고속철도 시대의 지역개발 방향
이성우｜서울대학교 대학원 지역사회개발전공 조교수
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고속철도와 지역발전2004년 4월은 우리나라에서‘꿈의 철도’
라고 불리는 고속철도의 개통이 이루어지 는 시기다. ‘교통혁명’으로까지 지칭되는 고속철도 시대의 도래는 기존의 생활 및 주거환경 그리고 국토공간의 변화에 큰 영향을 미치리라 판단된다. 20세기형 도 로 및 고속도로, 철도 그리고 항공의 개념에 익숙한 우리에게, 고속철도의 개통에 따른 시간과 공간개념의 급격한 변화는 21세기형 통근 및 통학 패턴, 그리고 교육 및 문화시설의 향유 등에 있어서 혁명적인 일상생활의 변화를 초래할 것으로 예 측되고 있다.비록 고속철도 전용선이 완성되기까지는 약 6년이 더 소요될 예정이지만, 약 2 개월 후면 우리나라도 일본(신칸센), 프랑스(TGV), 독일(ICE), 이탈리아(ETR), 스페인(AVE)에 이어 세계에서 여섯 번째 고속철도 개통국이 된다1). 일반적으로 선로 위의 열차가 시속 200km 이상으로 주행할 때 고속철도로 명명된다. 프랑스
TGV의 기술에 기초하고 있는 한국형 고속철도인 KTX는 경부선의 고속철도 전
용선이 완공되는 2010년에는 최대 시속 330km의 속도를 낼 수 있어 속도에 관한 한 세계에서도 가장 빠른 고속철도라고 할 수 있다. 이것은 단순 시간거리의 개념 으로 살펴볼 때 시속 100km대의 기존 철도 및 고속도로의 통행시간에 익숙해왔고 속 철 도 시 대 의 이 슈 와 대 응 방 안 2
1) 영국의 고속열차인 IC225의 경우 평균시속이 200km 이하이고, 유럽의 국제열차인 THALYS와 벨기에 등은 단 일국가내의 노선이 아니거나 개별 국가가 운영체제를 갖추고 있는 고속철도가 아니기에 이러한 경우를 제외할 경우의 우리나라 순위다
던 우리 국민의 일상생활에 대한 시간거리도 약
3배 이상 단축될 수 있다는 것을 의미한다.
보다 직접적인 고속철도 건설의 목적은 다음 의 두 가지로 요약된다. 첫째, 고속철도의 건설 은 첨단 교통망 확립을 통한 시간비용 절감은 물 론 물류의 소통능력 및 지역간 접근성을 제고하 고 국제경쟁력을 확보하기 위한 국가기간망 건 설정책이다. 급속한 경제발전과 생활수준의 향 상은 기존의 도로와 철도의 수송능력으로는
1990년대 이후 매년 약 15% 정도의 물류비 상승
을 초래해온 것이 사실이다. 이러한 현상은 특히 인구와 산업이 집중된 경부축의 경우 더욱 심각 한 것으로 드러났다. 따라서 고속철도의 건설은 이러한 물류비용 감소를 통한 국가경쟁력 제고 에 크게 기여하리라 판단된다.둘째, 동북아지역과 유라시아대륙과의 물류 망 연계효과다. 우리나라와 지리적으로 인접한 중국과 러시아의 경우 중국횡단철도(Trans
China Railway: TCR)와 시베리아횡단철도
(Trans Siberia Railway: TXR)를 건설하여 유라 시아지역의 물류망 선점을 통한 경제발전을 도 모하고 있다. 향후 기대되는 남북통일 또는 최소 한 남북간 경제적 협력체계의 안정적 구축은KTX의 TCR 및 TXR과의 연계를 통해 유럽대
륙으로의 연계망을 확보할 수 있다. 이러한 연계 망의 확보는 21세기 가장 성장이 기대되는 이 지 역과의 물류비용을 감소시켜 우리 경제의 주요 동력인 수출을 더욱 촉진시킬 수 있을 것으로 기 대되고 있다.위와 같은 두 가지 주요 목적에서 알 수 있듯 이 고속철도의 건설은 수도권의 집적 등과 같은 공간적 편향성 등의 시장실패를 해결하기 위한
지역개발정책의 수단이라기보다는 수송능력 제 고 및 수송비의 절감을 통한 국가경쟁력 강화에 주요 목적을 가지고 있다. 하지만 고속철도는 정부정책에 따른 공간적 변화를 야기할 요인을 가지고 있다는 측면에서 지역정책이라고 할 수 있다.
고속철도 개통이 지역에 미치는 효과는 다음 과 같은 긍정적인 측면과 부정적 측면의 양면성 이 있을 것으로 판단된다. 첫째, 고속철도가 통 과하는 지역의 경우 해당 지역의 경제를 활성화 시켜 최근 정부가 추진하고 있는 다양한 지방화 정책과 맞물려 정(+)의 시너지(synergy) 효과를 가져올 수 있을 것으로 판단된다. 즉, 고속철도 와 같은 첨단 교통망 구축에 따른 지역간 접근성 제고는 정차역이 확보된 특정 지역에서는 성장 을 위한 정(+)의 기회요인으로 작용할 수 있을 것이다.
둘째, 고속철도의 운행이 예정되어 있는 경부 선의 경우 1960년대 개발시대 이후 우리나라의 주요 성장축으로 자리매김한 것이 사실이다. 따 라서 이 지역에 대한 추가적인 접근성의 향상은 특히 연계망에서 소외된 지역의 인구 및 자원을 추가적으로 유출하여 상대적 지역격차를 더욱 확대시킬 위협요인으로 작용할 수 있다.
따라서 국가 기간 교통망의 건설에 따른 국토 공간의 변화를 예측하는 것은 국토균형발전을 토대로 한 본격적인 지방화시대의 완수에 반드 시 필요한 연구라 하겠다. 이 글의 주요 목적은 고속철도 개통에 따른 국토공간구조상의 변화를 인구 중심으로 예측하고 고속철도 시대의 지역 개발 방향을 제시하는 데 있다.
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고속철도 개통국가의 인구분산 효과
우리나라를 포함하여 기 고속철도를 운행중인 국가들의 고속철도 건설목표 및 기 대효과는 크게 다음의 두 가지로 대별된다. 첫째는, 한국 및 일본 등과 같이 인구 이동, 지역경제 활성화를 포함한 국가 광역 네트워크의 형성을 바탕으로 한 종합 적 국가발전을 슬로건으로 하고 있는 경우다. 둘째는, 프랑스 및 독일을 포함한 유 럽 대부분의 국가에서 보이는 형태로 기존의 교통수단과의 연계를 통한 유연적 이 동 시스템의 구축과 교통수단간 경쟁을 통한 시장의 합리화를 구현하는 것이다.
고속철도 건설 및 운행을 경험한 선진 4개국의 경우 고속철도 건설에 따른 국 토공간의 파급효과는 다양하게 나타나는 것으로 드러났다. 일본의 경우 정차역이 위치한 도시에서의 인구 및 산업의 증대가 있었으나 오히려 효과가 반감된 지역 도 있었으며, 도쿄와 오사카 등과 같은 주요 도시에서의 집적분산은 별다른 효과 가 없는 것으로 나타났다(Sasaki et al., 1997). 프랑스의 경우 고속철도가 위치한 역세권을 중심으로 업무용 빌딩과 쇼핑센터 등이 밀집된 신도심의 성장이 나타났 고, 수도 파리를 중심으로 한 수도권에서의 지방분산 효과가 있는 것으로 분석되 었다. 하지만 프랑스의 경우 비슷한 시기에 실시된 정부기관의 지방분산정책과 동시에 실시된 연유로 이것이 순수 고속철도에 의한 효과인지는 최종적으로 입증 된 바 없다.
독일의 경우 역시 고속철도 연계지역의 인구증가와 대도시권의 인구감소를 경 험한 것으로 나타났으나(Vickerman, 1997), 1989년 이루어진 통일효과와 중첩되 기 때문에 고속철도 개통에 따른 직접적 효과는 파악하기 힘든 것으로 보인다. 다 른 나라들과는 달리 고속철도의 건설목표 자체가 대도시권으로의 인구유입을 목 적으로 한 스페인(Rus and Inglada, 1997)의 경우는 비정차지역의 인구감소와 대 도시권의 인구집중효과가 가시적인 것으로 보인다. 다음에서는 고속철도의 운행 에 따른 개별 국가들의 사례를 인구 및 지역경제에 미치는 효과를 <표>를 중심으 로 살펴보기로 한다.
1. 일본
일본의 신칸센은 1964년 도쿄올림픽 개최에 맞추어 수송체계의 정비 및 개선과 대용량의 고속교통 시스템의 필요성에 따라 건설하게 되었다.
신칸센이 건설되면서 중간역이나 그 주변 지역에서는 도시기능의 확대와 산업 활동을 통한 고용기회의 증가, 정보이용의 향상, 사회·문화적 시설의 확대, 교육
고 속 철 도 시 대 의 이 슈 와 대 응 방 안 2
기관의 질적·양적 개선이 이루어졌다. 특히 일 본 3대 도시권 외의 신칸센 정차도시는 전입인 구가 더 많은 것으로 나타나 인구의 지방정착에 상당한 효과를 미친 것으로 나타났다.
신칸센이 정차하는 8개 도(都), 부(府), 현 (縣)의 경우 신칸센이 개통된 후 15년간 연평균 인구증가율이 1.4%였다. 이것은 동시기 전국 평
균 인구증가율인 1.17%를 약간 상회하는 것으 로 신칸센이 인구증가에 영향을 미쳤을 가능성 을 시사하고 있다. 그러나 비슷한 대도시권을 경 유하는 도후쿠(東北) 신칸센의 경우에는 센다이 (仙台), 모리오카(盛岡) 등 신칸센이 정차하는 도시는 신칸센이 개통되던 1982년부터 인구가 증가하였지만 아오모리(靑森) 등과 같은 비정차
<표> 고속전철 개통에 따른 선진 4개국의 인구분산 및 기타 효과
구분 일본 신칸센 프랑스 TGV 독일 ICE 스페인 AVE
개통시기 1964 1983 1991 1992
운영규모 4개 노선 + 1개 연장
+ 2개 단선
5개 주요노선 + 유로
스타 + 유럽고속전철 2개 노선 + 유럽전철망 1개 노선 + 유럽전철망
건설배경
- 지역개발의 동기 부여 - 수송체계의 정비 - 대용량 고속교통 구축
- 철도 경쟁력 제고 - 교통합리화 정책의
일환으로 도입 - 유럽 고속전철망의
중심적 역할 수행
- 초기에는 수송수단 합리화라는 목적으로 개통
- 통일 후 동서 균형 개발의 종합성격으로 변화
- 종합적 계획의 성격 으로 개통 - 올림픽 및 박람회를
대비한 수송력 확보 - 국가개발의 동기 부여
운영방식
- 고속철도 전용노선 구축
- 최근 일부 철도 노선 활용시작
- 기존 철도 노선과 고속 철도 노선을 혼합운영
- 기존의 철도 노선을 적극 활용한 운영
- 고속철도 전용 노선 건설
인구 파급효과
- 정차지역 인구증가 - 대도시권은 단기에 증가, 장기에 감소 - 비정차역 인구감소 - 일부 지방 개발지역은
인구 감소 - 정차지역/비정차
지역의 인구증감이 일반적 경향을 나타내지 않음
- 수도권 인구가 증가하였다는 주장과 감소하였다는 주장이 대립
- 대도시권 근교의 자본 접근성 향상에 따른 인구 유입 동기 제공 - 대도시권 출퇴근 인구
는 증가
- 대도시권 인구 감소 - 일부 중간정차역은
인구 감소
- 시종착역은 인구증가 - 통일을 비롯한 사회적
효과의 영향으로 인구에 대한 직접적 효과는 파악하기 힘듬
- 건설 목표자체가 대도시권의 인구 유입을 목적으로 함 - 비정차지역에서의 인구
감소 예상
기타 파급효과
- 정차지역의 입지 조건 개선으로 기업이전 촉진 - 큰 도시권의 경우
역세권 형성으로 매출 증가 - 비교적 작은 도시의
경우에는 매출 감소
- 분산되어 있던 기업체나 단체 등이 개통지역으로 재집중
- 토지가격 상승 - 수도권의 기업 재유입으로 인한 재집중 발생
- 주요 산업도시간 집중률 심화 - 동서독간 지역 불균등
심화의 요인 제공
- 경제 활성화와 우수한 기술력의 상징적의미 - 계획된 대도시권의
집중효과 나타남
도시에서는 개통 전후를 경계로 인구가 답보상태를 보이고 있어 정차도시와 비정 차도시간 고속철도 개통에 의한 효과가 상이함을 알 수 있다(국토연구원, 2002;
1995).
산요(山陽) 신칸센은 도카이도(東海道)신칸센 통과지역에 비하여 발전수준 이 낮은 지역을 통과하는 노선이다. 산요 신칸센이 통과하는 지역의 연평균 인구 증가율을 보면 신칸센 개통 전 0.78%에서 개통 후 1.36%로 증가하였다. 이는 동 기간 전국의 인구증가율이 1.31%에서 0.90%로 감소한 데 비하여 높은 증가율이 다. 따라서 산요 신칸센의 경우 노선이 통과하는 현지역의 연평균 인구증가율이 개통되기 전에 비해 현저히 증가하였으며, 특히 신칸센 개통으로 도쿄 등의 대도 시와의 시간거리가 단축된 중소도시에서의 인구가 현저히 증가하였다. 또한 신칸 센의 중간역이 있는 도시들은 대부분 인구증가 현상이 나타났고 반대로 중간역이 아닌 도시들은 대체로 인구감소 현상이 나타났다.
고속철도의 지역경제 파급효과도 상이성이 존재하는 것으로 나타났다. 신칸센 정차도시의 매출액 증가업체는 20.6%로 비정차도시의 매출액 증가업체인 10.5%
보다 높게 나타났으며, 정차도시 중에서도 특히 센다이는 매출액 증가업체가
29.8%로 나타났다. 그러나 후루카(
古河)와의 경우에는 매출액 감소업체가 16.0%로 모든 신칸센의 모든 정차역에서 긍정적 영향이 나타내는 것이 아님을 보여준 다. 산요 신칸센과 도후쿠 신칸센의 경우 인구규모가 15∼40만 명이 되는 큰규모 의 주요 지방도시의 경우에만 중간역의 역세권 형성을 바탕으로 상업 및 기타 서 비스산업을 활성화시켰고, 인구규모가 이보다 적은 소규모 지방도시의 경우에는 오히려 소매업의 연간 판매액이 크게 감소되었다.
2. 프랑스
프랑스의 TGV는 기존의 화물 및 여객 선로가 포화상태에 이르자 철도수단간 경 쟁력 제고라는 기치아래 1983년 파리-리옹구간의 동남선(TGV Sud - Est)을 개통 하였다. 프랑스의 경우 TGV 개통으로 인한 파리(수도권)의 인구분산 및 인구집 중 효과라는 상반된 의견이 대립하고 있다. 전자는 파리에서 먼 곳에 지역경제의 중심지가 형성되고 이로 인해 수도권의 인구유입이 정체되어 집중화를 방지했다 는 것이고 후자는 파리를 중심으로 통근인구를 크게 증가시켜 수도권 내의 인구 가 오히려 증가되었다는 것이다.
TGV에 의한 기업의 이전효과와 지방의 고용창출이라는 측면에서의 영향은 아
주 제한적이다. 고속철도의 개통으로 400∼500km권의 도시에는 고속철도 이용2
고 속 철 도 시 대 의 이 슈 와 대 응 방 안 2
시 시간편익이 높아 항공수송에 대한 대체 수송 수단으로 자리잡았고, 200km권까지는 파리로 통근하는 것이 가능해 져서 르망(Le Mans), 투 르(Trous), 릴(Lille) 등과 같이 기존의 교통망에 서는 통근이 불가능했던 많은 지역에서 파리로 의 출퇴근이 증대하였다. TGV의 근본적 목적이 지역개발과 집중문제의 해결 등과 같은 종합개 발의 성격이 없기 때문에 정차역의 존재가 지방 경제발전에 일부 영향을 미친 것은 사실이지만, 그 직접적인 영향력을 측정하기에는 무리가 있 다고 판단된다. 하지만 고속철도의 개통에 따른 지방 기업이 파리 등과 같은 주요 거점도시로 유 입되는 등 집중화 현상이 노정되기도 하였다.
3. 독일
독일이 ICE를 건설한 초기 목적은 기존 물류시 스템이 겪고 있던 병목현상(Bottleneck)을 해결 하기 위한 것이었다. 그러나 통일과 함께 양 진 영간 분리되었던 핵심 시설들의 연결망 형성과 새로운 기간 구축을 통한 경제적 효과를 극대화 하는 방향으로 전환되었다. ICE 고속철도 개통 에 따른 파급효과의 측정은 ICE 건설이 기존의 교통 시스템이 구축되어 있던 주요 도시들을 그 대로 연결하여 병목을 해결하려는 목적에 기인 하고 있다는 측면과, 통일 이후 독일이 겪고 있 는 사회·문화적 파장이 얼마나 고속철도 효과 와 구별되는지 알기 어렵기 때문에 파악하기 힘 든 측면이 있다.
다만 기 구축된 철로를 그대로 활용하여 속도 를 높였다는 점을 통해 대도시권 주변으로의 이 주를 통한 부분적 인구분산 효과와 대도시권 통 근자의 통근시간 단축에 따른 대도시로의 집중
이라는 양면성을 나타내고 있다는 점은 일부 드 러나고 있다.
Zumkeller(2003)는 고속철도 개통에 따라 독
일의 주요 대도시권인 쾰른, 뒤셀도르프, 도르트 문트에서 인구가 감소하고 있음을 보여주고 있 다. 이것은 독일의 경우 대도시권에서의 인구분 산 효과를 나타내고 있다는 점에서 주목할 만한 결과다. 그리고 중간정차역의 경우에는 인구가 감소하고 시종착역에서는 인구가 증가할 것으로 예측된 점도 참고할 만하다. 따라서 독일 고속철 도의 인구에 대한 파급효과는 집적과 분산이라 는 논리가 미약하게나마 드러나고 있다는 점을 들 수 있겠다. ICE가 지역경제에 미친 영향 역시 통일이라는 요소가 엄청난 파급효과를 불러와 현재까지 그 효과가 어떻게 영향을 끼치고 있는 지는 어려움이 있다.4. 스페인
스페인의 AVE는 바로셀로나(Barcelona) 올림픽 및 세비야 박람회를 대비하여 1992년 마드리드 (Mardrid) - 세비야(Sevilla)구간이 개통되었다.
AVE와 인구이동에 관한 직접적인 연관관계를
보여주는 연구결과는 많지 않은 편이다. 하지만AVE의 개통역들은 모두 스페인 내에서 중심도
시로 손꼽히는 지역을 통과하고 있다. 최초의 건 설의도대로 기존의 중심권을 고속철도로 연계하 여 집적경제의 효과를 보다 높이는 쪽으로 활용 하고 있기 때문이다. 따라서 시종착역들인 마드 리드, 세비아, 바르셀로나 그리고 발렌시아 등지 는 인구를 유입하는 동기를 가지게 되었고 대도 시로 성장하는 계기를 마련하게 되었다.2
고속철도 개통에 따른 국토공간의 인구변화
인구이동에 관한 주류 이론의 논의는 주로 경제학, 사회학, 지리학 등과 같은 사 회과학적 시각에서 이루어져 왔다. 이러한 주류 이론에서는 개인 및 가구의 인구 통계학적, 사회·경제적 요인 및 다양한 지역의 특성이 인구이동에 미치는 영향 에 관한 연구가 주를 이루고 있다(이성우 2001; 2002; 이성우 외, 2002; 2003;
Lee et al., 2003; Lee and Zhee, 2001; Lee and Roseman, 1999; 1997 참조). 따라
서 고속철도 등과 같은 SOC의 건설에 따른 공간적 인구변화에 관한 분석은 주로 교통 및 건설 등과 같은 공학적 분야의 적용에 국한되어 왔다(국토연구원, 2002).하지만 SOC의 건설에 의한 공간적 변화가 지역특성을 변화시키고 이러한 지역특 성이 인구이동에 미치는 연계성을 고려하면, SOC건설이 보다 직접적으로 인구이 동에 미치는 영향에 대한 분석은 기존의 이론적 논거에 더욱 부합되리라 판단된 다. 이것은 고속철도의 건설 후 인구의 공간적 분산 및 집중을 경험한 일본 및 프 랑스의 사례에서 더욱 극명하게 나타난 바 있다.
이 글에서는 이성우(2003)의 연구에서 드러난 최근의 분석결과를 중심으로 고 속철도가 국토공간의 인구분포에 미치는 영향을 분석하기로 한다. 이성우(2003)의 연구에서는 통계청에서 제공하는 인구 및 주택센서스 자료와 시-군-구 (2000-
2001) 자료, 그리고 한국감정원의 지역별 공시지가 자료 등을 이용하여 고속철도
개통에 따른 170개 자치단체별 인구변화를 추정하였다2).1. 고속철도가 자치단체별 인구분산에 미치는 영향
<그림 1>은 170개 자치단체별로 경부고속철도 개통에 따른 순인구이동의 유입 및 유출효과를 표시한 것이다. <가>는 2000년의 사회 - 경제적 상황하에서 고속철도 효과만을 감안한 것이고 <나>는 2010년의 고속철도효과 및 사회 - 경제적 상황을 감안한 결과다3). <가>와 <나> 모두 고속철도 개통에 따른 접근도의 개선이 경부축 과 호남선 전철화의 혜택이 예상되는 광주 및 목포지역을 중심으로 인구유입 효과
고 속 철 도 시 대 의 이 슈 와 대 응 방 안 2
2) 이성우(2003)는 고속철도 개통에 따른 순인구이동에 대한 분석에서 2가지 공간계량모형을 사용하였다. 하나는 거시자료의 분석에 사용된 공간계량모형으로 SAR모형과 SEM모형을 결합한 SAC모형이다. 이 모형에서는 고 속철도 개통에 따른 접근도의 차이가 지역간 순인구이동의 변화에 미치는 영향을 추정하였다. 미시자료의 분석 을 위해 사용된 또 다른 모형은 위계로짓모형으로 이 모형을 이용하여 접근도 변화에 따른 서울 및 기타 지역 거 주 가구의 주거지 선택확률을 추정하였다.
3) 각 연도의 상황은 2000년의 경우 모형에서 통제한 약 10개의 변수들(인구, 주택, 환경, 행·재정, 공시지가 등) 을 통제한 모형에서 분석된 결과를 의미하는 것이고, 2010년은 동일한 변수에 대한 170개 자치단체별 2010년 추정치를 통제한 가운데 분석한 결과를 의미한다.
가 있는 것으로 분석되었다. 하지만 고속철도의 개통은 강원도와 전라북도의 모든 시-군부 자치 단체들에 있어서 순인구이동의 감소효과를 초래 할 것으로 예측되었다. 특히 강원북부 및 산악지 역에 위치한 자치단체들(평창, 원주, 홍천, 영월, 정선 등)과 전라북도의 경우 호남선 전철화의 효 과가 예상되는 익산을 제외한 전주, 정읍, 남원, 진안, 장수, 임실, 순창 등 거의 대부분의 지역에 서 인구의 유출이 있을 것으로 예측되었다.
고속철도가 관통하는 충남의 경우에도 고속 철도 정차역 및 주변지역인 대전, 천안, 아산, 논 산, 금산 등을 제외한 모든 지역에서 인구의 순 유출이 있는 것으로 추정되었고 충북의 경우에 도 옥천과 청원을 제외한 모든 지역에서 인구의 감소효과가 있는 것으로 나타났다. 경주와 대구 에 정차역을 가지고 있는 경북의 경우에도 정차 역 인접지역인 구미와 경산, 청도와 고령을 제외 한 모든 지역에서 인구유출이 있을 것으로 예상 되었는데 특히 의성, 문경, 영주, 영양, 예천 등
에서 연간 약 100명 이상의 유출이 있을 것으로 추정되었다. 경남은 부산과 울산에 인접한 김해, 밀양, 양산 등에서는 인구의 증대효과가 있는 것 으로 분석되었으나, 정차역과 유리된 시지역인 마산, 진주, 통영, 사천 등과 남해, 하동, 산청, 함 양, 거창 등은 연간 약 100명에 달하는 인구의 유 출이 예상되는 지역으로 추정되었다. 제주도의 경우 제주시를 비롯한 모든 지역에서 인구의 유 출이 예상되었으나 2010년의 사회-경제적 상황 을 상정한 경우가 2000년의 상황을 상정한 경우 보다는 인구의 유출이 적을 것으로 예측되었다.
또한 사회 - 상황의 변화에 따른 2000년의 인 구변화가 예측되는 지역이 있었다. 상황변화가 인구변화에 정(+)의 효과를 나타내는 지역으로 는 부산과 울산, 그리고 포항이 있었는데 이 지 역의 경우 2000년에는 인구가 감소하는 것으로 나타났으나 2010년의 경우에는 증가하는 것으로 분석되었다. 하지만 용인, 경기도 광주, 청원, 칠 곡 등에서는 2000년의 인구증가에서 2010년에
<그림 1> 고속철도가 인구의 공간적 분산에 미치는 영향
<가> 2000년의 사회-경제적 특성 <나> 2010년의 사회-경제적 특성
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<그림 2> 고속철도 연계도시의 순인구이동 규모(2004∼2010)
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는 인구감소로 고속철도 효과가 변화하는 것으로 분석되었다. 이것은 기 정립된 경부축의‘성장축’에서 고속철도 효과가 배가됨으로 인해‘고속성장축’으로 더욱 공고한 공간구도로 자리잡을 가능성이 있음을 의미하며 이 경우 지역간 격차가 더욱 심화될 가능성이 있음을 보여주고 있다.
특이한 결과는 고속철도 정차역이 위치하게 될 충청남도의 경우에도 천안과 아산, 그리고 대전 및 인접지역을 제외하고는 순인구의 유출이 예상되고 있다는 점이다. 이것은 이들 도시의 주변지역에 대한 교통연계망이 수도권 또는 부산 - 경남권에 비해 밀접하지 못한데 기인하고 있는 것으로 판단된다. 이러한 결과는 광주와 목포 및 인접지역을 제외한 전남에도 동일한 것으로 드러났다.
2. 고속철도 개통에 따른 정차역 인구변화4)
고속철도 개통에 따른 인구변화는 일정기간이 경과한 이후 그 누적규모를 함께 살피는 것이 인구의 공간적 변화를 분석하는데 더욱 유효할 것으로 판단된다. 고 속철도가 정차하는 도시의 경우 상당한 수준의 인구에 대한 순유입효과가 있는 것으로 추정되었다. <그림 2>는 경부고속철도 정차역과 호남선 전철화에 따라 접 근성의 개선이 기대되는 주요 도시의 인구유입 효과를 고속철도가 개통되는 2004
4) 이것은 2003년 12월 충청북도 오송과 울산광역시 등의 추가적인 고속철도 정차역 설치가 발표되기 이전에 분석 된 결과로, 추가된 역사의 설치를 감안한 최종적인 국토연구원(2003)의 분석결과는 정차역 모두에서 인구유입 효과가 있는 것으로 분석되었다
2500
2000
1500
1000
500
0
서울 광명 천안+아산 대전 대구 경주 부산 광주 목포
(명) 누적효과
년부터 경부고속철도 전용철도가 완공되는 2010 년까지의 인구유입 효과를 나타낸 것이다5).
예상한 대로 고속철도의 개통은 이 도시들의 순인구 증가에 정(+)의 작용을 하고 있는 것으 로 나타났다. 동기간 중 광명이 약 2천 명의 추가 인구유입이 기대되어 가장 높은 것으로 나타났 고 그 다음이 서울, 경주, 대구의 순으로 약 1천 명 또는 그 이상의 순인구이동의 누적이 예측되 었다. 대전과 호남선 전철화에 따른 접근성이 현 저히 개선되는 목포가 약 700명 선을 상회하고 있었고 천안과 아산, 그리고 광주의 경우 순인구 의 누적증대효과가 500명 미만으로 가장 낮은 수준을 나타냈다.
3. 고속철도 개통에 따른 서울 및 기타 지역 거주 가구의 인구분산 효과
고속철도의 또 다른 기대효과는 접근성의 향상 과 시간거리의 축소로 인한 수도권 인구분산 효 과다. 고속철도의 개통은 현재와 같이 수도권중 심의 접근도 우위가 상당 부분 희석되어 전국적 으로 높은 수준의 접근도 향상이 이루어질 것으 로 예측된다. 특히 고속철도의 정차역이 입지하 는 지역의 경우 높은 접근도 향상과 함께 다양한 지역개발 효과가 나타날 것으로 예측된다. 이 경 우 높은 수준의 물가와 주택가격 그리고 낮은 환 경질을 보유하고 있는 서울 거주자의 경우 향상 된 주거환경을 위해 천안과 대전 등 1시간대 통 근권으로의 이주가 가능하리라 판단되고 있다.
즉, 통근 가능권역에서의 주택가격 등과 같은 주
거환경과 통근시간 및 비용간의 상쇄효과가 발 생하리라 예측된다.
<그림 3>의 <가>는 보다 직접적인 고속철도 효과를 감안하지 않은 상태에서 서울지역 거주 자의 기타 지역 이주가능성을, 그리고 <나>는 기 타 지역거주자의 다른 지역 이주가능성에 대한 확률을 상위 30분위(170개 지역 중 51위까지) 지역에 대해 짙게 표시한 것이다. <다>는 고속철 도 효과를 통제한 상태에서 평균적인 서울거주 자의 이동확률을, 그리고 <라>는 기타 지역거주 자의 다른 지역으로의 이동확률을 상위 51위까 지의 지역에 대해 짙은 색으로 표시한 것이다.
그림에서 보듯이 서울 및 기타 지역거주자의 경 우 고속철도 개통효과는 서울과 부산을 중심으 로 한 경부선과, 호남선 전철화에 따른 접근도 개선이 이루어질 광주와 목포 등과 같은 지역에 집중되고 있음을 알 수 있다.
이러한 경향은 특히 이주인구의 수가 많은 상 위 10분위(1∼17위)의 경우 대부분 경부축으로 의 이주가능성이 현저한 것으로 분석되고 있다.
<다>에서는 모든 지역이 경부축에 위치하고 있 으며, <라>의 경우에도 인제군을 제외하고는 모 두 경부축에 위치하고 있다. 이러한 경향은 상위
20분위의 경우에도 비슷한 추세를 보이다가 상
위 30분위(1∼51위)로 확대될 경우 경부축의 인 구쏠림 현상이 완화되고 있는 것으로 나타났다.이러한 결과는 고속철도가 운행될 경우 서울은 물론 전국 인구가 경부축을 중심으로 한 고속철 도 연계도시로 이주하는 가능성이 더욱 높다는
5) 이에 대한 계산 방법은 이성우(2003) 또는 국토연구원(2003) 참조 바람
것을 의미한다. 이 결과는 앞서 설명한 지역간 순이동 증감을 분석한 결과와도 일 치하는 결과다.
고속철도 시대의 지역개발 방향
프랑스와 일본, 독일 그리고 스페인 등 고속철도를 시행하고 있는 국가들의 사례 에서 알 수 있듯이 고속철도의 도입에 따른 파급효과는 지역별로 상이한 것으로 나타났다. 특히 고속철도의 정차역이 특정지역에 제한된다는 점을 감안하면 정책 시혜지역의 경우 사업시행에 따른 시너지효과(수혜지역과 비수혜지역의 차별 극 대화)가 기대되는 반면, 비수혜지역에서의 인구 및 자원의 유출에 따른 상실효과
고 속 철 도 시 대 의 이 슈 와 대 응 방 안 2
<그림 3> 수도권 및 기타 지역 거주자의 인구분산 가능성
<가> 서울 이주자(고속철도 무) <나> 기타 지역 이주자(고속철도 무)
<다> 서울 이주자(고속철도) <라> 기타 지역 이주자(고속철도)
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역시 예측되고 있다. 이 글에서는 고속철도의 개 통이 국토공간의 변화에 미치는 영향을 최근 분 석한 결과를 중심으로 예측하였다.
연구결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 고 속철도의 건설은 기 구축된 경부축의 성장효과 를 더욱 강화시킬 가능성이 높은 것으로 분석되 었다. 하지만 고속철도 정차역과 지리적으로 유 리된 지역의 성장은 오히려 저해하는 요인으로 작용할 개연성이 높은 것으로 나타났다. 둘째, 고속철도가 통과하는 시 - 도는 인구의 유입효과 가 나타나는 반면 그렇지 못한 지역의 인구는 유 출되는 효과가 있는 것으로 분석되었다. 셋째, 고속철도의 개통은 경기도를 제외하고는 도시지 역보다 농촌지역인 군부에서의 인구유출을 더욱 촉진할 것으로 예측되었다. 이러한 경향은 특히 고속철도 정차역과 유리된 지역인 전라북도와 강원도의 경우 더욱 심각할 것으로 예측되었는 데, 전라북도는 전체 유출인구의 약 90%, 경상 북도는 약 80%, 그리고 강원도의 경우에는 약
60%를 상회하는 인구가 농촌지역에서 유출될
것으로 예측되었다. 넷째, 고속철도 정차역이 위 치할 충청남도의 경우에도 천안과 아산, 그리고 대전 및 인접지역을 제외하고는 인구의 유출이 예상되고 있었다. 이것은 이들 도시들의 주변지 역간 도로 및 철도 등과 같은 기존의 교통연계망 이 수도권과 같이 밀접하지 못한 데 기인하고 있 는 것으로 판단된다. 다섯째, 고속철도 개통에 따른 수도권 주민들의 지방 이주는 특히 고속철 도 정차역을 중심으로 이루어질 가능성이 있는 것으로 예측되었다.다음은 이같은 분석결과에 기초해 고속철도 시대의 개막으로 예상되는 지역간 격차의 완화
는 물론 고속철도의 지방화 효과를 극대화하기 위한 5가지 지역개발 방안을 제시한 것이다.
1. 고속철도 비연계지역에 대한 접근성 제고 고속철도의 건설은 정차역에 대한 접근도의 개 선과 이에 따른 추가적인 인구유입이 이루어질 가능성이 높은 것으로 분석되었다. 하지만 경부 고속철도 및 호남선의 전철화에 따른 접근도의 개선은 특히 정차역과 유리된 강원도 및 전라북 도 지역의 인구유출을 초래하여 이미 심각한 지 역간 격차를 보이고 있는 이 지역의 상대적 박탈 감을 더욱 심화시킬 가능성이 있는 것으로 예측 되고 있다. 현재 이들 지역에 대한 추가적인 고 속철도의 건설 및 제2차 영동고속도로 등과 같 은 SOC부분의 계획이 예정되어 있지만 보다 확 실한 투자계획을 수립하여 이들 지역 주민들의 상대적 소외감을 완화시킬 필요가 있다.
2. 고속철도 정차역과 주변지역을 중심으로 한 연계망 확보
고속철도의 개통은 특히 고속철도 정차역으로부 터 지리적으로 괴리된 지역에서의 인구유출이 우려되고 있다. 이러한 경향은 특히 농촌지역을 중심으로 더욱 심화되리라 예측되어 1960년대 경제개발시대 이후 진행되어 온 농촌의 공동화 현상이 더욱 가속화될 가능성이 예측되고 있다.
가용 주거면적이 전국토의 불과 65%인 우리나 라의 실정을 감안하면 농촌공간의 효율적 사용 은 매우 중요한 일이라 하겠다. 특히 21세기는 농촌지역의 환경재에 대한 시장가치가 인정받을 수 있는 적기라고 할 수 있다. 따라서 고속철도 와 같은 주요 간선교통망과 이들 농촌지역으로
의 접근성을 높일 수 있는 지선(국토 및 지방도 등)의 보완 및 확충은 국토균형개 발의 관점에서 뿐만 아니라 국가경쟁력 제고에 매우 중요한 사업이라 판단된다.
3. 고속철도 정차역을 중심으로 한 차별적 역세권 개발
최근 발표된 고속철도 3개 역사(오송, 김천, 울산)의 추가에는 약 4천억 원에서 6 천억 원이 소요될 예정이다. 또한 추가로 논의되고 있는 밀양과 구포 그리고 평택 또는 화성역이 추가되면 추가적인 투자가 뒤이을 것으로 여겨진다. 따라서 막대 한 투자가 소요되는 정차역 주변지역이 일본이나 프랑스의 경우처럼 투자효과가 없는 경우가 없도록 주의를 기울여야 한다. 특히 이들 지역이 수도권으로부터 유 리되어 있다는 점과, 인구의 유출이 예상되고 있는 농촌지역을 배경으로 하고 있 다는 점을 감안하여 개별 지역의 거점으로 작용할 수 있도록 보다 세밀한 거점개 발계획이 수반될 필요가 있다.
또한 같은 고속철도 역세권지역일지라도 천안이나 대전 등과 같이 민간부분에 서의 충분한 자본유입이 기대되는 지역과 전라북도의 익산 등과 같은 지역의 지 역개발정책은 구별될 필요가 있다. 수도권과 유리되어 상대적으로 민간부문의 관 심이 적은 익산 등의 지역에서는 보다 적극적인 공공부문의 지역개발정책이 필요 하다. 하지만 시장의 기능에 의해서도 충분한 발전이 예상되는 천안, 대전 등과 같은 지역의 경우는 민간부문의 자본유입에 필요한 적절한 제도적 장치의 보완으 로도 이들 지역발전에 필요한 공공부문의 개입은 충분하리라 판단된다.
4. 수도권과 충청권의 연담도시화 방지대책
최근 행정수도의 논의와 맞물려 천안과 대전 등의 지역은 수도권과의 연담화를 통한 지속적인 인구집중이 우려되는 지역이다. 충청권과 수도권의 연담화는 국토 균형발전을 원천적으로 무산시킬 수 있는 가장 최악의 상황이다. 따라서 경기 이 남지역과 충청권과의 지리적 연계성을 방지할 수 있는 정부정책의 개입은 반드시 이루어질 필요가 있을 것으로 판단된다. 수도권과 충청권의 연담화를 방지할 수 있는 그린벨트의 유지, 충청지역 고속철도 역세권의 자족권 확보 등은 이러한 대 책의 일환으로 판단된다. 특히 행정수도의 충청권 이전이 이러한 연담화의 촉진 제가 될 수 있다는 측면에서 행정수도이전계획의 재고 또는 최소한 입지선정에 있어 연담화를 방지할 수 있는 지역의 행정수도 후보지에 대한 보다 전향적인 자 세가 필요하다.
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고 속 철 도 시 대 의 이 슈 와 대 응 방 안 2
5. 서울 및 경남권의 지속적 인구유입 방지대책 고속철도의 전용선 개통에 따른 인구분산효과를 예측한 2010년의 분석결과는 수도권 및 부산-경 남지역으로의 인구 및 자원의 집중가능성이 예 측되고 있다. 이들 지역이 세계화시대 국가경쟁 력 제고의 주요 거점이라는 측면에서 현재 시행 되고 있는‘공장총량제’등과 같은 정부의 인위 적 정책개입은 바람직하지 않다. 하지만 이들 지 역의 경우 시장의 호혜적 기능에 따라 인구 및 민간자본의 이동이 자연스럽게 발생할 수 있는 지역이다. 따라서 이들 지역 이외의 고속철 연계 지역에 대한 자족권 및 생활권역 확보 등과 같은 보다 적극적인 정부의 정책개입으로 수도권 및 부산 - 경남권으로의 과도한 인구유입을 제어할 필요가 있을 것으로 판단된다.
고속철도사업은 1990년 사업계획 발표 이후 세 차례에 걸친 설계변경을 통해 이미 사업비가
5조 8400억 원에서 19조 2205억 원(2단계 포함)
으로 늘어났다. 여기에 최근 발표 및 논의되고 있는 약 6개의 고속철도 역사가 추가되면 전체 국고의 재정지출은 약 20조 원을 넘어설 것으로 판단된다. 이러한 재정이 특정지역에서 마련된 재원이 아닌 한 막대한 재정이 소요되는 정부정 책 집행에 따른 지역간 격차의 확대는 공공재 혜 택의 편향적 귀결이라는 측면에서 또 다른 지역 간 갈등을 유발할 수 있다.특히 현재 참여정부 공공정책의 파라다임이 지방화를 통해 더욱 균형 있는 지역발전을 표방 하고 있는 점을 감안하면, 대규모 국책사업의 결 과가 개발시대 이후 성장거점정책의 피해지역에 대한 차별성의 심화로 나타나는 것은 결코 바람 직하지 않다. 따라서 고속철도로 인해 가장 극심
한 부(-)의 인구유출 효과가 예측되는 지역, 특 히 전라북도와 강원도에 대한 정책적 배려는 시 급히 마련될 필요가 있다고 판단된다.
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