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특 집 생활 국토 창조..
범죄 로부 터 안전 한 도시 만들 기
미국의 도시 범죄예방 프로그램 사례와 시사점
강용길｜경찰대학교 경찰학과 교수
머리말
2012년 상반기 우리나라는 학교폭력으로 인한 학생들의 자살사건과 수원에서 발 생한 납치 토막 살인사건 등으로 인한 범죄불안감과 범죄대응전략의 부재에 대한 체제개편 논란이 주요 관심사였다. 지난 4월에는 이러한 범죄문제에 대한 대응의 책임을 지고 경찰청장이 사퇴하는 초유의 상황을 맞이하기도 하였다.
안전은 인간의 기본적 욕구에 해당한다. 안전은 시민의 자유로운 삶을 유지하 기 위한 기초다. 안전이 확보되지 않는 사회에서 시민들이 바라는 사회적·경제 적·문화적 활동을 통한 삶의 질 향상을 기대하기는 어렵다. 안전과 자유의 관계 를 어떻게 바라볼 것인가에 대해 미국의 7대 부통령 John C. Calhoun은 다음과 같이 말했다. “완벽한 사회를 위해서 자유는 각자에게 부여된 지적·도덕적 능력 을 개발하는 데 필요하다. 그러나 사회를 보존하기 위해서는 외부의 공격으로부 터 지역사회를 보호할 필요가 있다. 자유는 세상의 가장 큰 축복 중 하나다. 자유 의 끝은 개인의 발전을 끝낼 수 있으나 안전의 끝은 사회의 끝인 까닭에 자유는 안전만큼 위대하지는 않다”(Wadman. 2009. p56). 이는 시민들이 안전감을 가진 다면, 더욱 증진된 자유를 누릴 수 있게 된다는 점을 설명한다.
최근 우리나라에서도 도시의 범죄와 안전에 대한 관심이 높아지고 있으며, 범 죄문제의 해결을 위해 다양한 전략들이 제시되고 있다. 1960년대 이후 진행된 산 업화와 도시화는 경제적 성장이라는 긍정적 영향과 도시범죄의 심화라는 부정적 영향이 공존하는 결과를 초래하였다. 범죄로부터 안전한 도시를 만들고자 하는
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우리의 노력을 보다 성공적으로 진행하고, 시행착오를 최소화하기 위해서는 사 전준비가 철저히 이루어져야 한다. 이를 위해 20세기 이후 가장 적극적이고 공격 적인 방식의 도시 범죄예방프로그램을 연구하고 도입해왔던 미국의 사례를 살펴 보는 것은 매우 의미 있는 준비과정이 될 것이다.
이 글에서는 미국의 도시 범죄예방프로그램에 포함되어 있는 주요 3대 전략들 을 종합적으로 논의하고, 이 전략들의 사례를 분석하여 시사점을 도출하고자 한다.
미국 범죄예방의 전개과정과 3대 전략
미국은 20세기 이후 도시의 범죄문제에 관한 연구와 범죄예방프로그램의 도입 및 운영에 많은 자본과 인력을 투입한 대표적인 나라다. 이들의 프로그램 운영과정 은 범죄원인에 대한 분석, 원인에 따른 대응전략의 모색, 전략의 투입, 그리고 결 과에 대한 평가로 이루어진다. 미국에서 1920~1950년대까지의 범죄원인과 예 방전략은 시카고학파의 연구가 중요한 출발점이 되었다. 이들은 범죄의 원인을 범죄자와 범죄행위 등 범죄자 개인의 특성에 중점을 두고 연구한 기존의 이론과 는 달리 지역사회의 특성을 중심으로 범죄원인에 대한 검증을 시도하였다. 검 증의 결과 범죄의 주요 원인은 실업, 빈곤, 이민자의 증가, 약화된 가족유대 등 지역사회의 특성에 있다는 ‘사회해체이론(social disorganization theory)’을 제시하였다. 이후 ‘문화갈등이론(cultural conflict theory)’, ‘긴장이론(strain theory)’,‘하위문화이론(subcultural theory)’ 등 사회구조적 원인과 사회학습 및 사회통제 이론 등의 사회과정 이론에 대한 연구들이 진행되었다. 그리고 이러한 범죄원인에 대한 예방전략으로 지역사회의 구조적 특성을 개선하기 위한 구성원 들의 관계개선과 사회적 통제의 강화 등이 강조되었다.
1960년대 이후 범죄원인에 관한 주요 연구들은 범죄기회와 상황을 유발할 수 있는 지역사회의 환경적 특성에 주목하였다. 범죄원인이 되는 범죄기회와 상황을 제거하거나 통제하기 위한 예방전략으로 가장 대표적인 이론은 물리적 환경의 변 화를 통해 범죄예방을 시도한 ‘환경설계를 통한 범죄예방(CPTED)’과 범죄기회를 감소시키기 위한 구체적인 상황변화의 중요성을 강조한 ‘상황적 범죄예방이론 (situational crime prevention)’이다. 또한 시카고학파의 ‘사회해체이론’을 계 승·발전시키는 ‘집합효율성이론(collective efficacy theory)’ 등도 관심을 받기 시 작하였다. 이 시대의 범죄예방전략은 범죄자가 범죄행위를 선택하는 기회와 상황 이라는 객관화된 요소들의 영향관계를 입증하고, 범죄의 기회와 상황을 최소화하
기 위한 환경과 구성원들 간의 관계를 중시한다.
한편 범죄예방에 있어 중요한 역할을 수행하는 경찰의 대응능력은 도시의 안전을 유지하는 데 필 수적인 요소다. 최근 지역사회와의 협력 강화를 통 한 범죄예방을 강조하는 ‘지역사회 경찰활동’에 대 한 연구와 도입이 활발하다. 이는 시민과 지역사회 관계기관 등의 범죄예방 참여와 경찰의 지역문제 해결 참여범위의 확대를 주요 내용으로 한다. 이를 위해 우선 경찰의 범죄예방을 위한 대응능력의 강 화가 전제되어야 한다. 경찰이 외부와의 관계 형성 을 원활히 추진하기 위해서는 먼저 내부적으로 범 죄대응능력의 강화를 통해 시민을 포함한 지역사 회의 신뢰를 획득하여야 한다. 미국의 도시 범죄 예방프로그램에도 이러한 경찰의 범죄대응능력 강 화를 위한 다양한 전략의 수행이 포함되어 있다.
이상과 같이 20세기 이후 미국의 도시 범죄 예방프로그램은 빈곤, 실업, 이민자의 증가 등 과 같이 정책적 결정에 의존하는 거시적인 사회 구조적 특성을 제외하더라도, ① 도시의 물리적 환경변화를 중심으로 하는 CPTED 전략, ② 지 역사회 구성원 간 및 경찰과 지역사회의 파트너 십 전략, ③ 범죄예방을 위한 경찰대응능력 강화 전략이라는 3대 주요 전략들로 구성되어 있다.
도시 범죄예방프로그램 주요 전략의 사례
1. CPTED 전략
1955년 최종 완성된 미국 세인트루이스의 프
루트 아이고 단지(Pruitt Igoe Housing)는 11 층 33개 동의 대단지 아파트로 당시 미국에서도 가장 큰 아파트단지 중 하나였다. 이 단지는 당 시 유명한 건축가였고 이후에 월드트레이드센터 를 설계한 야마사키(Minoru Yamasaki)에 의해 서 설계되었고, 건설 당시에는 공동주택의 새로 운 장을 여는 설계로 각종 미디어에서 호평을 받 았다(경찰청. 2005. p15). 그러나 주변 환경·
거주자의 특성 등을 제대로 고려하지 않았다는 비판을 받는 동시에 각종 범죄 및 마약거래가 이 루어지는 범죄의 소굴이 되었으며, 결국 1972년 부터 4년간 단계적으로 해체되었다.
이러한 상황에 자극을 받아 1964년 세인트루 이스의 워싱턴대학에서 이 문제에 대한 연구를 시작하였다. 1960년대 말에는 집합주거단지계 획 관계 공무원들이, 거주자들에게 발생하는 범 죄 및 파괴행위가 어떤 특정형태의 건물에서 더 많이 생긴다는 사실을 밝히고, 이에 자극을 받은 정부는 새로운 법안을 만들기 시작하여 1968년
‘안전가로법(The President’s Safe Street Act)’ 을 통과시켰다. 1971년 미 정부의 후원을 받 은 뉴욕대학의 건축학자인 Oscar Newman이 이끄는 연구팀에 의해 관련 연구가 진행되어 CPTED에 있어 가장 기념비적인 연구 결과의 하나인 ‘방어공간(Defensible Space: Crime Prevention through Urban Design)’1)이 탄생 했다(도건효. 1992. pp23-25).
미국에서 물리적 환경변화를 통한 범죄예방 프로그램을 상업지역, 교통시설, 학교 등에 종
1) ‘방어공간’이란 자체적으로 스스로를 방어할 수 있는 사회 구조의 물리적인 표현을 만들어냄으로써 범죄를 사전에 막고자 하는 거주환경의 한 가지 모델이라고 할 수 있다. 거주자가 그 공간을 통제할 수 있도록 주거환경에 실제적 또는 상직적인 방어물이나 영향력, 감시기회 등 을 확대시켜놓은 공간을 말한다.
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합적으로 접목시킨 가장 대표적인 사례는 1970년대에 수행된 ‘Westinghouse Project’다.
Westinghouse Project는 미국 법무부의 ‘Law Enforcement Assistance Administration(LEAA)’의 재정 지원하에서 웨스팅하우스 전기회사에 의해 수 행되었으며, 플로리다주 Broward County에서 학교지역 대상 프로젝트, 오리건주 Portland에서는 상업지역 대상 프로젝트, 그리고 코네티컷주 Hartford에서는 주거지 역·혼합지역 대상 프로젝트를 시행하였다(Jeffery and Zahm. 1993. pp332-333).
Westinghouse 프로그램의 궁극적 목적은 ‘범죄 및 범죄 두려움’의 감소를 통해 삶의 질을 향상시키는 것이다. 이를 달성하기 위한 주요 전략은 첫째, 접근 통제 (movement control)의 증대, 둘째, 감시(surveillance)의 증대, 셋째, 활동지원 (activity support)의 증대, 넷째, 동기보강(motivation reinforcement)의 증대2) 등 이다. Westinghouse 프로그램은 학교지역의 경우 범죄예방을 위한 학생들의 책 임감을 높였고, 상업지역 프로젝트는 옥내의 가로 조명, 비상전화, 조경 녹화, 버 스 대합실, 안전 검측, 이웃감시 프로그램, 교통유형과 일방통행로, 그리고 가게 에 보관되는 현금의 양을 변화시켰다. 주거 및 혼합지역에서는 도로를 차단하거 나 좁혔고, 몇몇 거리는 일방 통행식으로 개조하였다. 이 프로그램은 지역공동체 의 방범활동 단체들이 조직되고 경찰과 지역사회의 관계가 개선되는 효과를 거둔 것으로 평가되고 있다(임준태. 2009. p218).
2. 파트너십 전략
지역사회 구성원 간의 파트너십 전략으로는 ‘집합효율성 이론’과 ‘이웃범죄예방 전략’이 대표적이다. 첫째, ‘집합효율성이론’을 통해 범죄예방의 효과성을 찾을 수 있다. 연구자들은 1990년대 시카고의 343개 지역사회의 범죄율 차이의 원인 을 사회구조적으로 설명하는 연구를 통해, 지역주민, 사업체, 지자체 등 지역사회 의 구성원들이 범죄문제를 공공의 적으로 인식하고 이를 해결하기 위해 적극적으 로 참여하는 것이 범죄문제 해결의 열쇠라고 주장하였다(Sampson et al. 1997.
pp918-924). 집합효율성이란 지역주민 간 상호신뢰 또는 연대감과 범죄 등 사회 문제에 대한 적극적 개입, 즉 비공식적 사회통제의 결합을 의미하며, 집합효율성
2) 동기보강은 방어공간과 대상물의 강화를 포함하는 개념이다. 즉, 범죄자가 범죄대상에 대한 접근을 어렵게 하는 데 목적을 두는 공간, 시설 또는 장치 등을 강화하는 것을 의미한다.
이 강하면 지역사회의 불리한 사회경제적 여건3) 이 범죄에 미치는 영향을 상쇄시키는 효과가 있 다고 한다. 사회해체 이론에서는 단순히 자기 통 제력이 약화된 상태를 사회해체라 정의했지만 집합효율성이론에서는 지역구성원들의 상호 신 뢰와 연대의식에 바탕을 둔 적극적 개입의지를 강조하였다. 즉, 아무리 생활수준이 낮고 유해환 경에 많이 노출된 지역이더라도 구성원들 간의 합의와 의지, 공동의 노력만 있다면 얼마든지 범 죄문제에 효과적으로 대응할 수 있다는 논리다.
이웃범죄예방전략의 주요 사례로는 ‘이웃 지켜 주기 프로그램(Neighborhood Watch Program)’과
‘구역감시 프로그램(Block Watch Program)’을 들 수 있다. 이웃 지켜주기 프로그램은 1980년 대 이후 미국에서 가장 대중적인 지역사회 범죄 예방 프로그램으로, 미국의 다섯 가구 중 한 가구 가 이 프로그램이 실시되고 있는 지역에 거주하고 있고, 지역 내 참여율이 높다. 이 프로그램은 지방 정부에서 재정 지원을 하고, 일반적으로 보안관 서나 관할 경찰국에서 관리한다. 평균 15가구가 하나의 조로 구성된 이웃집단은 먼저 이 프로그램 의 운영에 관한 세부적인 내용을 포함하는 규칙과 절차를 만들고 지역사회의 문제와 관심사를 논의 하기 위해 일반적으로 한 달에 한 번씩 모임을 가 지면서 지역범죄통계의 최신 정보, 범죄예방 정 보 등 범죄예방에 관한 내용이 게재된 지역신문 을 발간하기도 한다. 구역감시 프로그램은 미국 의 메릴랜드주 볼티모어시에서 시행되었으며, 주 민이나 상업지역의 상인 등이 의심스러운 사람을
보면 바로 신고하는 프로그램으로 주민과 업주들 의 신청에 따라 고유의 아이디를 부여하고 이들 을 관리하는 시스템이다. 볼티모어시는 이 제도 의 시행 이후 두 자리 수 이상의 범죄감소 효과를 보았다. 범죄감소가 제도시행에 따른 성과였는지 에 대해서는 면밀한 분석이 요구되나 타 지역에 비해 범죄가 감소하였다는 점을 보면 제도의 성 과를 어느 정도 인정할 수 있을 것으로 생각된다 (강용길 외. 2010. p102).
둘째, 경찰과 지역사회의 파트너십 전략은 다 양한 분야에서 필요성이 제기된다. 가장 대표적 인 사례는 ‘지역사회 경찰활동’과 ‘CPTED 협의체 구성’ 등이다. ‘지역사회 경찰활동’은 범죄의 사전 예방을 목표로, 시민의 참여와 범죄를 포함한 다 양한 지역문제해결을 위한 경찰의 참여 등 기존 의 경찰과 시민의 협력관계를 확대하고 강화하는 전략이다. 이는 범죄문제가 경찰력만으로는 효과 적으로 해결될 수 없다는 인식에서 출발하였다.
‘CPTED 협의체 구성’의 사례로는 1997년 미 국의 애리조나주 템페(Tempe)시의 ‘환경 설계 규정(Environmental Design article)’을 추가시 킨 CPTED 규정(CPTED Code)이 있다. 이 규 정에는 CPTED 기본원리를 근거로 내부 공간, 조명, 조경, 벽과 접근통제를 위한 출입구, 표지 판 설치 및 주소의 표시, 감시창의 설치, 주차장 구조 등에 관한 기준과 규격들을 정하고, 범죄가 많이 발생하는 장소들(술집, 편의점, 호텔과 모 텔, 성인용품점 등)에 대해 경찰이 범죄예방 계 획을 평가하고 승인하는 권한을 부여하고 있다.
3) 샘슨과 그의 동료들은 불리한 사회경제적 여건을 측정하기 위해 10가지 지표들을 이용하여 요인 분석을 실시하였다. 그 결과 집중된 불이 익(concentrated disadvantage), 주거 불안정(residential instability), 이질적인 인종구성(racial heterogeneity or immigrant concentration) 등 세 가지 요인이 추출되었다.
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이 규정은 모든 새로운 건축과 현 건축물 가액의 50%를 초과하는 증축, 개축, 개 조 및 용도변경과 기존 다세대 주택의 세대별 분할등기에도 적용된다. 이러한 조 례 관련사항을 담당하는 템페시의 CPTED과는 경찰관들이 건축 공무원, 소방공 무원, 공원담당 공무원, 교통공무원 등과 함께 근무하면서 건축 및 개발계획에 대 해 점검 및 평가하는 업무를 수행하도록 하고, 소속 경찰관에게 CPTED 규정을 위반한 건축에 대해 작업을 중단시키거나 과태료를 발부할 수 있는 권한을 부여 하고 있다(표창원. 2002. p396).
3. 범죄예방을 위한 경찰대응능력 강화 전략
경찰은 범죄예방의 중요한 주체다. 최근 경찰의 독자적 역량만으로 범죄예방 및 대응에 한계가 있다는 비판과 함께 지역사회와의 파트너십이 강조되고 있으나, 효과적인 범죄예방 및 대응에 경찰의 역할이 매우 중요하다는 사실을 부인할 수 는 없다. 그러므로 경찰의 기본 임무인 지역사회의 안전과 질서 유지에 필요한 경 찰대응능력의 강화는 도시의 범죄예방프로그램의 중요 요소다.
경찰대응능력 강화 전략의 대표적인 사례로 미국 저지시(Jersey City)의 폭력 범죄예방 프로그램이 있다. 저지시 경찰은 도시 내 폭력범죄 다발 지역에 대한 문 제를 분석한 결과 한 장소에서 인지된 문제가 3~7개로 평균 4.7개의 문제가 있 음을 확인하였다. 경찰관들은 문제해결을 위한 훈련과 문제요소들에 대한 특성 및 상황적 요소들을 파악함으로써 폭력을 예방할 수 있을 것이라고 기대했다. 폭 력과 관련된 요소들을 파악한 결과 모두 12개의 장소에서 배회, 음주, 구걸행위 와 같은 사회적 무질서 문제가 심각했고, 11개 장소에서 쓰레기 방치, 공터, 버려 진 건물과 같은 물리적 무질서가 있었다. 7개의 장소는 불법 마약판매 문제가 있 고, 3개의 장소는 강도범죄의 문제가 있음을 확인하였다.
이에 대해 경찰은 한 장소당 평균 6.7개의 대응을 시도하였다. 각 장소당 이행 된 대응의 평균 30%가량이 반복적인 도보순찰과 무선 차량 순찰, 배회하는 사람 들의 해산, 의심되는 사람에 대한 정지와 소지품 검사 등 전통적인 집행이었다.
12개의 대상 장소 중 10군데에서 장소의 물리적·상황적 특성을 변화시키고자 장소별 문제의 정도에 따라 다양한 상황적 전략(버려진 건물을 파괴하거나 술집 의 점검코드 부착 등)을 이행하였다. 모든 장소에서 적극적인 질서유지를 위해 사 회적 무질서를 통제하였다. 9개의 장소에서는 마약단속을 통해 마약판매를 차단 시켰다. 이 프로젝트에 참가한 경찰관들은 적극적인 질서유지가 마약판매, 무질
서한 청소년들의 배회, 노숙자들, 노상강도와 같 이 다양한 형태의 불법적인 행동에 효과적인 대 응이었다고 주장하였다(Braga and Weiseburd.
2006. pp133-152).
맺음말
미국의 도시 범죄예방프로그램을 통해 범죄예방 전략의 다양한 접근방법을 살펴보았다. 물리적 환경변화를 통한 범죄기회의 감소를 목표로 하는 CPTED 전략, 지역사회 구성원 상호 간의 관계 및 경찰과 지역사회 간의 관계형성을 통한 파트너십 전략, 그리고 범죄문제 해결의 중심에서 여전히 중 요한 역할을 담당하는 경찰의 대응능력 강화 전략 등 범죄예방을 위한 미국의 주요 전략들은 오늘날 우리나라의 안전도시를 만들기 위한 노력에 시사 하는 바가 크다. 시사점을 정리하면 다음과 같다.
첫째, 최근 범죄예방프로그램으로 주목받고 있는 CPTED 전략에는 물리적 환경설계를 중심 으로 하는 자연적 전략뿐 아니라 환경을 관리하 고 유지하며 무질서 행위를 통제하는 조직적 전 략, 그리고 보안기술 및 성능을 활용하는 기계적 전략이 함께 고려되어야 한다.
둘째, 안전한 도시를 만들기 위해서는 경찰과 지역주민, 그리고 관계기관들의 상호협력을 위 한 파트너십이 고려되어야 한다. 범죄기회에는 범죄발생 장소와 시간 및 범죄 상황에 놓인 범죄 피해자 또는 주변 사람들의 반응이 상당한 영향 을 미친다. 그러므로 사회 구성원들의 범죄예방 참여를 유도하고, 그들이 범죄예방을 위한 역할 을 명확히 인식하도록 노력해야 한다.
셋째, 범죄예방프로그램의 원활한 수행을 위
해 법적·제도적 기반의 구축을 고려하여야 한 다. 범죄예방은 지역사회 전반에 긍정적인 영향 을 미치는 활동이나, 일부 시민들에게는 의무가 없는 일을 강제하거나 자유권을 침해하는 부정 적 결과를 초래할 수도 있다. 그러므로 사회 안 전유지를 위한 기본적인 규범인 법규의 제정 및 개정을 통해 범죄예방활동의 정당성과 합법성을 확보하고, 시민의 부담을 최소화하기 위한 제도 적 지원방안이 마련되어야 한다.
이상과 같이 미국의 도시 범죄예방프로그램 사례를 통해 범죄예방을 위한 주요 전략들을 살 펴보았다. 이 글에서는 전략에 따른 개별 사례를 소개했기 때문에 통합적인 전략의 내용을 고찰 하기에는 한계가 있다. 그러나 범죄예방은 다양 한 전략이 결합되어 수행될 때 효과가 증가할 수 있음을 강조하며, 안전한 도시를 만들기 위한 전 략구성과 추진방향에 참고가 되기를 바란다.
참고문헌
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