4 4

4

대 규 모 시 설 이 전 부 지 의 활 용 과 도 시 발 전 4

공공기관 지방이전과 혁신도시 건설

참여정부는 국가균형발전을 국정의 최우선 과제로 삼고 각종 균형발전정책을 적 극적으로 추진하고 있다. 참여정부의 이러한 국가균형발전정책은 지난 40여 년간 수도권 일극 중심의 불균형 전략을 통해 압축적인 산업화에 성공하였으나 압축성 장의 결과로 수도권은 심각한 과밀에 시달리고 지방은 정체와 저발전의 악순환을 벗어나지 못하고 있다는 인식에 근거하고 있다. 이러한 문제를 해소하기 위해서 는 적극적인 수도권 발전정책, 적극적인 지방육성정책으로 국가발전 패러다임을 전환시켜 나가야함을 주장하고 있다. 즉 수도권은 노동∙자본투입 위주의 양적 팽창에서 벗어나 지식∙기술 중심의 질적 발전으로 전환하고 지방은 스스로의 혁 신을 통해 지역발전을 도모하는 자립형 지방화를 실현하는 것을 염두에 두고 있 는 것이다.¹⁾

공공기관 지방이전 사업은 공공기관의 기능적 특성과 지역전략산업 및 혁신클 러스터를 연계시킴으로써 자립적 지역발전의 토대를 구축하고 혁신도시 건설과 연계하여 지역특성화 발전을 촉진함으로써 지방도시의 경쟁력을 제고하는 데 목 적이 있다. ‘국가균형발전특별법’상의 공공기관은 전국적으로 410개이며 약 85%

인 346개 기관이 수도권에 소재하고 있다. 이 중에는 수도권 내에 소재하는 것이 불가피하게 인정되는 기관을 제외한 175개 기관²⁾이 지방으로 이전한다. 이들 기

공공기관 이전부지의 활용방안

조판기｜국토연구원 책임연구원

1) 건설교통부∙국가균형발전위회 등(2005.6.24), 공공기관 지방이전 계획

2) 정부소속기관 67개, 정부출연기관 53개, 정부투자기관 21개, 정부출자기관 5개, 기타 공공법인이 29개 기관이다

관은 2010년까지 한국토지공사, 대한주택공사, 한국도로공사 등 선도기관이 우 선 이전하고, 나머지 기관도 2012년까지 모두 이전할 예정이다. 이를 위하여 대 구∙울산 혁신도시는 내년 9월 착공하고 나머지 도시도 내년 하반기에 순차적으 로 착공될 예정이다. 각 혁신도시는 지역특화산업과 지역의 다양한 환경∙문화적 요소를 접목하여 지역별 테마를 가진 개성 있는 도시로 개발된다.³⁾

공공기관 이전부지 현황

지방으로 이전하는 공공기관 중 청사 및 부지를 보유한 기관은 98개, 청사만 보유 한 기관은 4개이며, 나머지 73개 기관은 임차하여 사용 중에 있다. 따라서 공공기 관 이전부지는 98개 기관의 이전부지에 해당한다. 기관유형별로 살펴보면 소속기 관은 30개, 정부출연기관은 32개, 정부투자기관은 11개, 정부출자기관은 4개, 법 인기관은 21개 기관이 부지를 보유하고 있다.

부지를 보유한 98개 기관의 이전부지는 약 296만 평으로 서울시에 57개 기관, 경기도에 40개, 인천시에 1개 기관이 각각 입지하고 있으며, 3만 평 이상의 대규 모 부지를 보유한 기관이 17개 기관으로 전체 면적의 84%를 차지하며 3,000평 이 하인 기관은 46개 기관으로 전체 면적 대비 2%에 불과한 것으로 나타난다. 전체 부지의 58%(개발제한구역 4% 포함)가 자연녹지 지역에, 13%가 관리지역에 각 각 입지하고 있으며, 상업∙주거지역은 면 적 대비 14%에 불과 하다. 자연녹지지역의 경우 매각∙활용을 위 한 용도변경 압력이 예상되고 상업∙주거 지역은 매각 시 현재 이용보다 밀도를 높게 이용할 가능성이 높아 공공기관 이전부지 활 용이 과밀로 이어지는

특 집 대 규 모 시 설 이 전 부 지 의 활 용 과 도 시 발 전 4

3

<그림 1> 공공기관 이전부지 분포

4

경기도 경기도

서울특별시 서울특별시 인천광역시

인천광역시

이전부지

걸쳐 227만 평으로 전체 부지면적의 77%, 서울 시는 17개구에 걸쳐 22%를 차지하고 있다. 서울 시는 대부분 1만 평 이내인 반면, 경기도는 수원 과 용인지역 등을 중심으로 대규모 부지가 분포 하고 있다. 또한 서울시에 입지한 이전부지의 용 도지역은 주로 주거지역, 상업지역인 반면, 경기 도에 위치한 이전부지는 대다수가 녹지지역, 관 리지역에 입지하고 있다.

공공기관 이전부지 처리절차

정부는 2005년 6월 24일 공공기관 지방이전계획 을 발표하면서 공공기관 이전부지의 활용에 대 하여는‘이전재원 조달을 위한 자체매각’이라는 기본방향만을 설정하였다. 이후 2006년 3월 16 일‘공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법’에 이전부지의 처리 및 활용 에 관한 내용을 포함하여 입법예고하였다.

이 법률 안에 의하면 법률의 공포 이후 이전 공공기관의 장은 일상적인 유지∙보수 외에 신 축∙증축 또는 개축하거나 임차면적을 확대할 수 없도록 하고 있다(법률안 제40조). 또한 건설 교통부 장관은 종전부동산에 대하여 현황, 규모, 특성, 주변여건 및 매각 또는 활용 가능성 등을 파악하기 위하여 현황조사를 할 수 있도록 하고 있다(법률안 제41조).

이전기관의 장은 종전부동산의 매각시기 및 방법, 종전부동산 중 일부 또는 전부를 매각하지 못하는 경우 구체적인 사유 및 활용방안 등을 포 함한 종전부동산 처리계획을 수립하여야 하며,

산의 소재지를 관할하는 특별시장, 시∙도 및 시 장∙군수 또는 구청장의 의견을 듣고 수정∙보완 을 요구할 수 있다. 건설교통부 장관은 종전부동 산 처리계획에 제시된 기한 내에 종전부동산이 매각되지 아니하거나 이전공공기관이 원하는 경 우 정부투자기관으로 하여금 종전부동산을 매입 하게 할 수 있으며, 매입한 종전부동산에 대하여 는 소재지 관할 특별시장, 시∙도 및 시장∙군수 또는 구청장의 의견을 듣고, ‘수도권정비계획법’

제21조에 따른 수도권정비위원회의 심의를 거쳐 활용계획을 수립하여야 한다.

종전부동산의 활용계획이‘국토의계획및이용 에관한법률’에 따른 도시관리계획에 반영될 필 요가 있는 경우, 해당 지방자치단체에 그 반영을 요구할 수 있으며, 이 경우 해당 지방자치단체는 종전부동산의 활용계획을 도시관리계획에 반영 하여야 하고 이 요구를 받은 지방자치단체가 종 전부동산의 활용계획을 도시관리계획에 반영하 지 않은 경우 건설교통부 장관이 직접 해당 도시 관리계획을 입안∙결정할 수 있도록 하고 있다 (법률안 제42조).

종전부동산의 매입지원을 위해 정부투자기관 이 종전부동산을 직접 매입하는 경우에는 매입 대금의 일부를 융자할 수 있으며, 이전공공기관 은 정부투자기관 또는 정부출자기관에게 종전부 동산의 매각업무를 대행하게 할 수 있도록 하고 있다. 또한 종전부동산을 매입하는 정부투자기 관은 매입대금의 조달을 위하여 대통령령이 정 하는 바에 따라 채권을 발행할 수 있고, 종전부 동산 매입에 따른 이익이나 손실은 특별회계에

전입하거나 회계에서 보전할 수 있도록 규정하고 있다(법률안 제43조).

공공기관 이전부지 활용방안

1. 활용의 기본방향

공공기관 이전부지의 활용은 무엇보다도 공공기관 이전의 근본취지를 살리는 방 향으로 설정되어야 한다. 즉 이전부지의 활용은 수도권 일극 중심의 불균형 발전 으로 인한 수도권 과밀해소, 인구집중 완화에 일차적 목적을 두고 공공기관의 지 방이전으로 수도권의 질적 발전의 계기를 마련하는 데 목적을 두어야 한다. 이러 한 목적하에 이전하는 공공기관의 이전재원 확보를 위한 방안이 마련되어야 할

특 집 대 규 모 시 설 이 전 부 지 의 활 용 과 도 시 발 전 4

<그림 2> 공공기관 종전부동산 처리 및 활용절차

공

공공공기기관관 지지방방이이전전 이이전전공공공공기기관관 지 지방방이이전전계계획획

종

종전전부부동동산산의의 활활용용

현황조사

종전부동산

처리 계획 매각

정부투자기관 매입

종전부동산

활용계획 도시관리계획

종전부동산 처리 완료 지

지방방자자치치단단체체의의 이 이전전지지원원계계획획

∙

∙이이전전공공공공기기관관장장 계획수립

- 이전규모 및 범위 이전시기 - 이전비용 조달에 관한 사항 등

∙

∙소관부처장에 제출 (검토∙조정)

∙

∙국가균형발전위원회 심의

∙

∙건설교통부 장관 승인

∙

∙이이전전공공공공기기관관장장 계획수립

- 종전부동산 매각시기 및 방법 - 미매각 구체적 사유 및 활용방안

∙

∙소관부처 협의

∙

∙건설교통부 장관에 제출 (수요보완요구 가능)

∙

∙건건교교부부장장관관 조사

- 소유현황, 부동산 세부사항 및 특성

- 미매각 혹은 이전기관장 희망 시

∙

∙건건설설교교통통부부 장장관관 계획수립

- 소재지 지자체장의 의견 반영 ^- 건설교통부 장관 반영요구 가능 - 건설교통부 장관 입안∙결정

∙

∙이이전전하하는는 지지역역의의 자자치치단단체체장장 계획수립

- 이전공공기관 의견수렴

- 이전공공기관 및 이전직원에 대한 지원사항 등

YES

반영 미반영 NO

종전부동산 처리 및 활용

↓

↓

↓

↓

4

첫째, 도시공간의 연속성 확보, 지역주민의 삶의 질 향상, 수도권의 경쟁력 향상 등을 위해 서 이전부지를 활용하여야 할 것이다. 공공기관 부지는 주거지역, 상업지역에 위치하더라도 주 로 저밀도로 이용되고 있어 도시공간의 오픈스 페이스 기능을 유지하고 있는 경우가 많다. 따라 서 민간에 매각하더라도 이러한 기능을 유지하 도록 토지이용을 유도하여야 할 필요가 있다. 둘 째, 수도권 발전대책 등 국가균형발전을 위한 용 도로 지정된 이전부지의 경우 해당정책을 수용 하여야 한다. 셋째, 지구단위계획, 뉴타운 개발 등에 의하여 이전부지를 지자체가 적극적으로 활용하기를 원하는 경우 지자체의 계획에 따라 이전부지를 활용하여야 한다. 이 경우 국유지, 공유지와의 교환 등의 방안을 고려할 필요가 있 다. 넷째, 지자체 도시기본계획 및 발전방향, 해 당 지자체의 공공시설 여건, 이전부지의 주변환 경 등을 고려한 활용방안이 마련되어야 한다. 학

확보하는 데 노력하여야 하고 중앙정부는 지방 채 발행조건 완화 등을 통하여 지자체의 도시기 반시설 확보 노력에 부응하여야 할 것이다.

공공기관 이전부지의 토지이용은 다양한 이 해관계자가 관련되어 있다. 이러한 이해관계자 들의 공공기관 이전부지에 대한 토지이용 목표 는 다르다.

이를 구체적으로 살펴보면, 먼저 중앙정부는 공공기관 지방이전 목적의 하나가 수도권 과밀 해소이므로 인구집중 유발의 우려가 없도록 수 도권정비계획법에서 정하는 범위 내에서 이전부 지를 활용하려 노력할 것이다. 또한 지방정부(주 민)는 생활환경 악화방지를 위한 도시기반시설, 편익시설로의 이전부지를 활용하거나(지방정부, 시민), 자치단체의 경쟁력 제고차원에서 이전부 지를 산업구조 재편 및 일자리 창출을 위한 기회 로 활용(지방정부)하려 할 것이다.

이전대상 공공기관의 경우 이전재원 확보를 위해 가급적 많은 매각대금을 확보하기 위하여 노력(일부기관의 경우 용도지역의 상향조정을 통해 매각대금의 대폭적 증가를 기대)할 것으로 예상된다. 또한 시민단체의 경우 이해관계에 따 라 중앙정부의 입장에 부합할 것이며 때로는 지 방정부의 입장과 부합하는 경우가 있을 것이다.

공공기관 이전부지의 활용은 이러한 다양한 이 해관계자의 이해를 만족시키면서 최적대안을 도 출해 내야 할 것이다. 이러한 대안을 마련하는 과정은 진정한 의미의 토지이용 거버넌스 체계 를 구축하는 과정이기도 하다.

<그림 3> 공공기관 이전부지 활용 관련 이해관계자

기초지자체

지역주민

이전기관 광역지자체 중앙정부

시민단체

공공기관 이전부지

2. 도시공간의 계획적 관리 및 수도권의 경쟁력 강화

공공기관 이전부지는 계획적으로 관리하여 이용할 필요가 있다. 과거에는 공공기 관이 이전한 부지에 주로 대기업 본사, 주택단지 등으로 활용한 사례가 많았으나 향후 공공기관 이전부지의 활용에 있어서는 이러한 사례를 답습하지 않도록 활용 방안이 마련되어야 한다.

도시공간의 계획적 관리를 위해서는 먼저 중앙정부 및 지자체 계획을 선별적 으로 수용하여 활용방안을 마련하여야 한다. 특정 이전부지 및 주변지역과 연계 하여 중앙정부가 이전부지 활용계획이 수립되어 있을 경우 중앙정부 계획을 수용 해야 하며, 수도권 정비계획 등 공공기관 이전부지 활용정책의 상위계획은 이를 수용하여 활용방안을 마련하여야 한다. 또한 용적률과 건폐율 측면에서 현재의 상태로 건물과 부지를 이용하는 것이 적정하고, 건축물의 상태가 재건축을 필요 치 않을 경우 현재의 상태로 이전부지를 활용하여야 하나, 건축물이 노후화되어 있거나 현재 저밀도로 이용되고 있는 이전부지는 정비하는 방안도 강구해야 할 것이다. 또한 광역지자체 및 기초지자체에서 공공기관 이전부지를 포함한 주변지 역을 도시계획 차원에서 활용계획이 있을 경우 검토를 통하여 수용여부를 결정하 여야 할 것이다. 이 경우 지자체의 계획은 공원, 녹지, 학교 등 주로 공공시설 확충 에 소요될 것으로 판단되며 공공시설 확충에 소요되는 비용은 지자체의 예산으로 충당해야 할 것이다.

공공기관 이전부지는 주변지역에 오픈스페이스 기능을 하고 있는 경우가 많 다. 따라서 최유효로 이용되고 있거나 주변지역의 오픈스페이스(경관∙심미적) 기능을 담당하고 있는 이전부지의 경우 현재 이용되고 있는 부지의 속성(용도지 역∙지구, 용적률, 건폐율 등) 및 건물속성을 유지하여 도시공간의 연속성을 확보 하고 주변지역 주민의 쾌적한 삶을 제고하도록 노력해야 할 것이다.

또한 도시기반시설이 현저히 부족한 지역의 경우 공공기관 이전부지를 활용하 여 지방정부의 예산으로 도시기반시설을 설치해야 한다. 공공기관 이전부지는 주 로 도시기반시설 확충을 위한 가용용지가 부족한 기성시가지에 입지하고 있는 경 우가 많다.

공원, 녹지, 학교, 도서관, 문화시설, 사회복지시설 등의 기반시설 여건이 국제 수준, 전국평균 등에 현저히 미치지 못하여 기반시설 확충이 필요한 지역의 경우 공공기관 이전부지를 통해 도시기반시설을 확충하는 활용방안을 마련하고 지자 체에 도시기반시설로 활용하도록 권장해야 할 것이다. 이 경우에도 지방정부가 종전부동산을 공원, 녹지, 학교 등의 기반시설로 활용할 의사가 없을 경우 민간

특 집 대 규 모 시 설 이 전 부 지 의 활 용 과 도 시 발 전 4

4

하여 부지규모가 크고 도심 및 부도심과 가까운 지역의 종전부동산은 임대주택단지로의 활용을 고려하여야 할 것이다.

수도권 내 지자체 간에는 경쟁력 측면에서 매 우 다양한 스펙트럼을 보여준다. 따라서 수도권 자치단체별로 경제적 측면, 재정측면 등을 분석 하여 수도권 내에서 상대적으로 낙후된 지역을 추출하여 경쟁력 향상을 위한 공공기관 이전부 지의 활용대안을 마련해야 할 것이다. 이러한 지 자체의 경우 공공기관 이전으로 일자리를 상실 하는 수도권 지역의 일자리를 창출하기 위하여 이전부지를 주변지역과 연계하여 벤처단지, 아 파트형 공장, 금융허브센터, 테마파크 등으로 활 용하는 방안을 마련하고 공공기관 지방이전계 획, 제3차 수도권정비계획에서 제시된 정비발전 지구로 활용하는 것이 바람직하다.

토지이용은 한번 결정되면 짧게는 수십 년, 길게는 수대에 걸쳐 용도를 변경하는 것이 어렵 다. 따라서 공공적 목적으로 이용하기 위하여 수 도권에 반드시 필요할 것으로 예상되는 공공기 관 이전부지는 미래용도를 위해 현재의 활용방 안을 보류하고 국가가 적극적으로 매입하여야 할 것이다. 또한 법정 용적률, 건폐율에 비해 저 밀도로 이용되고 있어 민간에 매각될 경우 고밀 개발, 개발이익 발생 등 특혜시비의 우려가 있는 부지는 공영개발을 유도하여 개발이익을 환수하 여야 한다.

3. 이전기관의 이전재원 확보

수도권에서 지방으로 이전하는 기관의 유형은

국유재산법에 의한 관리를 받게 되어 있으나 나 머지 기관의 경우 재산처분과 관리에 있어 적어 도 법적으로는 특별회계 등으로의 산입이 불가 능하다. 따라서 기관의 특성에 맞는 이전재원 확 보방안이 마련되어야 한다.

현재 정부의 방침은 공공기관 지방이전은 이 전기관별로 자체적으로 이전재원을 확보하는 것 을 원칙으로 하고 있다. 앞에서 살펴 본 바와 같 이 이전하는 기관의 입장에서는 이전재원을 확 보하는 것이 무엇보다 시급하다 할 것이다. 따라 서 공공기관 이전정책 본래의 목적을 훼손하지 않는 범위 내에서 이전재원 확보를 위해 이전부 지를 활용하는 노력은 필요하다 할 것이다.

소속기관의 경우 이전부지 매각대금은‘공공 기관 지방이전에 다른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법’에 의한 특별회계로의 산입이 가능 하다. 따라서 공공기관 이전부지 매각가격이 해 당기관의 이전비용을 상회하는 기관과 부족한 기관 간의 형평성을 고려하여 활용방안을 마련 해야 한다. 또한 도시개발법에 의한 도시개발이 가능한 부지를 활용하여 이전비용을 충당하는 방안을 적극적으로 고려할 수 있다.

도시개발법에 의한 도시개발사업이 가능한 공공기관 이전부지는 49개 기관, 946만m²로 나 타나며, 택지개발촉진법에 의한 택지개발사업이 가능한 이전부지는 30개 기관, 896만 6,443m² 며, 대부분이 경기도 지역(주로 수원시)에 분포 하고 있다. 개발사업을 시행할 경우에는 해당 지 자체와의 협의를 통해 이전기관은 이전비용을 마련하고 지자체는 부족한 도시기반시설을 확충

하는 비용을 마련하는 방안이 도출되어야 한다.

또한 용도지역에 따라 상업지역, 공업지역에 입지한 이전부지는 주로 경쟁력 강화를 위한 시설로 활용하며, 주거지역에 위치한 이전부지는 원칙적으로 주거시 설 및 도시기반시설 확충을 위한 활용방안을 제시하고 필요한 지자체의 경우, 경 쟁력 강화방안을 위한 시설로 활용하도록 활용방안을 마련해야 한다. 녹지지역에 위치한 이전부지의 경우 대규모 단일부지, 대규모 복수부지, 소규모 부지 등 부지 규모에 따라 다양한 용도로 활용이 가능할 것이다. 즉, 이전부지가 서로 인접하여 위치하고 부지관리기관이 동일할 경우 인접한 이전부지 전체를 대상으로 활용계 획을 수립하고, 저밀도로 이용되고 있고 부지규모가 큰 이전부지는 건물로 이용 되고 있는 부분과 공개공지로 이용되고 있는 부분을 분할∙매각하여 활용하는 것 이 바람직하다. 또한 주변지역의 토지이용여건에 따라 공공기관 이전부지의 활용 대안이 달리 마련될 수 있다.

즉, 종전부동산이 입지한 주변지역의 토지이용이 상업지역인가, 주거지역인가 에 따라 토지이용 대안을 제시할 수 있으며 지하철 역 및 대중교통수단의 접근성 등을 감안한 활용대안이 도출되어야 한다. 따라서 지하철 역세권(500m 이내)에 위치하고 있으나, 유효이용되지 않고 있는 공공기관 이전부지는 유효이용 방안을 강구하여야 한다.

맺음말: 수도권 과밀해소와 이전기관의 이전재원 확보

공공기관 이전부지는 공공기관 이전 본래 정책목표인 수도권 과밀해소를 통한 수 도권의 경쟁력 향상과 이전기관의 이전비용마련이라는 정책목표의 상충을 극복 할 수 있는 방안이 도출되도록 활용방안이 마련되어야 할 것이다. 수도권 과밀해 소, 주변지역 환경개선을 위해 공공기반시설을 부담시키고 용도를 제한한다면 이 전기관이 충분한 이전비용을 확보하는 데 지장을 줄 수 있다. 반면, 매각가격을 높이기 위해 용도지역을 상향조정한다면 주변 환경을 훼손하고 과밀을 유발할 수 있다. 따라서 이러한 상충된 정책목표 간 갈등을 피하기 위해서는 공공기관 이전 부지 활용에 대한 원칙이 필요하다.

일반상업지역, 일반주거지역, 준공업지역에 위치하여 현재의 용도지역을 그대 로 유지하더라도 허용용도의 범위가 넓어 재(건)축에 제약이 없는 이전부지는 과 밀억제와 주변지역과의 조화를 위하여 현재 지정된 용도지역 그대로 유지하는 것 이 바람직하다. 그리고 이러한 이전부지의 경우 저밀도로 이용되고 있더라도 토

특 집 대 규 모 시 설 이 전 부 지 의 활 용 과 도 시 발 전 4

4

해 있더라도 도시계획시설인 공용의 청사, 연구 시설 용지로 용도가 제한되어 있는 종전부동산 은 매각이 곤란할 경우 공용의 청사 및 연구시설 용도를 해제하여 이전기관의 이전비용문제를 해 결하는 것이 바람직하다.

녹지지역, 관리지역 등에 입지하여 이전비용 충당이 곤란한 공공기관 이전부지는 지역 환경 개선을 위하여 일정비율의 공공기반시설 부담 을 조건(지자체와 이전기관 간 협약 등)으로 공 영개발을 유도하는 것이 바람직하다. 이러한 방 식의 경우 지자체의 입장에서는 필요한 공공기 반시설을 확충할 수 있고, 이전기관의 입장에서 는 이전비용을 확보할 수 있는 장점이 있다. 따 라서 이전기관과 지자체가 동시에 만족할 수 있 는 활용방안을 마련하는 것이 필요하다 할 것이 다.