교육재정은 정부(교육부), 지방자치단체, 시 ․ 도교육청 등을 중심으로 재원이 흐 르는 구조로 되어 있다. 따라서 지방교육재정의 직접 이해관계자는 정부(교육부), 지 방자치단체, 시 ․ 도교육청으로 볼 수 있고, 넓게 보면 제도의 영향을 받는 단위학교 와 학부모를 비롯하여 지방교육서비스의 궁극적인 수혜자인 학생까지도 포괄한다.
시 ․ 도교육청은 정부(교육부)가 교부하는 지방교육재정교부금 및 국고보조금과
지방자치단체 중 광역자치단체가 넘겨주는 지방교육세, 담배소비세전입금, 시도세전 입금, 학교용지부담금, 그리고 교육청 자체수입 및 차입 ․ 기타수입을 이용하여 단위 학교를 지원한다([그림 2] 참조). 따라서 이들 재원은 시 ․ 도교육청 세입의 주요 항 목을 형성한다. 그 밖에 기초 시, 군, 자치구, 광역시 ․ 도가 지원하는 교육경비보조, 학교법인의 법인전입금, 그리고 학부형 등이 제공하는 납입금, 학교운영지원비, 학 교발전기금, 수익자부담경비가 단위학교 재정의 일부를 형성한다.
이러한 재원 흐름은 전체 지방교육재정의 세입구조를 보여주지만, 본 보고서에 는 시 ․ 도교육청의 세입구조에 좀 더 주목하고자 한다. 지방교육자치의 주체가 실질 적으로 시 ․ 도교육청이고 단위학교는 시 ․ 도교육청의 지원과 관리 아래 세입이 운영 되기 때문이다.
이하에서는 시 ․ 도교육청 교육비특별회계를 중심으로 세입구조와 더불어 세출 구조도 살펴보려 한다.
법인전입금
학교법인
단위학교
사립 공립
교육경비보조
시, 군, 자치구, 광역시, 도
학교운영지원비(육성회비)납입금 학교발전기금 수익자부담 경비
학부형 등
국가이전수입 지방자치단체이전수입교육청 자체수입 차입/기타수입
시도 교육청
지방교육세 담배소비세전입금
시도세전입금 학교용지부담금
기타지원금
광역자치단체
지방교육재정교부금국고보조금
정부(교육부)
[그림 2] 지방교육재정 재원의 흐름
2. 시 ․ 도교육청 교육비특별회계의 세입 ․ 세출 현황
가. 세입 현황
2015년 결산 기준으로 시 ․ 도교육청 세입규모는 62조 3,610억원으로 이 가운데 이 전수입은 51조 1,710억원으로 82.0%에 이르고, 자체수입은 1조 4,050억원으로 2.3%
에 불과한 반면, 지방교육채는 6조 1,270억원으로 9.8%에 달한다([표 1] 참조).
세입결산액은 연평균증가율이 2004~2012년에 6.5%에 달했지만, 2013~2015년 에는 4.4%로 2.1%p 하락했다.2) 이와 비교하여 이전수입 및 기타수입의 연평균증가 율은 2004~2012년 각각 7.1%, 4.7%에서 2013~2015년 각각 0.8%, -9.0%로 각각 6.3%p, 13.7%p 급감했다.
2004 2012 2013 2015 연평균증가율
ʼ04~ʼ12 ʼ13~ʼ15 세입결산액
(A+B+C+D) 33,144 (100.0) 54,934 (100.0) 57,258 (100.0) 62,361 (100.0) 6.5 4.4 이전수입(A) 28,082 (84.7) 48,560 (88.4) 50,316 (87.9) 51,171 (82.0) 7.1 0.8
중앙정부이전수입 21,687 (65.4) 39,401 (71.7) 41,070 (71.7) 40,089 (64.3) 7.7 -1.2 지자체이전수입 6,348 (19.2) 9,061 (16.5) 9,167 (16.0) 10,990 (17.6) 4.5 9.5 기타이전수입 47 (0.1) 98 (0.2) 80 (0.1) 93 (0.1) 9.7 7.7 자체수입(B) 1,137 (3.4) 1,507 (2.7) 1,564 (2.7) 1,405 (2.3) 3.6 -5.2 지방교육채(C) 585 (1.8) 34 (0.1) 958 (1.7) 6,127 (9.8) -30.0 152.9 기타(D) 3,339 (10.1) 4,833 (8.8) 4,419 (7.7) 3,658 (5.9) 4.7 -9.0
[표 1] 시 ․ 도교육청 교육비특별회계 세입현황(결산 기준): 2004~2015년 (단위: 십억원, %)
주: 각 연도 결산 기준임. 괄호 안은 각 연도 세입결산액 대비 비중이며, 연평균증가율은 2004~2012 년 및 2013~2015년의 기간 동안 연평균증가율임.
자료: 지방교육재정알리미(http://www.eduinfo.go.kr) 자료를 토대로 국회예산정책처에서 작성
그러나 2013~2015년 동안 이전수입 및 기타수입 비중의 감소는 지방교육채 비중의 증가로 충당되었다. 지방교육채가 2013년 9,580억원에서 2015년 6조 1,270
2) 이하의 표들은 2013년 전후의 추이 변화를 분석하기 위해 2004(2010)~2012년과 2013~2015년으 로 구분하여 연평균증가율을 제시하고 있다. 이는 2013년 이후 시 ․ 도교육청 예산규모의 신장성 이 둔화되는 가운데 누리과정 등 세출요인이 커지는 경향을 확인하기 위한 것이다.
