7.13
일반국도의 지정국도제 도입방안 연구
A Study on the Introductory Plan of the Designated National Road System of Highways
이춘용․김호정․유 선․이승훈
2003. 10／4책(최종보고서 315면, 요약보고서 130면, 부록보고서 219면, 여론조사보고서 160면)
／수탁연구／건설교통부
일반국도는 중요도시, 지정항만, 중요한 비행장 또는 관광지 등을 연결하며 고속국도와 함께 국가기간도로망을 이루는 도로로서 지역간 통행량을 주로 처리하는 간선도로다. 일반국 도는 건설교통부가 관리하는 도로이지만, 시관할 국도구간에서 동일한 간선도로임에도 불구 하고 지방자치단체가 계획, 건설, 유지․관리함에 따라 관리주체가 이원화되어 있다.
본 연구의 목적은 일반국도 확충사업의 효율성을 강화하고 일반국도 노선의 연계성을 향상시키며, 특히 시관할 국도의 간선기능을 향상시켜 도로 이용자의 이동성 향상 등 일반 국도의 효율적이며 실질적인 관리방향을 모색하는 데 있다.
본 연구에서는 시관할 국도 및 도시부 도로의 현황과 예산체계의 문제점, 외국제도 검 토를 통하여 국가가 중점적으로 관리할 일반국도의 지정국도제도 도입방향을 검토하였다.
향후 국가가 중점 관리해야 할 도시부 간선도로 사업 유형은 광역시 순환도로, 연담도시 연 결도로, 고속도로 IC 연결도로, 물류도로(항만, 산업단지, 복합화물터미널 등) 등이며 이를 지정관리 유형으로 선정하였다. 지정관리 유형에 대한 현행 법체계상 적용가능성, 기대효과 를 검토하고 지정관리구간을 설정하였다.
본 연구에서는 또한 건설교통정책에 대한 적극적인 국민의견 수렴과 종합적이고 체계 적인 정책수립에의 활용을 위해 도로정책에 대한 국민여론조사를 실시하였다. 본 연구결과 의 주요 내용은 다음과 같다.
시관할 국도가 건설교통부, 지방자치단체로 관리주체가 이원화되어 있어 관리주체간 협의체계가 미흡하여 간선도로망의 계획적이며 체계적인 구축이 곤란하다. 간선도로의 기 능이 도시별로 다르기 때문에 노선 연결성이 미흡하고, 상시 교통혼잡이 발생하고 있다.
시관할 국도 예산체계도 교통시설특별회계와 지방양여금특별회계로 이원화되어 있다.
예산의 편성 및 재원조달시기가 달라 지자체간 사업시기가 일치하지 못하여 체계적인 간선
도로망 구축에 제약이 발생하고 있다. 특히 국가가 재정을 보조하는 광역도로 등은 도시부 간선도로 확충에 있어 실질적인 대안이 되고 있지 못하다. 그 이유는 단구간 위주로 대상구 간을 선정하고 있어 순환도로 또는 광역적인 차원의 간선도로 확충사업을 시행하지 못하고 있기 때문이다. 지자체간에도 간선도로 확충사업에 대하여 예산조달의 곤란과 노선 경유지 등에 대해 이견이 발생하고 있어 국가의 중점적인 역할 정립이 필요한 실정이다. 외국의 경 우 도시부 간선도로 확충에 대한 관리주체가 중앙정부 또는 지방정부로 일원화되어 있으 며, 목적세 또는 도로관련 기금을 조성하여 일관된 예산체계하에서 중앙정부가 보조하거나 직접 시행하고 있다.
도시부 간선도로에 대한 현행 문제점을 해결하고 일반국도의 간선기능을 강화시키기 위해서는 새로운 제도의 도입이 필요하다. 일반국도 시관할 구간의 간선도로 기능제고, 통 행시간과 비용절감 등 도로이용자 편의증진, 지자체의 개별적이며 이원화된 재원체계의 통 합운영을 통한 간선도로 투자사업의 효율성 증진을 위하여 지정국도 제도의 도입이 불가피 하다. 지정국도란 시관할 국도 중 간선기능 향상이 요구되거나 도로확충 사업의 조기시행 이 필요한 대상구간을 설정하여 국가가 중점적으로 관리하는 구간으로 본 연구에서 사용하 는 가칭이다. 지정국도 제도의 도입을 위하여 국가가 중점적으로 관리할 일반국도의 대상 구간을 전체 노선, 일부 노선 또는 구간, 특정도시의 일부 노선 또는 구간으로 나누어 대안 별 관리주체 일원화방안을 검토한 결과 일부 노선 또는 특정구간에 대하여 국가가 계획 및 건설하는 대안이 현안문제 해결과 지정국도 제도도입 필요성에 가장 부합하는 것으로 판단 하였다.
향후 전국 간선도로망을 단계적으로 구축하기 위하여 건설교통부가 중점적으로 관리 할 도로로써 시관할 국도를 비롯하여 인구, 산업 및 경제활동이 집중되어 있는 도시권의 간 선도로와 주요 교통유발시설의 연결도로를 지정관리 유형으로 설정하였다. 도시권 간선도 로는 광역시 순환도로, 2개 시 이상을 경유하는 연담도시 연결도로다. 주요 교통유발시설 연결도로는 이동성 위주의 통행을 담당 처리하고 있는 고속도로에서 주요 도시 또는 교통 유발시설을 연결하는 도로(고속도로 IC 연결도로)와 물류도로(항만, 산업단지, 복합화물터 미널)다.
지정관리 유형(광역시 순환도로, 연담도시 연결도로, 고속도로 IC 연결도로, 물류도로) 별로 교통현황과 현행 제도 하에서 사업추진시 발생하는 문제점을 분석하였다. 각 지정관 리 유형별로 관리주체 일원화 방안을 현안 문제점 해결(전국 간선망 연계성 강화, 교통혼잡 완화, 지방재정 지원), 기대효과(관리주체 일원화, 재원운용 효율성), 국가 중점관리 필요성,
현행 제도 하에서의 적용 가능성 측면에서 검토하였다. 지정관리 유형은 국가가 계획, 건설 하는 것이 바람직하며 여러 지자체가 유지관리해야 할 구간에 대해서는 필요시 국가가 유 지관리하는 것이 우수한 것으로 나타났다.
지정관리 유형별 대상구간 가운데 교통혼잡이 심화되어 있고, 전국 간선도로망 계획이 미수립되어 있는 구간 그리고 간선도로 기능을 강화시키기 위해 시급한 구간을 지정관리구 간으로 설정하였다. 총 35개 구간 340.2km이며 광역시 순환도로 7개 구간 105.0km, 연담도 시 연결도로 6개 구간 136.9km, 고속도로 IC 연결도로 11개 구간 34.2km, 물류도로 11개 구 간 64.1km이다.
도로정책에 대한 국민여론 조사는 조사원에 의한 개별 면접조사 방식으로 1,000명을 대상으로 조사하였다. 조사항목은 교통수단 관련, 도로에 대한 의식, 도로사업 재원 부담 관 련, 현안문제에 대한 인식과 향후 사업추진 방향에 대한 의견 등이다.
현재 국민들의 도로 이용실태가 높으며 차량증가에 대비한 지속적인 도로정비가 필요 하다. 도로 이용자들은 교통정체, 교통안전, 도로교통의 피해를 주요 문제점으로 인식하고 있으며 도로시설물 확충정비, 교통체계 개선 등을 통한 대책수립 및 추진이 필요하다.
간선도로인 일반국도의 입체교차, 민간자본 투자에 의한 도로확충에는 찬성하는 의견이 높은 반면 통행요금 수준의 인상은 반대하는 의견이 높은 편이다. 고속도로 최소요금제에 대 한 반대의견도 48.5%로 정부정책에 대한 적극적인 홍보정책이 필요한 것으로 판단된다.
도로사업 재원부담과 관련하여 재원의 활용용도, 사업효과 등에 대한 인식이 부족한 것으로 나타나 도로정책의 홍보방안이 적극 강구되어야 할 것으로 판단된다.
향후 도로사업 추진방향은 환경친화적 도로정책, 기존도로 유지․관리, 교통정체 해소, 도시 내 간선도로 확충 등에 대한 이용자들의 선호도가 높은 것으로 나타나 앞으로 도로정 책 방향은 이러한 분야들에 대한 중점적인 정책검토가 필요하다.
본 연구결과를 토대로 한 도시부 도로의 효율적 관리를 위한 정책건의는 다음과 같다.
도시부 간선도로를 적정 규모로 확충하기 위하여 중앙정부가 중점적인 역할을 담당하 여야 한다. 전국 간선도로망의 체계적인 구축과 함께 도시부 간선도로의 교통혼잡을 완화 시키는 대안을 중앙정부 차원에서 수립함으로써 현안문제인 교통혼잡과 물류비용을 크게 저감할 수 있다.
국가균형발전, 지방분권화, 삶의 질 향상 등 최근의 국가 정책목표를 달성하기 위하여 간선망 확충사업에 대한 중앙정부의 역할이 재편되어야 한다. 현재 국가가 관리하는 도로 에 대한 전면적인 검토가 필요하며 도로가 수행하는 기능과 중요도, 위계에 따라 중앙과 지
방이 담당하는 역할도 정립해야 한다. 그 가운데 국가가 중점적으로 구축해야 할 대상구간 의 선정과 단계적인 시행방안이 마련되어야 한다.
도시부 도로에 대한 관리주체 일원화를 위한 제도적 개선이 필요하다. 국가가 도시부 도로를 확충할 때 그 기대효과는 매우 크고 다양하다. 국가기간도로망인 간선도로의 혼잡 완화, 도시권별 신개발축에 대한 교통축 형성 및 도시환경의 개선은 국민의 일상생활 수준 을 크게 향상하게 된다. 향후 국토공간구조가 광역대도시권별로 다핵화되었을때 도시기능 을 효율적으로 수행하기 위해서는 간선도로가 적기에 확충되어야 한다. 이를 위해서는 관 리주체 일원화 방안이 적극 검토되어야 한다.
관리주체 일원화 방안은 지정관리 유형별로 국가가 계획 및 건설(필요시 유지관리 포 함)하는 방안이 우선되어야 한다. 이를 위한 제도적 개선방안은 도로법 등에서 국가가 중점 관리할 대상도로를 일반국도의 지정요건에 추가하거나 새로이 정립하는 개정방안이 가장 바람직하다. 이는 국가가 도시부 간선도로 확충과 기능 제고를 위한 실천력을 강화시킬 수 있고 일괄된 사업시행이 가능하기 때문이다.
제도도입 초기단계에서는 국가가 중점 관리하되 향후 지자체가 추진주체로 될 수 있는 단계적 운영방안을 강구하여야 한다. 지정관리 유형별 시범사업의 추진 등을 통하여 제도 를 보완하고, 지자체별 간선도로 건설 및 유지관리 체계를 구축하여 중앙정부와 지자체가 단계적으로 적정한 역할을 분담하게 해야 한다. 현재 추진예정인 도로사업의 비용보조 방 안은 현행 제도 하에서 취할 수 있는 가장 현실적인 대안으로, 시관할 국도 등 도시부 간선 도로에 대해 국가가 주도적으로 시행한 후 사업성과 등을 개선하고 단계적으로 재정을 보 조하는 체계는 외국에서도 경험한 바 있다.
도로정책에 대한 대국민 여론조사는 정기적으로 실시하여 정부정책에 대한 국민의 인 식과 요구를 적극 수용하여야 한다. 여론조사 항목은 정기조사 항목과 수시조사 항목으로 구분할 필요가 있다. 정기조사 항목은 도로정책에 대한 국민의 의식과 도로이용자 등 실수 요자의 요구 변화 등을 주기적으로 도출하도록 한다. 수시조사 항목은 현안 국책사업 등 필 요시에 따라 항목을 수정 또는 추가하도록 한다.
정기적인 여론조사와 함께 도로이용자와 일반 국민의 도로정책에 대한 정책제언 등 상 시 의견을 수렴할 수 있는 제도가 마련되어야 한다. 정보통신기술의 발달을 통한 실시간 교 통정보 제공과 함께 일반국민이 정부 관련 사이트(예 : 건설교통부 또는 지방국토관리청 인 터넷)에 의견을 개진하고, 분기 또는 반기 단위로 의견을 취합하여 수시로 정책에 반영하는 방법이다. 일본의 경우와 같이 국가정책에 대한 국민의 평가 제도를 우리 실정에 맞게 적용
하는 방법을 병행하여 고려할 필요가 있다.
도로정책에 대한 여론조사는 현재의 면접조사 방식 외에 도로이용자 등이 자발적으 로 참여할 수 있는 시스템의 개발이 필요하다. 여론조사의 궁극적 목적이 어디서나 항상 도 로정책에 대한 관심을 개진할 수 있도록 하는 것이므로 우편엽서 또는 의견서를 관공서 등 을 통하여 제출하는 등 자발적인 참여방안을 강구한다.
대형 국책사업을 홍보하거나 지역 내 의견을 수렴하여 정책수립 과정에 반영하기 위하 여 사회참여(public involvement) 방안에 대한 지침이 마련되어야 한다. 건설교통정책의 계획 수립 이전에 계획초안의 작성, 대안의 검토, 최종안 선정 등 각 단계에서 지역주민 의견을 최대한 수용하여 가장 합리적인 정책이 개발되도록 한다.
