특집 국토분야 국제개발협력 환경변화와 대응방향
머리말
최근 세계적으로 기존의 물적 원조와 구별되는 지식공유 (knowledge sharing)가 새로운 개발협력 방식으로 부각 되고 있다. 세계은행은 스스로를 ‘지식은행(Knowledge Bank)’이라 명명하고 있고, OECD도 2013년 ‘지식공유연 대(Knowledge Sharing Alliance)’를 출범시키는 등 개발 협력에서 지식공유의 중요성이 강조되고 있다. 경제성장 과 민주화를 통해 반세기 만에 수원국에서 공여국으로 전 환한 우리도 2010년 서울 정상회의에서 지식공유를 정식 어젠다로 채택하고 개발경험 공유에 적극 참여하고 있다.
중국 재무부와 세계은행은 2012년 중국의 빈곤탈피와 경 제발전 경험을 공유하는 지식허브(knowledge hub) 사업 추진을 합의하고 지식공유에 참여하고 있다. 이처럼 지식 공유가 새로운 경쟁 환경하에서 글로벌 이슈로 대두되고 있다.
지식공유 사업은 법, 제도 등 소프트 인프라 구축으로 개발도상국(수원국) 스스로 발전을 이루도록 하는 데 목적 이 있다. 물고기 잡는 방법을 배워 자립할 수 있는 역량개 발(capacity building)을 지원하는 방식이다. 그러면 “지 식공유가 수원국의 사회·경제적 발전을 보장하는가? 만 약 보장이 된다면 보다 효과성 있는 지식공유 방법과 기제 는 무엇인가?”라는 질문이 있을 수 있다. 동전의 양면과 같은 두 질문은 상호 연관성이 깊다. 지식공유의 개발효과 성과 관련하여 이 글에서는 지식공유에 대한 수원국의 동 기(motivation)가 충분하면 발전이 이루어진다는1) 전제하 에 전자의 질문에 대한 답변보다는 어떻게 하면 지식공유 를 효과적으로 할 것인가에 초점을 둔다. 한편 지식공유 의 후속사업 연계성 제고는 지식공유 완료 이후 후속 개
지식공유사업의 개발효과성 및 후속사업 연계성 제고 방향
정일호│국토연구원 글로벌개발협력센터 소장 ([email protected])
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1) 지식공유가 경제성장 등 개발효과성에 미치는 영향에 대한 이론적 검토와 지식공유의 인식론적 개념에 대한 상세한 내용은 ‘KSP 체계 개선방안 연구 (2015)’를 참조.
지식공유사업의 현황과 성과
1. 한국형 지식공유사업의 특성개발협력에서 지식공유의 중요성이 강조되면서 국제기구 및 선진 공여국은 지식관리(knowledge management)를 우선적으로 시행하였다. 지식관리는 그동안 선진 공여국 이 쌓아온 공여 경험을 인터넷 등을 통하여 누구든 손쉽 게 접근할 수 있도록 했고, 정책입안자, 실무자, 연구자 등 다양한 개발 관련 인력들이 온
라인에서 손쉽게 네트워킹할 수 있게 했다는 점에서 그 역할을 충실히 수행하였다. 그러나 이 러한 선진 공여국의 지식관리는 발전 경험에 대한 지식 축적 및 관리보다는 그동안 각국이 수원 국에서 진행했던 공여 프로그 램의 소개라는 점에서 경제개발 경험을 공유하는 우리의 지식공 유프로그램과는 그 성격이 다 르다.
한국의 KSP는 기존의 ODA 사업과는 달리 한국의 발전 경 험을 기초로 하는 정책자문 중 심의 지식공유 사업이라는 특징 을 지니고 있다. 즉, KSP는 한 국의 발전 경험을 기초로 협력 대상국의 수요와 여건에 맞춰
로 한다는 점에서 타국의 개발협력 사업과는 차별화되는 비교우위를 가진다.
2. KSP 현황
한국의 발전 경험을 국제사회와 공유하기 위해 시작한 KSP는 국제사회의 호평 속에서 사업 규모가 꾸준히 확대 되어 KSP 정책자문 대상국이 사업이 시작된 2004년에는 2개국에 불과하던 것이 2014년에는 35개국으로까지 확대
<그림 1> KSP 협력국가 현황
출처: KSP 홈페이지(www.ksp.go.kr).
Sub-Saharan Africa Middle East and North Africa
Europe and Central Asia
Southeast Asia, South Asia and Northeast Asia
Latin America and Caribbean
● 가나
● 가봉
● 남수단
● 남아프리카
● 모잠비크
● 에티오피아
● 적도 기니
● 콩고민주공화국
● 탄자니아
● 리비아
● 사우디아라비아
● 아랍에미리트
● 알제리
● 오만
● 쿠웨이트
● 루마니아
● 아제르바이잔
● 알바니아
● 우즈베키스탄
● 우크라이나
● 카자흐스탄
● 타지키스탄
● 터키
● 라오스
● 몽골
● 미얀마
● 방글라데시
● 베트남
● 브루나이
● 스리랑카
● 인도네시아
● 중국
● 캄보디아
● 태국
● 파키스탄
● 필리핀
● 도미니카공화국
● 멕시코
● 볼리비아
● 브라질
● 아이티
● 에콰도르
● 엘살바도르
● 온두라스
● 우루과이
● 자메이카
● 콜롬비아
● 트리니다드토바고
● 파나마
● 페루
특집 국토분야 국제개발협력 환경변화와 대응방향
되었다. 특히 KSP는 협력 대상국이 ODA 대상국뿐 아니라 중동(사우디아라비아, 아랍에미리트, 쿠웨이트), 동유럽(헝 가리), G20(멕시코, 러시아) 등 비(非)ODA 대상국도 포함 하고 있다. 사업유형은 ① 정책자문, ② 모듈화, ③ 국제기 구 공동 컨설팅, ④ 시스템 컨설팅 등으로 구분되며, 2014 년부터는 세부 전문분야별로 특화된 정책자문을 제공하고 있다.
첫 번째, 정책자문 사업은 협력 대상국의 경제·사회 발 전에 기여할 수 있는 맞춤형 정책컨설팅 제공을 목적으로 전략적 경협이 필요한 국가를 대상으로 2004∼2014년간 51개국 720개 과제를 추진한다. 두 번째, 모듈화 사업은 우리의 발전 경험을 체계적으로 정리하여 정책자문의 기 초자료로 활용하고, 국제기구 등을 통하여 공유 및 전파를 목적으로 2010∼2014년간 138개 주제에 대한 정리를 완 료하였으며, 2013∼2014년간 기(旣)구축된 모듈의 전파·
확산을 위해 11개 과제의 e-콘텐츠화를 추진한다. 세 번 째, 국제기구 공동 컨설팅 사업은 세계은행 등 국제기구가 개발협력 사업을 진행하면서 축적한 전문성과 네트워크를 정책자문과 연계한 삼각협력사업으로 2011∼2014년간 일 곱 개 국제기구[WB, ADB, IDB, AfDB, GGGI, CAF(중 남미개발은행), UN]와 총 55개의 사업을 실시한다. 네 번 째, 시스템 컨설팅 사업은 금융정보·전자조달 시스템 등 글로벌 경쟁력을 보유한 우리 시스템에 대한 컨설팅 지 원 및 H/W 수출 연계를 목적으로 2013년에 신규 도입하여 4개 분야 5개국 대상에서 2014년 6개 분야 8개국 대상으 로 사업을 실시한다.
3. KSP 사업성과
KSP는 우리의 개발 경험과 전문인력을 통합하여 정책연구 와 자문을 통해 대외 경제정책과 기업의 해외진출을 지원 하는 다양한 활동을 수행해 왔다. 2004년의 베트남 수출금
융제도 설립자문 사업을 통하여 2006년 베트남 개발은행 이 설립되었으며, 2007년 우즈베키스탄 경제특구 설립지 원 사업이 나보이 경제특구 설립으로 이어지는 등 협력 대 상국에 맞춤형 정책컨설팅을 제공하여 정책자문 결과가 실 제 정책으로 반영됨으로써 협력 대상국의 경제 및 사회 발 전에 기여하였다. 2009년 도미니카공화국에서의 전력체계 개선 자문사업이 4,600만 달러 규모의 배선선로 교체사업 으로 연결되어 2011년 한국전력공사에서 사업을 수주하는 등 KSP 사업이 후속사업 발주로 연계되며, 경제협력의 수 단으로도 활용되는 성과를 이루기도 하였다.
KSP는 협력 대상국 및 국제사회에서의 국가 이미지 제 고에 기여는 물론 중장기적으로 우리와 협력국의 공동 이 익 창출과 협력국의 정책연구소 역할도 적극적으로 해오 고 있는 것으로 평가된다. 최근 세계은행과 제3차 지식공 유 고위급 회의를 공동 개최하는 등 국제기구와의 공동 컨 설팅 사업 진행은 국제기구의 전문성 및 네트워크를 정책 자문과 연계하여 국제 지식공유 협력 논의에 적극 참여하 는 것으로 평가된다.
4. KSP 사업의 과제
KSP의 성과에도 불구하고 국제사회에서 지식공유 분야 모범사례로 인정 받을 수 있도록 사업품질 향상을 위한 노 력이 필요한 것으로 평가된다. 첫째, 사업기간 및 절차, 참 여 연구진 등의 측면에서 사업이 정형화되는 것에 대응하 여 협력 대상국의 수요에 부응하는 다양한 프로그램 개발 이 필요하다. 특히 사업 성공에 핵심적인 기획 단계에 대 한 준비 미흡과 정책자문 보고서가 한국 사례 소개로 그치 는 경우가 발생하고 있는 문제점은 시급히 개선이 필요하 다. 둘째, 사업 규모 확대에 맞추어 사업을 효율적·안정 적으로 운영할 수 있는 추진기반 정비가 필요하다. 신뢰성 있는 사업운영을 위해 사업지침·매뉴얼 정비와 사업총괄
기관·연구진 등 참여자에 대한 체계적 관리가 필요하며, 사업의 실효성 제고를 위해 평가와 환류체계 정비 및 후속 사업 연계 노력이 요구된다. 셋째, 지속가능한 개발협력 기반을 구축하고 협력 대상국의 자립발전을 지원하기 위 해 KSP를 통한 국내외 지식공유 생태계 조성이 필요하다.
이는 대학·공공기관의 참여 증가에 따라 민간 컨설팅기 업의 역할이 점차 축소되어 개발컨설팅 산업 육성에 한계 가 있기 때문이다. 또한 KSP를 통해 각 나라 및 기관의 지 식을 공유하여 글로벌 개발격차 축소에 기여할 수 있도록 해외 네트워크 확대도 필요하다. 정리하면 한국의 대표 지 식공유 모델인 KSP는 국내외 높은 기대에 부응하기 위해 서 양적 규모 확대에 걸맞은 질적 전환으로 내실화가 필요 한 것으로 판단된다.
지식공유사업의 개발효과성 제고
2)지식공유를 어떤 방식으로 추진해야 개발도상국의 개발효 과 제고는 물론 대외정책과 사업 간 연계 강화와 우리의 개 발 경험 지식관리를 보다 잘할 수 있는지를 살펴본다. 첫 째, 내부 지식공유 및 국제협력을 강화해 지식공유 사업으 로서의 효과성을 높여야 한다. 급증하는 국제적 사업수요 에 비해 국내 관련 전문가가 부족한 우리의 현실을 고려할 때 내부적 지식관리 및 공유는 매우 중요하다. 이를 위해서
제도를 구축해야 한다. 또한 국내뿐만 아니라 국제적인 협 력 네트워크를 강화해야 한다. 이를 위해서는 사업수행 과 정에서 구축한 인적 네트워크를 체계적으로 유지·관리해 야 한다. 사업종료 국가에 대한 관리 기능을 사업전담기구 내에 신설하여 주기적인 교류를 통해 국제 네트워크를 유 지하고 사업 사후관리에도 노력을 해야 한다. 특히 사업 관 련 인적 네트워크 정보를 타 기관과 공유하여 향후 KSP 사 업의 토대로 활용하고, 이를 후속사업으로 연계하여 국내 ODA 기관의 국제적 활동기반을 확충할 필요가 있다.
둘째, 사업 확대 및 프로그램 다양화를 통해 협력 대상 국의 수요에 효과적으로 대응해야 한다. KSP의 수요 증가 에 부응하고, 지역별 경협전략 및 정상외교 등을 뒷받침할 수 있도록 사업 규모를 지속적으로 확대시켜야 한다. 지역 별로는 아시아 중심의 지원에서 벗어나 에너지·자원협력 등의 경협 잠재력이 높은 중남미·아프리카 지역으로의 지역 다변화를 지속적으로 추진해야 한다. 그리고 중동이 나 과거 사회주의 체제하의 유럽국가와 같이 비ODA 국가 와의 KSP 사업 역시 지속적으로 확대하여 KSP를 경협 및 국가 위상 제고의 지렛대로 활용해야 한다. 그리고 협력 대상국별 지원 규모를 확대시켜 우수한 컨설턴트 및 지역 전문가를 사업에 적극적으로 활용해야 한다. 특히 협력 대 상국 정책담당자 대상 정책연수와 정책자문관 파견을 확 대하여 국별 지원의 내실화를 도모할 필요가 있다.
협력 대상국의 사업수요에 효과적으로 대응하면서 사 업성과를 제고하려면 프로그램의 다양화를 통한 질적 측 면의 업그레이드는 필수적이다. 즉, 맞춤형 정책컨설팅을
2) 이 장은 ‘KSP 10년사(2015)’ 자료의 내용을 기반으로 하여 작성되었음.
2014 25 37.5 37.5
출처: 기획재정부 2015.
특집 국토분야 국제개발협력 환경변화와 대응방향
위해서는 우리가 제공하는 프로그램 자체가 다양해야 한 다. 프로그램의 내용뿐만 아니라 사업수행 기간에 있어서 도 단기, 중기, 장기 등 다양하고 유연한 프로그램을 제공 해야 한다. 그러나 다양한 프로그램을 제공하려면 그만큼 사업집행기관의 부담이 증가할 수밖에 없다. 따라서 집행 기관의 부담과 전문인력이 부족한 현실을 감안할 때, 향후 KSP 사업은 대상국의 수적 증가보다 선택과 집중을 통한 협력사업 다양화에 집중할 필요가 있다. 특히 국제기구와 의 공동 컨설팅 사업의 경우 대상 국가와 기관이 매우 상 이하므로 사업 자체가 다양하게 이루어질 수밖에 없다. 이 런 점에서도 사업의 다양화는 더욱 중요해진다.
셋째, KSP 사업추진체계를 재정비하여 사업의 효율성 과 효과성을 제고시켜야 한다. 이를 위해서는 먼저 사전·
사후 평가제도를 구축하는 데 보다 많은 관심을 기울여 야 한다. KSP 사업 추진과정 혹은 사후평가에서 중점적 으로 점검해야 할 사항은 다음과 같다. 우선, 한국 개발경 험 전달의 유용성 측면에서, ‘한국이 달성한 성과는 무엇 이고, 성과도출 과정에서 동원된 구체적인 정책수단 내용 은 무엇인지 명확한가?’, ‘정책수단의 성공과 실패 요인을 규명하기 위하여 종합적·입체적 분석이 이루어졌는가?’
등을 점검해야 한다. 다음으로는 대상국 여건에 부합하는 정책자문 수행 여부 측면에서, ‘수원국의 사회·경제적 여 건 현황과 전망 분석을 바탕으로 정책제언이 이루어졌는 가?’, ‘수원국 개발수준과 문제발생 원인을 심도 있게 분석 하여 현실 여건에 부합하는 정책자문 내용으로 구성되었 는가?’를 점검해야 한다. 또한 수원국 정책수립 기여도 측 면에서, ‘수원국의 노정된 문제점들을 극복하고 개선, 발 전시키기 위한 설득력 있는 단계별 정책방향이 제시되었 는가?’, ‘제시한 정책자문이 집행계획으로서의 구성요소들 을 갖추고 있는가?’를 점검해야 한다.
이와 더불어 사업수행 전 사업 대상국 선정을 위한 객관 적인 기준과 절차를 강화해 급증하는 사업수요에 공정하
고 투명하게 대응하고 대상국 선정기준도 체계화해야 한 다. 사업수행 과정에서 협력 대상국의 수요에 부응하는 맞 춤형 프로그램을 제공하려면 개별 사업이 신규로 선정되 기 전에 전반적인 사전 사업타당성을 평가하고 그 결과를 사업수행 과정에서 활용할 수 있어야 한다. 또한 국별 사 업에 대한 관리지침을 마련하고, 외주사업 관리·감독을 강화해야 한다. 이와 함께 사후평가를 위한 체계적인 평가 모형을 구축하여 사업종료 후에도 사업영향평가를 실시하 고 성과평가 절차에 결과를 반영해야 한다.
지식공유사업의 후속사업 연계 강화
지식공유사업으로 후속사업을 연계하여 우리 기업의 해외 시장 진출을 지원하는 것에 대해서는 찬반 양론이 상존하 는 것이 현실이다. 연계에 반대하는 측은 인프라 건설 및 ICT 시스템 도입 등의 사업에 대한 정책자문 혹은 타당성 조사와 같은 기술적 내용보다는 대상국의 중장기 발전을 위한 성장동력 개발과 정책대안 제시에 중점을 두어야 지 식공유의 당초 취지와 부합한다고 주장한다. 반면 찬성자 들은 개발도상국과 우리의 수요를 수용하기 위해서 운영 시스템의 효율성 제고와 내실화에 중점을 둔 후속사업 연 계는 오히려 상생의 기회가 된다고 주장한다. 양측 주장 모두 설득력을 갖추고 있는 것으로 판단하고, 이 글에서는 지식공유로 인프라 부문의 후속사업 연계 활성화 측면에 초점을 맞추어 연계 강화 방안을 짚어 보도록 한다.
인프라 사업의 연계 활성화 방안은 다음과 같다.
첫째, 협력 대상국이 요청하는 핵심 중점 분야가 비즈니 스 연계 가능한 인프라 사업일 경우 사전적 사업발굴 단계 부터 우리 기업의 참여를 유도할 필요가 있다. 특히 다년 간에 걸친 현지와의 공동 심화연구 KSP 사업은 최종년도 에 협력 대상국의 실질 발전 및 우리 기업 진출에 함께 기 여할 수 있어야 한다. 예를 들어, 사업제안요청서를 포함
부처 및 기관, 민간기업과의 협의를 정례화하고 사업을 공 동 기획하여 후속사업을 연계토록 한다. 특히 국가별 경 제발전단계, 기업 진출수요 등을 고려한 중점 진출분야 별 지원전략에 따라 ‘KSP-EDCF-정책금융’의 패키지 방 식 종합지원을 통해 후속사업 연계 가능성을 제고할 필요 가 있다. 셋째, KSP 사업이 우리 기업의 해외 진출로 연 계될 수 있도록 기업 참여를 제도화할 필요가 있다. 이를 위해 KSP 사업 중 후속사업으로 연계성이 클 것으로 예 상되는 사업은 발주 단계에서부터 민간컨설팅 기업의 전 문성과 창의성을 활용할 수 있도록 분야를 선정하여 분리 발주를 검토할 필요가 있다. 또한 사업발굴 단계에서부터 KOTRA 등에 기업 의견수렴 창구를 마련, 산업·무역, 건 설·인프라 등 진출 유망 과제가 선제적으로 개발이 이루 어지도록 한다. 협력 대상국 요청 과제의 경우는 현지 정 보에 정통한 KOTRA 무역관을 통해 우리 기업 진출과의 연계 가능성을 사전평가토록 할 필요가 있다. 마지막으로 KSP 사업수행 과정(중간·최종보고회 등)과 비즈니스 포 럼, 기업인 간담회 등을 연계하여 협력 대상국 투자환경 개선, 기업진출 방안 등을 적극 모색토록 할 필요가 있다.
맺음말
2016년 3월 30~31일 양일간 워싱턴 세계은행 본부에서 66개국 정부와 11개 기관에서 총 400명의 지식공유 관련 대표자들이 모여 지식공유에 대한 제3차 고위급회의가 개 최되었다. 회의에 참석했던 필자는 지식공유 및 지식관리 에서 국가의 리더십이 핵심적 요소이고, 다자 혹은 양자 간 국제개발 파트너들은 이미 유관기관들의 지식공유 역
대 적용을 위한 준비와 함께, 국제적으로 국경을 초월한 지식공유프로그램의 현지 적용성 강화를 위해서 노력하자 는 목표 합의가 있었다. 개발 경험과 지식의 공유와 관리 로 보다 나은 세상을 만드는 데 모두 일조하기 위한 지혜 를 모아야 할 때라고 생각한다.
참고문헌
기획재정부. 2015. KSP 개선방안. 내부자료.
이태희. 2012. 한국형 개발경험 공유사업의 성과와 과제: 경제개발경험 공유사 업(KSP)을 중심으로. 월간 국토 9월호: 35-44.
정혁, 전용일. 2015. KSP 체계 개선방안 연구. 세종: 기획재정부.
하현선. 2014. 공적개발원조(ODA) 사업평가. 서울: 국회예산정책처.
한국개발연구원, 한국개발정책학회, 한국수출입은행. 2015. KSP 10년사. 세종:
기획재정부, 세종: 한국개발연구원, 서울: 한국수출입은행.
KSP 홈페이지. www.ksp.go.kr.