상습침수지역의 문제점 및 개선방안

상습침수지역의 문제점 및 개선방안

이한세｜건설교통부 하천계획과장

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^머리말우리나라는 3면이 해양으로 이루어진 지형적인 특성과 대륙성기후에 영향을 받아 지중해 연안에 위치한 나라들처럼 연중 호우가 균일하게 내리는 것과는 달리 하 절기에 2/3가 집중되는 특성을 지니고 있다. 특히, 이 기간 동안에는 3∼4차례 태 풍이 한반도를 지나가면서 대홍수를 유발하기 때문에 치수상 조건이 불리하다.

또한 엘리뇨 등 기상이변으로 말미암아 전국 곳곳에 게릴라성 집중호우가 내

특 집

재 해 에 강 한 국 토 만 들 기 2

<그림 1> 지구의 연평균 온도변화

(˚C) 0.8

0.4

0.0

-0.4

-0.8

1860 1880 1900 1920 1940 1960 1980 2000 (연도) Data from thermometers

출처: 기상청

더욱 심해지고 있다. 실제로 지구의 온도는 최근

140년간 약 0.6° C

상승하는 등 지구온난화가 지 속되고 있으며, 우리나라도 1980년대 이후 상승 세를 보이고 있다.

1990년대 들어 우리나라는 기상이변으로 인

해 거의 매년 대홍수가 발생하고 있으며, 지속적 인 피해복구에도 불구하고 홍수피해액은 천문학 적으로 증가하는 추세다. 또한 홍수피해지역도 예전처럼 태풍이 지나간 경로의 일부 지역이나 집중호우가 발생한 지역에 국한되지 않고 전국적 으로 거의 동시에 발생되는 추세다. 홍수피해 발 생가능성이 높은 1일 100mm 이상 집중호우의 발생 빈도는 최근 10년간 1.5배 증가(1971∼

1980년간 222회 → 1992∼2001년간 325회)하였

으며 특히, 2002년 8월 강릉지역의 일강우량

870.5mm는 1911년 관측 이래 최고치를 1.5배 초

과 경신(종전 607mm, 1987년 7월서천)하였다.

또한 침수면적은 감소추세지만 하천변의 도 시화 등으로 침수면적당 피해액은 1970∼1980 년대에 비해 7배에 달하는 등 기하급수적으로 증가하는 추세다.

사업추진 현황

우선 현재 건교부에서 시행하고 있는 수해상습 지 개선사업에 대한 정의와 현황, 피해원인 등을 살펴보면 다음과 같다.

1. 수해상습지의 정의

수해상습지는 하천미개수, 통수단면 부족 등에

다음과 같은 경우 수해상습지 개선사업에서 제 외한다.

① 재해위험지구, 수해복구사업 등으로 개수공 사중이거나 개수계획이 있는 지역

② 외수침수를 방지하기 위한 제방축조사업이 아닌 구조물정비, 제방보수, 교량설치 등 다 음에 해당하는 하천공사

- 내수배제 불량으로 펌프장을 설치해야 하는 지역

- 호안공사, 하도정비 등 하천유지보수 지역 - 교량, 암거 등에 의해 일부 구간이 범람하는

지역

③ 침수면적이 작고 침수시간이 짧아 피해가 적 은 지역 및 하천정비 기본계획상 보축 또는 축제(築堤)계획이 없는 지역

건설교통부에서 시행하고 있는 수해상습지 개 선사업과 유사한 성격의 사업을 행정자치부에서 시행하고 있는데, 행정자치부에서는 제방월류에 의한 침수피해뿐만 아니라 내수침수에 대해서도 개선사업(재해위험지구 개선사업)을 시행하고 있다. 사업을 주관하는 주체는 서로 다르지만 사 업상 유사한 성격을 지니고 있다.

수해상습지 개선사업은 축제에만 국한되어 있는 반면 재해위험지구 개선사업은 내·외수를 막론하고 산사태나 구조물에 의한 침수 등 광범 위하게 침수방지대책을 다루고 있어 부처의 업 무범위나 성격에 따라 침수지역 개선사업이 각 기 다른 형태로 추진되고 있다.

2. 수해상습지 개선사업 추진현황

수해상습지 개선사업은 무제부 구간에 대한 축제가 주목적이므로 1단계 사업에서 는 국가하천이 많은 비중을 차지하였으나 국가하천의 제방축조가 상당히 이루어 진 1990년대 초부터는 거의 지방하천에 대해 사업이 시행되고 있다.

3. 수해의 원인분석

홍수피해는 외수범람에 의한 피해와 내수침수에 의한 피해로 구분할 수 있으나

특 집

재 해 에 강 한 국 토 만 들 기 2

<표 1> 수해상습지구와 재해위험지구의 비교

<표 2> 사업시행 현황

구분 수해상습지구 재해위험지구

시행주관부서 건설교통부 행정자치부

사업시행연도 1982년부터∼ 1999년부터∼

대상하천 국가하천 및 지방하천 지방하천

선정기준 및 선정주체

외수가 범람하여 제내지에 침수가 발생하는 지구를 건설교통부에서 선정

하천범람, 산사태, 침수 등 재해발생 지구를 각 지자체에서 선정

사업종류 외수범람방지를 위한 제방축제 및 보축사업

하천을 포함한 재해위험 구조물 개선사업(제방, 교량, 펌프장설치, 산사태 방지공 등)

사업비 부담 국비 2/3, 지자체 부담 1/3 양여금 1/2, 지자체 부담 1/2

단계별 구분 지구수 시행기관 비용분담 비고

1단계 (1982∼1987)

국가하천 61 지방국토관리청 국고 100% 연장: 350km 지방1급 19 지방국토관리청 국고 100% 사업비: 1,006억 원

지방2급 83 지자체 국고 2/3

지방비 1/3 소계 163

2단계 (1988∼1996)

국가하천 8 지방국토관리청 국고 100% 연장: 695km 지방1급 16 지방국토관리청 국고 100% 사업비: 2,162억 원 지방2급 175 지자체 국고 2/3

지방비 1/3 소계 199

3단계 (1999∼2004)

국가하천 - - 연장: 2,461km

지방1급 19 지자체 사업비: 2조 4,700억 원

지방2급 851 지자체 소계 870

총계 1,232

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상습지 개선사업 3단계 기본계획수립조사 보고 서(건설교통부, 1999·12)에 따라 외수범람에 의한 홍수피해의 원인을 유형별로 살펴보면 대 체로 ① 무제부구간의 미개수로 인한 침수피해,

② 하폭협소 등 통수단면 부족으로 인한 제방의 유실 및 붕괴피해, ③ 협착부 등 하도 병목현상 에 의한 침수피해, ④ 여유고 부족으로 인한 침 수피해, ⑤ 본류의 배수위 상승에 의한 침수피해 등으로 구분할 수 있다. 지방2급하천에 대한 홍 수피해 원인을 수계별로 분석해 보면 <표 3>과 같다.

여유고 부족이 대부분을 차지하고 있으며, 낙동 강 수계는 무제부구간의 미개수로 인한 피해가 압도적으로 높은 비중을 차지하고 있는 것으로 나타났다. 이는 낙동강중상류부에 대한 투자가 상대적으로 미흡했던 것을 간접적으로 나타내고 있다.

영산강수계와 금강수계의 경우 하천변에 연 해서 평야지대가 잘 발달되어 있는 우리나라 최 고의 곡창지대인 관계로 일제시대부터 농토보호 를 위한 제방이 전반적으로 축조되었다. 그러나 제방이 축조된 지 오래되었고 예산상의 문제로

<표 3> 각 수계별 수해원인 현황 수계

수해원인 한강수계 낙동강수계 금강수계 영산강수계

통수단면 부족 33.6 15.5 42.9 32.7

무제부(미개수) 32.9 71.3 9.5 15.4

여유고 부족 25.5 8.5 38.1 48.1

본류의 배수위 상승 1.3 3.1 2.4 1.9

병목현상(협착부) 6.7 1.6 7.1 1.9

계 100 100 100 100

<그림 2> 수계별 범람면적

14,000 12,438 (35.7%)

8,226 (23.6%)

9,180 (26.4%)

4,950 (14.3%) 12,000

10,000 8,000 6,000 4,000 2,000

0 낙동강수계 한강수계 영산강수계 금강수계

(ha)

유지관리가 미흡해 기존 제방의 통수단면 부족과 여유고 부족에 따른 피해비율이 가장 높은 것으로 나타났다.

상기 원인에 의해 발생하는 하천수계별 농경지 범람면적을 살펴보면 <그림 2>

와 같다. 외수범람에 따른 범람면적이 가장 넓은 지역은 낙동강수계로 4대강 총 범람면적에 대해 35.7%로 나타났으며, 다음이 영산강수계로 26.4%, 한강수계

23.6%, 금강수계 14.3% 순으로 나타났다.

낙동강수계에서 범람면적이 가장 높게 나타난 것은 그동안 타수계에 비해 이 지역에 대한 치수부분 투자가 저조한 것에 기인한다. 특히 범람지역이 주로 낙동 강 중류지역 2급 하천구간으로서 강원도 산간지역의 특성과 하류부 평야지대의 특성을 동시에 지닌 까닭에 지형적인 여건과 경제적인 효과가 낮아 투자우선순 위에서 후순위로 밀려 제때 투자가 이루어지지 못한 이유에서다.

문제점

현재 나타나고 있는 수해상습지역의 문제점은 다음과 같다.

1. 치수사업 투자저조

최근에 빈번히 발생하는 홍수피해는 엘리뇨와 같은 기상변화와 도시개발 및 도시 확산 등으로 인해 발생하고 있다. 홍수피해액은 기하급수적으로 늘어나고 있으나 예방적 투자실적이 저조하여 기대만큼 홍수피해를 사전에 방지하지 못하고 있다.

치수사업비는 1980년대 이후 GNP의 0.07%에 불과한 수준으로 치수부문의 투 자가 부족하며 복구비가 치수사업비의 5∼6배에 이르고 있다.

일본의 치수투자는 우리나라의 7배 정도인 GNP 대비 0.45% 수준으로 홍수피 해 및 복구비가 상대적으로 적음을 알 수 있다(복구비가 치수사업비의 1/4).

이와 같이 치수사업 투자비는 피해액에도 못 미치는 수준이어서 홍수피해가 연례화되고 있다. 이는 수해가 발생할 때에는 재해방지의 중요성을 인식하나 평 상시에는 치수사업의 시급성을 느끼지 못하고 있으며, 투자효과가 가시적으로 확 연하게 나타나지 않는 치수사업의 특성에 기인한다고 할 수 있다. 1980년대 이후 우리나라 치수사업 투자현황을 살펴보면 <표 4>와 같다.

치수부분 투자의 일부분으로 수해상습지 개선사업이 단계별로 시행되고 있지만 수해로 인해 발생하는 피해액에 비해서는 아주 미미한 수준이며, 투자에 대한 가시 적인 효과가 뚜렷한 도로부분 투자비에 대해서도 겨우 8.6% 정도에 그쳐 국민의

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특 집

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2. 지자체의 투자소홀

지자체는 재정이 열악하여 도로나 도시계획사 업 등과 같은 가시적인 효과가 큰 사업에 우선투 자하고, 하천분야에는 투자를 소홀히 하는 경향 이 있어 지방2급하천의 개수율은 71.2%에 불과 하다. 또한, 수해가 일정수준을 넘어 대규모로 발생할수록 복구에 대한 국고지원비율이 높아지 기 때문에 지자체의 입장에서 보면 기다려보자 는 심리도 있을 것이다. 특히, 수해상습지 개선 사업은 지방비를 부담해야 하는 국비지원 사업 (국고 60%, 지방비 40%)이기 때문에 지방비 투 자가 부족하여 사업추진이 부진한 실정이다.

3. 국지적이고 직강화 위주의 하천정비

지금까지 수해상습지 개선사업은 외수범람에 의

성 비교, 예산의 효율적 집행을 간과한 면도 없 지 않다. 또한 과거 쌀증산을 위한 정책이 중요 시되면서 하천을 직강화하여 하천 내 홍수저류 역할을 하던 만곡부의 사수역이 잠식당하고, 도 시화의 진전으로 하천변 저류지 역할을 하던 저 지대 등이 개발되어 많은 홍수저류구역이 잠식 된 상황이다.

유역의 강우 유출은 전량 하도에서 분담하는 것으로 치수계획을 수립하였다. 그러나 도시화 및 산업화 등으로 농경지, 산림지가 축소되면서 강우의 지반침투가 줄어들어 하천으로의 유출량 이 증가하고 홍수량이 늘어나면서 피해가 늘고 있다.

4. 집단이주대책 미흡

하천변 저지대 주택 등은 침수피해가 반복하여

구분 개소 하천연장 필요개수연장 개수율 정비기본계획수립

국가하천 65 2,785 2,982 95.2% 98.7%

지방1급하천 55 1,334 1,223 89.7% 94.5%

지방2급하천 3,773 26,125 32,698 71.2% 44.5%

계 3,893 30,244 36,903 73.8% 51.7%

연도 ’00 ’01 ’02

투자액 1,451 1,425 2,112

연도 ’85 ’90 ’95 ’00 ’02 ’04

투자액 1,094 2,148 3,359 8,009 11,169 13,735

<표 4> 치수사업 투자현황

(단위: 억 원)

<표 6> 지자체의 치수사업 투자현황

(단위: 억 원)

<표 5> 하천개수 및 하천정비기본계획 수립현황(2002년말)

(단위: km)

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발생하고 있으나 제방축조, 배수펌프장 건설 등으로는 문제해결에 한계가 있어 주민의 집단이주가 불가피한 경우가 있다.

상습침수지역 주민들의 집단이주는 현재‘재해위험지구 정비사업(행자부)’또 는‘수해복구사업(지자체)’으로 추진되고 있으나 재해위험지구 정비사업의 경우 신규주택 건축비가 전액 개인부담이므로 주민들이 이주에 소극적이고 근거리에 이주하기를 선호하고 있어 부지확보에 어려움이 있다. 수해복구사업의 경우 단순 침수피해에 대한 복구비 지원이 적고, 신규주택 건축비 부담이 과중하며 이주단 지 부지매입비를 지자체 또는 개인이 부담함에 따라 사업추진에 소극적이다.

개선방안

1. 치수사업 투자확대

건설교통부에서는 2002년 집중호우 및 태풍‘루사’, 2003년 태풍‘매미’등 전국 적으로 대규모 홍수피해가 발생함에 따라 범정부 차원의 수해방지대책을 마련하 였다. 이에 따라 전국의 하천을 2011년까지 100% 개수하는 것을 목표로 하고 있 으며, 이를 위해 소요되는 예산은 <표 7>과 같다.

2. 지자체에 대한 치수사업비 지원확대

보조금법의 보조율에 따라 수해상습지 개선사업비를 지원할 경우 재정자립도가 낮은 지자체는 국고보조 혜택도 줄어드는 어려움이 있다. 국고보조는 재정상황이 열악한 지방정부의 치수사업을 지원하기 위해 정부가 보조하는 것이므로 국고보 조율을 높이는 방안이나 치수사업을 국가에서 시행하는 방안 등이 검토되어야 할 것이다.

한편, 정부에서는 국가하천 비율을 현행 9%에서 30∼40%로 확대하여 하천정 비사업을 촉진할 계획이다. 그리고 하천개수 사업의 기본이 되는 하천정비기본계 획의 수립률이 저조한 지방하천에 대해서 국고를 지원하거나 국가에서 직접 하천

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<표 7> 소요사업비 현황

구분 계 1단계

소계 2단계

소계

’04 ’05 ’06 ’07 ’08 ’09 ’10 ’11

예산(억 원) 101,526 10,526 13,500 17,250 17,250 58,526 10,750 10,750 10,750 10,750 43,300

증감률(%) - - 28.3 27.8 - - ?37.7 - - - -

3. 유역종합치수계획과 연계한 수해상습지 개선사업 시행

수해상습지 개선사업(3단계)이 마무리 단계에 있어 건설교통부는 금년에 4단계 사업계획 수립 을 위한 용역을 실시할 계획이다. 4단계 사업계 획에서는 지금까지의 문제점을 면밀히 검토하여 효율적인 예산집행 및 합리적인 수해대책이 이 루어지도록 할 예정이다.

최근 빈발하는 극한 홍수에 대응하기 위해서 는 홍수전량을 하도에 분담시키는 현재와 같은 제방축조 위주의 선개념 치수계획으로는 한계가 있다. 따라서 저류지, 홍수조절지, 방수로, 지하 하천, 댐 등 유역 내 홍수방어시설을 다양화하 고, 최적시설을 연계하여 홍수량을 유역 내에서 분산 방어하는 면개념의 유역종합치수계획을 수 립하고 큰 틀 속에서 수해상습지 개선사업 등 종 합적인 치수대책을 추진해 나갈 계획이다.

이를 위해 2006년까지 한강 등 13개 유역에 대하여 유역종합치수계획의 수립을 완료할 계획 이며, 금년에는 낙동강, 영산강, 안성천, 삽교천 등 4개 유역을 완료하고, 한강, 금강, 만경강, 동 진강 등 4개 유역을 신규 착수할 계획이다.

4. 상습침수지역 집단이주 추진

상습침수지역의 항구적인 수해방지를 위하여 주 민을 이주시키고, 해당 토지는 저류지로 활용하 는 방안을 추진중이다. 집단이주를 원활히 추진 하기 위하여 개인부담 완화방안 등 각종 제도를 개선할 계획이다.

집단이주단지에 국민임대주택을 공급함과 아울 러, 수해복구사업으로는 집단이주시 기존 주택 및 토지보상비를 지원(국고 50%, 지방비 50%) 하는 방안을 검토하고 있다.