사회통합을 위한 취약계층 인적자원개발의 방향과 과제

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지식강국 건설을 위한 국가인적자원개발 정책토론회

사회통합을 위한

취약계층 인적자원개발의 방향과 과제

◎ 일시 : 2003.10.22(수) 13:30～17:30

◎ 장소 : 서울교육문화회관 별관1층 한강홀

한국직업능력개발원

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행사일정

13:30～14:00 등 록

14:00～14:10 개회식 진행 : 고혜원(한국직업능력개발원 전문연구원) ㆍ개회사 : 김장호(한국직업능력개발원 원장)

ㆍ축 사 : 최송화(인문사회연구회 이사장)

14:10～15:20 주제 1 : 사회ㆍ경제적 배제계층의 인적자원개발 방안 ㆍ사회 : 김형만(한국직업능력개발원 인적자원개발지원센터 소장) ㆍ발표 : 장기실업자의 재취업촉진을 위한 직업능력개발 방안

- 나영선(한국직업능력개발원)

저소득층 자활역량 강화를 위한 교육훈련ㆍ취업ㆍ복지서비스 연계방안 - 노대명(한국보건사회연구원)

학업중단 청소년의 진로준비 실태분석 및 취업지원 방안 - 이경상(한국청소년개발원)

ㆍ토론 : 최상운(노동부), 강병구(인하대), 이훈원(노동부) 15:20～15:30 휴식

15:30～16:15 주제 2 : 장애인의 인적자원개발 방안

ㆍ사회 : 이영현(한국직업능력개발원 직업능력개발연구실 실장) ㆍ발표 : 학령기 장애인의 직업적성 개발을 위한 교육훈련기회 확충 방안

- 이유훈(국립특수교육원)

성인 장애인의 직업능력개발을 통한 고용연계 방안 - 이성규(서울시립대학교)

ㆍ토론 : 박희찬(가톨릭대학교), 이계존(수원여자대학) 16:15～17:00 주제 3 : 특수 취약계층의 인적자원개발 방안

ㆍ사회 : 김봉환(한국기술교육대학교 교수)

ㆍ발표 : 수용자의 사회복귀 지원을 위한 직업능력 개발 방안 - 최영신(한국형사정책연구원)

북한이탈주민 취업촉진을 위한 직업능력개발 방안 - 강일규(한국직업능력개발원)

ㆍ토론 : 박성래(법무부), 김임태(하나원) 17:00～17:30 종합토론

ㆍ사회 : 나영선(한국직업능력개발원 연구위원) ㆍ종합토론 : 정일용(교육인적자원부)

ㆍ질의 및 응답

17:30 폐 회

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목 차

주제1 : 사회ㆍ경제적 배제계층의 인적자원개발 방안

◈ 장기실업자의 재취업촉진을 위한 직업능력개발 방안

- 발표 : 나영선(한국직업능력개발원) ··· 1 - 토론 : 최상운(노동부) ··· 40

◈ 저소득층 자활역량 강화를 위한 교육훈련ㆍ취업ㆍ복지서비스 연계방안 - 발표 : 노대명(한국보건사회연구원)··· 47 - 토론 : 강병구(인하대학교) ··· 88

◈ 학업중단 청소년의 진로준비 실태분석 및 취업지원 방안

- 발표 : 이경상(한국청소년개발원)··· 91 - 토론 : 이훈원(노동부) ··· 107

주제2 : 장애인의 인적자원개발 방안

◈ 학령기 장애인의 직업적성 개발을 위한 교육훈련기회 확충 방안 - 발표 : 이유훈ㆍ강병호(국립특수교육원)··· 111 - 토론 : 박희찬(가톨릭대학교)··· 123

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◈ 성인 장애인의 직업능력개발을 통한 고용연계 방안

- 발표 : 이성규(서울시립대학교)··· 131 - 토론 : 이계존(수원여자대학)··· 154

주제3 : 특수 취약계층의 인적자원개발 방안

◈ 수용자의 사회복귀 지원을 위한 직업능력 개발 방안

- 발표 : 최영신(한국형사정책연구원)··· 159 - 토론 : 박성래(법무부)··· 185

◈ 북한이탈주민 취업촉진을 위한 직업능력개발 방안

- 발표 : 강일규(한국직업능력개발원)··· 191 - 토론 : 김임태(하나원)··· 232

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장기실업자의 재취업촉진을 위한 직업능력개발 방안

발 표 : 나 영 선 (한국직업능력개발원 연구위원)

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지식강국 건설을 위한 국가인적자원개발 정책토론회 2

Ⅰ. 서 론

정부에서는 1997년말 IMF 경제위기 이후 사회안전망이 취약한 상태에서 실업대책 훈련, 생산적 복지 등을 강조하면서 전 국민의 직업능력개발을 적 극적으로 추진하여 왔다. 그러나 경기회복 이후에도 중ㆍ장년층에 대한 고용 조정이 지속되고 채용관행의 변화로 40-50대 이상 연령층의 실직이 증가, 장 기실업화 하는 추세에 있다. 실업의 장기화는 결과적으로 빈곤으로 연결되는 통로로서 일차적으로는 소득감소 뿐만 아니라 낙인효과에 의해 장기적으로 노동시장에서 배제 당할 수 있다(John & Parsons, 2001).

선진국의 경험에 비추어 볼 때, 실업률이 하락하더라도 장기실업은 상당기 간 지속되므로 장기실업자 문제는 사전적 예방이 중요함을 알 수 있다. 우리 나라의 경우도 장기실업자들은 대부분 전통부문에서 실직한 경우로서 고연 령, 숙련기술의 부족으로 재취업이 어려우며, 실업기간이 길어질수록 실업이 전 수준의 소득보전이 어려워 저소득층으로 이동하고 있다. 그러므로 고용안 정과 소득보전을 유지하기 위해서는 재취업과 직결되는 직업능력개발 사업 이 추진되어야 할 것이다.

일반적으로 장기실업자의 재취업촉진을 위해서 다양한 노동시장 프로그램 을 운영하고 있으나 대부분 실효성이 낮은 실정이다. 직업훈련이 대표적인 방안으로 강조될 수 있지만 취약계층의 대부분은 양질의 직업능력개발 훈련 의 수혜를 받을 자격에 도달하지 못하고 있다. 즉, 직업능력개발기회는 실업 자들에게 상당히 개방된 편이지만 자격에 따라서 수강할 수 있는 훈련과정 이 제한되어 있으며, 할당제 등이 명시되지 않는 한 훈련기관에서는 좀더 유 능한, 취업가능성이 높은 그런 사람들을 훈련생으로 선발하게 되므로 취약계 층은 먼저 기회접근 장애에 직면하기 때문이다(CEDEFOP, 1999). 능력을 갖 추었다고 하더라고 연령제한 등으로 재취업이 어려우며, 현재, 임금보조정책 으로서 추진되고 있는 고령자 재고용장려금 정책의 경우에도 중고령층 실업

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장기실업자의 재취업촉진을 위한 직업능력개발 방안 3 자의 복직을 지원하려는 목적과 정년퇴직자의 고용연장을 지원하는 목적이 장기실업자고용촉진장려금 제도의 목적과 중첩 또는 모순되어 40대 및 50대 에 실직한 중고령층 실업자의 재취업을 지원하지 못하고 있다(장지연, 2001).

그러므로 장기 실업자들이 새로운 산업환경에 맞는 직업능력을 배양하고 효과적인 직업전환이 가능하도록 지원시스템 등에 초점을 맞춘 직업훈련체 제, 나아가 노동시장 복귀나 직업훈련기회가 충분치 못한 상태에서 최소한의 소득을 보장하면서 근로의욕을 유지할 수 있도록 지원하는 정책개발이 요청 되고 있다. 이런 의미에서 재취업 촉진을 위한 장기실업자 직업능력개발 방 안은 넓은 의미에서 고용안정을 고려하여 국가가 적극적으로 인적자원을 재 양성, 재배분, 재활용하고 이와 관련된 사회적 네트워크를 형성하는 정책이 라고 볼 수 있다.

구체적인 연구의 목적은 다음과 같다. 첫째, 엄격한 의미의 장기실업자의 개념을 재검토하여 실질적인 장기실업자 개념을 개발, 그 규모를 추정하고 특성을 분석한다. 둘째, 장기실업자 실태조사를 통하여 요구를 조사․분석 한다. 셋째, 재취업훈련, 공공근로, 장기실업자고용촉진장려금 등 대표적인 장기실업자의 대책의 재취업 및 고용안정 효과에 대한 평가를 실시한다. 넷 째, 평가결과에 근거하여 실질적으로 장기 실업자의 재취업을 촉진하고 고용 안정을 도모하기 위한 직업능력개발 정책방안을 제시한다.

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Ⅱ. 장기실업자의 정의 및 현황

1. 장기실업자의 범위 및 정의

일반적으로 장기실업(long-term unemployment)의 정의와 범위를 규정하는 문제는 그 사회가 처한 노동시장의 현실과 제도, 그리고 정책적 틀에 따라 달라질 수 있는데, 전통적으로 일반화되어 사용하고 있는 장기실업자의 개념 은 실업기간(unemployment duration)을 기준으로 일정한 시점에서 연속적으 로 6개월 혹은 12개월 이상 실업상태에 있는 사람으로 정의할 수 있다. 외국 의 경우도 일반적으로 채택하는 장기실업자 기준을 실업기간 12개월로 하고 있으나 이 기간은 상당히 자의적이며 전반적인 실업률 수준의 변화에 따라 달라진다. 즉, OECD 국가들은 과거에 실업률이 그다지 높지 않았을 때에는 장기실업의 기준을 연속적으로 3개월 혹은 6개월 이상 실업한 자로 규정하 다가 1980년대 이후 고실업이 고착화(hysteresis)되면서 그 기준을 12개월 이 상으로 정하고 있다.

우리나라는 외국과 달리 노동력층의 상당수가 실업과 비경제활동 사이를 넘나들고 있고, 심지어는 비경제활동과 취업만을 오가는 방식으로 이동하는 등 여러 가지 특수한 노동구조 때문에 연속적인 실업기간으로만 측정한 장 기실업은 실업기간의 장기화에 따른 문제를 보여주는 적절하게 보여주기 못 한다. 즉, 실업기간 기준으로는 단기실업 (short-term unemployment) 상태에 있지만 실업과 취업을 오가는 반복실업, 장기실업상태에서 구직을 포기하는 실망실업(discouraged worker), 그리고 장기실업상태에서 취업하였더라도 한 시적 취업의 특성이 높은 임시ㆍ일용직 등으로의 비정규직 취업이 광의의 장기실업 범위에 포함될 수 있을 것으로 판단된다.

따라서 실업기간의 장기화에 따른 문제는 [그림 Ⅱ-1]에서 보듯이 협의의 개념의 장기실업자 뿐만 아니라 여러 가지 지표들까지를 포함한 광의의 개 념의 장기실업자를 규정할 필요가 있다. 이에 따르면 실업기간만을 고려한

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장기실업자의 재취업촉진을 위한 직업능력개발 방안 5 협의의 개념의 장기실업자는 실업기간 6개월 이상 16천명에서 반복실업자와 비정규직 취업자, 그리고 실망실업자까지를 포함한 광의의 개념의 장기실업 자 규모는 197천명까지로 추산된다. 이중 12개월 이상 기준으로는 16천명, 6 개월 이상 기준으로는 93천명으로 나타나고 있으며, 현재 통계에는 실업기간 6개월 이상 장기실업자로서 계상되고 있지는 않으나 지난 1년 동안 2회 이 상 반복 실업의 경험이 있는 자는 2002년 평균 84천명으로 추산되고 있다.

그리고 6개월 이상 장기실업상태에서 취업하였으나 임시ㆍ일용근로자 등 비 정규직으로 취업한 자는 9천명으로 추산되었으며, 6개월 이상 장기실업자였 다가 노동시장에서 퇴출하여 비경제활동상태로 된 자는 11천명에 이르는 것 으로 추산된다.

←― 실업기간 ―→

(unemployment duration)

←― 실업발생횟수 ―→

(unemployment spell)

←― 불안정취업 ―→

(employment unstability)

←― 구직단념 ―→

(discouraged worker) 6개월 이상 실업자

반복실업자¹⁾ 비정규직 취업자 비경제활동인구 12개월 이상

실업자

↓ ↓ ↓ ↓ ↓

16천명 93천명 84천명 9천명 11천명

주 : 1) 2회 이상 반복실업자를 일컬음.

자료 : 통계청, 경제활동인구조사 테이프.

[그림 Ⅱ-1] 장기실업의 범위 및 규모(2002년 기준)

2. 장기실업자의 비중 추이

우리나라의 장기실업자는 그 수에 있어서는 경제상황 및 노동시장의 상황 에 따라 동행적으로 변화하고는 있으나 전체 실업자 중 6개월 이상 장기실 업자가 차지하는 비중은 크게 변화하지 않고 13%～18%대(12개월 이상은 1～3%대)의 안정적인 추세를 보이고 있는 것으로 나타나고 있다. <표 Ⅱ-1>

에서 나타나듯이 6개월 이상 장기실업자의 비중은 IMF 경제위기 직후인 1999년에는 18.6%로 상승하였으나 이후 공공근로, 직업훈련 등 정부의 적극

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적 실업대책의 집행으로 상당수의 실업자들이 일시적으로나마 실업상태에서 벗어남에 따라 다시 낮아져 IMF 경제위기 이전 수준인 13～14%대 수준으로 회귀하였다. 그러나 2001년 13.0%에 머물던 장기실업자의 비중은 2002년에는 13.7%로 상승하는 등 최근 들어 다시 소폭 높아졌으며, 12개월 이상 장기실 업자의 비중도 2001년의 2.3%에서 2002년에는 2.4%로서 높아졌다.

<표 Ⅱ-1> 장기실업자 비중 추이

(단위: 천명, %) 1997 1998 1999 2000 2001 2002 전체 실업자 556 1,461 1,353 889 819 676

6개월 이상 88

,214 ,252

127 106 93

(15.8) (14.6) (18.6) (14.3) (13.0) (13.7)

12개월 이상 14

,23 ,52

20 19 16

( 2.6) ( 1.6) ( 3.8) ( 2.3) ( 2.3) ( 2.4) 주 : ( )안의 수치는 전체 실업자에 대한 비중임.

3. 장기실업의 구조와 특성

6개월 이상 장기실업자는 각 계층별로 폭 넓게 존재하고 있는 가운데 2002년 기준으로 성별로는 여자보다는 남자가, 학력별로는 대졸 이상 고학력 보다는 고졸 이하가, 연령별로는 15～29세 청년층보다는 비청년층이, 그리 고 가구주 유무별로는 비가구주보다는 가구주가 상대적으로 많은 수가 존재 하고 있다(그림 Ⅱ-2 참조).

장기실업자들은 장기간의 소득단절이라는 고통과 오랜 기간 근로경험이 단절됨으로써 직업획득에 필요한 기술 및 지식을 대부분 상실하게 되며, 특 히 가구주가 장기실업에 빠지게 되면 가구의 생계위기에 직면하게 된다. 6개 월 이상 장기 실업자 중 가구주가 차지하는 비중은 40%대에 이르고 있다.

다만, 이러한 비중의 변화추세는 최근에 들어올수록 낮아지는 추세를 보이고 있다. 그러나 6개월 미만 단기실업자와 비교하면 단기실업자보다 가구주가

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장기실업자의 재취업촉진을 위한 직업능력개발 방안 7 차지하는 비중이 상대적으로 더욱 높다.

남자

고졸이하

15 - 29세

가 구 주

여자 대졸이상

30세 이상 비가구주 전체 6개월이상

[그림 Ⅱ-2] 실업자와 장기실업자

한편, 실업률의 급속한 하락에도 불구하고 일단 장기실업 상태에 빠지게 되면 실업상태에서 벗어나지 못할 확률이 점차적으로 커지고 있는 것으로 나타났다. <표 Ⅱ-2>에서 보듯이 패널구성을 통한 경제활동 이동상태를 분석 한 결과, 장기실업자 중 취업을 통한 실업탈출률은 1999년의 18.0%를 정점으 로 15～16%대의 변화를 보이고 있는 반면에 실업상태에 계속해서 남을 확률 은 1999년 69.8%에서 2002년 71.4%로 점차적으로 높아지고 있다. 반면에 비 경제활동상태화 되는 경우는 2000～2001년의 13.5%를 정점으로 최근에는 낮 아지는 추세를 보이고 있다.

최근 들어서는 이러한 실업 탈출이 더욱 어려워지는 것으로 나타나고 있 다. 강순희 외(1999)의 연구결과를 최근 자료로 확장하여 볼 경우 이러한 감 소현상은 더욱 심화되고 있는데(표 Ⅱ-3 참조), 2002년 1월 기준으로 실업의 장기화에 따라 실업상태로부터 얼마나 탈출하는가를 보면, 과거와 마찬가지

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로 2002년에도 시간의 경과에 따른 실업탈출확률의 감소(negative duration dependence)가 더욱 커지는 것으로 나타난다. 즉, 시간이 경과할수록 실업탈 출률(δ)은 점차적으로 낮아지고 있는 추세를 보인다.

<표 Ⅱ-2> 경제활동상태 변화(전월 기준)

(단위: 천명, %) 1998¹⁾ 1999 2000 2001 2002 실업자 전체 291(100.0) 248(100.0) 125(100.0) 105(100.0) 89(100.0)

취 업(E) 47( 16.0) 45( 18.0) 19( 15.4) 18( 16.8) 15( 16.5) 실 업(U) 212( 72.9) 173( 69.8) 89( 71.1) 73( 69.7) 64( 71.4) 비경활(N) 33( 11.2) 30( 12.2) 17( 13.5) 14( 13.5) 11( 12.1) 주 : 1) 1998년은 6～12월 평균임.

2) 패널화하는 과정에서 이사, 분가 등의 이유로 표본누수가 일부 발생. 따라서 전체실업자 수치가 약간 차이가 남.

3) ( )안의 수치는 전체 실업자에 대한 비중임.

<표 Ⅱ-3> 실업자 집단의 해자드(2002년 1월 실업자 기준)

(단위: 천명, %)

실업자 이동상태 실업탈출률

취업(E) 실업(U) 비경활(N) 전체 (δ)

1월→ 2월 176(21.8) 500(61.7) 133(16.5) 810(100.0) 38.3 2월→ 3월 142(29.5) 259(53.7) 81(16.8) 482(100.0) 46.3 3월→ 4월 83(28.4) 181(61.7) 29( 9.9) 294(100.0) 38.3 4월→ 5월 43(20.2) 142(67.1) 27(12.8) 211(100.0) 32.9 5월→ 6월 35(21.8) 108(66.5) 19(11.7) 163(100.0) 33.5 6월→ 7월 27(20.0) 89(65.4) 20(14.6) 136(100.0) 34.6 7월→ 8월 18(13.9) 96(75.9) 13(10.2) 127(100.0) 24.1 8월→ 9월 35(28.0) 77(62.6) 12( 9.4) 124(100.0) 37.4 9월→10월 19(20.5) 63(69.3) 9(10.2) 91(100.0) 30.7 10월→11월 17(21.2) 56(69.4) 8( 9.5) 80(100.0) 30.6 11월→12월 8(11.7) 58(82.6) 4( 5.7) 71(100.0) 17.4 주 : 1) 패널화하는 과정에서 이사, 분가 등의 이유로 표본누수가 일부 발생. 따라서

전체 실업자 수치가 약간 차이가 남

2) 2002년 실업자집단의 탈출구조만을 분석하기 때문에 가중치는 1월의 수를 이용함.

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장기실업자의 재취업촉진을 위한 직업능력개발 방안 9

Ⅲ. 외국의 장기실업자 대책과 시사점

1. 영국의 뉴딜과 E2E

가. 뉴딜(New Deal)

뉴딜 정책은 미혼 부모나 장애인들에 대한 지원, 고용지역의 창설, 세금과 복지제도에 대한 기본적인 재검토를 포함하는 정부의 광범위한 복지에서 일 자리로정책의 일환이다. 청년 실업자들을 위한 뉴딜 정책은 그들이 일자리 를 위해 준비하고, 구한 일자리를 계속 유지할 수 있도록 하기 위해 도입되 었다. 뉴딜 정책은 다음과 같은 목표를 가지고 있다. 첫째, 그들의 삶을 통제 할 수 있고, 직업이 독립과 스스로의 가치를 인식하는데 기본이 된다는 것을 인식시켜주는 기회를 제공한다. 둘째, 그들의 재능과 에너지를 활용하여 미 래의 직업을 위해 기술을 연마하도록 준비시킨다. 셋째, 지역사회의 부흥에 기여한다. 단지 복지정책에서 일자리와 훈련기회를 제공하는 것으로 전환하 는 것을 통해서가 아니라, 직접적으로 뉴딜 정책을 통해 젊은이들이 자발적 으로 일을 하도록 유도한다. 넷째, 사람들을 돕는 핵심적인 방편이 복지정책 에서 일자리로 옮겨진다. 그리고 그들의 일자리와 세금을 보장함으로써 사회 의 가장 큰 문제 중의 하나를 다루는데 독창적으로 사용된다.

뉴딜 정책은 청년층, 장기실업자, 편부모, 장애인, 실업자의 배우자 등 5개 집단으로 대상자를 분류하여 집단별로 접근하고 있지만, 주된 대상은 청년과 장기실업자계층이다. 뉴딜 제도는 실업급여를 6개월 이상 지속적으로 신청한 모든 청년층 실업자(18세～24세)에 대하여 개인지도상담원(NDPA : New Deal Personal Adviser)을 지정하고, 이 상담을 통해 정부가 소요비용을 지 원하는 다음음 4가지 선택안¹⁾ 중의 하나를 선택하도록 함으로써 직업훈련이 나 복지프로그램이 취업과 연결(welfare to work programme)되도록 하는 제 도이며 고용청이 주관하고 지역에서는 취업센터(Job centre)가 담당한다.

1) ① 단기연수근로 ② 환경지원단 활동 ③ 자원봉사부문 ④ 풀타임 교육훈련

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뉴딜(New Deal)은 청소년 실업대책을 포괄하는 제도이다. 정책시행 이후 1998년에서 2000년 사이에 청소년 뉴딜 참가자의 실업률은 56%나 감소하여, 동일 연령집단의 전체 실업률 감소가 23%에 그친 것과 비교할 때 뉴딜이 상 당한 성과를 거두었음을 알 수 있다. 뉴딜은 Job Centre에서 장기실업자에게 제공되는 모든 서비스를 일원화하여 전달함으로써 효과적인 프로그램 전달 이 이루어지도록 하고 있다. 즉, 6개월 이상의 청소년 실업자들은 누구나 자격입문(Gateway)이라는 하나의 통로를 통해 프로그램을 시작하게 되고, 일 년의 과정들을 거쳐 고용을 위한 프로그램들에 참여할 수 있도록 프로그램 의 전달을 구조화시켰다. 이렇게 프로그램의 구조화를 통해 직업탐색, 상담, 훈련, 고용보조, 자원봉사 조직과 지역사회조직에서의 활동 등 다양한 내용 의 프로그램을 실업자들이 하나의 통로로 접할 수 있어 실업자들을 노동시 장에 적극적으로 참여시키는 것이 가능하도록 하였다. 또한 각 뉴딜 과정에 서 상담원과의 공식적인 상담 및 인터뷰 외에도 뉴딜에서는 고용에 초점을 둔 개인지도상담원(NDPA : New Deal Personal Adviser)제도를 제공함으로 개인적이고 심도 있는 상담서비스를 통해 실업자들의 고용촉진을 좀 더 용 이하게 하였다. 이러한 직업상담과 뉴딜 프로그램에 대한 자세한 상담, 실업 자의 노동연계에 초점을 둔 개인지도상담원(NDPA : New Deal Personal Adviser)제도는 실업자의 심리적 문제를 해결하고 직업능력을 향상시켜 청년 실업자들의 고용촉진에 튼 도움이 될 것이라 생각된다. 또한 뉴딜에서는 청 소년 실업자를 위한 직업탐색 지원을 강화하기 위해 개별계획을 세우게 하 였다. 뉴딜 참여자와 뉴딜 개별상담원이 동의하는 뉴딜 Action plan을 세움 으로써 실직자들은 자신의 고용 목표를 갖게 되고 자신의 욕구에 적합한 직 업탐색 지원 서비스들을 선택하는데 도움을 받게 하였다.

나. E2E(Entry to Employment) 정책

E2E정책은 청소년들의 동기부여와 개인적인 효율성, 기본적인 직업기술의 발전을 목표로 한다. 또한 다양한 직업영역에 대한 교육과 학습내용의 시험 을 통하여 직업지식, 기술을 얻고 그것에 대한 충분한 이해를 이끌어 낸다.

E2E(Entry to Employment)는 아직 직장으로의 진입 준비가 되지 않았거나 현대도제제도(Modern Apprenticeship Program)나 2단계(Level2) 프로그램에

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장기실업자의 재취업촉진을 위한 직업능력개발 방안 11 참여할 수 없으며 직접 구직에 참여할 수 없는 청소년들을 위한 새로운 프 로그램이다. E2E정책은 교육생 개개인의 교육시간에 대한 융통성을 제공하 며 개인의 요구를 충족시키기 위한 다양한 학습프로그램 옵션이 제공된다.

자격증을 위한 프로그램은 아니지만 개인적 특성에 따라 적당한 자격증과정 을 선택할 수 있다. E2E는 Life Skills, Preparatory Training과 1단계(Level1) 의 프로그램을 하나의 프로그램으로 통합함으로서 상황변화에 대한 유연한 대처와 진보적인 교육을 실시할 수 있다. 정책에 있어서 정확한 교육과 학습 체제를 발전시키는 것을 가장 우선으로 하고 있다. 직장으로의 이행을 용이 하게 할 수 있도록 고안된 제도(provision)를 제공하며 폭넓은 지원과 청소년 들이 발전적인 단계(개인적인 발전, 취직, 교육훈련)로 이행할 수 있는 교육 환경을 통하여 긍정적인 학습 경험을 제공한다. E2E는 교육생들의 일반적인 경로와 직업적인 경로 사이에 동일한 가중치를 부여하기 위한 정부의 정책 을 기초로 하여 정책을 이끌어 나간다.

E2E정책은 학습과정과 직업목표를 적절히 조화시키며 유연한 교육시간 설 정과 자가학습 위주로 모든 학습프로그램을 진행해 나가므로 교육대상자들 의 자발적인 자기개발을 할 수 있게 해준다. 그리고 E2E의 현장경험학습 (Work-based learning)특징은 적절한 현장경험(Work-based)과 고용에 대한 진보적인 진로를 제시한다. E2E는 교육자들의 동기부여와 교육에 대한 확신 을 증진시켜주며 기본적이고 중요한 기술들에 대한 효과적인 교육과 개인적 인 효율성을 발전시킬 수 있는 기회를 제공할 것으로 기대된다. 이러한 E2E 의 특징은 영국의 만성화된 장기실업문제의 근본적 해결과 예비노동력의 고 용능력(employability)에 대한 자기가치 증진의 효과를 꾀할 수 있을 것이다.

2. 덴마크의 적극적 노동시장 정책과 직무순환제

덴마크에서 노동시장개혁(Labour Market Reform)은 1994년부터 시작되었 는데 개인의 분명한 의무와 권리인식에 근거한다. 구체적으로 다음과 같은 방식으로 시도되었다. 첫째, 실업자들이 7년 간의 보험수혜기간이 경과하면 의무적으로 취업능력활성화 대책(activation measure)²⁾ 또는 취업능력 향상

2) 취업능력활성화 정책은 구직알선, 정보제공과 상담, 개인별 취업계획서의 작성, 공공

(16)

프로그램(employment enhancement programme, 약칭 EEP)에 참여하여 재 수혜의 자격을 갖지 못하도록 하였다. 수혜를 다시 받기 위해서는 정상적인 고용(임금보조금 고용이 아닌)을 통해서만 가능하다. 둘째, 취업능력활성화 대책은 지역노동시장 위원회가 정책수단의 기획에서 책임성을 갖도록 지역 의 책임을 강조한 분권화된 방식으로 실시되었다. 셋째, 취업능력활성화 대 책은 개별적인 실업자의 요구와 지역노동시장의 상황에 기반토록 하였다. 이 때, 노동시장 개혁의 일환으로서 기업의 대체고용(substitution requirement) 을 불허하면서, 경제적인 상황에 따라 휴가 수단 사용을 장려하여 직무순환 제(jon rotation scheme)의 활용 증가를 가져와 실업자들이 정상적인 노동시 장에서 일을 얻는 것을 가능토록 하였다. 결국, 성인을 위한 교육훈련 프로 그램을 개발, 확대하고자 하는 정책수단이 강화되었으며, 그 중요한 목적은 저숙련 노동자들에게 상급수준의 계속훈련기회를 부여하고자 함이다

덴마크의 적극적 노동시장 정책의 일환으로서 도입된 직무순환제는 "내보 내고(push) 끌어들이는(pull) 양면전략이다. 즉, 한편으로는 근로자의 기능향 상을 위해 유급휴가를 보내면서 전체 노동력의 수준을 향상시키고, 다른 한 편으로는 훈련과 실무체험을 실시하는 대체근무 프로그램에 실업자들을 끌 어들이면서 이들의 숙련 및 자격이 향상되도록 촉진하는 전략이다. 두 번째 특징은, 실업자에게도 유급휴가 전략을 통해 실업급여로 소요되는 공공재정 을 일시적으로 감축하는 것이다. 결국 직무순환제는 덴마크 고용정책에 있어 서 적어도 장기 실업상태에 빠지지 않도록 하는 예방적(preventive) 조치이면 서 실업치료(remedial)적 정책이기도 하였다.

요컨대, 덴마크 실업대책의 기본원칙은 실업자의 권리와 의무를 분명히 하 고 이에 따른 취업능력 향상 프로그램 기회를 보장하여, 끊임없이 실업자가 사회적으로 배제됨을 방지하고, 공공재정을 효율적 활용한다는 점이다. 그 주요 특징은 다음과 같다. 첫째, 실업자에 대한 기존의 혜택 중심에서 의무 를 수반하는 것으로 정책기조를 바꾸면서 적극적인 의미의 실업대책을 구현 하였다. 실업자가 취업활성화 대책 또는 취업활성화 대책에 참여하기를 거부

직업훈련원이나 민간사업장에서의 직업훈련, 실업자의 개별적 직업훈련 지원, 맞춤훈 련 프로그램에서의 교육훈련 실시, 교육훈련 휴가 등으로 인한 공석에 대해 실업자로 대체할 경우, 사용자에게 채용보조금을 지급하는 직무 교대제 등을 말함.(김미만, 2001).

(17)

장기실업자의 재취업촉진을 위한 직업능력개발 방안 13 한다면 실업급여가 지급되지 않도록 하는 등 실업보험 수혜기간의 단축, 의 무적인 취업능력향상 프로그램 참여를 통해 장기적으로는(경기호황시에 대비 하여) 정상적인 일자리로 복귀하는 것을 돕고 있다. 둘째, 정상적 일자리로의 복귀를 위한 숙련 및 자질 향상을 강조하여 교육훈련 프로그램 참여를 독려 한다. 실업자들은 공공 고용안정기관에 먼저 개인별 구직 및 계획서를 작성, 제출하고 적합한 노동시장훈련 프로그램에 참여하거나 직무순환제 일자리에 대체인력으로 고용된다. 특히, 대체근무 경험을 통해 장기실업자화 되지 않 고 기존에 보유한 숙련 및 자질의 마모를 예방할 수 있다. 셋째, 불가피하게 다가오는 일자리 축소에 대비하여 혁신적인 고용관행의 도입을 시도하고 있 다. 덴마크의 노동시장 정책은 일자리 나누기와 실업보호 만을 강조하는 전 통적인 유럽식의 직무 공유제(work-sharing)라기 보다는 정부가 정책주도권 을 잡고 성장을 추구하면서, 지속적으로 노동력의 숙련향상을 꾀하고 고용관 행을 바꾸어 가자는 점이다. 결국 구조적 실업률을 낮추고 실업의 경제적, 사회적 비용도 절감하고 있다.

(18)

Ⅳ. 장기실업자 실태조사

1. 개요

정부의 장기실업자 고용안정 및 직업능력개발 대책 성과분석에 앞서 포괄 적인 사회심리학적 맥락에서 장기 실업자의 특성에 대한 구체적인 정보를 얻고자 실태조사를 실시하였다. 조사대상자는 지속 실업기간 6개월 이상의 엄격한 의미의 장기 실업자(지속실업형 또는 A형으로 지칭) 뿐만 아니라 본 연구의 제2장에서 분류한 3가지 유형을 추가하여 장기실업자 실태조사의 대 상자로 선정하였다. 즉, 이전의 일자리를 그만둔 지 6개월 이내 이지만, 지난 1년 동안 2회 이상의 반복실업의 경험이 있는 자(반복실업형 또는 B형으로 지칭), 6개월 이상 장기 실업상태로 있다가 재취업하였으나 임시, 일용근로자 등 비정규직으로 취업한 자(비정규직 재취업형 또는 C형으로 지칭), 6개월 이상 장기실업자로 있다가 현재 비경제적활동 상태에 있는 자(구직단념형 또 는 D형으로 지칭) 등을 포함하였다.

대부분의 연구들이 장기 실업자를 조사대상자로 접근함에 있어서 공공 고 용안정센터의 구직등록자를 고려할 수 있으나 본 연구에서는 전국의 60여개 민간단체로 구성된 전국실업극복단체연대회의(약칭, 전실연)를 통하여 대상 자를 접근하였다.

나. 주요 결과

(1) 실업유형

첫째, 지속실업형(A형)의 경우 남자의 비율이 높지만 성별로 유의미한 차 이는 보이지 않으며, 20-30대의 비교적 저연령층대에서, 전문대 이상의 고학 력자의 경우에 지속실업형의 비중이 높음을 분명히 알 수 있으며, 이들의 평 균 지속실업기간은 13.45개월로 나타났다.

(19)

<표 Ⅳ-1> 개인적 속성에 따른 장기실업자 유형

계

성별 연령** 학력*

남 여 20대 30대 40대 50대 이상 중졸

이하 고졸 전문대 이상 계 (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0)³⁸⁹ ¹³⁹ ²⁵⁰ ⁴⁰ ¹²⁸ ¹²⁰ ⁹⁹ ¹²⁸ ¹⁴⁸ ¹¹² 지속실업형

(A형) (33.2)¹²⁹ (36.7) (31.2) (37.5) (41.1) (28.3) (26.3) (28.1) (28.4)⁵¹ ⁷⁸ ¹⁵ ⁵³ ³⁴ ²⁶ ³⁶ ⁴² (45.5)⁵¹ 반복실업형

(B형) (20.3)⁷⁹ (16.5) (22.4) (20.0) (15.6) (21.7) (25.3) (19.5) (23.6)²³ ⁵⁶ ⁸ ²⁰ ²⁶ ²⁵ ²⁵ ³⁵ (16.1)¹⁸ 비정규직

재취업형 (c형)

89 32 57 9 20 28 32 35 38 16

(22.9) (23.0) (22.8) (22.5) (15.6) (23.3) (32.3) (27.3) (25.7) (14.3) 구직단념형

(D형) (19.5)⁷⁶ (20.1) (19.2) (15.0) (25.0) (17.5) (16.2) (20.3) (17.6)²⁸ ⁴⁸ ⁶ ³² ²¹ ¹⁶ ²⁶ ²⁶ (21.4)²⁴ 기타 _(4.1)¹⁶ _(3.6)⁵ _(4.4)¹¹ (5.0) (2.3)² ³ (9.2)¹¹ ^- (4.7)⁶ (4.7)⁷ (2.7)³ 주1: 무응답은 교차분석에서 제외하였으며, %는 무응답을 제외한 비율임

주2: 독립변인 검증유의도 표시: *** p<.001, ** p<.01, * p<.05

둘째, 반복실업형(B형)의 경우에도 여성의 비율이 다소 높지만 유의미한 차이는 없으며, 50대 이상의 고연령층에서 고졸 학력의 경우에 반복실업형의 비중이 높게 나타난다. 지속적인 실업기간은 6개월 이내이지만 이들의 평균 반복실업횟수는 2.46회에 달한다.

셋째, 비정규직 재취업형(C형)도 성별 차이는 없으며, 50대 이상의 고연령 층에서 고졸이하의 경우에, 비정규직 재취업형의 비중이 높았다. 비정규직에 재취업하기 이전의 평균실업기간은 14.69개월에 달하며, 장기 실업하에 있다 가 아주 열악한 조건으로 재취업한 것으로 보인다.

넷째, 구직단념형(D형)도 성별차이가 없으며, 30대 연령층에서 가장 비중이 높고, 전문대 이상 학력보유자의 비중이 다소 높으며, 이들의 구직단념이 전 실업기간은 17.16개월에 달한다. 지속실업상태에서 구직단념으로 이행한 경우가 많음을 시사한다.

이상의 유형별 특성을 검토한 바, 저연령 고학력층은 지속실업형 다수, 고 졸이하의 저학력 고연령층은 반복실업형 또는 비정규직 재취업형 다수의 추 세를 보여주고 있다. 즉, 주변노동력 계층은 실업 부담이 너무 커서 연속적

(20)

인 장기실업상태에 머물기보다는 불안정한 일자리라도 신속하게 재취업에 나서고 있음을 보여준다.

(2) 생활실태 및 사회심리적 상태

<표 Ⅳ- 2>에서 나타난 바와 같이 현재의 생계 유지 수단은 성별, 연령별, 학력별 등의 개인적 속성에 따라 다르게 나타나고 있는데, 성별차이는 유의 미하지 않으나, 연령별, 학력별 수준에 따라 유의미한 차이가 있었다. 기대한 바대로 20대는 부모의 소득으로, 30, 40대는 배우자의 소득으로 50대는 배우 자의 소득 또는 자녀의 소득에 생계를 의존하는 경향이 있는 것으로 나타났 다. 학력별로 배우자의 소득에 의존하는 경우는 고졸, 전문대졸이상, 중졸이 하의 학력을 가진 실업자의 순으로 많았다.

<표 Ⅳ-2> 장기실업자의 생계유지 방법

계

성별 연령*** 학력***

남 여 20대 30대 40대 50대 중졸

이하 고졸 전문대 이상 계 (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0)³⁸⁸ ¹³⁹ ²⁴⁹ ⁴⁰ ¹²⁸ ¹¹⁹ ⁹⁹ ¹²⁸ ¹⁴⁷ ¹¹² 배우자의

소득 (44.3)¹⁷² (36.7)⁵¹ (48.6) (15.0) (53.1) (53.8) (33.3) (35.2) (51.7)¹²¹ ⁶ ⁶⁸ ⁶⁴ ³³ ⁴⁵ ⁷⁶ (44.6)⁵⁰ 실업급여 _(4.1)¹⁶ _(5.0)⁷ _(3.6)⁹ (7.5) (3.9)³ ⁵ (3.4)⁴ (4.0)⁴ (2.3)³ (4.8)⁷ (5.4)⁶ 부모 또는

자녀 소득 (19.1)⁷⁴ (19.4)²⁷ (18.9) (62.5) (12.5) (7.6) (24.2) (21.1) (13.6)⁴⁷ ²⁵ ¹⁶ ⁹ ²⁴ ²⁷ ²⁰ (25.0)²⁸ 빚을

얻어서 (8.8)³⁴ (11.5)¹⁶ (7.2)¹⁸ (2.5) (6.3) (10.1) (12.1) (14.1) (8.2)¹ ⁸ ¹² ¹² ¹⁸ ¹² (3.6)⁴ 친척, 친

지의 도움 (4.1)¹⁶ (2.9)⁴ (4.8)¹² (7.5) (3.9)³ ⁵ (5.9)⁷ (1.0)¹ (3.1)⁴ (5.4)⁸ (3.6)⁴ 부동산을

팔아서 (0.5)² (0.7)¹ (0.4)¹ ^- (0.8)¹ ^- (1.0)¹ ^- (0.7)¹ (0.9)¹ 재산소득,

저축 (7.5)²⁹ (10.8)¹⁵ (5.6)¹⁴ (2.5) (7.8)¹ ¹⁰ (7.6)⁹ (9.1)⁹ (5.5)⁷ (7.5)¹¹ (8.9)¹⁰ 기타 _(11.6)⁴⁵ _(12.9)¹⁸ _(10.8)²⁷ (2.5) (11.7) (11.8) (15.2) (18.8) (8.2)¹ ¹⁵ ¹⁴ ¹⁵ ²⁴ ¹² (8.0)⁹ 주1: 무응답은 교차분석에서 제외하였으며, %는 무응답을 제외한 비율임

주2: 독립변인 검증유의도 표시: *** p<.001, ** p<.01, * p<.05

(21)

장기실업자의 재취업촉진을 위한 직업능력개발 방안 17 전반적으로 실업급여에 의존하는 경우는 매우 적으며(4.1%), 이자, 집세, 저축 등의 자립적인 기반도 미미한 것으로 보인다. 일단, 실업자가 되면 부 모, 배우자, 친지 등 다른 주변인물의 도움으로 생계를 유지할 수 밖에 없음 을 시사한다.

장기실업자들이 주로 시간을 보내는 장소는 집(48.1%)이 가장 많았으며, 다음으로는 파트타임, 아르바이트(20.2%), 구직알선기간(7.3%)의 순으로 나타 났는데, 이런 결과는 성별, 연령, 학력에 따라서 유의미한 차이가 있었다. 집 에서 보내는 경우는 여성의 경우에, 연령이 많을수록 그러하였다. 반면에 연 령이 적을수록(20대)는 파트타임, 아르바이트로 시간을 보내는 경우가 많았 다. 특히 연령이 많을수록 일자리를 직접 찾아다니는 경우가 많았다. 집에 서 시간을 보내는 경우는 전문대졸 이상의 실업자에게서 많았지만 일자리를 직접 찾아다니는 경우는 중졸이하의 실업자에게서 많았다.

실업으로 인한 내부적 스트레스 정도를 조사한 결과, 심장이 마구 뛰거나 , 잘 다툰다 등의 증상은 상대적으로 덜한 반면, 기운이 없고 침체된 기분이 다, 매사에 관심과 흥미가 없다, 장래에 희망이 없다, 신경이 예민하다. 두려 운 느낌이다. 짜증이 난다, 울화가 치민다 등의 우울증을 나타내는 증상은 상대적으로 높게 나타났다.

(3) 정부의 실업대책 참여경험

조사 대상 장기실업자 중에서 재취업훈련에 참여한 경험이 있는 경우는 매우 적어서 17.7%에 불과하였으며, 이런 분포는 성별, 연령, 학력과도 유의 미한 관계가 없었다. 반면 공공근로에 참여한 경험이 있는 장기실업자는 그 2배인 34.0%에 달하고 있다. 이와 같은 참여경험은 성별에 따라 별반 차이가 없었으나, 연령이 많을수록 경험 비중이 뚜렷이 증가하는 것으로 나타나 50 대 이상의 참여경험은 47.4%에 달하고 있다. 중졸이하 학력자의 경우 경험 비중이 상대적으로 많아서 46%에 달한다. 이는 공공근로 사업이 고연령, 저 학력자에게 가장 접근성이 높은 정책수단임을 보여준다. 한다.

(4) 시사점

장기실업자의 특성을 한마디로 요약한다면, 저학력 또는 직무에 필요한 기 술의 부족으로 인해 국내산업의 경기불황시 제조업, 건설업, 음식숙박업 및

(22)

기타서비스업, 개인서비스업 등의 전통산업부문에서 비정규직 일자리를 드나 드는 구직자들이고 표현할 수 있다. 그러나 본 실태조사 결과 장기실업자의 특성을 세밀히 살펴보면 다음과 같이 요약된다.

첫째, 실업유형 및 구직활동에 있어서, 장기실업자들은 실업기간이 6개월 이상 지속되는 엄격한 의미의 실업자 집단 이라기 보다는 지속실업형, 반복 실업형, 비정규직 재취업형, 구직단념형 등 다양한 유형으로 나타나며, 구직 활동이 구인광고 및 친구친지 소개 등 유사한 방식으로 진행되고, 구직 제의 및 일시적 재취업 자리는 꽤 많지만 이전과 같은 수준의 일자리 획득전망도 낙관적이지 않다.

둘째, 이전 직장에서 단순노무직, 서비스판매직이면서 비정규직으로 종사 한 경우 장기실업화, 반복실업의 경향이 짙으며, 장기실업자의 개인적 속성 에 비추어 고학력자를 중심으로 실업이 장기화되고 있음을 알 수 있다. 또한 전직경험자들이 고려하는 주된 실업원인은 비자발적 요인으로서 국내산업의 경기불황을 가장 많으며, 자발적 요인으로는 연령, 직업관련 경험, 지식의 부 족 등이 많았다.

셋째, 실업 후 장기실업자의 생활실태 및 사회심리적 상태를 조사한 결과, 실업유형에 관계없이 대부분 비슷한 정도의 가계생활의 악화를 경험하고 있 으며, 비슷한 수준의 심리적 스트레스를 경험하고 있다. 한편 구직효능감 수 준은 비교적 덜 악화되어 아직도 괜찮은 일자리가 있다면 노동시장으로 복 귀하고자 한다.

넷째, 조사대상자 재취업훈련 경험자는 17.7%, 공공근로 경험자는 34.0%, 상담 및 성취프로그램 경험자는 9% 수준으로 나타나 장기실업자 들의 실업 대책 접근성이 미흡한 수준으로 나타났다. 그러나 공공근로 사업은 저학력, 고연령층이 가장 많이 참여하고 아직도 선호하는 사업임을 볼 때, 장기실업 자 대책은 항상 생계대책과 병행되어야 성공할 수 있음을 시사한다.

이상과 같이 장기실업자 실태를 조사한 결과, 직업능력개발 대책 차원에서 다음과 같은 특징적인 사실이 발견된다. 첫째, 장기실업자 들은 연령 및 학 력과 무관하게 직업에 필요한 경험 및 기술이 미흡하다는 점이다. 둘째, 일 자리 제의를 받은 경험은 꽤 있으나 자신의 이전 직업에서 벗어나지 않은

(23)

장기실업자의 재취업촉진을 위한 직업능력개발 방안 19 일을 희망한다. 즉, 이전 직업에 특별한 기술을 필요로 하지 않는 단순노무 직인 경우에 또다시 임시직, 일용직 등의 단순노무직을 희망한다는 점이다.

셋째, 일할 의욕은 있으나 구직활동에 적극적이지 않기 때문에 항상 취업정 보 부족 및 일자리 부족을 호소한다는 점이다. 이상과 같은 특성을 볼 때, 장기실업자 대책은 훈련 또는 상담, 공공근로 등의 개별적인 정책수단만으로 는 필연적으로 성공하기 어려움을 짐작할 수 있다³⁾.

3) 현재 장기실업자 직업능력개발 개선방안은 고용보험 DB분석 및 실업대책 평 가연구 결과가 산출된 이후 좀더 상세화될 예정임

(24)

Ⅴ. 장기실업자를 위한 고용안정 및 직업능력개발 대책의 평가

1. 분석틀

짧은 기간동안 실업대책이 급격히 확산되면서 그 효과성 검증, 개선방안 등을 마련하기 위해 많은 연구들이 수행되었다. 그러나 장기 실업자의 재취 업 촉진을 위한 직업능력개발에서 ‘가장 핵심적인 성공요인이 무엇인가’에 대한 합의된 결론은 부재한 실정이다. 장기실업자를 위한 고용촉진보조금 제 도, 공공근로, 재취업훈련 등은 그 효과성이 기대에 미치지 못하는 것은 장 기실업자의 요구에 부응하지 않고 개별사업이 독립적으로 적용되었기 때문 이라는 점은 공통적으로 지적하고 있다. 즉, 고용촉진보조금제도 및 공공근 로는 실질적인 직장 유지가 될 수 있도록 훈련과 병행될 때 가장 효과적일 수 있으며, 장기실업화를 막기 위해서는 취업자신감을 가지고 실질적인 구직 활동을 지속할 수 있도록 상담프로그램의 병행 적용이 유용하다.

실업의 비용이라는 측면에서 볼 때, 같은 실업률이라도 단기간 실업자에 비해 장기실업자가 많을수록 사회적 비용은 더욱 커지게 된다. 즉 실업의 장 기화는 의욕상실을 가져와 적극적인 구직활동을 저해하고 자신이 보유한 기 존의 숙련도 상실하고 있다는 낙인효과를 가져와 기업주로 하여금 채용을 더욱 기피하게 되는 요인이 되고 있다. 외국과 비교하여 한국의 실업자들은 비교적 인적자원측면에서 우수한 집단으로 볼 수 있으므로 실업자들이 보유 한 인적자원의 유지 및 관리를 위해서도 장기실업자 대책은 매우 중요하다.

그러므로 본 연구에서는 장기실업자를 위한 고용안정 및 직업능력개발 정책 수단에 평가를 통해 개별 정책수단의 효과를 포괄적으로 분석하고, 각 정책 수단의 단점을 보완하면서 실질적인 효과(정책목표)를 얼마나 달성하였는가 분석하고자 한다.

또한 평가 대상 주요 정책수단으로서 재취업훈련, 공공근로, 장기실업자고

(25)

장기실업자의 재취업촉진을 위한 직업능력개발 방안 21 용촉진장려금 사업에 제한하였으며, 성취프로그램 및 동행면접, 심층상담 프 로그램은 추적조사의 어려움 뿐만 아니라 정책수단과 최종 정책목표와의 인 과관계 설정이 어렵기 때문에 제외하였다.

장기 실업으로

인한 손실(cost) 정책수단 최종 정책목표

:장기실업자 직업능력개발

인적자본 마모 ↔ ①재취업 훈련 → 재취업 성공

소득상실 ↔ ②공공 근로 → 일정기간 소득보전

반복 참여하지 않음

경력단절 ↔ ③ 장 기 실 업 자

고용촉진장려금 → 고용유지을 통한 경력 및 숙련수준의 유지

2. 실업대책 유형별 참여자 분석

가 고용보험 DB에 나타난 실업대책 유형별 참여자의 특성

⁴⁾

다음의 [그림Ⅴ-1, 2, 3]에서는 2002년도 한해동안 재취업훈련, 공공근로, 장기실업자고용촉진 장려금 등의 세 가지 유형의 실업대책에 참여한 실업자 들의 정책수단 참여이전 실업기간 별 특성 및 6개월 지난 시점에서의 재취 업 여부를 도식화하였다.

4) 이하에서 제시한 고용보험 DB 분석의 대상기간은 2002년에 사업을 시작하고 2002년에 종료된 경우에 한정하였다. 단 공공근로사업은 2002년 하반기에 한정하 였다.

(26)

참 가 자

85,014명 (100.0%)

취 업 자 24,529명

미취업자60,485명 단기실업자¹⁾

44,290명

장기실업자²⁾ 40,724명

(28.9%

)

(71.1%

) (47.9%

) (52.1%

)

주 : 1) 실업기간 6개월 미만 실업자. 2) 실업기간 6개월 이상 실업자.

[그림 Ⅴ-1] 실업자재취직훈련 참가자의 경제활동상태

참 가 자

99,356명 (100.0%)

취 업 자 8,572명

미취업자 90,784명 단기실업자¹⁾

43,071명

장기실업자²⁾ 56,285명

(8.6%)

(91.4%

) (56.6%

) (43.4%

)

주 : 1) 실업기간 6개월 미만 실업자.2) 실업기간 6개월 이상 실업자.

[그림 Ⅴ-2] 공공근로참가자의 경제활동상태

수 혜 자

3,253명 (100.0%)

취 업 자 1,856명

미취업자1,397명 장기실업자

3,253명

(57.1%

)

(42.9%

)

[그림 Ⅴ-3] 장기실업자고용촉진장려금 수혜자의 경제활동상태

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나. 실업대책 유형별 참여자의 특성: 설문조사 결과

이상과 같이 실업자재취직훈련, 공공근로 및 장기실업자 고용촉진장려금 수급자를 중심으로 고용보험 DB에 나타난 참여자의 특성을 개괄적으로 분석 한 후, 개별 정책수단의 참여자를 대상으로 설문조사(추적조사)를 실시하여 정책집행과정에 대한 실태를 파악하고, 일정 시점이 지난 후, 그 효과를 분 석하여 정책목표를 얼마나 달성하였는가 검토하였다. 본 조사에서는 재취업 훈련, 공공근로, 장기실업자 고용촉진 장려금 등 3종의 실업대책 참여자로서 실업대책 참여이전 구직기간이 6개월 이상이 넘는 장기실업자로서 참여기간 은 2002. 1월부터 12월까지 1년 간이며, 실업대책 참여 종료 후 6개월이 지 난 사람을 모집단으로 하여 조사표본을 추출 하였다.

먼저, 조사대상 실업대책 참여자의 성별, 학력, 교육수준, 취업여부별 특성 을 <표Ⅴ-1>에서 제시한 바와 같다.

<표 Ⅴ-1> 실업대책 참여자의 성별, 학력, 교육수준, 취업여부별 특성

훈련참가자재취업 공공근로

참가자 고용촉진장려금

수급자 계 406 (100.0) 301 (100.0) 306 (100.0) 성별 남자 145 (35.7) 118 (39.2) 191 (62.4)

여자 261 (64.3) 183 (60.8) 115 (37.6)

연령

20대 133 (32.7) 83 (27.5) 65 (21.6) 30대 193 (47.5) 53 (17.6) 136 (44.4) 40대 45 (11.1) 52 (17.3) 55 (17.9) 50대 이상 33 (8.1) 113 (37.6) 50 (16.3)

무응답 2 (0.5) - -

학력

중졸 이하 10 (2.5) 107 (35.5) 38 (12.4) 고졸 136 (33.5) 85 (28.2) 82 (26.8) 대졸 이상 257 (63.8) 107 (35.5) 185 (60.5)

무응답 1 (0.2) 2 (0.7) 1 (0.3)

취업여부 취업 144 (35.5) 254 (84.4) 306 (100.0) 미취업 262 (64.5) 47 (15.6) 0 (100.0) 주: 실업대책 유형별로 모집단이 다르므로 실업대책 간 비교검증은 하지 않음

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재취업훈련의 경우 여성(64.3%)이거나 20-30대(80.2%), 대졸이상(63.8%)이 주로 참여하고 있으며, 수료후 취업자 분포는 35.5%를 차지하고 있다. 공공 근로의 경우, 마찬가지로 여성(60.8%)이거나 40-50대(54,9%), 고졸이하(63.7%) 가 주로 참여한다. 공공근로 이후 취업자의 비중이 84.4%를 차지하여 주로 취업한 사람들이 설문에 응답한 것으로 표본편의의 문제가 있음을 미리 밝 혀둔다. 고용촉진장려금 수급자의 경우, 재취업훈련 및 공공근로 사업과 달 리 남자의 비중이 높고(62.4%), 20-30대(66.0%), 대졸이상자의(60.5%) 비중이 높았다. 그러나 공공근로사업과 마찬가지로 조사 시점 현재 취업한 사람만이 표집되어 표본편의의 문제가 있을 수 있음을 미리 밝혀둔다.

3. 장기실업자에 대한 실업대책 유형별 성과분석 가. 재취업훈련

인적자본론의 입장에서 재취업훈련의 목적은 재취업 성공뿐만 아니라 노 동시장에서 일정기간 퇴장해 있는 동안 보유하고 인적자원의 마모를 방지하 고 지속적인 능력개발을 통하여 노동시장으로의 신속한 복귀를 돕는 것으로 알려져 있다. 그렇다면 재취업훈련을 받은 사람들의 경우 실제로 이와 같은 성과를 얼마나 인식하고 있는가 검토해보자.

<표2>에서는 재취업훈련이 실제 재취업에 얼마나 도움이 되었는가를 ‘약 간 도움됨’과 ‘매우 도움됨’을 합하여 전제의 과반수가 넘는 53.4%가 도움이 된다고 인식하고 있으며, 취업자의 경우에 미취업자보다 도움이 된다고 응답 하는 비중이 더 많았다. <표Ⅴ-3>은 재취업훈련이 인적자원 마모 방지, 즉 기존에 보유한 직무기술이 손상되지 않도록 방지하거나 향상시키는데 도움 이 되는 정도가 어떠한가를 질문한 결과이다. 재취업 성과에 대한 인식과는 달이 인적자원 마모방지에 도움이 된다는 응답은 ‘약간 도움됨’과 ‘매우 도움 됨’을 합하여 36.9%에 불과하였다. 또한 도움이 된다고 응답하는 경우, 재취 업자는 51.4%에 달했으나 미취업자의 경우는 29.0%에 불과하였다.

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장기실업자의 재취업촉진을 위한 직업능력개발 방안 25 이상의 결과를 볼 때, 재취업훈련이 재취업자체의 성공에는 어느 정도 정 책목표를 달성하는 성과를 보여주고 있으나 인적자원의 마모 방지, 직업능력 의 보존, 향상의 측면에는 기여도가 낮음을 알 수 있다. 이는 재취업훈련이 양적으로는 정책성과를 보여주고 있으나 훈련의 내용 및 수준 등 질적 측면 에서 보완되어야 함을 간접적으로 시사하는 발견사항이다.

<표 Ⅴ-2> 재취업 훈련이 재취업에 도움이 되는 정도

계 재취업여부

재취업 미취업

계 406 (100.0) 144 (100.0) 262 (100.0)

전혀도움안됨 33 (8.1) 9 (6.3) 24 (9.2)

거의도움안됨 85 (20.9) 22 (15.3) 63 (24.0)

보통이다 71 (17.5) 27 (18.8) 44 (16.8)

약간도움됨 158 (38.9) 62 (43.1) 96 (36.6)

매우도움됨 59 (14.5) 24 (16.7) 35 (13.4)

주: 훈련의 재취업 도움도 평균점수= 3.31점, 재취업자=3.49점, 미취업자=3.21점 (매우 도움됨 5점, 전혀 도움안됨 1점))

<표 Ⅴ-3> 재취업훈련이 인적자원 마모방지에 도움이 되는 정도

계 재취업 여부

재취업 미취업

계 406 (100.0) 144 (100.0) 262 (100.0)

전혀도움안됨 117 (28.8) 33 (22.9) 84 (32.1)

거의도움안됨 67 (16.5) 19 (13.2) 48 (18.3)

보통이다 72 (17.7) 18 (12.5) 54 (20.6)

약간도움됨 121 (29.8) 59 (41.0) 62 (23.7)

매우도움됨 29 (7.1) 15 (10.4) 14 (5.3)

주: 훈련의 인적자원 보존 도움 평균점수=2.70점, 재취업자 3.03점, 미취업자 2.52점 (매우 도움 됨 5점, 전혀 도움안됨 1점))

다음으로는 실업자 재취업훈련이 장기실업자의 재취업 확률(가능성)에 미 치는 영향을 알아보기 위해 로짓분석(logit analysis)을 시행하였다. 이를 위 해 다음과 같이 4가지의 모형을 설정하였다. 이에 대한 종속변수로서 취업과

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미취업을 각각 1과 0으로 구분하여 설정하였다.

- 모형1 : 개인적 배경 + 이전 직장의 근무경험 - 모형2 : 개인적 배경 + 훈련과정

- 모형3 : 개인적 배경 + 훈련 수료 후 노동시장 상황 + 재취업훈련 이 외 복수 프로그램 참여 여부

- 모형4 : 전체 변수를 투입

실업자 재취직훈련 이수자의 재취업 결정요인 분석 결과는 <표 Ⅴ-4>에 정리되어 있다. 4가지 모형 모두 유의미한 것으로 분석되었으나 모형4의 -2Log Likelihood의 값이 가장 적어서 모형적합도가 가장 높았다.

즉 모형1에서 인적속성과 이전직장의 근무경험을 투입한 경우, 인적속성 외에 이전직장에서의 근무경험 변수들은 모두 유의미하지 않았다. 모형2에서 는 인적속성과 재취업훈련의 경험만을 투입한 경우, 마찬가지로 인적속성 및 산업응용 및 공예분야 직종에서 유의미하게 부(-)의 값을 보인 것 외에는 다 른 훈련직종 변수들은 유의미하지 않았다.

모형3에서 인적속성변수와 노동시장 인력수요를 나타내는 일자리 사정 변 수가 유의미하게 재취업확률을 결정하는 것으로 나타났다.

모형4는 인적속성, 이전직장 근무경험, 훈련경험, 노동시장 일자리 사정 변 수 등을 모두 투입한 모형이다. 먼저 인적 속성에 대한 추정 결과, 남자일수 록, 연령대가 낮을수록, 그리고 고학력일수록 재취업 확률이 높은 것으로 분 석되었으며, 이상의 결과도 유의한 수준으로 나타났다. 반면에 종사상의 지 위(상용근로자 경험) 외에는 이전 직장에 대한 경험은 유의미하지 않은 결과 를 보였다. 이는 실업 탈출기간에 대한 추정모형에서도 같은 결과를 보이고 있다. 또한 훈련직종 변수 중에서는 산업응용 및 공예분야, 서비스 분야가 재취업확률에 (-)의 방향으로 유의미한 영향을 미치고 있는 것으로 나타났으 며, 훈련기관으로서는 직업능력개발 법인인 경우에 유의미하게 (+)의 영향을 미치는 것으로 분석되었다.

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<표 Ⅴ-4> 실업자재훈련 참여자의 재취업 결정요인에 대한 분석(Logit Analysis)