교통부문 계획타당성 평가제도의 성과와 과제

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특집 교통부문 주요 평가제도의 성과와 과제

교통부문 계획타당성 평가제도의 성과와 과제

김주영│한국교통연구원 교통투자평가센터장 ([email protected])

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머리말

1. 도입 배경

「국가통합교통체계효율화법(이하 통합교통체계법)」 제4조 에서는 국가의 효율적인 교통체계를 구축하기 위하여 20년 단위의 국가기간교통망계획을 수립하도록 명시하고 있다.

장래 교통여건과 교통수요 전망을 통하여 종합적인 교통정 책 및 교통시설투자의 방향, 국가기간교통망 구축의 목표 와 단계별 추진전략을 수립하도록 규정하고 있다. 동법 제 6조에서는 국가기간교통망계획에서 정한 국가기간교통시 설 개발사업과 이와 연계되는 지방자치단체 소관 교통시설 의 신설·확장 또는 정비사업을 효과적으로 추진하기 위하 여 5년 단위로 중기교통시설투자계획을 수립하도록 명시하 고 있다. 계획타당성평가는 이와 같은 국가종합교통계획을 수립함에 있어 해당 계획에 포함될 예정인 공공교통시설 개 발사업을 대상으로 타당성평가를 수행하는 것을 의미하며, 2010년 「통합교통체계법」 개정을 통하여 도입되었다.

2. 역할과 기능

도로, 철도, 항만, 공항 등 각 부문별로 5년 혹은 10년 단위 의 중장기 건설계획을 수립하도록 관련법에서 규정하고 있 다. 「도로법」에서 명시하고 있는 10년 단위의 국가도로망종 합계획과 5년 단위의 도로건설·관리계획, 「철도건설법」에 서 명시하고 있는 10년 단위의 국가철도망계획, 「항만법」에 서 명시하고 있는 10년 단위의 항만기본계획, 「수도권신공 항건설 촉진법」에서 명시하고 있는 10년 단위의 신공항건 설기본계획 등이 그 예다. 이와 같은 부문별 중장기계획에 서는 타 수단을 고려하지 않고 개별 사업별 경제성에 기반 하여 사업 우선순위를 부여함으로써 장래 건설계획을 수립 하고 있다. 반면, 「통합교통체계법」에서 명시하고 있는 국

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가기간교통망계획 및 중기교통시설투자계획에서는 부문별 중장기계획을 모두 고려하여 수단 간 투자배분 비율을 결 정하고 중복사업에 대한 검토를 통해 사업 우선순위를 조 정하는 역할을 수행하고 있다. 이때 계획타당성평가를 수 행함에 따라 계획 수립 시 포함된 사업들의 종합적 타당성, 부문 간 투자배분의 적절성, 사업 간 투자 우선순위의 적합 성, 사업 투자시기의 적절성 등에 대한 분석결과 제시를 주 요 기능으로 정의할 수 있다. 계획타당성평가 도입은 한정 된 교통 투자재원을 효율적으로 활용함으로써 투자의 선택 과 집중을 도모하고, 중복·과잉 투자방지를 통한 투자효 율성을 극대화하기 위함이다.

주요 성과와 과제

1. 성과

국토교통부는 「통합교통체계법」에 근거하여 계획타당성평

교통시설투자계획 수립 시 계획타당성평가 수행을 위 한 세부지침을 제시하고 있 는데, 평가준비, 대상사업 선정, 평가유형 구분, 종합 타당성평가, 투자조정 등 5단 계에 걸쳐 평가방법론을 명 시하고 있다. 특히 사업의 추진 여부 및 우선순위 결정 을 위한 종합타당성평가 단 계에서는 경제적 타당성뿐 만 아니라 사업의 효과, 정책적 타당성, 사업추진의 용이 성, 지속가능성 평가항목 등을 종합적으로 평가하도록 정 의하고 있다.

계획타당성평가제도의 도입은 국가종합교통계획을 수 립함에 있어 합리적인 방법론을 제시하였다는 데 가장 큰 의의가 있다. 이 제도가 도입되기 이전에는 수단 간 투자 배분 비율 및 우선순위를 결정함에 있어 내생적 경제성장 모형 등과 같은 거시모형을 이용하여 수단 간 투자배분 비 율을 선 결정한 후 수단별 개별 사업에 대해 경제성에 기 반하여 순차적으로 반영하여 왔다. 계획타당성평가제도의 도입은 모든 수단의 개별 계획사업에 대해 경제성, 정책 성, 사업추진의 용이성, 지속가능성, 사업의 효과 등을 종 합적으로 고려하여 투자 우선순위와 배분 비율을 결정하 는 데 큰 의미를 부여할 수 있다. 이를 통하여 국가기간교 통망계획 및 중기교통시설투자계획과 같은 국가종합교통 계획의 수립과정에 대한 합리성을 확보하는 기반을 마련 하였다.

출처: 국토교통부 2013.

비용산출

평가지표 보완

투자 우선순위 선정 가용 투자재원 검토

사업 투자시기 조정

장기추진사업 (3순위) 추진가능사업

(1·2순위)

평가기준 적용

종합타당성 평가 대상사업 평가유형 구분

교통수요 모형 정립

경제적 타당성 검토

정책적 타당성 검토 유형 구분

종합 타당성평가

투자조정

사전검토 여부

재평가대상사업 분석대상사업

계속반영사업

사업대안 조정

사업유형별 분류 진행공정별 분류

사전타당성 자료검토

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2. 주요 과제

■ 제도 도입의 효율성 확보

계획타당성평가제도 도입의 효율성을 제고하기 위해서는 이 제도를 적용하는 국가기간교통망계획 및 중기교통시설 투자계획 등 국가종합교통계획의 실효성이 전제되어야 한 다. 20년 단위로 수립되는 국가기간교통망계획은 10년 단 위로 수립되는 부문별 중장기계획의 목표와 방향 수립 시 연계되도록 관련법에서 규정하고 있다. 반면, 국가종합교 통계획의 5년 단위 실행계획인 중기교통시설투자계획은 수단별로 계획사업을 집계하여 수단별 투자배분 비율과 투자 우선순위를 수립하고 있으나, 기획재정부가 수립하 는 국가재정운용계획, 그리고 이와 연계하여 국토교통부 가 수립하는 중기사업계획서 등과의 연계성은 매우 낮은 실정이다. 중기교통시설투자계획은 수단 간 중복투자 등 을 배제하기 위하여 「통합교통체계법」에서 명시하고 있는 법정계획임에도 불구하고 왜 국가재정운용계획 등과의 연 계성이 낮은 것일까? 이는 우리나라의 투자평가제도에서

원인을 찾을 수 있다. 우리나라는 교통SOC의 실제적 건 설 여부를 예산부처에서 수행하는 예비타당성평가 단계에 서 결정하고 있다. 예비타당성평가를 통과한 계획사업은 국가재정운용계획에 반영되어 예산을 배정 받게 된다. 따 라서 소관부처인 국토교통부에서도 수단별 관리부서가 개 별 교통시설에 대한 예비타당성조사를 신청한 후 타당성 이 있다고 결정된 사업을 중기사업계획서에 반영하고 국 가재정운용계획의 반영 여부에 따라 연차별로 사업을 추 진하고 있다. 이 과정에서 수단 간 중복투자를 배제하고 투자효율성 제고를 위해 제정된 상위법인 「통합교통체계 법」상에서 규정하고 있는 중기교통시설투자계획의 실효성 이 저하되고 있는 실정이다. 뿐만 아니라 개별 사업의 관 리부서에서 수행하는 타당성조사와 교통정책을 조정하는 부서에서 수행하는 타당성평가 등과의 역할 정립이 명확 하지 않아 「통합교통체계법」에서 명시하고 있는 투자평가 제도가 제 기능을 발휘하지 못하고 있는 실정이다. 소관부 처 내에서 사업추진 의지가 강한 사업관리부서와 수단 간 중복투자 방지 등의 조정 역할을 하는 부서 간 역할 정립

이 선행되어야 한다.

우리나라의 계획타당성평가제도와 다소 상 이한 측면이 있지만 중장기계획의 실효성이 높 은 예로는 미국의 투자평가제도를 들 수 있다.

미국의 교통SOC 투자계획은 연방정부, 주정부 및 지자체 간의 예산을 효율적으로 연계 운용하 기 위해 철저하게 중기투자계획에 의해 추진되 고 있다. 미국 교통부는 예산 제약을 고려하여 향 후 4년간의 교통SOC 투자전략 및 사업계획인 TIP(Transportation Improvement Program) 를 연방정부 차원에서 수립하여 주정부와 협의, 연방의회의 승인 등을 거쳐 확정한다. 연방정부 의 예산을 지원 받는 모든 사업은 TIP에 포함되 어야 하며, TIP는 교통사업 우선순위를 토대로

<그림 2> 국가종합교통계획 수립과정의 계획타당성평가 절차

출처: 국토교통부 2013.

대상사업의 취합

국가기간교통망계획 평가과정 중기교통시설투자계획 평가과정

계획기간 내 개략적 우선순위 도출 사업투자 우선순위 및 투자시기 조정

대상사업의 조정 교통수요모형 정립

경제성 분석 평가항목 및 평가지표 도출

사업별 종합타당성평가 투자사업 우선순위 선정

사업 투자시기 조정 계획 대상사업의 선정

사업대안 선정

교통수요모형 정립

경제성 분석

사업별 추진 타당성 검토

개략적 우선순위

● 단기, 중기, 장기

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에 반영된다. 주정부는 연방정부가 수립한 TIP의 계획을 포함하여 주정부 예산 제약을 고려한 STIP를 수립한다.

STIP의 계획기간(시간적 범위)은 주별로 다소 상이하게 적 용하고 있으며, 매년 혹은 2년 단위의 갱신을 통하여 TIP 의 갱신과 일치시키고 있다. TIP에 포함되는 사업을 평가 하기 위해 이동성, 운영성, 안전성, 경제개발효과, 재무성 및 실행 용이성, 지속가능성 및 환경성 등의 평가기준을 제 시하고 있다. 국회의 승인을 받아 확정된 TIP는 별도의 타 당성평가를 수행하지 않으며, 사업을 추진하는 단계에서 비용 및 사업개발을 위한 요구사항 조사를 통하여 필요 시 타당성조사를 수행하도록 규정하고 있다.

■ 단기간 내 계획타당성평가 수행에 따른 한계

향후 5년 동안의 중기교통시설투자계획을 수립하기 위해 서는 수단별로 계획하고 있는 사업을 집계하고 신규사업 에 대해 계획타당성평가를 수행함으로써 투자 우선순위 와 재원배분 비율을 결정해야 한다. 계획타당성평가는 개 별 계획사업에 대한 경제성, 정책성, 사업추진의 용이성, 지속가능성, 사업의 효과 등을 종합적으로 고려해야 하는 데, 이를 위해서는 사업관리부서에서 판단하는 관련 자료 를 최대한 수집하여 분석해야 한다. 중기교통시설투자계 획은 과거 5년의 계획에 대한 집행실적 평가를 병행함에 따라 고시하기 바로 전 연도에 수행하며, 수많은 개별 계 획사업에 대한 자료수집, 계속사업을 고려한 신규사업에 대한 계획타당성평가 수행, 관리부서 및 예산부처와의 협 의 등을 매우 긴급하게 수행해야 하는 현실적 제약이 발생 하고 있다. 부문별 중기계획(도로건설·관리계획 및 국가 철도망계획 등)과 동일한 연도에 병행 진행됨에 따라 계

위해서는 부문별 중기계획 수립시기와의 시계열적 연계 를 통하여 관련 자료가 원활히 수집되도록 보장될 필요가 있다.

개선방안

앞에서 살펴본 바와 같이 국가종합교통계획을 보다 합리 적으로 수립하기 위하여 계획타당성평가제도를 도입하였 으나, 여러 현실적 여건으로 인해 많은 제약이 따르고 있 는 실정이다. 계획타당성평가제도의 성과를 높이기 위한 제도적 개선방안은 다음과 같다.

1. 국가종합교통계획의 실효성 제고

부문별 중장기계획에 반영된 사업을 종합하여 수단 간 중 복투자 여부를 점검하고, 계획타당성평가를 통하여 투자 우선순위 및 적정 배분 비율을 조정하는 중기교통시설투 자계획의 실효성을 제고해야 한다. 이를 위해 첫째, 중기 교통시설투자계획이 중장기 예산계획인 국가재정운용계 획과 연계되도록 제도적 기반을 마련함으로써 국가종합교 통계획의 집행력이 제고되어야 한다. 이를 통하여 사업관 리부서에서 계획하는 교통시설사업이 중기교통시설투자 계획에 반영될 수 있도록 관련 자료를 적극적으로 제출함 으로써 계획타당성평가가 제대로 수행될 수 있는 여건을 마련해야 한다. 둘째, 국가종합교통계획이 현실을 잘 반영 할 수 있도록 지속적으로 갱신하는 노력이 필요하다. 5년 단위로 수립되는 중기교통시설투자계획은 계획에 포함된 개별 사업이 예비타당성조사를 통하여 사업이 취소되거나

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신규사업이 발굴되는 경우가 발생함에 따라 계획 수립 후 시간이 지나도 현실을 제대로 반영하지 못하는 문제가 발 생한다. 따라서 중기교통시설투자계획을 수립한 이후에 예비타당성조사의 결과 및 신규 발굴사업의 조사 등을 반 영하여 매년 갱신하는 방안을 검토해야 한다.

2. 단계별 투자평가제도의 역할과 기능 재정립

우리나라의 교통시설 투자평가제도는 크게 6단계로 구성 되고 있다. 계획타당성평가를 통한 중장기계획 수립, 예비 타당성조사, 타당성평가(조사), 기본/실시설계, 공사, 사 후평가 순이다. 「통합교통체계법」에서는 계획타당성평가 및 타당성평가, 「국가재정법」에서는 예비타당성조사, 「건 설기술 진흥법」에서는 타당성조사, 설계 및 사후평가에 대 해 규정하고 있다. 투자평가제도의 근본적인 문제는 부처 및 부서별로 담당하는 단계별 투자평가제도 간 기능과 역 할이 제대로 분리되어 있지 않고 중복이 심하다는 것이다.

우리나라는 전 세계적으로 유일하게 교통시설의 실질적인

건설 여부를 재정부처가 담 당하는 예비타당성조사 단 계에서 결정하고 있다. 따 라서 소관부처에서 수행하 는 계획타당성평가, 타당성 평가(조사), 기본/실시설계 단계의 타당성 점검은 제 기능을 못하고 있다. 교통 시설은 예비타당성조사 이 후에 예산부족 및 민원문제 등으로 설계 및 공사기간이 매우 오래 소요되는 특성 이 있다. 사업의 추진 여부 를 결정하는 예비타당성조 사 단계 이후에 장래 개발계획의 취소, 수단·노선 간 중 복투자, 운영조건의 변화 등 개발환경이 크게 변함에 따 라 교통량이 당초 예측치에 못 미치고 비효율적 투자라는 사회적 비판을 받는 상황이 흔히 발생하고 있다. 이와 같 은 비효율적인 교통시설 투자를 예방하기 위해서는 계획 타당성평가, 예비타당성조사, 타당성평가, 기본/실시설계 를 통한 타당성재평가 등 단계별 역할과 기능이 적절히 정 립되어야 하며, 단계별로 체계적이고 유기적으로 연계될 필요가 있다. 예비타당성조사 단계에서 사업의 실질적 추 진 여부를 결정하는 우리나라와는 달리, 영국 및 호주 등 은 사업 검토단계에서 수행되는 예비타당성조사(initial appraisal)가 구체적 타당성평가(full appraisal) 수행 여 부를 판단하는 사전연구에 준하며, 기본설계 이후에 타당 성평가를 통하여 사업의 추진 여부를 결정하고, 실시설계 단계에서 타당성점검을 수행한 후 소관부처 장관이 사업 의 추진 여부를 최종 결정하는 과정을 거치고 있다. 우리 나라도 예비타당성평가 단계 이후에 타당성평가, 실시설 계 단계에서 타당성검증을 통하여 사업의 추진 여부에 대

<그림 3> 우리나라의 투자평가제도 및 예산반영 절차

출처: 김주영 외 2014.

국가재정운용계획

예비타당성조사 (예비타당성조사지침)

중기사업계획서 (중기재정계획)

예비타당성조사 요구서

국회보고

예산편성

예산배정요구서 (분기별)

수요예측재조사 타당성재조사 (타당성재조사 지침 고시)

타당성조사 기본설계 실시설계 설계감리 공사 사후평가

중기투자계획

타당성평가 (투자평가지침)

타당성재평가

<총사업비관리지침>

<국가재정법>

예산부처(기획재정부) 소관부처(국토교통부)

<건설기술 진흥법> <국가통합교통체계효율화법>

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한 의사결정과정이 필요하다.

3. 법정계획 정비를 통한 계획 간 체계적 연계

교통시설투자계획을 수립함에 있어 계획타당성평가를 보 다 세밀하게 수행하기 위해서는 부문별 중기계획에 반영 된 계획사업의 자료제출이 매우 중요하다. 이를 위해서는 도로건설·관리계획, 국가철도망계획과 같은 부문별 중 기계획이 먼저 수립된 후 국가종합교통계획인 중기교통시 설투자계획이 수립될 필요가 있다. 그러나 현실적으로 부 문별 중기계획과 국가종합교통계획 간의 수립연도가 연계 되지 않아 부문별 계획사업에 대한 자료수집이 원활하게 수행되지 않고 있다. 법정계획의 수립연도 조정을 통하여 부문별 중기계획과 국가종합교통계획 간 연계성을 제고 할 필요가 있다. 또한 수립연도 조정뿐만 아니라 법정계획 간 기능의 연계도 필요하다. 중기교통시설투자계획의 가

장 큰 기능은 부문별 중기계획을 집계하여 수단 간 중복투 자를 방지하고 투자 우선순위를 조정하는 것이다. 중기교 통시설투자계획의 원 기능을 제고하기 위해서는 교통시설 법정계획 간 수립연도의 조정, 기능적 연계 등을 체계적으 로 정비할 필요가 있다.

출처: Department for Transport 2014.

참고문헌

국토교통부. 2013. 교통시설 투자평가지침(5차개정).

김주영, 김희경, 서창범. 2014. SOC 투자사업 중간점검제도 개선방안. 세종:

한국교통연구원.

한국교통연구원. 2015. SOC 투자사업의 중간점검 지원사업. 세종: 한국교통 연구원.

Department for Transport. 2014. Transport Analysis Guidance(Guidance for the Technical Project Manager). London: Department for Transport.

Monitor & Evaluate

scheme against original objectives that it was designed for Monitoring & Evaluation Initial Design

using available data and analytical tools

Initial Appraisal of scheme impacts

Full Appraisal of scheme impacts

Review/Update Appraisal of scheme impacts Detailed Design

using relevant data and analytical tools

Review/Update Design using relevant data and

analytical tools Stage 1:

Options Generation

Stage 3:

Implementation &

Post- Implementation

Monitoring

STOP

Implementation Decision to proceed

based on SOBC

Decision to proceed

based on OBC

Decision to implement

based on FBC Stage 2:

Further Appraisal

Strategic Economic Financial Delivery Commercial