8. 건설경제 1
8.1
건설보증제도의 발전방향 연구
Direction and Strategies for Improving Construction Guarantee Regime
2000. 4／202면／수탁연구／건설교통부 김명수․김민철
IMF관리 체제 이후 건설업체는 경영여건 악화로 기업의 부도가 급증하면서 보증사고 가 빈번하게 발생하였다. 건설업체의 부도는 연대보증인의 연쇄부도로 이어지는 등 그 파 장이 매우 컸는데, 건설보증제도 및 건설보증 시장의 부실과 왜곡이 이러한 현상을 가속화 시키고 있다. 거기다 금융시장 개방이 본격화되면, 해외보증기관 및 국내 금융기관 등 건설 보증시장에서 경쟁하게 될 잠재적인 건설보증 공급자들이 늘어나 경쟁체제로 돌입하게 될 것으로 전망된다. 따라서 현행의 건설보증제도를 전면적으로 재점검하여 새로운 건설환경 에 발맞추어 질 좋은 보증 서비스를 제공하고 나아가 건설산업발전에 이바지할 수 있는 건 설보증제도의 발전방향을 점검해야 한다.
보증보험이란 세 주체가 참여하는 의무를 수반하는 계약관계로 한 당사자가 다른 당 사자의 계약상 의무를 이행하지 않을 때 보증 채무자가 대리로 의무를 이행할 것을 보장하 는 것이다. 보증과 보험의 가장 본질적인 차이는 보험은 양자관계인 반면 보증은 3자 관계 로서 구상권이 존재한다는 점이다.
보증의 기본적인 역할은 위험을 인수하여 분산시키거나 완화시키는 것이다. 건설산업 은 대표적인 수주산업으로 완성품 없이 적격한 업체를 선정해야 하므로 업체 평가나 적격 업체 선정이 더욱 어렵고 중요하다. 여기서 건설보증은 사전심사기능을 통해 입찰서류․계 약서 및 계약조건 등을 검토하며 사업계획 및 사업추진조직 및 참여 인원에 대해서 평가하 게 된다. 이러한 평가를 통해 보증서 발급 유무를 결정함으로써 입찰과정에서 부적격업체 를 배제시키는 역할을 수행하게 된다. 발주처는 보증기관의 심사기능을 이용하여 경쟁입찰 을 효율적으로 시행할 수 있어 경비를 절감할 수 있고, 납품업자는 통상적으로 수급자에게 가격우대 및 신용거래 등을 가능토록 해서 전체적 비용을 절감하게 된다.
정부입찰공사의 경우 국가계약법 시행령에서는 연대보증인과 10% 계약보증, 20% 계
약보증, 30% 공사이행보증서 등의 세 가지 보증방법을 명시하고 있다. 하지만 대부분의 공 공공사에서는 시공연대보증인을 세우고 10%의 계약보증을 납부하는 방식이 이용되고 있 다. 국내 건설보증을 전담하고 있는 기관은 건설공제조합, 전문건설공제조합, 설비공제조합 의 3대 공제조합과 서울보증보험이 있다.
향후 건설보증이 나아가야 할 방향과 개선방안은 아래와 같다.
먼저 선진국형 건설보증으로 나아가기 위해서는 현재와 같은 건설보증의 독점적 시 장구조를 타파하고 다수의 보증기관이 존재하여 서로 경쟁하도록 유도해야 한다. 지금까지 건설업면허 취득시 건설관련 공제조합에의 가입이 의무화되어 있었고, 손보사 등에 대한 보증업무 참여가 엄격히 제한되어 있었다. 공제조합 가입 임의화가 건설보증 구조변화의 첫 단추를 여는 것이라면, 그 다음 단계는 보험사를 비롯한 여타 금융기관의 건설보증 참여 가 필요하다. 기존의 3개 건설관련 공제조합과 서울보증 외에 손해보험사는 물론 건설보증 을 원하는 금융기관도 건설보증을 취급하도록 해야 할 것이다.
현재와 같이 위험수준을 반영하지 않는 낮은 수수료율은 신용평가에 근거한 합리적 수수료율로 전환되어야 한다. 보증기관은 자신이 인수하는 보증에 대해 책임을 져야 하므 로 과거와 같이 보증서를 남발할 것이 아니라 엄정한 평가에 의해 제한적으로 발급해야 할 것이다. 자신의 인수능력이나 보증서발급을 의뢰하는 업체의 시공능력, 경영상태 등을 감안 하여 적정한 수수료를 책정해야 할 것이다.
시공연대보증인 제도는 경제적인 합리성이 결여된 제도로 점차 폐지되어야 한다. 다 만, 시공연대보증인 제도 폐지를 기본으로 하되, 기존 건설업체의 충격과 대체방안의 현실 적 활용성 등을 고려할 때 시간적 여유가 필요하다. 연대보증인 제도가 폐지될 경우 연대보 증인이 가지는 역무적 보증기능을 대체할 수 있는 대안으로 이행보증증권이 활성화되어야 할 것이다. 미국에서는 10만 불 이상의 연방정부 공사 발주시 100% 이행보증이 이용되고 있고, 일본에서도 공공공사에서 30∼40%의 이행보증증권을 제출하고 있다. 발주기관이 금 전적 보상 또는 역무적 보증을 할 것인지 혹은 상황에 따라 쌍방합의에 의해 보상방법을 결정할 것인지를 공사계약에 명시할 필요가 있다. 발주자가 보상방법을 사후에 요구하는 것은 발주자의 책임을 회피할 수 있는 기회를 제공하기 때문이다. 그리고 구체적 보상방법 은 보증회사가 융통성을 가지고 선택하도록 해야 할 것이다.
실손보상을 위해서는 공사품질, 공정관리 등 엔지니어링에 근거한 다양한 기준들이 마련되어야 한다. 미국 등에서는 품질기준이 명확함은 물론 자세한 감독사항(check list)을 활용하고 있으며, 미국의 보증보험사들은 엔지니어링 인력을 자체 보유하거나 외부인력을
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활용(out-sourcing)하여 기술적인 평가나 관리를 수행하고 있다. 이에 반해 우리나라의 경우 마땅한 기준이 없고 있더라도 모호하므로 발주자의 요구가 기준이 되는 경우가 많다.
건설업체 신용평가에 대한 신뢰성의 회복이 무엇보다 중요하다. 기초정보인 재무정보 자체가 왜곡되어 있을 경우 오류로 연결될 가능성이 높고, 이런 경우 신용평가 자체의 신뢰 성이 떨어지게 된다. 따라서 우선 수주를 위해 재무정보를 왜곡하는 경우 이로부터 초래되 는 불이익은 건설업계에 종사하는 관련 기관 및 기업에게 돌아간다는 건설관련 기업들의 의식 변화가 필요하다. 신용평가가 계량적으로 접근 가능한 양적 분석 외에도 정성적인 부 분이 고려된 종합적인 평가 작업이므로, 결국 전문성에 기초한 분석가의 판단에 의존해야 한다. 따라서 산업과 업체의 특성을 파악할 수 있는 전문성의 확보가 우선되어야 하고 이를 위한 평가인력의 양성 및 확보도 뒤따라야 한다.
마지막으로 건설공사에서 무엇보다 중요한 것은 결국 발주자의 관리, 감독기능이라고 할 수 있다. 100% 공사이행보증을 실시한다고 하더라도 발주자의 감독 책임이 경감되거나 없어지는 것은 아니다. 공공사업이 국민의 세금으로 만들어지고 이의 관리를 정부가 하고 있다는 점을 상기하면, 공공공사의 주체는 결국 정부일 수밖에 없다.