특 집
환경변화에 대응한
건설산업 정책의 재정립 방안
저성장 시대에 접어들면서 건설산업 규모가 줄어들 것이라는 전망이 지배적 이다. 우리나라 경제에서 건설산업이 차지하는 비중은 1990년에는 22.3%였 으나 2013년에는 14.4%까지 감소하였으며, 건설경기 동향도 긍정적인 모습 을 보이지 못하고 있다. 국가 SOC부문 예산 또한 갈수록 줄어들고 있는 실 정이다. 이 같은 위기를 극복하고 건설산업이 국가경제를 선도하는 국가 핵 심산업으로 재도약하기 위해서는 현재 운영 중인 제도와 관행들의 근본적인 혁신이 필요하다. 이번 호 특집에서는 건설환경 변화에 따른 새로운 건설산 업 정책을 각 분야별로 알아보았다.
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특 집 환경 변화 에 대응 한 건설 산업 정책 의 재정 립 방안
머리말
건설산업은 사회간접자본 건설 등을 통해 국가경쟁력을 향상시키며, 서민 주거를 안정시키고 일자리를 제공하는 등 국가경제의 핵심 역할을 수행해왔다. 특히, 해 외건설은 업계의 신시장개척 의지와 정부지원의 시너지 효과에 힘입어 매출액 기 준으로 2012~2013년 2년 연속 세계 6위권을 유지하는 등 우리 경제에 든든한 버팀목이 되어주고 있다. 그러나 우리 경제가 저성장 시대에 접어들면서 건설산 업의 양적 성장 속도는 둔화되고, 경제에서 차지하는 비중도 1990년 22.3%에서 2013년에 14.4%까지 감소하였으며, 최근 건설경기 동향도 긍정적인 모습을 보이 지 못하고 있다. 또한, OECD 선진국의 선례를 살펴봐도 앞으로 전통적인 건설투 자의 양적 확대는 쉽지 않을 것으로 보인다.
건설산업은 일자리 창출과 연관 산업의 생산유발효과 등 우리 경제에 미치는 파급효과가 높다. 건설산업에 10억 원을 투자할 경우 약 15명의 일자리가 창출되 며, 연관 산업 등에 약 22억 원의 생산이 유발된다. 이렇게 경제에 미치는 영향력 이 크기 때문에 우리나라 경제의 미래를 언급할 때 건설산업을 제외하기 어려운 것이 사실이다. 따라서 건설산업의 경쟁력 향상은 우리 경제 발전에 필수 불가결 한 요소임을 명심할 필요가 있다.
이 글에서는 이런 시대적인 여건 속에서 정부가 건설산업을 지속 발전시키기 위해 역점을 두고 있는 정책과제를 소개하고, 앞으로 정부가 나아갈 방향에 대해
건설산업의 지속 발전을 위한 정책방향
김정희 | 국토교통부 건설경제과장
살펴보고자 한다.
입찰제도의 개선
현재 건설시장은 그 규모에 비해 많은 수의 건설 업체가 영업을 하고 있는 공급과잉 현상을 보이 고 있다. 공급과잉은 건설산업에서의 과당경쟁, 저가낙찰, 불법 하도급, 부실공사 등 많은 문제 들의 근본적인 원인으로 지목되고 있으며, 이에 따라 국토교통부는 등록기준에 미달되는 부실업 체와 페이퍼컴퍼니를 적극 적발하여 퇴출시키기 위해 2011년부터 건설업 실태조사를 실시하고, 금년에는 조기경보시스템을 가동하는 등 다양한 노력을 기울이고 있다. 그러나 이것은 사후 처방 적인 정책이며, 이보다는 부실업체가 자연스럽 게 구조조정되고 우수한 업체는 성장할 수 있도 록 중장기적으로 건전한 시장 구조를 만드는 것 이 더 중요할 것이다.
건전한 시장 구조를 만들기 위해 바로 잡아야 할 것 중 하나는 입찰제도다. 특히, 300억 원 미 만의 공공공사에서 적용되고 있는 적격심사제 는 건설시장의 과잉공급을 부추긴 측면이 있기 때문에 깊은 고민이 필요하다. 적격심사제는 계
약이행능력과 가격 평가의 합산으 로 낙찰자를 결정하는데, 계약이행 능력 평가는 변별력이 낮고 가격 평 가는 그 기준이 되는 공사예정가격 을 모르는 상태에서 만점이 되는 낙 찰률이 정해져 있기 때문에 낙찰자 선정이 운에 좌우되는 경우가 많다.
적격심사제가 ‘운찰제’라는 오명을 듣고 있는 것도 이 때문이다. 상황 이 이렇다 보니 보유한 업체 수가 많을수록 낙 찰 확률이 높아지게 되고, 친척이나 친구까지 동 원하여 페이퍼컴퍼니를 만들어 입찰에 참여하는 경우가 적지 않다. 물론, 적격심사제의 순기능도 있다. 최저가낙찰제에 비해 높은 낙찰률이 보장 되기 때문에 중소 건설업체에게 적정 공사비를 확보해주고 있으며, 공사 실적이 부족한 중소 건 설업체에게는 공사 수주의 기회를 동등하게 제 공해준 측면이 있다. 고난이도의 기술력이 필요 없는 소규모 건설공사의 경우 적격심사제는 중 소 건설업체 지원 차원에서 필요할 것으로 보인 다. 그러나 300억 원의 건설공사가 과연 기술력 을 배제하고 수주 기회를 동등하게 나눠주는 것 이 타당한 공사 규모인지는 다시 한 번 심각하게 고민해볼 필요가 있다. 또한, 운찰제라는 오명을 벗기 위해 계약이행능력 평가의 변별력을 현재 상태로 유지할 것인지에 대한 충분한 검토도 같 이 진행되어야 할 것이다.
또 한 가지 건설산업이 발전하기 위해 중요한 과제 중 하나는 건설업체가 제값을 받고 공사를 할 수 있도록 적정 공사비를 확보하는 것이다. 우 리나라의 중요한 입찰제도 중 하나인 최저가낙 찰제는 지나친 가격 위주의 경쟁으로 덤핑투찰,
<그림 1> GDP 대비 건설투자 비중
출처: 한국은행.
25.1 25.4
18.1 18.0
14.7 13.5
30
20
10
0
건설투자/GDP
1990년 1995년 2000년 2005년 2010년 2013년
(%)
1
저가낙찰 등을 야기하고 적정 공사비 확보를 저해했다는 비판을 받아왔다. 정부 는 이를 해결하기 위해 공사수행능력, 가격, 사회적 책임을 종합적으로 심사하여 낙찰자를 선정하는 종합심사낙찰제를 최저가낙찰제의 대안으로 도입(2016년)하 고 있으며, 이를 위한 시범사업을 실시(2014~2015년)하고 있다. 아직 시범사업 단계이므로 시행착오가 예상되지만 조속히 제도가 정착되어 적정 공사비를 확보 하는 데 큰 보탬이 되기를 기대한다.
규제개혁을 통한 건설기업의 경쟁력 향상
견실한 건설업체가 자유롭게 영업활동을 하고 경쟁력을 키워가기 위해서는 불필
특 집 환경 변화 에 대응 한 건설 산업 정책 의 재정 립 방안
<그림 2> 종합업체수, 평균 수주액
출처: 국토교통부. 2013.
<그림 3> 전문업체수, 평균 수주액
출처: 국토교통부. 2013.
14,000 12,000 10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 -
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 업체수
1업체당 수주액(실질, 억 원)
350.0 300.0 250.0 200.0 150.0 100.0 50.0 0.0
업 체 당 수 주 액 업 체
수
60,000 50,000 40,000 30,000 20,000 10,000
0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
25.0
20.0
15.0
10.0
5.0
0.0 업 체 당 수 주 액
업체수
1업체당 수주액(실질, 억 원)
업 체
수
요한 규제를 줄여가는 것이 중요하다. 과거에는 각 산업의 육성을 위해 진입, 영업활동 등 단계 마다 규제를 두는 것이 일반적이었으나, 산업경 쟁력이 일정 수준 이상이 된 지금은 기업의 자 율성을 최대한 보장해주는 것이 민간의 효율성 을 극대화하여 지속 발전의 가능성을 높일 수 있 다. 건설산업도 등록, 보증, 입찰, 하도급 등 공 사 과정별로 다양한 규제가 있으며, 산업 환경 의 변화에 따라 불필요하거나 과도한 규제를 폐 지 또는 완화하여 건설산업의 경쟁력을 높이는 것이 중요하다.
우선 규제개혁의 일환으로 건설업 등록기준 의 주기적 신고를 폐지할 계획이다. 건설업체 는 건설업 등록 이후 3년마다 주기적으로 건설 업 등록기준의 충족 여부를 신고하도록 되어 있 고, 건설업 등록기준을 상시 충족하도록 규정하 고 있다. 또한, 주기적 신고는 1회 신고 시 약 80~120만 원의 비용이 소요되고, 서류 7종을 제출해야 하며, 통상 3~5일 정도의 기간이 소요 된다. 이는 특히 중소 건설업체의 경영에 적지 않 은 부담으로 작용하고 있어 이들 건설업체의 부 담을 완화하기 위해 주기적 신고 제도를 폐지할 계획이다. 주기적 신고 제도를 폐지할 경우 건설 산업 전체로 볼 때 3년간 약 450억 원의 비용절 감이 기대된다. 다만, 주기적 신고 제도가 폐지되 면 등록기준에 미달한 부실업체를 적발할 방법 이 없어 시장질서가 무너질 것이라는 우려가 있 으나, 이에 대한 대안으로 건설산업종합정보망 (KISCON)의 빅데이터를 이용하여 부실업체를 상시 적발하는 조기경보시스템을 운영할 예정이 다. 조기경보시스템은 건설업체의 재무 및 보유 인력, 공사, 보증 등의 정보를 종합적으로 분석하
여 자본금, 기술능력 등 등록기준에 미달한 것으 로 추정되는 부실 혐의업체를 가려내고, 이들 업 체를 처분관청인 지자체에 통보하여 적법한 절 차에 따라 조치되도록 관리하는 것이다. 조기경 보시스템은 주기적 신고와 다르게 건설업체에 게 추가 서류를 받지 않고 비용도 소요되지 않기 때문에 건설업체 입장에서 불편함이 없는 동시 에, 상시적으로 부실업체를 적발할 수 있기 때문 에 3년에 한 번씩 부실업체를 가려내는 주기적 신고 제도보다 더욱 효과적일 것으로 기대된다.
다음으로 기업 경영에 적지 않은 부담으로 작 용하고 있는 것이 엄격하게 운용되고 있는 자본 금 등록기준이다. 건설업 등록기준에 미달되어 퇴출되는 대부분의 기업은 자본금 등록기준을 충족하지 못한 것이 그 원인이고, 견실한 기업도 연말이 되면 자본금 등록기준에 충족되는지 여 부를 확인하느라 분주해지는 것이 사실이다. 특 히, 현금을 제외한 대부분의 자산이 부실자산 또 는 겸업자산으로 분류되면서 자본금으로 인정되 지 않아 기업들이 자본금 등록기준 충족에 애를 먹고 있는 상황이다. 따라서 정부는 객관적이고 합리적인 시각에서 해당 건설업체의 자본금으로 볼 수 있는 자산에 대해서는 자본금으로 인정하 도록 지난 9월 제도를 개선했다. 매출채권의 자 본금 인정 기간을 종전 1년에서 2년으로 늘리고, 대물변제로 받은 공사대금을 2년간 자본금으로 인정하기로 했다. 또한, 판매를 위한 신축자산 과 자가건물의 임대자산도 자본금으로 인정된 다. 이로 인해, 건설업체의 부담이 상당 부분 완 화될 것으로 기대된다.
또한, 건설업체의 부담을 완화하기 위해 최저 가낙찰제 공사에 대한 하도급계획서 제출을 간
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소화할 예정이다. 하도급계획서는 원도급업체가 하도급계약을 통해 공사를 수행할 공종에 대한 공사금액, 하도급업체, 하도급률 등에 대한 계획을 명시하는 것이며, 최 저가낙찰제 공사의 입찰과 계약 시에 각각 발주자에게 제출하도록 되어 있다. 그러 나 유사한 내용의 하도급계획서를 입찰과 계약 시 각각 제출할 필요가 없으므로 앞 으로는 입찰 시에만 하도급계획서를 제출하도록 제도를 개선할 계획이다. 또한, 당 초 계약 시 제출하던 하도급계획서에는 하도급업체명을 명시하도록 되어 있으나, 이로 인해 공사 진행과정에 하도급계획과 다른 업체와 하도급계약을 맺을 때마다 발주자의 승낙을 받아 하도급계획서를 수정하는 비효율적인 측면이 있었다. 따라서 입찰 시에 받을 하도급계획서에서는 하도급업체명을 기입하지 않게 할 예정이다.
국토교통부는 위와 같은 노력이 계속 이어질 수 있도록 추가적인 규제개혁 과 제를 지속 발굴하고 있으며, 빠른 시일 내에 결실을 맺어 건실한 기업들이 보다 편안하게 영업할 수 있는 건설시장이 되기를 기대한다.
건설산업 상생문화 정착
건설산업은 발주자, 원도급자, 하도급자로 이어지는 수직적인 생산구조로 인해 불공정한 관행이 형성되기 쉬운 분야다. 실제로 건설현장에서는 원도급자가 하도 급자에게 책임을 전가하고 대금을 체불하는 등 불공정 관행이 남아 있으며, 국토 교통부는 이를 개선하기 위해 지속적인 노력을 기울이고 있다. 작년 6월에는 관 계부처 합동으로 ‘건설산업 불공정 거래관행 개선방안’을 마련하여 대부분의 과 제를 추진 완료하였으며, 금년에도 그 노력을 이어가고 있다.
주요 실적을 살펴보면, 계약 체결 이후 경제상황의 변동에 따라 발생하는 계 약금액의 변경을 인정하지 않는 등 일방에게 현저하게 불공정한 계약의 경우 그 내용을 무효화할 수 있도록 제도를 개선하였다. 지금까지 불공정 계약을 시정명 령 등을 통해 바로잡고자 하는 노력은 있었지만 계약조항 자체를 원천 무효화하 는 제도는 이번이 처음이다.
건설분쟁조정위원회의 조정 기능을 대폭 강화하였다. 위원회 조정안의 효력 이 종전에는 당사자 간 합의에 그쳤는데 재판상 판결과 같은 효력을 갖게 되었으 며, 과거에는 일방이 분쟁조정을 신청해도 피신청인이 수락하지 않으면 조정이 개시되지 않았으나 피신청인의 분쟁조정 참여가 의무화되고 피신청인 불참여 시 과태료 처분을 받게 된다. 분쟁조정 제도가 활성화되면서 업계에 많은 도움이 될 전망이다. 분쟁을 해결하기 위해 재판을 할 경우 1~2년의 기간과 많은 소송비용
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이 필요하지만, 분쟁조정 제도를 활용할 경우 약 4개월의 기간 동안 비용 없이 해결이 가능하다.
이로 인해 불공정 행위를 당했으나 소송비용 등 이 걱정되어 그냥 지나치는 일이 많이 줄어들 것 으로 전망된다. 위와 같이 개선된 제도는 2014년 2월부터 시행되었으며, 이로 인해 2013년 3건에 불과했던 분쟁조정 신청건수가 2014년 8월까지 23건으로 증가한 바 있다.
건설업체가 하도급대금, 건설기계대여대금 등을 상습적으로 체불할 경우 그 업체의 명단 을 공표하도록 했다. 최근 3년간 2회 이상 대금 을 체불하여 행정처분을 받은 건설업체 중 체불 총액이 3천만 원 이상인 경우 그 업체 명단을 공 개하고, 그 결과를 건설업자의 시공능력평가에 반영하는 등 해당 업체는 불이익을 받게 된다.
이는 부실업체의 고의적인 부도 및 잠적으로 인 한 체불사례가 지속 발생함에 따라 이를 예방하 기 위한 조치다. 이 제도는 금년 11월부터 시행 되며, 하도급업체 등이 상습 체불업체와의 계약 을 기피하게 되어 대금 체불이 사전에 차단되는 효과가 기대된다.
공공공사를 시행하는 발주자는 하도급계약에 대한 정보를 공개하도록 관련 법률을 개정했다.
종전에는 공공공사의 원도급계약에 대한 정보만 공개되고 하도급계약 정보는 계약 당사자들끼리 만 공유됨에 따라 원도급자가 우월한 지위를 이 용해 과도한 저가계약, 이중계약 등을 하도급자 에게 강요하는 것을 막기 어려운 환경이었다. 금 년 11월부터는 공공공사의 발주자는 하도급업 체, 하도급금액 및 하도급률 등의 정보를 공개하 게 됨으로써 하도급업체 선정과정을 보다 투명 하게 관리하고 공정한 건설시장 질서를 확립하
는 데 기여할 전망이다.
공공공사에서 저가로 낙찰된 공사의 경우 발 주자가 의무적으로 하도급대금을 직접 지급하도 록 개선했다. 저가 낙찰공사는 원도급업체의 하 도급대금 체불 우려가 높으나, 발주자가 하도급 대금을 직접 지급하는 사례가 거의 없어 이에 대 한 개선 요구가 많았던 것이 사실이다. 금년 11 월부터 발주자의 하도급대금의 직접 지급이 저 가 낙찰공사까지 확대됨에 따라 하도급대금 체 불 사례가 줄어들 것으로 기대된다.
그밖에도 공정한 건설산업을 조성하기 위한 다양한 제도 개선을 추진하고 있다. 그리고 지금 까지는 원도급자와 하도급자 사이의 불공정 행 위를 근절하기 위한 제도 개선에 집중하였다면, 앞으로는 발주자와 원도급자 사이의 불공정 관 행을 막기 위한 노력에 초점을 맞출 계획이다. 일 부 공공기관에서 원도급자와 계약 시 국가계약 법령과 다르게 계약조건을 운용하여 부당하게 공사금액이 삭감되는 사례가 발생하고 있으며, 빠른 시일 내에 이러한 불공정 사례를 바로 잡을 계획이다. 또한, 민간공사는 공공공사와 달리 별 도의 규제 없이 당사자 간의 계약에 따르는 경우 가 많아 민간공사 발주자가 지체상금률을 과도 하게 적용하는 등 부당하게 건설업자에게 부담 을 전가하는 경우가 종종 발생하고 있다. 이러한 불공정 행위도 개선될 수 있도록 조속히 방안을 마련할 예정이다.
해외건설시장 진출 확대
최근 해외건설은 좋은 성적을 거두며 침체된 국 내건설 경기를 보완하고, 국내 건설물량의 축소
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로 경영상태가 악화된 국내 건설기업의 탈출구로서 그 역할을 톡톡히 하고 있다.
1965년 540만 달러 규모의 태국 파타니-나라티왓 고속도로 공사를 통해 세계 무 대에 데뷔한 이래 반세기 만에 누적 수주 6천억 달러의 위업을 달성했을 뿐 아니 라 세계시장의 8.1%를 점유하며 당당히 세계 6위 건설강국으로 도약(ENR 집계, 2012년 매출액 기준)했다. 금년에는 3분기 기준 총 483억 달러를 수주하여 전년 동기 대비 5.2% 증가한 수치를 기록 중이며, 금년 수주목표 700억 달러 달성에 대 한 기대감을 높이고 있다. 또한, 해외건설의 규모(652억 달러, 2013년 기준)는 우 리나라 수출의 간판스타인 반도체(571억 달러)와 자동차(487억 달러)를 앞서고 있다는 사실도 주목할 필요가 있는 대목이다.
해외건설은 일자리 창출에도 중요한 역할을 했다. 얼마 전 해외건설정책지원 센터에서 발표한 통계를 살펴보면, 2004년 이후 지난 10년간 해외건설 취업자수 가 4,104명에서 2만 3,744명으로 5.8배 증가한 것으로 나타난다. 같은 기간 우리 나라 전체 산업의 취업자수가 1.1배 증가한 것에 비하면 주목할 만한 수치다. 특 히, 수주액과 취업자수의 상관관계가 0.839로 높게 나타났다. 현재 추세가 이어 질 경우 금년 연말에는 취업자수가 작년보다 9%가 증가한 2만 5,800명이 될 것 으로 전망된다.
이와 함께 최근 해외건설은 규모뿐만 아니라 수익성 측면에서도 많은 진전이 있다. 과거 우리 기업끼리의 출혈 경쟁 구도를 벗어나, 컨소시엄를 통해 동반자로 서 국제 입찰에 참여해 좋은 결과를 내고 있다. 이처럼 우리나라의 해외건설은 양 적 성장에만 집중하던 과거의 행태에서 벗어나 기업에게 실질적으로 도움이 되는 수익성 중심의 사업에 집중할 때다.
국토교통부는 이러한 추세에 발맞추어 우리 기업의 수익성 제고를 위한 지원정 책에 집중하고 있다. 2014년 2월 해외건설정책지원센터를 설립하여 해외 진출전략 및 사업 리스크 정보를 제공하고, 기업 스스로 해외 사업 리스크를 분석하고 관리할 수 있도록 시스템을 개선하고 있다. 또한, 개도국에 대한 마스터플랜 수립사업, 공무 원 초청연수 등을 통해 정부 대 정부 간 개발협력을 강화하고 우리 기업의 수주저변 을 확대하고 있다. 뿐만 아니라, GIF 펀드 투자, 타당성 조사 등을 통해 우리 기업이 수익성 높은 투자개발사업에 진출할 수 있도록 적극 지원하고 있다.
물론, 이렇게 긍정적인 모습의 이면에 해결이 시급한 과제도 있다. 중소기업의 해외건설 수주가 2008년 72억 달러에서 2013년 35억 달러로 급감했으며, 중소·
중견기업 수주 중에서 국내 건설업체 하도급 비중은 2008년 19.5%에서 2013년 81.8%로 급증했다. 중소·중견기업들이 ‘수주 규모 감소, 하도급 비중 확대’라는
특 집 환경 변화 에 대응 한 건설 산업 정책 의 재정 립 방안
이중고를 겪고 있는 형국이다.
이에 따라 정부는 중소·중견기업의 해외건설 시장 진출 시 수반되는 정보, 인력, 금융 등의 리 스크를 줄일 수 있도록 노력할 것이다. 유망한 중 소·중견업체를 우수 해외건설업체로 선정해 정 보·금융·외교력을 집중 지원하고, 해외 현지 전 문상담위원 30명을 신규 위촉하여 중소업체에 현 장감 있는 전문컨설팅 서비스가 제공되도록 할 것 이다. 건설사의 신용도 위주로 발급한 해외건설 보증서를 사업성 평가를 기반으로 발급할 수 있 도록 하고, 건설공제조합 이행성 보증 규모도 확 대하여 금융지원도 확대하는 등 다각적인 방안도 추진하고 있다. 특히, 대·중소기업이 동반 진출 하는 경우 상호 협력평가에서 인센티브를 부여하 고, 해외건설 표준하도급 계약서도 제정하여 권고 하는 등 동반진출 및 대·중소기업 상생을 유도하 는 정책 지원도 병행 추진해나갈 계획이다.
국제적으로 개방된 해외건설시장 규모가 올 해 8천억 달러 내외로 추정되고 2017년도까지 연평균 8.5% 수준으로 지속 성장할 것으로 전망 된다. 약육강식의 국제시장에서 우리 기업이 앞 으로도 선전하기 위해서는, 시장의 패러다임 변 화에 선제적으로 대응하고 내부 역량을 강화하 는 노력을 게을리하지 말아야 한다. 이와 같이 그 동안의 성공에 안주하지 않고 끊임없는 노력을 기울인다면, 해외건설은 앞으로도 계속 우리 경 제의 든든한 버팀목이 될 것으로 기대한다.
맺음말
건설산업은 최근 어려운 상황 속에 처해 있으며, 이를 극복하고 지속 발전할 수 있는 가능성을 증
명해야 하는 중요한 시점에 와 있다. 정부의 노력 만으로 이를 달성하기는 불가능하며, 업계, 학계 등 각 분야의 전문가 모두의 힘을 모아야 할 것 이다. 또한, 새로운 변화에 적극적이고 선제적으 로 대응하는 자세가 필요하다. 지금 이 순간 우리 의 고민이 앞으로 백 년간의 건설산업을 결정한 다는 사명감을 가져야 할 것이다.
참고문헌
국토교통부. 2013. 제4차 건설산업진흥기본계획.