기본연구보고서 2002 - 18
형평성을 고려한 국가간 온실가스 감축분담에 대한 연구
2002. 12.
오진규
기후변화협약 채택(1992년), 교토의정서 채택(1997년), 교토메카니즘에 관한 마라케쉬 합의(2001년) 등 기후변화에 대한 전세계적인 노력이 가 속화되고 있다. 이 과정에서, 국가간에 가장 대립되는 문제가 온실가스 감축의 형평성 문제이다. 최근에는 개도국의 의무참여 문제가 심도있게 논의되고 있다. 온실가스 감축에 대한 논의는 환경적 효과성, 경제적 효 율성, 부담의 형평성이라는 세가지 축을 중심으로 진행되고 있다. 온실 가스, 특히 이산화탄소는 화석에너지의 소비에서 부산물로 발생하기 때 문에 온실가스의 감축은 경제적 부담을 초래한다. 따라서, 공평한 감축 분담 방식의 도출은 시급한 과제이다.
우리나라는 기후변화협약과 교토의정서상 개도국으로 분류되어 있기 때문에 온실가스 감축의무를 지지 않고 있다. 그러나, 우리나라가 1996 년 OECD에 가입한 이래 미국, EU등 선진국들로 부터 의무부담 참여에 대한 압력이 강화되고 있다.
본 연구는 135개국에 대한 과거 40년의 이산화탄소 배출에 대한 비교 분석, 주요 배출국에 대한 향후 20년의 전망에 대한 분석, 형평성을 반 영한 7가지의 감축방식에 따른 감축량 분석을 수행하였다.
이산화탄소 국제비교 분석의 시사점은 다음과 같다. 개도국중 온실가 스 감축의무의 촛점은 8개의 개도국(배출비중 1% 이상 국가, 총 25%, 중국, 인도, 한국, 멕시코, 남아공, 브리질, 이란, 인도네시아)이다. 미국의 1인당 배출은 중국의 8배, 인도의 22배이며, 우리나라는 중국의 4배, 인 도의 10배로서, 선진국, 우리나라, 개도국간에 형평성에 대한 입장이 대
립된다. 우리나라는 배출총량 세계 10위, 1인당 배출량 상위국, 높은 탄 소집약도로, 온실가스 논란에 관하여 유사한 입장을 가진 국가가 없다.
본 연구는 평등원칙을 반영하는 감축방식으로 ① 1인당 배출 균등화 방식, ② 1인당 배출 상대지표 기준 차별화 방식, 능력원칙에 대하여 ③ 1인당 소득 상대지표 기준 차별화 방식, 감축기회를 반영하는 방식으로
④ 탄소집약도 균등화 방식, ⑤ 탄소집약도 상대지표 차별화 방식을 분 석하였다. 그리고, 소득 기준 방식과 탄소집약도 방식에 대해 과거 실적 을 기준으로 하는 방식을 추가하여 총 7가지 방식을 분석하였다.
1인당 배출 기준 방식과 탄소집약도 기준 방식간에 감축부담이 선진 국에서 개도국으로 극적으로 이전된다. 1인당 배출 기준의 경우 선진국 들이 상당한 양을 감축해야 하는 반면, 개도국은 배출을 증가시킬 수 있 다. 탄소집약도 기준의 경우 개도국들이 오히려 배출을 감소시켜야 하 며, 선진국은 배출을 증가시킬 수 있다. 소득 기준에 따른 감축부담은 1인당 배출 기준과 탄소집약도 기준의 중간에 위치한다. 소득수준이 높 은 선진국이 큰 부담을 지나 부담의 정도는 1인당 배출 방식 보다 작다.
우리나라는 1999년을 베이스라인으로 하는 탄소집약도 상대지표 방식 이 가장 유리하며, 1인당 배출 방식은 불리한 것으로 분석되었다. 탄소 집약도 방식과 소득 기준 방식간에는 명백한 우열이 드러나지 않았다.
우리나라의 감축부담은 대체로 전세계 감축필요량의 1∼2%에 이를 것으 로 분석되었다. 우리나라는 여러 지표면에서 이미 개도국이 아니기 때문 에, 형평성 원칙에 기초하여 우리나라에 유리한 감축분담방식을 도출하 는 것은 쉽지 않다. 따라서, 아르헨티나 방식처럼, 우리나라의 경제성장 율에 연동시키는 탄소집약도 방식과 탄소집약도의 결정요인을 동태적으 로 면밀히 분석할 필요가 있다.
Global efforts to curb the climate change have been accelerated since the adoption of the Climate Change Convention in 1992, the Kyoto Protocol in 1997, and the Marrakech Accords in 2001. Equity is one of the most sensitive issues among countries in the climate negotiation. Recently, issue of participation of developing countries is being seriously debated in designing international regime to control global carbon dioxide emissions. Discussion on reduction of greenhouse gases centers on three axis, i.e., environmental effectiveness, cost-effectiveness, and equitable burden sharing. Carbon dioxide, the most important greenhouse gas, is emitted from burning of fossil fuel. Since fossil fuel is indispensable in modern economy, reduction of carbon dioxide may lead to economic losses and burden.
Consequently, fair burden sharing of emissions reduction is an important element in designing global strategies to the climate change.
Korea, being Non-annex I country under the Convention and the Protocol, is being exempted from the obligation of the emissions reduction. However, many developed countries urge Korea to join the obligation comparable to that of the developed countries.
This study analyzes the carbon dioxide emissions data for 135 countries since 1961, and discusses future projection of major
countries for the next twenty years. This study, then, turns attention to the major aim of the study, which is to develop and apply the seven burden sharing formulae and quantify burden shares. Our burden sharing formulae reflect various equity principles, i.e.
egalitarian, ability to pay, and sovereignty principles. In addition, included is carbon intensity formula, which reflects carbon reduction opportunities in the country.
Summaries of the findings are as follows. Burdens are drastically shifted from developed countries to developing countries when 'carbon intensity formula' replaces 'equal per capital emission formula'. Under the 'equal per capital emission formula', developed countries need to reduce sharply their emissions, allowing developing countries increase their emissions. Under the 'carbon intensity formula', developed countries, relatively low intensity, could increase their emissions. 'Per capita GDP formula' is situated between 'equal per capital emission formula' and 'carbon intensity formula'.
'Carbon intensity formula' is found to be most favorable to Korea, while 'equal per capital emission formula' is the least favorable. Share of reduction burden is estimated to be between 1 and 2 percent of the total global reduction.
As tenth in total emissions, Korea needs to prepare assuming some mitigation burden in the near future. Further investigation on carbon intensity and its components will prove to be useful for Korea in the next stage.
목 차
제 1 장 서 언 ··· 1
제 2 장 온실가스 감축의 국제적 동향 ··· 5
1. 기후변화협약과 형평성 ··· 5
2. 교토의정서와 형평성 ··· 9
3. 온실가스 감축의무 논의 경과 ··· 13
가. 선진국 감축의무 논의 경과 ··· 13
나. 개도국 의무 참여 논의 경과 ··· 15
제 3 장 형평성의 기본 개념 ··· 18
1. 형평성 논의의 배경 ··· 18
2. 주요 형평성 원칙 ··· 21
3. 기타 형평성 논의 ··· 24
4. 형평성과 감축분담방식의 관계 ··· 26
제 4 장 온실가스 감축분담 방식 논의 ··· 29
1. 교토의정서 협상시의 감축분담 방식 ··· 29
가. 일본 제안 ··· 32
나. EU 제안 ··· 33
다. 프랑스 제안 ··· 35
라. 브라질 제안 ··· 37
마. 노르웨이 제안 ··· 38
바. 아르헨티나 제안 ··· 39
사. 감축분담 방식의 요건 ··· 41
ⅱ
2. 학계의 분담방식 문헌조사 ··· 43
3. OECD 논의동향 ··· 50
제 5 장 세계 이산화탄소 배출 비교분석 ···54
1. 총배출량 국제비교 ··· 55
2. 1인당 배출량 국제비교 ··· 60
3. 배출량과 GDP의 관계 ··· 66
4. 탄소집약도 변화 분석 ··· 69
5. 1인당 소득 분석 ··· 76
제 6 장 형평성 원칙과 감축분담 분석 ··· 79
1. 이산화탄소 배출전망 ··· 79
가. 주요국의 이산화탄소 배출 전망 ··· 79
나. 우리나라의 이산화탄소 배출 전망 ··· 82
2. 감축분담 방식 분석의 전제 ··· 87
3. 1인당배출 방식 ··· 90
가. 1인당 배출 균등화 방식 ··· 90
나. 1인당 배출 상대지표 기준 차별화 방식 ··· 94
4. 소득기준 차별화 방식 ··· 99
5. 탄소집약도 방식 ··· 105
가. 탄소집약도 균등화 방식 ··· 105
나. 탄소집약도 상대지표 기준 차별화 방식 ··· 109
6. 1999년 기준 방식 ··· 113
7. 분석결과 종합 ··· 116
제 7 장 요약 및 결어 ··· 123
1. 기후변화협약, 교토의정서와 형평성 ··· 123
2. 형평성 원칙의 개념 및 역할 ··· 125
3. 이산화탄소 국제비교 분석 ··· 126
4. 형평성을 고려한 감축분담 분석 ··· 127
5. 우리나라에 대한 시사점 ··· 129
6. 연구의 한계 및 향후 연구과제 ··· 130
참 고 문 헌 ··· 132
ⅳ
표 차례
<표 2-1> 교토의정서의 선진국 온실가스 감축목표 ··· 10
<표 2-2> 선진국의 추세 대비 온실가스 감축율 ··· 12
<표 4-1> 교토의정서 협상시 제안된 감축분담 방식 ··· 31
<표 4-2> 프랑스의 1인당 수렴방식안 ··· 36
<표 4-3> 감축의무 할당 시나리오별 우리나라의 목표 감축률 ··· 49
<표 5-1> 각국의 이산화탄소 배출 ··· 58
<표 5-2> 국가그룹별 이산화탄소 배출 ··· 59
<표 5-3> 1인당 이산화탄소 배출 상위국 ··· 63
<표 5-4> 그룹별 1인당 이산화탄소 배출 ··· 64
<표 5-5> 주요 국가의 연도별 1인당 이산화탄소 배출 ··· 65
<표 5-6> 이산화탄소 비중과 GDP의 비중: 1999년 ··· 68
<표 5-7> 탄소집약도와 연평균 변화율: Annex II 국가 ··· 71
<표 5-8> 10년 단위의 탄소집약도 절대 변화량: Annex II 국가 ··· 72
<표 5-9> 탄소집약도와 연평균 변화율: 개도국 ··· 73
<표 5-10> 탄소집약도와 연평균 변화율: 동구권 국가 ··· 74
<표 5-11> 각국의 1인당 GDP ··· 77
<표 5-12> 각국의 1인당 GDP 연증가율 ··· 78
<표 6-1> 각국의 이산화탄소 배출전망 ··· 81
<표 6-2> 그룹별 이산화탄소 배출비중 전망 ··· 82
<표 6-3> 우리나라의 온실가스별 배출 추이 ··· 83
<표 6-4> 에너지부문 이산화탄소 배출 추이 ··· 84
<표 6-5> 에너지부문 이산화탄소 배출 전망 지표 ··· 85
<표 6-6> 경제성장 및 인구 전망 ··· 86
<표 6-7> 각국의 이산화탄소 배출과 인구 전망 ··· 92
<표 6-8> 1인당 배출 균등화 결과 ··· 93
<표 6-9> 1인당 배출 상대지표 차별화 분담 결과 ··· 98
<표 6-10> 1인당 소득 상대지표 차별화 분담 결과 ··· 102
<표 6-11> 탄소집약도의 변화추이 ··· 106
<표 6-12> 탄소집약도 균등화 결과 ··· 108
<표 6-13> 탄소집약도 상대지표 차별화 분담 결과 ··· 111
<표 6-14> 1인당 소득 차별화 분담 결과: 1999년 베이스라인 ··· 114
<표 6-15> 탄소집약도 차별화 분담 결과: 1999년 베이스라인 ··· 115
<표 6-16> 감축분담 방식별 감축량 분포 ··· 117
<표 6-17> 감축분담 방식별 국별 감축부담율 ··· 120
<표 6-18> 감축분담 방식별 우리나라의 감축량 ··· 121
<표 6-19> 한국과 멕시코의 비교 ··· 122
제1장 서언 1
제 1 장 서 언
기후변화협약과 교토의정서의 채택으로 기후변화에 대응하기 위한 범 세계적인 국제적 규범이 형성되었다. 1992년에 채택된 기후변화협약은 기후변화에 대응하는 기본적인 틀을 제시하고 있다. 1997년에 채택된 교 토의정서는 기후변화협약에서 한 발 더 나아가 보다 구체적이며 강제적 인 사항을 규율하고 있다. 2001년에 채택된 교토의정서에 따른 마라케쉬 합의문은 교토의정서 이행을 위한 교토메카니즘의 세부사항을 규정하고 있다. 이와 같이 기후변화에 대응하기 위한 전세계적인 노력이 가속화되 고 있다. 반면 최근 미국은 교토의정서에 불참할 것을 선언하였다. 불참 의 논거로 교토의정서가 주요 개도국을 온실가스 감축의무의 부과대상 에서 제외하고 있기 때문에 불공평하다는 점을 주장하고 있다.
이와 같이 기후변화에 대한 전세계적인 대응이 구체화되는 과정에서 국가간에 가장 대립되는 문제중의 하나가 온실가스 감축의 형평성 확보 문제, 즉, 온실가스 감축분담의 공평성 문제이다. 온실가스 배출은 생산 과 소비활동을 위한 화석에너지의 소비에서 부산물로 발생한다. 따라서, 온실가스의 감축은 생산과 소비의 위축이 불가피하며, 경제적 부담을 초 래한다. 이러한 경제적 부담을 어떻게 분담해야 하느냐, 특히 국가간에 어떠한 원칙하에 어떠한 방식으로 분담해야 하느냐가 중요한 문제이다.
온실가스 감축에 대한 논의는 환경적 효과성, 경제적 효율성, 그리고 부담의 형평성이라는 세가지 축을 중심으로 진행되어 왔다. 환경적 효과 성은 온실가스 감축을 통해 어느 정도 기후변화를 완화시킬 수 있으며,
안정적인 기후시스템을 유지하기 위해서는 장기적으로 얼마나 온실가스 배출이 허용되어야 하느냐에 대한 자연과학적 이슈이다. 경제적 효율성 은 전세계적으로 한정된 경제자원으로 온실가스 감축을 효율적으로 달 성하기 위한 방안은 무엇이냐에 관한 이슈이다. 부담의 형평성은 국가간 에 경제적 빈부의 격차가 매우 크며 각국의 여건도 크게 다른 현재의 상황에서, 공평한 감축방식은 무엇이냐에 관한 문제이다.
본 연구는 온실가스 감축과 형평성의 확보에 관한 문제를 분석한다.
기후변화협약과 교토의정서 협상과정에서 지속적으로 제기되었던 문제 가 바로 온실가스 감축에 대한 형평성 문제였다. 개발도상국가들은 현재 의 기후변화의 위기는 산업혁명 이후 선진국들의 과도한 화석연료의 사 용과 온실가스의 배출로 야기되었다고 주장한다. 따라서, 선진국들이 기 후변화에 대한 역사적 책임을 가지고 있으며 선진국들의 즉각적이며 대 폭적인 온실가스 감축이 필요하다고 주장한다. 선진국들은 선진국들의 책임을 인정하여 온실가스 감축을 위한 선도적 역할을 수행할 것임을 밝히고 있다. 그러나, 조만간 개도국의 온실가스 배출량이 선진국의 배 출량을 능가할 것이기 때문에, 개도국들도 온실가스 감축의무에 동참해 야 한다고 주장한다. 특히, 선발개도국과 다배출 개도국들의 참여가 필 수적이라고 주장한다. 이에 대해, 개도국들은 개도국의 최우선적인 목표 는 경제성장과 빈곤퇴치이기 때문에, 상당 기간 동안 온실가스 배출의 증가가 허용되어야 한다고 주장한다.
온실가스 감축에 대한 논란은 선진국간에도 첨예하게 대립되어 왔다.
선진국간에도 각국의 여건이 매우 다르기 때문에 온실가스 감축비용도 다르며, 따라서 온실가스 감축목표를 차등화해야 한다는 것이다. 이와 같이 온실가스 감축문제는 국가간, 그룹간의 대립을 야기시키고 있다.
제1장 서언 3
이러한 대립은 온실가스 감축부담의 형평성에 기인한다.
우리나라의 경우 현재는 온실가스 감축의무를 부담하고 있지 않다. 그 러나, 우리나라에 대해 OECD 회원국으로서 온실가스 감축의무를 부담 해야 한다는 압력이 강력하게 제기되고 있다. 따라서, 형평성 원칙에 어 느 정도 부합하면서 우리나라에 대한 영향이 최소화되는 방안을 마련하 는 것은 매우 중요한 문제이다. 물론 우리나라에만 유독 유리한 방안이 있을 수는 없다. 그러나, 우리나라의 경제적 부담을 가능한 한 적게하는 방식을 도출할 수 있다면, 이는 향후 우리나라의 입장정립에 기여할 수 있을 것으로 기대된다.
제2장은 온실가스 감축과 관련된 두가지의 중요한 국제협약, 즉 기후 변화협약과 교토의정서에 대하여 주요 내용을 간략히 살펴 보고 온실가 스 감축목표의 차별화와 관련된 논란을 살펴 본다. 제3장은 온실가스 감 축부담을 어떻게 분담하는 것이 공평하냐에 대한 형평성 원칙들을 살펴 본다. 형평성 원칙은 온실가스 감축분담 논의에서 핵심적인 사항이다.
평등주의 원칙, 능력원칙, 오염자 부담 원칙, 주권 원칙 등을 살펴 본다.
제4장은 온실가스 감축분담 방식과 관련하여 협상과정에서 제시된 방안 과 연구문헌에서 제시된 방안에 대해 살펴 본다. 또한, 최근의 OECD 논의사항을 살펴 본다. 그리고, 반드시 형평성 원칙과 직접적으로 연결 되지는 않지만 개도국 참여를 유도하기 위해 최근에 제기되고 있는 방 식으로서 ‘온실가스 집약도’ 방식에 대해 살펴 본다. 제5장은 135개국에 대한 IEA 자료를 토대로, 전세계의 주요 이산화탄소 배출국과 그룹에 대하여 과거 40년에 대하여 비교분석한다. 이산화탄소 배출 총량, 1인당 배출량, 탄소집약도를 비교분석한다. 제6장은 온실가스 감축분담 방식을 구체적으로 개발하여 각국에 대한 감축부담을 시산한다. 미국 에너지성
의 이산화탄소 배출 전망자료와 에너지경제연구원의 전망자료를 개관하 고, 평등주의, 능력주의, 온실가스 감축기회 등의 형평성 원칙을 반영하 는 방식을 활용한다. 제7장은 본 연구의 요약과 결론을 제시한다.
제 2장 온실가스 감축의 국제적 동향 5
제 2 장 온실가스 감축의 국제적 동향
1. 기후변화협약과 형평성
1)온실가스 감축과 관련하여 인류는 두가지의 국제협약을 가지고 있다.
하나는 1992년 채택된 기후변화협약(UNFCCC: United Nations Framework Convention on Climate Change)이며 또 하나는 1997년 채 택된 교토의정서(The Kyoto Protocol to the UNFCCC)이다. 본 절은 양 국제협약중 형평성과 온실가스 감축분담, 부담의 차별화와 관련된 사항 을 살펴 본다.
기후변화는 온실가스의 대기중 축적에 의해 야기된다. 온실가스중 전 세계 온실가스 배출의 80% 이상을 차지하는 이산화탄소가 가장 중요하 다. 이산화탄소는 주로 석탄, 석유, 천연가스 등 화석연료의 소비로 부터 발생한다. 이에 따라, 온실가스 감축은 화석연료 소비의 감축을 의미하 며, 이는 경제, 산업 및 소비활동의 위축을 초래한다.2)
온실가스 감축은 커다란 경제적 비용을 초래할 것으로 예상됨에 따라, 기후변화 관련 협상에서 국가간의 이해관계가 첨예하게 대립되고 있는
1) 기후변화협약에 관한 공식 web site는 http://unfccc.int/ 로서, 회의자료, 주요결정 문, 각국의 국가보고서, 회의계획 등 방대한 자료를 수록하고 있다.
2) 온실가스는 지구온난화 현상을 유발하는 가스로서 CO2(이산화탄소), CH4(메탄), N2O(아산화질소), PFC(과불화탄소), HFC(수소불화탄소), SF6(6불화황) 등을 지칭한 다. 온실가스의 대부분은 이산화탄소로서, 전세계 온실가스 배출중 80% 이상이 에 너지소비에서 발생하는 CO2이다.
사항이다. 양협약은 온실가스 감축에 있어서, 국가간의 차별화의 원칙으 로서 ‘공동의 그러나, 차별화된 책임(common but differentiated responsibilities)'의 원칙을 채택하였다. 모든 국가는 온실가스 문제에 대 해 책임을 공유하나, 국가간에 차별적인 책임을 진다는 원칙이다. 그러 나, 이를 구체화하는 방식에 대해 국가간 입장이 끊임없이 대립되고 있 으며, 장기적으로는 세대간의 형평성 대립 문제로 발전될 가능성이 높다 기후변화협약은 온실가스 감축의 형평성 문제를 국가군의 구분과 의 무의 차별화라는 두가지 방식을 통해 해결하였다. 첫째로, 전세계를 경 제발전 단계에 따라 3등급으로 구분하였다. 국가의 구분을 보면, 전세계 를 OECD 선진국, 동구권의 시장경제전환국가, 개발도상국으로 3등분 하였다. 협약 체결 당시의 OECD 24개국을 Annex II로 규정하였다.3) 그 리고, Annex II 국가와 동구권의 14개 시장경제전환국가를 합하여 Annex I으로 규정하여 일반적인 선진국으로 구분하였다.4) 그리고, Annex I에 포함되지 않은 모든 개도국으로 구분하였다.5)
둘째로, 각 그룹별로 의무를 차별화하였다. 협약 체결 당시의 OECD
3) Annex II: 기후변화협약상 구분으로서, 1992년 기후변화협약 채택 당시에 OECD 국 가였던 24개국과 EU로 구성되어 있다. 즉, 호주, 오스트리아, 벨기에, 카나다, 덴마 크, 핀란드, 프랑스, 독일, 그리스, 아이스랜드, 아일랜드, 이태리, 일본, 룩셈부르그, 네덜란드, 뉴질랜드, 노르웨이, 포르투갈, 스페인, 스웨덴, 스위스, 터기, 영국, 미국, 그리고 EU로 구성되어 있다.
4) Annex I: 기후변화협약상의 구분으로서 총 40개 국가와 EU로 구성되어 있다. 즉,
①기후변화협약상의 Annex II 국가와 (24개국), ② 벨라루스, 불가리아, 크로아티아, 체코, 에스토니아, 헝가리, 라트비아, 리투아니아, 폴란드, 루마니아, 러시아, 슬로바키 아, 슬로베니아, 우크라이나의 동구권 국가 (14개국), 기타 리히텐스타인, 모나코로 (2 개국) 구성되어 있다.
5) Non-Annex I 국가는 관행상의 개념이며, OECD 국가와 동구권 국가를 제외한 모 든 국가를 말한다. 즉, Annex I 이외의 모든 개발도상국을 일컫는 말이다.
제 2장 온실가스 감축의 국제적 동향 7
24개 선진국과 14개 동구권 국가를 합친 Annex I 국가에 대해 이산화탄 소 등 온실가스의 배출을 2000년까지 1990년 수준으로 동결하도록 규정 하였다.6) 반면, 개도국에 대해서는 양적인 의무를 부과하지 않았다.
Annex I과 Annex II간에는 기준년도와 재정의무를 통해 차별화하였다.
Annex II 국가의 의무기준년도는 1990년이나, 동구권의 Annex I 국가는 1990년 이외의 연도를 의무기준년도로 할 수 있다. Annex II는 개도국에 대한 재정지원 의무를 부담하고 있으나, 동구권의 Annex I은 재정의무 에서 면제되어 있다.
그러나, 개도국과 선진국 공히 이행해야 할 사항으로서 일반국가의무 를 부과하였다. ‘공동의 책임’으로 부터 발생하는 의무사항이다. 온실가 스의 배출량과 흡수량의 조사, 기후시스템에 대한 체계적 관측 및 연구, 온실가스 저감 기술 및 공정의 개발․보급․확산, 산림의 보호, 국가정 책 수립시 기후변화문제의 반영, 기후변화에 대한 적응정책의 개발 등 광범위한 사항에 대해 권고하고 있다.
이와 같은 형평성 논의와 더불어 선진국의 역사적 책임론, 개도국의 발전의 권리에 대한 논란이 지속되었으며 이는 10여년이 지난 지금도 계속되고 있다. 현재의 기후변화 위기는 선진국들이 산업혁명 이후 경제 성장 과정에서 지속적으로 사용한 화석연료와 이로 부터의 온실가스 배 출이 가장 큰 요인이라는 점과, 따라서, 선진국들은 즉각적으로 온실가 스 감축을 시행해야 한다는 것이 개도국들의 주장이었다. 반면, 개도국 들은 경제발전의 수준이 낮으며 향후 상당기간 동안 경제발전을 위해 이산화탄소를 증가시키는 것이 필요하다는 것이 개도국의 주장이었다.
이러한 주장들은 모두 기후변화협약에 반영되어 있다.
6) 그러나, 선진국의무는 권고사항이며, 이를 달성한 국가는 독일, 네덜란드 등 소수에 그쳤다.
선진국들간의 감축율에 대한 논란도 이미 이때 부터 시작되었다. 선진 국의 온실가스 감축율에 대해 미국과 EU간에 상이한 입장이 대두되었 다. EU는 즉각적이며 대폭적인 온실가스 감축을 요구한 반면, 미국은 수치적으로 감축목표를 설정하는 데 대해 반대하였다. 미국은 기후변화 협약을 기후변화에 대처하기 위한 장기적 목표의 설정과 향후 국제협력 방안의 도출을 위한 시스템으로서 규정하고, 이산화탄소 감축에 대해 수 치적인 감축율과 구체적인 일정을 설정하는 데 대해 반대하였다. 미국은 온실가스 감축에 따른 비용이 각국의 여건에 따라 다르기 때문에, 일률 적으로 감축율을 설정하는 것은 불합리하다는 주장을 강력히 제기하였 다.
이러한 형평성에 대한 선진국과 개도국, 그리고 선진국내의 입장대립 은 지금도 계속되고 있다. 특히, 미국의 입장은 10여년이 지난 현재에도 그대로 유지되고 있다. 미국은 급기야 2001년 3월 교토의정서에 불참하 기로 결정하기에 이른다.
제 2장 온실가스 감축의 국제적 동향 9
2. 교토의정서와 형평성
교토의정서는 ‘선진국의 온실가스 감축의무’를 강화하기 위한 의정서 로서 1997년 채택되었으며, 아직 공식적으로 발효되지 않은 채 각국의 비준이 진행되고 있다.7)
교토의정서에 대한 협상은 기후변화협약의 선진국에 대한 ‘권고적인 의무’만으로는 기후변화 방지에 역부족이라는 공감대가 형성되어, 선진 국의 온실가스 감축목표를 강화하기 위한 목적으로 시작되었다. 1995년 3월부터 협상이 진행되어 1997년 12월 완료되었다. 협상과정에서 미국, EU, 산유국, 개도국 등이 여러 가지 쟁점사항에 대해 첨예하게 대립하 였다.
교토의정서는 23개 OECD 국가(터키는 제외됨), 13개 동구권 국가, 기 타 국가 2개로 총 38개 선진국 국가에 대해 온실가스 감축의무를 부과 하고 있다. 교토의정서의 감축의무는 두가지 특징을 가지고 있다. 첫째 로, 국가별로 온실가스 감축율에 차등을 두고 있다. 2008∼2012년의 1차 의무기간에 이산화탄소 등 6개의 온실가스의8) 배출량을 1990년 대비 -8% ∼ +10% 까지 국가별로 차등을 두어 감축율을 결정하였다. EU국가 는 ’90년 대비 8%를 감축해야 한다. 즉, 1990년 배출량의 92%가 200 8∼2012년의 배출한도이다. 미국은 ’90년 대비 7%를 감축하여야 하며 일본은 6%를 감축하여야 한다. 선진국 전체로서는 2010년에 1990년 대
7) 2002년 12월 현재 101개 국가가 비준하였다. 우리나라는 2002년 8월 11일 비준하였 으며, 일본은 2002년 6월, 멕시코는 2000년 9월 비준하였다. 주요 미비준 국가로 미 국, 호주, 러시아가 있다.
8) CO2, CH4, N2O와 HFC, PFC, SF6의 6개 온실가스를 통합하여 계산한다.
비 5.2%를 감축해야 한다. 둘째로, 감축율과 감축목표량은 법적 구속력 을 가진다. 따라서, 감축의무를 달성하지 못하는 경우 ‘의무준수체계’에 서 정하는 바에 따라 제재가 가해진다.
<표 2-1> 교토의정서의 선진국 온실가스 감축목표 국 가 1990년도 대비
배출한도 (%) 국 가 1990년도 대비 배출한도 (%)
호주 108 라트비아* 92
오스트리아 92 리히텐스타인 92
벨기에 92 리투아니아* 92
불가리아* 92 룩셈부르크 92
카나다 94 모나코 92
크로아티아* 95 네덜란드 92
체코* 92 뉴질랜드 100
덴마크 92 노르웨이 101
에스토니아* 92 폴란드* 94
EU 92 포르투칼 92
핀란드 92 루마니아* 92
프랑스 92 러시아* 100
독일 92 슬로바키아* 92
그리스 92 슬로베니아* 92
헝가리* 94 스페인 92
아이스랜드 110 스위스 92
아일랜드 92 우크라이나* 100
이태리 92 영국 92
일본 94 미국 93
주: *는 동구권의 체제전환국을 말함.
제 2장 온실가스 감축의 국제적 동향 11
형평성 원칙과 관련하여 교토의정서는 선진국간에 온실가스 감축율을 차등화하고 있다. 협상 초기에는 모든 선진국들에 대해 동일한 온실가스 감축율이 적용되어야 한다는 주장이 제기되었다. EU는 동일 감축율을 강력히 주장하였다. 그러나, 미국, 호주, 카나다, 일본 등 비 EU 선진국 들은 감축율의 차별화를 강력히 주장하였다. 특히, 미국은 ‘감축’ 자체에 반대하고 ‘동결’을 주장하기도 하였다. 이 과정에서 감축율의 차별화 방 식, 차별화 논리, 형평성 원칙 등에 대한 논란이 활발하게 전개되었다.
이는 3장에서 논의하고자 한다.
교토의정서 협상시 온실가스 감축율에 대해 각국이 첨예하게 대립한 이유는 자국의 추세적인 온실가스 배출량이 교토의정서의 감축율에 비 해 매우 높아질 것이라는 전망 때문이었다. 동구권을 제외한 대부분의 서구 선진국들은 2010년 까지 온실가스 배출량이 지속적으로 증가할 것 으로 전망되고 있다. 따라서, 주요 선진국들의 실질적인 감축필요량은 2010년의 ‘추세 배출량’을 기준으로 할 때, 약 30% 정도가 될 것으로 예 상된다. 미국과 카나다는 2010년에 추세 대비 약 30%, 일본은 25% 감축 해야 한다. 이는 상당한 수준의 감축량이다. 반면, 동구권은 러시아의 경 우, 2010년에 예상되는 배출량이 1990년 수준보다 훨씬 낮을 것으로 전 망되어 약 25%의 잉여 배출량이 생산될 것으로 예상된다. 이에 따라 교 토의정서의 가입 및 이행에 대해 각국이 서로 다른 입장을 취하고 있다.
<표 2-2> 선진국의 추세 대비 온실가스 감축율
백만 TC 증감율(%)
1990년 2010년 감축필요량
’90년 대비 감축율
2010년 추세대비
감축율
미국 1,346 1,803 552 -7 -31
카나다 126 170 52 -6 -30
일본 274 342 85 -6 -25
서유럽 971 1,101 208 -8 -19
호주 90 119 22 8 -18
소계 2,807 3,535 917 -7 -26
감축의무 국가중 동구권 국가
구소련 991 792 199 증가 0 25
동유럽 299 280 3 -7 -1
소계 1,290 1,072 196 증가 -2 18
전체 4,097 4,607 721 -5 -16
자료: Energy Information Administration 1996, World Energy Projection System 1998 자료: 「알고봅시다! 기후변화협약과 교토의정서」, 1999, 에너지경제연구원/산업자원
부에서 재작성.
제 2장 온실가스 감축의 국제적 동향 13
3. 온실가스 감축의무 논의 경과
가. 선진국 감축의무 논의 경과
본 소절은 선진국(Annex I)에 대한 온실가스 감축의무 협상과정을 형 평성과 관련하여 개관한다. 1992년 채택된 기후변화협약은 선진국에 대 해 2000년까지 1990년 수준으로 온실가스 배출을 안정화(stabilization)할 것을 권고하였다. 1994년 기후변화협약이 발효됨에 따라 당사국총회가 구성되었다. 1995년 3월 제1차 당사국총회가 개최되었다.
기후변화협약 제1차 당사국총회는 선진국 온실가스 감축의무와 관련 하여 중요한 결정을 도출하였다. 2000년 이후의 선진국들의 온실가스 감 축의무를 결정하기 위해 협상회의를 출범하고 1997년의 제3차 당사국총 회까지 이를 마무리하기로 결정하고, 이를 베를린 위임사항(Berlin Mandate)이라는 이름의 합의문으로 채택하였다.9) 이러한 결정에 의해
‘베를린 위임사항에 대한 특별협상그룹’(AGBM: Ad-hoc Group of Berlin Mandate)이 구성되었다. 특별협상그룹은 선진국의 온실가스 감축 율과 감축일정에 대해 협상을 진행하였다.10) 베를린 위임사항에 대한 논 의과정에서, 개도국도 온실가스 저감의무에 동참해야 한다는 주장이 선 진국에서 제기되었다.11) 그러나, 개도국들의 강력한 반발로 개도국 의무
9) 이를 베를린에서 개최된 제1차 당사국총회를 기념하여 베를린 위임사항(Berlin Mandate)라고 명명하였다.
10) 이를 QELROs (Quantified Emission Limitation and Reduction Objectives)라는 제 목의 의제로서 2년여 동안 협상을 진행하였다.
11) 개도국에 대해서는 온실가스 감축이라는 용어를 사용하지 않고 온실가스 증가를
강화 문제는 논의하지 않기로 하였다. 그러나, 그후의 협상과정에서 개 도국, 특히 선발개도국에 대한 논란이 지속적으로 대두되었다.
기후변화협약 제2차 당사국총회에서는 선진국의 감축율에 대한 논란 이 계속되었다. EU는 ‘동일율’로 감축할 것을 주장하였다. EU는 2005년 까지 1990년 대비 10%를 감축하고, 2010년 까지 15%를 감축할 것을 주 장하였다.12) JUSCANZ 국가들은 초기에는 감축율을 설정하는 자체에 대해 반대하였다.13) 그 후, JUSSCANNZ 국가들은 국가별로 감축율을
‘차등화’할 것을 주장하였다. 또 하나 중요한 점으로서, 감축율의 법적 성격이 논란이 되었다. EU는 감축율에 대해 법적 구속력을 부여하고자 하였으나, JUSSCANNZ 국가, 특히 미국은 이에 반대하였다. 그러나, 협 상 후반에 미국의 클린턴 정부는 입장을 선회하여 ‘법적 구속력’의 부여 에 동의하여 협상이 급진전을 이루게 되었다.
기후변화협약 제3차 당사국총회에서 선진국의 감축율이 최종적으로 확정되었다. EU의 기존 입장은 모든 선진국이 동일하게 15% 감축하는 안이었다. 미국은 0%, 즉 감축이 아니라 동결을 주장하였다. 일본은 2.5% 감축을 주장하였다. 이와 같이 다양한 입장에 대한 정치적 협상을 통해, 최종적으로는 국가별로 상이한 감축율이 결정되었다. 국가별로 차 등화된 감축율에 합의함에 따라 교토의정서가 탄생되게 된 것이다.
억제하는 의미에서 온실가스 ‘저감’이라는 용어를 사용하였다.
12) 40여개의 도서국가들은 선진국에 대해 2005년 까지 20% 감축할 것을 요구하기도 하였다.
13) JUSCANZ 국가는 OECD 선진국, 즉 Annex II 국가중 EU와 입장을 달리하는 국 가들의 협상그룹으로서, 일본, 미국, 캐나다, 호주, 뉴질랜드로 구성되었다. 추후에 스위스와 노르웨이가 동참하여 JUSSCANNZ로 이름이 바뀐다. 우리나라도 OECD 가입 이후에 이 그룹의 활동에 참여하고 있다.
제 2장 온실가스 감축의 국제적 동향 15
나. 개도국 의무 참여 논의 경과14)
개도국도 온실가스 저감의무에 참여해야 한다는 논란은 1996년의 2차 당사국총회와 1997년의 3차 당사국총회 과정에서 강력하게 제기되었다.
베를린 위임사항에 의거하여, 개도국의 온실가스 의무는 논의하지 않기 로 하였으나 실제의 협상과정에서 지속적으로 개도국 문제가 제기되었 다. 특히, 미국은 개도국이 어떠한 형태로던 온실가스 저감의무를 부담 해야 한다고 주장하였다. 미국은 ‘자발적 참여’라는 이름으로 개도국의 참여를 강력히 주장하였다. ‘자발적 참여’의 요지는 첫째로, 개도국들이 자발적으로 온실가스 저감목표를 설정한다. 둘째로, 이를 초과달성하는 경우 초과분을 국제배출권시장에서 판매하여 수익을 얻도록 한다는 것 이었다. 그러나, 자발적 참여가 궁극적으로는 강제적 의무사항으로 변질 될 것이라는 개도국의 강력한 반발로 인해 교토의정서의 최종안에 포함 되지 않고 사장되었다.
1998년의 제4차 당사국총회에서는 개도국중 최초로 아르헨티나가 자 발적인 온실가스 감축안을 약속하였다. 카자흐스탄은 자발적으로 Annex I 국가의 의무에 동참할 것을 밝혔다.
1999년의 제5차 당사국총회에서는 개도국의 의무부담에 대한 자발적 참여문제에 대해 개도국의 반대로 공식적인 논의는 진행되지 않았다. 그 러나, 회의 종반 아르헨티나가 온실가스 감축에 대해 자발적으로 참여할
14) 개도국 참여 관련 협상논의 동향은 다음 문헌의 관련부문에 자세히 설명되어 있 다. 에너지경제연구원(1999), 「기후변화협약 대응 실천계획 수립을 위한 연구: 제3 차년도」, 에너지경제연구원(2000), 「기후변화협약 및 교토의정서 대응전략 연구:
제1차년도」, 에너지경제연구원(2001), 「기후변화협약 및 교토의정서 대응전략 연 구: 제2차년도」.
것을 재천명하면서, 구체적인 감축안을 발표하였다. 아르헨티나는 200 8∼2012년의 제1차 의무기간에 추세배출량 대비 2∼10%의 감축을 이행 하며, 추가 감축분을 배출권거래제에 참여하여 판매할 의향을 밝혔다.
아르헨티나의 발표로 개도국 참여에 대해 공식적인 논의가 활발해 질 것으로 예상되었다.
이와 같이 개도국의 온실가스 저감의무 참여 문제는 1996년 이후 간 헐적으로 협상회의에서 제기되었으며, 이를 전후하여 연구계에서도 개도 국 참여방식에 대해 본격적인 연구가 진행되었다. 그러나, 2000년의 제6 차 당사국총회 이후 현재까지 교토메카니즘의 구체화방식이 주요 협상 의제로 대두됨에 따라, 개도국의 참여문제에 대한 협상은 거의 진행되지 않고 있다.
이 과정에서 개도국의 참여방식에 대하여 몇가지 방식들이 논의되었 다. 개도국들에 대해 선진국들과 똑같이 특정년도의 배출량을 기준으로 감축하는 방식을 적용하는 것은 비현실적이라는 점에 대하여 공감대가 형성되었다. 개도국들은 빈곤타파를 위해 높은 수준의 경제성장을 지속 해야 하며, 이를 위해서는 온실가스 배출량의 지속적인 증가가 불가피하 기 때문이다. 따라서, 개도국의 경제성장에 따른 배출증가를 허용하면서 가능한 한 온실가스 증가를 억제하는, 즉 온실가스 ‘저감’(limitation)에 대한 논의가 진행되었다. 이중에서 두가지 방식이 주목을 받았다.
첫째로, 개도국의 추세 배출 전망치 대비 일정율을 감축하는 방식이 다. 그리고, 개도국에 대한 유인으로서, 감축목표를 초과하여 달성하는 경우 초과분을 배출권시장에서 판매할 수 있도록 하는 방식이다. 예를 들어 2020년에 추세 배출량 대비 10%를 감축하는 경우이다. 만일 실제 로 2020년에 2020년 추세배출량의 15%를 감축한다면 추가적인 5%를 배
제 2장 온실가스 감축의 국제적 동향 17
출권시장에 판매하도록 하는 것이다. 이때 추세 배출량은 개도국이 온실 가스 감축을 위해 추가적인 정책을 취하지 않을 경우 예상되는 배출전 망치이다. 개도국은 대부분 온실가스 배출과 경제성장이 거의 선형적인 관계를 가지기 때문에, 추세전망치는 경제성장율에 의해 가장 크게 영향 을 받는다. 이경우의 가장 큰 문제점은 추세전망치의 추정이 매우 불확 실하다는 점과, 추세전망치를 과다추정할 우려가 높다는 점이다.
둘째로, 이러한 과다추정의 문제와 경제성장의 불확실성을 감안하여, 온실가스 배출목표를 경제성장과 연동시키는 방식(GDP-indexed target) 이 논의되기 시작하였다. 구체적으로, 온실가스 집약도를 기준으로 목표 를 정하는 방식이다. 예를 들어, 1999년의 온실가스 집약도가 100일 경 우, 2015년에 집약도 목표를 70으로 설정하는 방식이다. 그리고, 온실가 스 배출한도는 사전적으로 결정된 온실가스 집약도에 사후적으로 실현 되는 GDP를 곱하여 사후적으로 산정한다. 이 방식을 따르면, 경제성장 이 높으면 온실가스 배출한도도 높아지고, 경제성장이 낮으면 배출한도 도 낮아지게 되어, 경제성장에 대한 제약이 최소화되게 된다.
제 3 장 형평성의 기본 개념
1. 형평성 논의의 배경
본 소절은 온실가스 감축율을 동일하게 하는 동일의무가 공평한 것임 에는 분명하나, 각국의 여건, 특히 소득수준이 상이하기 때문에 동일의 무가 아니라 차별적 의무가 오히려 공평하다는 문제를 논의한다.
온실가스 배출은 생산과 소비활동에 사용되는 에너지로 부터 발생하 기 때문에 경제활동과 밀접한 관계를 가진다. 따라서, 온실가스 감축은 경제활동의 위축을 초래하여 경제적 비용을 초래한다고 보는 것이 일반 적인 견해이다. 이에 따라, 온실가스 감축과 관련해서 경제적 비용의 분 담을 위한 다양한 논리가 제시되어 왔다.
온실가스 감축은 전세계적 입장에서 가장 비용이 적게 드는 곳에서 부터 시행하는 것이 전세계적으로 한정된 자원을 효율적으로 활용하는 방안이라는 주장이 ‘경제적 효율성’을 내세운 선진국에서 주로 제기되고 있다. 반면, 온실가스 감축은 역사적으로 온실가스 축적에 책임이 있는 나라 부터 시행하는 것이 공평하다는 주장이 ‘형평성’을 내세운 개도국 에서 주로 제기되고 있다. 또한, 선진국간에도 각국의 여건이 상이하기 때문에 일률적인 감축은 비효율적이며 불공평하기 때문에 선진국간에도 온실가스 감축은 차등을 두어야 한다는 주장이 제기되기도 한다. 이와 같이 온실가스 감축과 효율성, 그리고 형평성은 상호 긴밀하게 연계되어 있는 주제이다. 본 연구는 이중에서도 온실가스 감축과 형평성에 관한
제3장 형평성의 기본 개념 19
사항을 대상으로 하고 있다.
원칙은 국제협상에서 중요한 협상수단이다. 특히, 형평성 원칙은 기후 와 관련된 국제협상에서 중요한 역할을 수행해 왔다. 일반적으로 각국은 국제협상에서 국익을 최우선적으로 고려하여 협상을 진행한다. 그러나, 형평성 원칙은 중요한 규범이기 때문에, 각국의 지나친 국익추구에 대해 제한을 가하는 역할을 한다. 문제는 각국이 생각하는 형평성의 개념이 서로 판이하게 다를 수 있다는 데 있다. 따라서, 형평성 원칙의 다양한 측면을 검토하는 것이 필요하다.
기후변화 문제와 관련하여 세대간 형평성과 세대내 형평성 문제가 대 두된다. 세대간 형평성은 기후변화문제가 100년 이상 300년을 시계로 하 는 문제이기 때문에 발생하는 문제이다. 즉, 현세대와 미래세대간의 역 할분담에 관한 문제이다. 대체로, 온실가스 배출을 억제하기 위한 현세 대의 노력은 그 혜택이 후손들에게 돌아갈 것이다. 이경우, 기후 및 환 경에 대한 미래세대의 선호를 예측하는 것이 필요하다. 그러나, 현재 논 란의 핵심은 세대내 형평성, 즉 선진국과 개도국, 또는 선진국 그룹의 국가간의 형평성에 있다. 본 연구는 국가간의 형평성을 연구의 대상으로 하고 있다.
‘공평함’ 또는 ‘형평성’은 무엇을 의미하는가? 일반적으로 볼 때, 각국 이 동일한 의무(equal obligations)를 부담하는 것이 공평하다고 할 수 있다. 이러한 동일의무 개념은 수평적 형평성을 의미한다. 모든 국가가
‘동일 의무’를 부담해야 공평하다는 것이다. 이때, ‘동일성’은 절대적 차 원과 상대적 차원에서 정의될 수 있다. 온실가스 감축의 경우 감축량을 절대적으로 동일하게 하는 것이 절대적 동일성이며, 감축비율을 동일하 게 하는 것이 상대적 동일성이다. 현재의 배출량이 국가마다 상당히 다
르기 때문에 감축량을 동일하게 하는 절대적 동일성은 논의대상이 될 수 없다. 따라서, 상대적 동일성이 주로 논의되고 있다.
감축비율을 동일하게 하는 상대적 동일의무 기준에 따라, 기후협상 초 기에는 감축비율을 동일하게 하는 동일 감축율(flat rate)을 주장하는 나 라들이 많았다. 그러나, 교토의정서는 국가간의 차별성을 인정하여 감축 비율을 달라하는 차별적 감축율(differentiated rate)을 채택하였다.
동일의무 원칙은 모든 나라가 모든 차원에서 동일한 경우에만 설득력 이 있다. 그러나, 실제로 각 나라는 여러가지 면에서 동일하지 않다. 여 러가지 측면에서 상이한 나라에 대해 동일한 의무를 부과하는 것은 오 히려 공평하지 않은 결과를 초래한다. 따라서, ‘동일 의무’의 원칙에서
‘형평성 원칙’으로 관심의 촛점이 옮아 가게 된다.
제3장 형평성의 기본 개념 21
2. 주요 형평성 원칙
본 소절은 온실가스 감축분담과 관련하여 형평성 원칙에 대해 살펴 본다. 앞에서도 강조하였듯이, 형평성 원칙은 그 자체로서도 중요한 역 할을 하지만, 국가간 협상에 있어서는 자국의 논리를 합리화시키는 방안 으로 활용되고 있다는 사항도 간과할 수 없는 사항이다. 형평성에 기초 하여 온실가스 감축분담안을 성안하기도 하지만, 자국의 이익을 지지하 는 형평성 원칙을 사후적으로 개발하는 것이 오히려 일반적인 현상이다.
형평성 원칙은 감축목표의 차별화 논의에서 핵심적인 역할을 하며, 문 제의 특성에 따라 다양한 원칙이 제시될 수 있다. 가장 많이 논의되는 형평성 원칙으로서 평등주의, 주권원칙, 능력원칙, 오염자 부담원칙, 수 평적 형평원칙 등을 살펴 본다.
평등주의 원칙(egalitarian principle)은 모든 인간은 동등한 권리를 가 진다는 원칙이다. 기후변화 문제의 경우, 모든 인간은 대기자원을 활용 하는 데 있어서 동등한 권리를 소유한다는 원칙이다. 온실가스 배출대상 으로서의 대기자원에 대하여 동등한 권리를 가지기 때문에, 모든 인간은 온실가스 배출에 대해서도 동등한 권리를 가져야 한다는 원칙이다. 평등 주의 원칙을 따를 경우, 온실가스 감축분담은 1인당 배출량을 기준으로 하게 된다. 1인당 배출량이 모든 국가에 대해 동일해야 공평하다는 것이 다. 총배출량은 인구비례에 의거하여 할당되게 된다. 기후변화에 대한 협상이 개시된 이래 개도국이 강력하게 주장하고 있는 원칙이다.
주권 원칙(sovereignty principle)은 지구자원의 활용에 있어서 각국은 고유한 주권적 권리를 가지고 있으며 타국이 이를 침해할 수 없다는 원
칙이다. 현재의 온실가스 배출은 각국의 주권적 권리라는 입장이다. 평 등주의가 개인적 차원에서의 평등성을 의미하고 있다면, 주권 원칙은 국 가적 차원에서의 평등성을 의미하고 있다. 주권 원칙을 받아들이면서 온 실가스를 감축하려면, 모든 국가가 대해 현재의 배출량을 기준으로 하여 동일한 비율로 감축해야 한다. 실제로 기후변화협약은 선진국에 대해 2000년에 1990년 수준으로 동결할 것을 요구한 바 있다. 기후변화협약은 선진국들의 1990년 현재의 배출량을 주권적 권리로 인정하고, 이에 대해 동일한 감축율, 실제로는 동결안을 요구하였다. 이는 주권 원칙을 암묵 적으로 인정하고 있는 것이라고 할 수 있다. 교토의정서 협상시, 선진국 들에 대해 1990년의 배출량을 기준으로 동일비율의 감축을 시행하자는 주장이 상당한 기간 동안 지지를 받은 바 있다. 1990년 당시의 각국의 배출량이 여러가지 지표상 커다란 격차를 보임에도 불구하고, 1990년도 의 배출량을 주권적 권리로 인정하는 것을 의미한다. 주권원칙은 후술하 는 역사적 책임의 개념과 반대되는 개념이다.
오염자 부담원칙(polluter pays principle)은 오염물질을 많이 배출한 자가 오염물질을 감축시키기 위해 소요되는 비용도 많이 부담해야 한다 는 원칙이다. 기후문제의 경우, 온실가스를 많이 배출한 국가가 온실가 스 감축에 따르는 비용도 더 많이 부담해야 한다. 이를 위해 온실가스 감축을 더 많이 이행해야 한다는 것을 의미한다. 이때, 온실가스 배출의 많고 적음에 대한 기준이 중요하다. 온실가스 배출 과다의 기준은 배출 총량, 인구당 배출, 소득당 배출 등 다양하다. 적용하는 기준에 따라, 다 량 배출국의 구분이 달라지게 된다. 중국은 인구당 배출을 기준으로 하 면 오염을 적게 배출한 국가이지만, 배출총량을 기준으로 하면 오염을 많이 배출한 국가가 된다.
제3장 형평성의 기본 개념 23
수직적 형평성 원칙(vertical equity)은 여건이 서로 다른 그룹 또는 국 가들에 대해 부담을 차등화하는 것이 공평하다는 원칙이다. 이때 서로 다른 여건의 지표로서 소득을 택하면 능력원칙(ability principle)이 되는 것이다. 소득이 높은 그룹일 수록 부담이 커야한다는 원칙으로서 누진세 가 좋은 예이다. 기후변화문제의 관점에서 볼 때, 능력원칙은 부유한 국 가일 수록 경제적 부담을 더 많이 지는 것이 공평하다는 것이다.
수평적 형평성 원칙(horizontal equity)은 동일한 여건을 가진 국가들 간에 부담이 동일해야 함을 요구한다. 이때 동일한 여건의 기준이 무엇 이냐가 쟁점이 된다. 일반적으로 경제적 능력을 기준으로 한다. 그러나, 경제적 능력의 지표에 대해서도 국부, 소득, 지출 등 여러가지 지표가 있다. 동일한 부담이 무엇이냐에 대해서도 논란이 있을 수 있다. 일반적 으로 동일한 경제적 부담을 의미한다. 동일 그룹의 국가에 대해 경제적 부담이 균등화되는 수준에서 감축분담이 이루어져야 한다는 주장이다.
기후변화협약에서 OECD 국가에 대해서는 동일한 경제적 능력을 가지 고 있는 것으로 간주하여 1990년 대비 동일율의 감축율을 결정하였다.
그러나, 감축율이 동일하다고 해서 반드시 감축비용이 동일하지는 않을 수 있다. 더 나아가, 감축비용이 동일하다고 해서 복지의 궁극적 지표인 후생의 감축이 동일하다고 할 수 없다.
이와 같이 공평한 온실가스 감축부담에 대해 여러가지 형평성 원칙이 제기되고 있다. 문제는 모든 다른 원칙보다 우월한 원칙을 도출할 수 없 다는 데 있다. 따라서, 각 형평성 원칙이 구체적인 감축분담 공식과 연 계되는 방식과 그로 인한 경제적 부담에 따라, 각국이 선호하는 형평성 원칙도 다를 수 밖에 없다.
3. 기타 형평성 논의
15)본 소절은 형평성 원칙으로서 확립되어 있지는 않으나 실제의 협상과 정에서 자주 대두되고 있는 원칙에 대해 살펴 본다. 경우에 따라서는 이 들 원칙들이 협상의 진행에 더 큰 영향을 미치기도 한다.
‘책임론’(responsibility)은 기후변화의 위험을 초래한 원인을 강조하는 입장이다. 기후변화를 야기한 책임의 많고 적음에 따라, 이를 완화하는 노력과 비용을 차등적으로 부담해야 한다는 입장이다. 각국의 온실가스 감축의 정도도 책임의 정도에 따라 결정되어야 한다는 것이다. 기후변화 를 야기한 정도가 큰 국가는 온실가스 감축도 많이 해야 하며 결과적으 로 더 많은 비용을 분담해야 한다는 것이다. 이는 도덕적으로 매우 설득 력이 있는 원칙이다. 앞 소절에서 살펴 본 오염자부담 원칙과 맥을 같이 한다. 책임론은 기후변화 협상 과정에서 개발도상국들이 강력하게 주장 하고 있는 원칙이다. 이는 평등주의 원칙과 결합되어 1인당 배출량이 많 은 국가는 더 많은 온실가스 감축을 시행해야 한다는 주장으로 발전된 다. 개도국들이 선진국이 먼저 온실가스 감축을 이행할 것을 요구하고 있는 것은 이러한 책임론에 근거하고 있는 것이다. 책임론은 산업혁명 이후 선진국들이 배출한 온실가스를 누적화함으로써, ‘역사적 책임론’으 로 발전한다.
‘능력론’(capability)은 각국의 능력에 따라 감축비용을 분담해야 한다
15) 국제협상에서 원칙(principle)은 매우 강한 규범적 원리로 작용하는 반면, 접근방식 (approach)은 규범성이 약하다. 예를 들어, 환경부문에서 많이 논의되고 있는 예방 적 원칙은 precautionary approach로 되어 있다. 따라서, 전 소절은 규범성이 강한 형평성 원칙을 다루고 있는 반면, 본 소절은 규범성은 약하나 실제 협상에서 많은 나라들이 주장하고 있는 원칙들을 살펴 본다.
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는 원칙이다. 능력이 많은 국가일 수록 감축비용을 많이 부담해야 한다 는 입장이다. 능력의 지표로 1인당 GDP가 활용되고 있다. 국민소득이 높은 국가, 즉 능력이 많은 국가가 온실가스 감축비용을 더 부담하고, 능력이 적은 국가는 감축비용을 적게 부담해야 한다는 원칙이다.
그런데, 대체로 경제성장과 온실가스 배출의 관계가 선형적이기 때문 에 능력이 많은 국가는 책임도 많다.16) 즉, 양자가 중복되는 경우이다.
양자가 중복되는 경우는 큰 문제가 되지 않는다. 그러나, 역사적으로 책 임은 많지 않으나 능력이 높게 나타나는 국가, 즉 신흥개도국 또는 선발 개도국의 경우가 문제가 심각해진다.
또 다른 차원에서 많이 논의되고 있는 사항이 ‘권리’ 또는 ‘필요’의 문 제로서 온실가스 배출권의 문제이다. 자연과학자들은 배출권을 인정하지 않으려고 하는 경향이 많으나, 경제학에서는 오염배출권을 중요한 개념 으로 활용하고 있다. 권리에 있어서 중요한 사항은 ‘기본적 배출권’이다.
이는 일종의 인권의 차원에 해당된다는 것이다. 모든 인간은 적정한 수 준의 생활수준을 달성할 때 까지의 기본적인 배출권리를 가지고 있다는 것이다. 기후변화협약의 경우, 최빈국(least developed countries)에 대해 서는 온실가스 저감의무가 부과되지 않음은 물론 미래에 예상되는 의무 에 대해서도 특별한 면제조항이 있다. 개발도상국들이 상당기간 동안 온 실가스 저감의무를 수용할 수 없다는 주장은 바로 기본적 배출권리의 개념에 근거하고 있다.
16) 기후변화협약 협상 당시 미국은 책임론을 인정하지 않았으며 능력론만을 인정하였 다. 미국은 능력이 많은 국가이기 때문에 온실가스 감축의무를 부담한다는 입장을 견지하였다. 기후변화협약 3조의 ‘공동의 그러나 차별적 책임’의 원칙은 엄밀하게 는 ‘common but differentiated responsibilitis and respective capabilities'를 말한 다.
4. 형평성과 감축분담방식의 관계
17)온실가스 관련 형평성 원칙은 그 자체로서 독자적인 의미가 있는 것 이 아니라, 특정한 감축분담 방식(formula)으로 구체화될 때 의미가 있 는 것이다. 각국의 감축목표를 산정하기 위해서는 방식을 통해 구체적인 수치화가 이루어져야 한다. 형평성 원칙은 일반적인 원칙으로서 이를 실 제에 반영하려면 일정한 방식을 고안해야 한다. 방식은 온실가스 감축량 을 수량적으로 계산해 내기 위한 공식을 말한다. 그런데, 형평성 원칙을 구체적인 공식으로 전환하는 과정에서 여러가지 이슈가 제기될 수 있다.
대다수 국가들이 형평성 원칙에 대해 비교적 쉽게 합의를 한다고 하더 라도 특정한 공식에 합의하기는 쉽지 않다. 구체적인 방식에 대해서는 다음 장에서 살펴 보도록 하고, 본 소절에서는 방식과 관련하여 몇가지 이슈에 대해 논의한다.
감축분담 방식(formula, rules)은 여러가지 각도에서 구분할 수 있다.
첫째로, 정태적 방식과 동태적 방식으로 구분된다. 특정연도 대비 일정 비율을 감축하는 방식은 정태적 방식이다. 반면, 감축율을 경제성장율과 연동시키는 방식, 또는 인구증가율과 연동시키는 경우 이를 동태적 방식 이라 한다. 둘째로, 특정 년도를 기준으로 한 방식, 특정 기간을 기준으 로 한 방식, 그리고 누적 기간을 기준으로 한 방식으로 구분이 가능하 다. 기후변화협약은 2000년을 대상년도로 하고 있으며, 교토의정서는 2008∼2012년의 5년을 단위로 하여 기준을 정하고 있다. 누적방식은 현
17) 본 소절은 Torvanger, A. and O. Godal (1999)의 주요부분을 발췌하여 정리하였 다.
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실화되고 있지는 않으나 학계에서 많이 논의되고 있는 방식이다. 셋째 로, 반영하고 있는 형평성 원칙에 따라 구분이 가능하다. 이경우의 난점 은 형평성 원칙과 특정한 분담방식간에 일대일 대응의 관계를 설정하기 가 어렵다는 데 있다. 한 방식이 여러가지 형평성 원칙을 반영할 수 있 다. 동시에 특정한 형평성 원칙이 여러가지 방식과 연계될 수도 있다.
넷째로, 일정한 국가군에 대해서 적용가능한 방식과, 세계 전체에 대해 서 적용가능한 방식으로 구분이 가능하다. 전세계를 대상으로 하는 경 우, 국가간의 여건의 차이가 커지기 때문에 분담방식은 신축성을 지녀야 한다. 기후변화협약은 Annex I이라는 선진국 그룹에 대해 감축의무를 부과하고 있으며, 교토의정서는 Annex B라는 선진국 그룹에 대해 의무 를 부과하고 있다. 최근의 개도국 참여 논의는 전세계를 대상으로 하는 감축분담방식을 의미한다.
형평성 원칙을 감축분담 방식으로 전환할 때 비례성(proportionality) 의 문제가 발생한다. 형평성은 특정한 지표에 비례해서 비용을 분담하고 책임을 분담하기 위한 원칙이다. 예를 들어, 오염자 부담원칙과 역사적 책임 원칙에 근거한 형평성은 책임에 비례해서 감축분담이 이루어져야 할 것을 요구한다. 능력 원칙에 따른 형평성은 국민소득에 비례해서 부 담이 배분되어져야 하며, 평등주의는 1인당 배출량에 비례해서 부담분담 이 이루어져야 할 것을 요구한다. 그런데, 현실적으로는 지표에 따라 선 형적으로, 그리고 연속적으로 비례성을 반영하기는 어렵다. 따라서, 전세 계 국가들을 몇개의 그룹으로 나누고, 그룹간에 부담을 불연속적인 비례 에 따라 분담토록 하게 된다. 이 경우, 그룹을 구분하는 기준과 수준이 관건이 된다. 기후변화협약상의 그룹의 구분은 OECD 회원국 여부를 기 준으로 한 것이었다. OECD 회원국 여부가 책임의 유무를 결정한 지표
가 되었다. 향후 감축의무와 관련하여 제3의 그룹을 구성하느냐가 중요 한 문제로 대두될 것이다.
감축분담 방식과 관련하여 책임의 시계가 문제가 된다. 과거의 어느 시점까지의 배출을 책임의 범위에 포함시켜야 하느냐, 미래의 배출은 어 느 시점까지 예상하여 포함시켜야 하느냐, 나아가 과거의 배출과 미래의 배출은 동일한 비중을 갖는 것으로 보아야 하느냐의 문제가 대두된다.
또한, 조정기간은 어느 정도 부여해야 하며, 유예기간은 어느 정도가 적 절한가의 문제가 대두된다. 책임상의 시계는 현재의 협상에서 크게 논란 이 되고 있는 부분이다.
이상에서 다양한 형평성 원칙을 살펴 보았다. 이러한 형평성 원칙들은 서로 상충되기도 하고 서로 보완적이기도 하다. 나아가, 국가마다 선호 하는 형평성 원칙이 서로 상이하다. 따라서, 모든 형평성 원칙을 반영하 는 감축분담방식을 도출하는 것은 불가능하다. 그러나, 이상의 논의에서 몇가지의 시사점을 추출해 볼 수 있다. 첫째로, 형평성 원칙들간에 규범 적 관점에서 우선순위나 위계를 설정하는 것은 어렵다. 따라서, 궁극적 으로는 국가들간의 정치적 협상을 통해 감축분담이 현실화되게 된다. 둘 째로, 책임원칙, 능력원칙, 평등원칙의 세가지가 감축분담 관련 주요 형 평성 원칙이다. 적어도, 세가지 원칙을 모두 위배하는 분담방식은 수용 되기 어렵다. 셋째로, 적어도 평등원칙을 반영하지 않는 감축방식은 국 제정치적으로 수용되기 어렵다.
