「2011년 국토연구원 연구성과 세미나 시리즈」
녹색국토․도시연구부문
■ 회의개요
◦ 목적 : 국토연구원의 주요 고객들과 소통의 장을 마련하여, 2010년 국토연구원 녹색국 토․도시연구본부의 연구성과를 발표하고 2012년도 연구과제 발굴을 위한 의견 수렴
◦ 주제 : 고품격 삶을 위한 지속가능한 국토․도시환경 조성전략
◦ 일시 : 2011. 3. 16(수) 10:00 ~ 12:00
◦ 장소 : 국토연구원 3층 중회의실
◦ 참석범위 : 정부부처, 학계, 연구원 전문가, 국토연구원 원장, 본부장, 본부원 등
■ 세부일정
10:00 ~ 10:10 10:10 ~ 11:25인사말 주제발표
- 발표 1 저탄소 녹색국토지수 개발 및 적용 연구 : 김명수 국토연구원 연구위원
- 발표 2 기후변화에 안전한 재해통합대응 도시구축방안 연구(Ⅱ) : 심우배 국토연구원 연구위원
- 발표 3 기후변화에 대응한 지속가능한 국토관리 전략(Ⅲ) : 왕광익 국토연구원 책임연구원
- 발표 4 인구감소에 대응한 바람직한 도시정책방향 : 김진범 국토연구원 책임연구원
- 발표 5 취약계층을 배려한 도시재생정책 방향에 관한 연구 : 정윤희 국토연구원 책임연구원
11:25 ~ 12:00 종합토론
사회 : 권원용 서울시립대학교 교수 토론 : 고재경 경기개발연구원 책임연구원
김현수 단국대학교 교수 서순탁 서울시립대학교 교수
양재섭 서울시정개발연구원 연구위원 유삼술 국토해양부 도시재생과 사무관 유성용 국토해양부 도시정책과장
황상일 한국환경정책․평가연구원 연구위원
(여백)
차 례
I. 저탄소 녹색국토지수 개발 및 적용 연구 김명수 국토연구원 연구위원 / 1
II. 기후변화에 안전한 재해통합대응 도시구축방안 연구(Ⅱ) 심우배 국토연구원 연구위원 / 19
III. 기후변화에 대응한 지속가능한 국토관리 전략(Ⅲ) 왕광익 국토연구원 책임연구원 / 51
IV. 인구감소에 대응한 바람직한 도시정책방향 김진범 국토연구원 책임연구원 / 75
V. 취약계층을 배려한 도시재생정책 방향에 관한 연구
정윤희 국토연구원 책임연구원 / 91
(여백)
I
저탄소 녹색국토지수 개발 및 적용 연구
연구책임 김명수 국토연구원 연구위원 연구진 정석희 국토연구원 선임연구위원
김상조 국토연구원 연구위원 박정은 국토연구원 연구원
1. 연구개요 / 3
2. 연구의 범위 및 방법 / 4
3. 녹색국토 관련지표 및 지수 사례분석 / 8 4. 저탄소 녹색국토지수 개념 정립 / 9 5. 저탄소 녹색지수 개발 / 10
6. 저탄소 녹색국토지수의 적용 / 13 7. 결론 / 15
<참고문헌> / 17
(여백)
1. 연구개요
1) 연구의 배경
정부는 저탄소 녹색성장을 미래 발전을 위한 국가비전으로 채택하고 다양한 정책을 추진 중에 있다. 초기의 개념적 혼란을 넘어서 이제는 정책을 정착시키고 관리해야할 시점에 와 있다. 그러나 아직은 정책의 현장착근에까지는 이르지 못하고 있다. 여러 가지 원인이 있지 만, 지역의 여건과 역량을 고려한 정책발굴의 미흡이 주요한 원인이라고 판단된다. 따라서 저탄소 녹색성장에 대한 올바른 이해를 바탕으로 저탄소 녹색국토지수를 개발하여 지역별 여건과 역량을 평가하고, 이를 근거로 지역 맞춤형 저탄소 녹색성장 정책을 발굴․추진할 필요가 있다. 이를 통해 녹색국토지수는 저탄소 녹색성장 정책추진 효과 제고와 정책 현장 착근에 기여할 수 있을 것이다.
[그림 1] 개념의 전개
2) 연구의 목적
이 연구의 목적은 첫째, 정부의 저탄소 녹색성장 개념에 부합하는 녹색국토지수 를 개발하는 데 있다. 먼저 저탄소 녹색성장 정책기조 맞는 녹색국토의 개념을 정의 하고, 저탄소 녹색국토의 실현을 위해 필요한 지표를 선정하였다. 그리고 선정된 지 표의 계량화 과정을 거쳐 녹색국토지수를 제시하였다.
둘째, 개발된 녹색국토지표 및 지수를 선정된 시범도시에 적용한 결과를 바탕으로 적 용가능성 및 문제점을 도출하는 것이다. 적용의 목적은 저탄소 녹색국토 구현을 위한 도 시간 여건과 역량의 상대적 비교에 있다. 적용과정에서 녹색국토지표와 지수의 현장적용 시 문제점을 파악하여 지표 및 지수 정교화에 활용하였다.
셋째, 지표와 지수의 활용방안을 제시하는 것이다. 정책 및 사업, 계획수립시 활 용방안과 평가 후 우수 지자체 지원방안 등을 제시하였으며, 활용을 위해 필요한 제 도개선방안도 제안하였다.
2. 연구의 범위 및 방법
1) 공간적 범위
본 연구는 녹색국토지표 및 지수를 개발하여 전국을 대상으로 적용하는 것을 최종 목표로 한다. 다만 연구의 시간적 제약을 고려하여, 본 연구에서는 시범지역을 선정 하여 녹색국토지표 및 지수를 적용해 보았다. 시범 적용대상 지역은 서울시와 6대 광 역시 등 7개 도시로 선정하였다. 선행연구 검토 및 전문가 설문조사 등을 통해 구축 한 녹색국토지표 및 지수를 적용하여 저탄소 녹색국토 여건 및 역량을 평가하였다.
2) 연구 방법
(1) 단계별 진행
본 연구는 크게 지표를 선정하는 단계와 가중치를 부여하고 저탄소 녹색국토지수 를 산정하는 단계 등 2단계로 진행되었다. 단계별로 구체적으로 살펴보면 첫 번째로 선행연구를 검토하여 지표풀을 구축한 뒤, 연구진 및 전문가 의견수렴 과정을 통해 저탄소 녹색국토지표를 선정하였다. 그리고 난 뒤 지표간 중요도를 고려하기 위해 전문가 설문을 실시하여 선정된 지표에 가중치를 부여하였다. 두 번째로 지표별 가 중치 산정 후에는 구축된 원자료의 측정단위 차이에서 오는 영향을 막기 위해 자료 를 표준화하는 과정을 거쳤다. 이러한 과정을 7개 광역시․도에 적용하여 저탄소 녹 색국토지표 및 지수 적용상의 문제점을 수정․보완하고 최종적으로 핵심분야별․인 과관계별 저탄소 녹색국토지수 산출결과를 비교․분석하였다.
[그림 2] 2단계 단계별 진행
(2) 평가지표 검토를 위한 문헌조사
녹색국토지표 및 지수의 개발을 위해 국내외 문헌조사를 실시하였다. 녹색국토지 표 및 지수와 유사한 국내외 지속가능발전 지표와 환경관련 종합평가지수를 중점적 으로 검토하였다. 선행연구에서 제시한 지속가능성지수와 환경성과지수 등을 검토하 여 녹색국토지표 선정을 위한 종합적인 1차 예비지표 풀을 구축하였다. 평가지표 외 에도 선행연구에서 지표 또는 지수의 개발 및 평가목적, 지표구성 체계, 평가방법, 적용방법 등을 검토하여 본 연구에서 저탄소 녹색국토지수 개발의 기본방향 설정시 참고하였다.
(3) 외국 사례 분석 및 시사점 도출
인터넷과 문헌조사를 병행하여 국제기구와 미국, 일본, 영국 등 선진외국의 녹색 성장관련 지수 개발 및 활용 사례를 조사하였다. 녹색성장 관련 지수의 개발의도 및 관련 정책을 조사하여 지수의 개발뿐만 아니라 실행방안 및 추진체계 등에 활용하 였다. 외국 사례 검토를 통해 시사점을 도출하고 국내 적용가능성 판단을 위한 참고 자료로 활용하였다.
(4) 지표선정을 위한 전문가 심층서면자문
선행연구 분석결과를 종합하여 구축한 녹색국토지표 풀을 본 연구의 목적에 맞게
제시한 지표선정 6개 기준(① 대표성, ② 관련성(타당성), ③ 이해의 용이성, ④ 신뢰 성(객관성), ⑤ 계량화 가능성, ⑥ 자료 구득 가능성)에 근거하여 지표를 선정하였다.
1차 선정과정을 거쳐 도출된 예비지표에 대해서 6개 지표선정기준을 적용하여 전문 가 서면자문을 거쳐 2차 지표를 결정하였다.
전문가 서면자문은 지표 및 지수와 관련한 다양한 연구를 수행한 경험이 있는 전 문가 13인을 대상으로 실시하였다. 최종적으로 회수된 10명의 서면자문 결과를 취합 하여 최종 지표를 결정하였다. 설문은 연구진이 제시한 지표안에 대한 타당성을 검 토함과 동시에 전문가가 생각하는 새로운 지표를 제시할 수 있도록 의견제시의 자 율성을 기하였다.
<
전문가 심층서면자문 조사>◦ 조사목적 : 최종적으로 회수된 10명의 전문가 패널조사 결과를 활용하여 예비지표(1차 선정지표)를 대상으로 6개 지표선정 기준을 고려한 2차지표 선정
◦ 조사대상 : 환경정책·평가연구원, 경기개발연구원, 대학교수, LH 공사 등에서 녹색성장 또는 녹색도시 관련 연구 수행자 또는 업무 담당자 13인
◦ 회 수 율 : 총 13부 중 10부 회수(회수율 77%)
◦ 조사기간 : 2010. 9. 13 ~ 9. 20
◦ 조사방법 : 이메일 송부 후 회신 및 전화를 통한 추가 보완 설명(필요시)
※ 전문가 심층서면자문 조사 결과와 관련한 자세한 내용은 <부록 2> 참조
(5) 지표의 가중치 결정을 위한 전문가 설문조사
1차 지표풀 구성 및 전문가 서면자문, 연구진 최종검토를 통해 결정된 최종 지표에 대한 가중치 결정을 위해 120인의 전문가를 대상으로 지표별 가중치 설문조사를 실시하 였다. 가중치는 본 연구에서 설정한 저탄소 녹색국토의 개념에 입각하여 녹색경제, 녹색 환경, 녹색사회의 3대 핵심분야별 가중치, 핵심분야별 3개 정책목표에 대한 가중치, 각 정책목표별 지표에 대한 가중치 순으로 진행하였다.
<
지표 가중치 설정을 위한 전문가 설문조사>◦ 조사목적 : 최종 선정된 지표별 가중치 부여를 위한 전문가 설문조사
◦ 조사대상 : 국토연구원, 서울시정개발연구원, 경기개발연구원 관련 분야 전문가 150인
◦ 회 수 율 : 총 150부 중 120부 회수(회수율 80%)
◦ 조사기간 : 2010. 10. 5 ~ 10. 8
◦ 조사방법 : 방문배포 후 방문수거
※ 가중치 설정을 위한 전문가 설문조사 문항과 관련한 자세한 내용은 <부록 3> 참조
(6) 관련 전문가 및 정책담당자 자문
저탄소 녹색성장을 위한 국토분야의 정책과제의 제시는 다양한 분야의 전문가 참여와 자문이 요구되는 종합적․학제적 연구과제이다. 이에 따라 저탄소 녹색국토 지수의 개발을 위해 다양한 전문가가 참여하는 학제적 연구를 추진하였다. 녹색국토 지수의 개발은 경제, 환경, 생활 등 다양한 분야의 지수가 관련되므로 많은 분야의 전문가 자문을 통해 연구의 질을 제고하고자 하였다.
최종적인 지수의 적용을 위해서는 지표의 현실성과 적용가능성이 관건이다. 지표 의 현실성과 적용가능성을 높이고 정책 및 실천방안의 실현가능성 제고를 위해 현 장중심적 연구를 추진하였다. 최종 지수의 결정하는 단계에서 정책 실무담당자의 의 견을 반영하여 실제 지수를 사용하는 고객지향형·현장밀착형 연구를 추진하였다.
[그림 3] 저탄소 녹색국토지수의 개발 및 적용
3. 녹색국토 관련지표 및 지수 사례분석
지속가능성, 환경건전성 등에 대한 관심이 높아지면서 UNCSD, OECD 등 국제기구를 중심으로 다양한 지표 및 지수개발을 해왔다. 이것의 목적은 지속가능한 환경을 조성할 수 있도록 정책수립 여건 등을 평가․분석 틀을 제공하는데 있다. 이 연구에서 분석한 대 상은 UN 등 5개 국제기구 및 국가에서 제안한 지속가능발전지표와 세계경제포럼 등 4개 기관에서 개발한 환경관련 종합평가지수 사례이다. 분석내용은 지표 및 지수 개발목적, 지표구성체계, 활용지표, 지수화 방법 등이다.
사례분석을 종합해 볼 때, 지표의 체계는 인과관계 접근에서 주제별 접근으로 전 환되고 있으며, 국가단위 평가에서 도시단위 평가로 이행되고 있다. 사례마다 공통 적으로 환경, 경제, 사회 3개 대분류 내에 대기, 자연재해, 토지, 해안․연안․바다, 담수, 생물다양성, 경제개발, 국제경제협력, 소비․생산패턴, 빈곤, 협치, 건강, 교육, 인구통계 등과 같은 14개 이슈 도출이 가능하다. 사례분석을 통해 도출된 공통적인 대분류 구분과 세부 핵심이슈는 저탄소 녹색국토지수 개발을 위한 지표구성체계와 지표 선정을 위한 참고자료로 활용하였다.
[그림 4] 공통핵심지표 도출
4. 저탄소 녹색국토지수 개념 정립
저탄소 녹색국토지수 개념 정립을 위해 녹색성장과 유사개념과의 관계를 설정하고 녹 색성장에 대한 개념을 명확히 하였다. 또한 지속가능발전, 친환경적 국토개발과 녹색성장 과의 개념의 차이에 대하여 검토하였다. 그리고 이를 근거로 저탄소 녹색국토와 저탄소 녹색국토지수의 개념을 정립하고 정교화하는 과정을 거쳤다.
지속가능발전 개념이 추상성과 선언적 의미를 갖는 개념이라면, 녹색성장 개념은 보 다 구체성을 띠는 정책목표라는 점에서 차이를 보인다. 녹색성장은 개념적·이상적으로 존재하던 지속가능발전 개념에 실천성을 부여하여 수정·보완한 개념이므로 이는 지속가 능한 발전의 하위개념으로 보는 견해가 다수이다.
저탄소 녹색국토는 녹색성장의 3대 핵심분야인 녹색경제, 녹색환경, 녹색사회의 구현을 국토차원에서 지원하는 경제적․환경적․사회적 기반이라고 할 수 있다. 이 러한 개념을 전제로 한 저탄소 녹색국토지수는 녹색성장을 실현하기 위한 국토차원 의 경제적․환경적․사회적 기반인 국토의 여건과 역량을 평가하는 수단이다. 이는 3대 핵심분야의 정책목표 달성을 위한 국토분야의 여건과 역량을 평가하는 시스템 의 하나이며, 각 도시별로 취약한 분야와 강점을 가지고 있는 분야를 스스로 점검하 는 장치로서의 역할 수행이 가능할 것으로 판단된다.
저탄소 녹색국토지표 발굴을 위한 주요 정책이슈 도출은 다음과 같이 두 단계의 과정을 거쳐 이루어졌다. 첫 번째로 김명수 외(2009) 연구결과를 활용하여 녹색성장의 개념을 정 립하고 이를 바탕으로 이 연구에서 제시하고자 하는 저탄소 녹색국토 개념을 정립하였다.
이어서 이를 기초로 하여 녹색성장의 3대 핵심분야를 선정하였다. 두 번째로 녹색성장 3대 핵심분야를 국토관점에서 구현하기 위한 3대 분야별 12대 정책이슈를 발굴하였다. 이를 위 해 기관별·국가별로 개발한 지속가능발전지표와 환경관련 종합평가지수 사례분석결과 도출 된 공통 핵심지표 14개를 활용하였다. 이러한 과정을 거쳐 도출된 12대 정책이슈는 저탄소 녹색국토 실현을 위한 구체적인 정책목표가 될 수 있으며 동시에 저탄소 녹색국토지표에 적용할 경우 세부지표가 설명하게 될 중분류의 지표체계 역할을 담당할 수 있다.
[그림 5] 저탄소 녹색국토 지수 체계
5. 저탄소 녹색지수 개발
저탄소 녹색성장 및 저탄소 녹색국토 개념에 따라 국토관점의 정책이슈를 발굴하 였다. 정책이슈별로 지표 풀을 작성하고, 지표 선정기준에 근거하여 지표를 선정하 였다. 지수개발을 위해 주제별 접근, 벨라지오 원칙, 지표의 단계적 적용가능성, 지 표간 인과관계 고려를 지수개발의 기본원칙으로 삼았다.
저탄소 녹색국토지수는 개발목적에 따라 다른 양상으로 나타나기 때문에 지수개 발의 목적을 분명히 하는 것이 필요하다. 이 연구에서는 지역별 여건과 역량의 이 해, 정책수립 기초자료 제공, 여건과 역량의 시계열적 변화 파악, 문제에 대한 사전 예방기능 제공 등을 지수개발의 목적으로 설정하였다.
[그림 6] 기본원칙에 근거한 지표설정
지수개발은 2단계로 진행하였다. 1단계는 1차 예비지표 선정 → 2차 지표선정 → 3 차 최종지표 선정 등과 같은 지표선정 과정이다. 2단계는 선정된 지표별로 전문가 설 문조사를 통한 가중치 부여 → 지표별 자료의 수집 → 수집된 자료의 가공과 계량화 및 표준화 등 지수화 과정이다.
[그림 7] 저탄소 녹색국토지수 개발과정
선정된 최종지표를 대상으로 전문가 설문을 통해 분야별, 정책목표․지표별로 가 중치를 결정하였다. 최종적으로 30개 지표가 선정되었으며 각 지표별 가중치는 다음 표와 같다. 3개 핵심분야별 가중치는 유사하게 나타났다. 경제 : 환경 : 사회 = 0.31 : 0.39 : 0.30로 나타나 핵심분야간 가중치의 차이는 크지 않았다. 정책목표별 가중치 는 0.06에서 0.18까지 지표별로 차이를 보였다.
지수화 과정에서는 먼저 관련지표에 대한 원자료를 수집하였다. 원자료는 지표의 계 량화에 적합한 형태가 아닌 경우가 있기 때문에 필요한 형태로 가공하는 과정을 거쳤 다. 지표에 대한 평가점수 산정을 위해 원자료를 그대로 사용한 경우, 다른 변수와의 비율로 환산한 경우, 합산 또는 평균, 1인당 인구로 환산하는 등의 가공과정을 거쳤다.
두 번째로, 도시간 상대 비교를 위한 표준화 과정을 거쳤다. 비교대상 도시의 지표별 평균점수를 기준으로 표준화하여 표준점수를 산출하였다. 최종적으로 부문별 지수에 부문별 가중치를 적용하여 종합지수를 산출하였다. 지수산정 방법은 다음과 같다.
- 중지표군 지수
g i : 소지표군 점수(표준화) k : 지표수
W i : 가중치
- 대지표군 지수
G i : 중지표군 점수(표준화) k : 지표수
W i : 가중치
- 종합지수 산출
GG i : 대지표군 점수(표준화) k : 지표수
W i : 가중치
핵심분야 가중치 정책목표 가중치 지 표 가중치
녹색경제 (10개
지표) 0.310
환경-경제
시너지시스템 0.112
인구증가율 0.016
GRDP 증가율 0.021
경제활동인구 비율 0.019
재정자립도 0.019
GRDP당 온실가스 배출량 0.037 녹색산업․
기술활성화 0.121
GRDP에서 녹색산업 생산액 비중 0.042 녹색기술R&D예산증가율 0.044
녹색산업체 수 0.034
녹색일자리
창출 0.078 녹색일자리 비율 0.040
신규 녹색일자리 수 0.038
녹색환경 (14개
지표) 0.390
저탄소 환경
구현 0.156
석탄, 석유제품 소비비중 0.036 1인당 온실가스 배출량 0.038 온실가스 흡수원 면적비율 0.029
흡수량/배출량 0.029
친환경인증 건축물 수 0.024 에너지 순환
확대 0.133
1인당 최종에너지소비량 0.031
재생에너지 공급량 0.038
1,000인당 자동차등록대수 0.021 천연가스 버스 보급대수 0.022 열에너지(지역난방)생산량 0.021 물질순환증대 0.101
1인당 폐기물 발생량 0.027
폐기물 재활용율 0.033
1인당 물 사용량 0.022 연간 지하수 이용량 0.019
녹색사회 (6개
지표) 0.300
녹색생활정착 0.108 1인당 자전거도로 연장 0.035
버스이용률 0.073
녹색거버넌스
(협치) 구축 0.084 시민사회단체 참여율 0.034 산업계 에너지절약 투자액 0.050 녹색사고의
확산 0.108 저탄소 녹색성장 조례 제정 0.064 녹색성장 관련 공무원수 0.044 [표 1] 저탄소 녹색국토지표별 가중치
6. 저탄소 녹색국토지수의 적용
구축된 저탄소 녹색국토지수를 실제로 시범도시에 적용하여 보았다. 시범도시로 는 자료의 구득가능성이 높은 서울, 부산, 대구, 인천, 광주, 대전, 울산 등 7대 도시 를 선정하였다.
저탄소 녹색국토지수를 핵심분야별로 분석한 결과 종합지수는 A, E, B 도시가 상 대적으로 우위에 있으며, G와 C 도시가 열위지역으로 나타났다. 3대 핵심분야 모두 에서 평균이상인 지역은 A, E, B 도시이고, 모든 분야에서 평균이하인 지역인 G 도 시이다. D 도시는 녹색경제 분야에서 평균이상을, F 도시는 녹색사회 분야에서 평균
이상의 지수가 산출되었다.
[그림 8] 저탄소 녹색국토 종합지수 및 분야별(대분류) 지수(2008년)
각 지표는 원인(Pressure), 여건과 역량(State), 대응(Response)1) 분야 지표로 구분이 가능하 다. 도시별로 문제의 원인과 현황, 대등을 파악하여 정확한 정책개발을 위해 P-S-R 구조상 의 어느 고리가 취약한지를 파악하는 과정이 필요하다. 이를 위해 각 도시별 인과구 조(P-S-R 구조) 분석을 시도하였다.
A 도시는 상대적으로 여건과 역량이 취약(P 0.16, S -0.08, R 0.21)하였다. B 도시는 상대적으로 여건과 역량이 취약(P 0.06, S -0.08, R 0.12)하였고, C 도시는 상대적으로 여 건과 역량, 대응이 취약(P -0.01, S -0.09, R -0.08)하였다. D 도시도 상대적으로 대응이 취약(P -0.04, S 0.10, R -0.12)하였고, E 도시도 상대적으로 원인과 대응이 취약(P 0.07, S 0.19, R 0.07)하였으며, F 도시도 상대적으로 대응이 취약(P 0.01, S -0.02, R -0.05)하였 다. G 도시는 상대적으로 원인이 취약(P -0.25, S -0.03, R 0.11)한 것으로 나타났다.
저탄소 녹색국토지수의 원활한 적용과 활용을 위해서는 각 주체별 역할분담이 필 요하다. 저탄소 녹색국토지수 평가보고서는 기초자치단체별로 자체 보고서를 작성하 여 시․도의 검토를 거쳐 중앙정부가 최종적으로 평가하고 현장실사를 통해 확정하 는 것이 바람직하다. 최종평가보고서 작성 및 실사 등의 업무는 전문평가기관에 위탁하 여 수행할 수 있을 것이다.
1) 원인 : 인간의 다양한 활동에 의해 경제․환경․사회에 변화를 주는 요인, 여건과 역량 : 과거의 누적적 압력에 의해 변화된 현재의 여건, 대응 : 압력과 상태(현황)의 개선을 위한 다양한 인간의 노력으로 압력과 상태에 영향을 줌
[그림 9] 저탄소 녹색국토지수의 활용을 위한 주체별 역할
7. 결론
이 연구는 저탄소 녹색성장의 개념에 부합하는 도시별 여건과 역량평가 시스템이 필 요하다는 관점에서 출발하였다. 이러한 역량평가 시스템으로 저탄소 녹색국토지수를 개 발하였다. 먼저 저탄소 녹색국토 개념에 맞는 지표를 선정하고, 지수화 과정을 거쳐 저탄 소 녹색국토지수를 개발하였다. 개발된 지수를 7대 도시에 적용하여 각 도시별로 강점과 약점분야를 도출하였다. 이러한 평가는 서열화에 목적이 있는 것이 아니라 도시별로 여 건과 역량을 파악하여 적합한 대응정책을 수립하고자 하는데 목적이 있다. 이 연구는 저 탄소 녹색성장 정책 현장정착, 저탄소 녹색성장의 국민공감대 확산에 기여할 수 있 을 것이라 판단된다.
이 연구의 정책적 기여는 저탄소 녹색성장 정책 추진을 위한 지역의 여건 및 역량 평가를 위한 시스템으로 저탄소 녹색국토지수를 개발한 것이다. 개발된 지수의 적용을 위해서는 법적 근거 마련이 필요하며, 이를 위한 2가지 대안을 제시하였다. 현재 『국 토기본법』과『국토계획법』에 제시된 지속가능성 평가를 확대․발전시켜 저탄소 녹색국 토지 지표 및 지수로 개편하는 방안과 『저탄소 녹색성장 기본법』을 개정하여 저탄소 녹색국토지수를 통한 평가의 근거규정을 만드는 방안을 제시하였다. 이 외에도 지역별 여 건과 역량 평가결과를 바탕으로 지역에 맞는 정책발굴로 연결되는 시스템을 제안하였다.
또한 평가결과를 근거로 지역별로 중앙정부가 선택적으로 지원하는 방안도 제시하였다.
특히, 지자체별로 매년 저탄소 녹색국토지수 평가결과를 누적하여 핵심분야별, 정 책목표별, 각 지표별로 지수의 변화를 모니터링하여 정책에 반영하는 것이 중요하 다. 모든 지표에 대해 시계열적 변화 자료를 충분히 축적하여 정책의 우선순위를 정 하고, 도시별 자원과 역량의 선택과 집중을 통해 저탄소 녹색성장 정책추진의 실효 성을 높이는 것이 필요하다.
지표의 필요성에도 불구하고 자료 구득의 어려움 등으로 장기지표로 분류한 지표 를 평가시 포함하지 못한 점, 기초지방자치단체의 기초자료의 부족으로 시․군․구 단위에 적용하지 못한 점은 연구의 한계로 남는다. 향후 기초지자체까지 확대 적용 과 평가결과에 따른 시․군․구 맞춤형 정책개발, 지자체의 자체평가보고서를 최종 평가할 평가조직의 구성방안 등에 대한 후속연구가 따라야 할 것이다.
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II
기후변화에 안전한 재해통합대응 도시 구축방안 연구(Ⅱ)
연구책임 심우배 국토연구원 연구위원 내부연구진 김 걸 국토연구원 책임연구원
지승희 국토연구원 연구원 외부연구진 김학열 서경대학교 교수
정지범 한국행정연구원 연구위원 정명운 한국법제연구원 부연구위원
1. 연구의 개요 / 21
2. 연구의 방법 및 특징 / 22 3. 주요 연구내용 / 23
4. 연구결과 / 24
5. 연구결과의 활용 및 기대효과 / 48
<참고문헌> / 50
(여백)
1. 연구개요
1) 연구의 배경
전 세계적으로 기후변화가 진행되고 있으며, 극심한 기상변화로 인해 재해가 점 차 대형화, 다양화되고 있는 추세이다. 태풍, 집중호우 강도가 증가되어 피해 규모가 점차 대형화되고 가뭄피해 지역도 광범위하게 확대되고 있으며, 과거에 재해로 인식 되지 않았던 폭염, 해수면 상승 등은 새로운 재해로 나타나고 있다. 특히, 해수면 상 승은 해안도시에 위협적인 재해로 대두되고 있다.
특히, 도시지역은 도시화로 인한 불투수 면적의 증가, 지하공간의 활용 증대 등으 로 기후변화에 따른 재해 피해를 더욱 가중시킨다. 최근 2010년 9월 21일, 서울 등 수도권을 중심으로 도시배수시설의 설계용량을 초과하는 집중호우(서울시 강서구 화 곡동의 경우, 시간당 최대강수량 98.5㎜)로 주택 9천4백여채의 침수피해가 발생하였 다. 도시침수피해의 1차적인 원인은 하수관거 설계빈도를 초과하는 집중호우이지만, 지표면이 대부분 포장된 불투수면적으로 인해 우수를 침투, 저류시키는 시스템이 미 흡한 것도 피해를 가중시킨 주요 원인으로 나타났다.
선진 외국에서는 기후변화 영향에 따른 도시차원의 대응이 중요함을 일찍부터 인 식하여 공간계획 즉, 도시계획을 통해 통합적으로 대응하고 있다. 도시는 기후변화 의 주요 원인인 이산화탄소(CO2)를 배출하는 원인제공자인 동시에 기후변화로 인한 재해에 가장 큰 영향을 받는 당사자이므로 도시차원의 대응이 중요함을 강조하고 있으며(Copenhagen Climate Summit for Mayors, 2009.12.15), 세계은행(World Bank)은 도시의 재해 취약성과 기후변화 영향을 분석하고, 지역정보를 분석하여 도 시계획에 반영함으로써 기후변화에 효율적으로 대응해야한다고 제시하였다(World Bank, 2009).
도시계획은 광역계획부터 지구단위계획까지 공간범위에 따라 세분화되어 있고, 방재계획 뿐아니라 공간구조, 토지이용, 기반시설, 공원․녹지 등 여러 부문별 계획 을 포함하고 있어 통합적 대응이 가능하다.
따라서, 기후변화에 따른 다양한 재해(홍수, 가뭄, 폭염, 폭설, 강풍, 해수면 상승 등)에 도시가 통합적으로 대응하기 위해서는 도시계획을 통한 대응이 중요하고, 이 를 위한 계획요소의 도출과 적용방안 마련이 필요하다.
2) 연구의 목적
본 연구의 목적은 1차년도에서 제시한 정책방향과 연계하면서 도시계획을 중심으 로 기후변화 재해통합대응 도시의 구축방안을 제시하고자 한다. 이를 위해 기후변화 재해통합대응 도시의 계획요소를 도출하고, 재해유형, 공간범위, 도시입지를 고려한 적용방안과 실현성 제고를 위한 제도개선방안을 제시한다.
2. 연구방법 및 특징 1) 연구방법
(1) 문헌 및 인터넷 조사, 현장 및 면담조사를 통한 현황 파악
국내외 현황 및 사례 등에 대한 관련 기초자료를 문헌 및 인터넷 조사를 통해 검 토한다. 주요 재해 사례지역에 대한 현장상황과 주요 피해원인은 현장조사와 관련 담당자 면담조사를 통해 파악한다.
(2) 전문가 브레인스토밍을 통한 계획요소의 도출 및 적용방안 마련
기후변화 재해통합대응 도시의 계획요소는 도시, 수자원, 행정, 법률 등 각 분야 전문가와의 브레인스토밍을 통해 도출하고, 각 계획요소와 기후변화 재해와의 관련 성을 검토하여 재해유형별 적용방안을 마련한다.
(3) 자문회의, 연구협의회, 세미나 등을 통해 다양한 의견 수렴 및 정책 네트워크 구축
연구방향과 연구결과 등에 대해서는 관련 전문가 자문회의를 통해 의견을 수렴하 고, 원내․외 연구진 연구협의회를 통해 연구내용을 공유하여 연구방향 및 방법론을 정립한다. 또한, 외부전문가가 참여하는 전문가 세미나를 통해 외국의 최근 동향을 파악하고, 연구성과에 대한 의견 수렴과 인적 및 정책적 네트워크를 구축한다.
(4) 협동연구 추진을 통한 융복합 연구의 실천 및 연구의 질 제고
경사연 국책연구기관을 포함한 학․연 협동연구를 추진하여 각 분야 전문가의 전 문성을 활용함으로써 융복합 연구의 시너지 효과를 향상하고, 연구의 질을 제고한 다.
2) 연구의 특징
본 연구는 한국행정연구원, 한국법제연구원, 서경대학교 등 경제인문사회연구회 국책기관, 대학 등 여러 기관의 협동연구를 통해 다양한 분야의 전문지식과 의견을 수렴하여 연구결과의 객관성 및 연구의 질을 높였다.
도출된 계획요소에 대해 재해유형별, 공간범위별, 도시입지별로 구분하여 적용방 안을 마련하고, 주요 계획요소에 대해 예시도를 제시함으로써 기후변화적응 계획요 소의 적용성 및 실무 활용성을 제고하였다.
3. 주요 연구내용
2차년도 주요 연구내용은 다음과 같다.
•주요 재해 사례를 통한 도시의 문제점
•기후변화 재해통합대응 도시 관련 계획제도 현황 및 문제점
•외국의 기후변화 적응을 위한 도시 계획제도 및 적용 사례
•기후변화 재해통합대응 도시의 계획요소 및 적용방안
•기후변화 재해통합대응 도시 구축을 위한 제도개선방안
[그림 1] 1, 2차년도 연구의 연계 및 연구 흐름도
4. 연구결과
1) 주요 재해 사례를 통한 도시의 문제점 검토
서울시 침수피해 사례, 강원 태백시 가뭄피해 사례, 충남 당진 폭설피해 사례, 대 전시 강풍피해 사례, 강원 고성 해안침식피해 사례 등 최근 주요 재해사례를 조사하 여 피해현황 및 원인을 검토하였다.
주요 재해 사례를 통해 본 피해의 1차적인 원인은 공통적으로 기후변화로 인해 강우, 강설, 풍속, 파도 등의 대형화로 인한 것이었다. 여기에 재해 피해를 가중시키
는 주요 원인은 도시의 대응시스템 부족으로 파악되었다.
도시화로 인해 도시지역의 불투수 면적이 증가하고 있으나 지표에서 우수를 저류, 침투시키는 우수관리시스템이 갖추어져 있지 못하고, 재해위험지역 또는 하천변, 해 안변에 인접하여 주거지역이 밀집되어 생활하는 등 방재적 관점의 토지이용이 미흡 한 것으로 나타났다. 해안 등 강풍지역에서는 바람을 막기 위한 대책이 마땅하지 않 으며, 건물 배치, 방향, 높이 등은 강풍에 대한 영향이 전혀 고려하지 않고 설계되고 있다. 최근 서해안과 강원도를 중심으로 매년 폭설 피해가 발생하고 있으나, 현재는 응급대응에만 대책이 치우쳐 있는 실정이다. 충남 당진의 사례와 같이 폭설을 고려 한 건축물, 가설시설물 등의 설계가 이루어지지 않고 있으며, 도로변 또는 주거단지 주변 눈사태 방지대책, 도로에 대한 폭설예방대책 등은 거의 전무하다.
기후변화 영향으로 도시에서 발생하는 다양한 재해, 대형화 되고 있는 재해에 효 과적으로 대응하기 위해서는 개별 시설물 위주의 방재대책만으로는 한계가 있다. 개 별 시설물 대책과 함께 병행하여 도시의 공간구조, 토지이용을 비롯하여 기반시설, 건축물에 이르기까지 다양한 부문에서 통합적으로 방재가 고려되고 상호 연계되어 야 중복투자를 피해 효율성을 높이면서 재해위험을 분산시킬 수 있을 것이다.
재해사례 1차적 원인 피해를 가중시킨 도시의 문제점
서울시 침수피해 (2010.9.21~22)
∙서울시 도시배수시설 설계빈 도(10년) 75㎜를 초과하는 국 지성 집중호우(시간당 최대강 수량 98.5㎜)
∙하수관거 등 도시배수시설 기준 부족
∙도시 내 불투수 면적 증가
∙지표의 우수저류․침투시스템 미흡
∙방재를 고려하지 않은 토지이용(하천 변 저지대 주거지 밀집)
강원 태백시 가뭄피해 (2009.9~2010.2)
∙예년 평균(426.5㎜) 대비 34%
수준의 강수량
∙지형․지리적 위치를 고려하지 못한 우수관리
∙단지 및 건물의 우수 저류․재활용시 스템 미흡
충남 당진군 폭설피해 (2009.1.23~25)
∙단기간 집중적으로 내린 눈 (최심적설량 47㎝)
∙축사 등 가설시설물 설계기준 부족
∙지역 특성(일조, 풍향 등)을 고려하지 못한 시설물 배치
대전시 강풍피해 (2006.4.19)
∙천둥․번개 및 우박을 동반한 강한 바람(최대순간풍속 27.1
㎧)
∙바람길, 지형조건을 고려하지 못한 시설물 입지
∙시설물 설계기준 부족 강원도 고성군
해안침식피해 (2009.2.1)
∙동해안 너울성 파도로 인한 해안침식
∙방재를 고려하지 않은 토지이용(해안 변 주거지, 도로 등 기반시설 밀집)
∙해안 완충지대 부족 [표 1] 주요 재해사례 검토를 통한 도시의 문제점
2) 관련 제도 현황 및 문제점
(1) 도시계획 및 관련 방재계획의 문제점
도시계획 내 방재계획의 방재 계획요소는 공간범위를 고려하지 못하고 있으며, 상․하계획간 연계가 미흡하다. 상위계획에서 제시한 동일한 계획요소가 하위계획에 서 보다 구체화 되어야 하나, 상․하위 계획간 연계가 부족하고(지구단위계획에서는 방재에 관한 사항 매우 미흡), 공간범위에 따라 구체성의 정도가 차별적이지 못하다.
또한, 대부분 방재 계획요소는 수해 중심이며, 다양한 기후변화 재해를 고려하지 못 하고 있다.
도시계획내 부문계획 및 방재계획과의 연계성 측면에서는 재해위험도분석 절차가 없 어 지역의 재해발생특성과 재해취약지구 파악결과가 토지이용계획 등 부문별 계획과 연 계되지 못하고 있으며, 토지이용, 기반시설 등 부문별 계획에서는 방재계획이 미흡하다.
광역도시계획, 지구단위계획의 부문별 계획에서는 방재에 관한 사항이 없으며, 도시기본 계획에서는 토지이용계획, 공원/녹지계획에 각 1개 조항, 도시관리계획에서는 녹지계획 에 1개 조항과 방재지구 등이 있다. 또한 지침의 구조적 측면에서는 부문계획에서 일부 제시되어 있는 방재에 관한 사항은 방재계획에서 체계적으로 정리되어 있지 못하여 상 호 연계․검토되지 못하고 있다.
도시계획 내 적응 및 완화 모두에 도움이 되는 계획요소 검토 결과, 녹지와 관련 해서는 도시계획의 공간범위 등을 고려하여 체계적으로 잘 제시되어 있으나, 자연환 경보전측면에서만 접근하고 있어 피난로, 피난소 등으로의 활용 등 방재에 관한 사 항은 전무하다. 바람길, 투수성 면적 확보는 지구적 차원에서만 단편적으로 제시되 어 있을 뿐 계획의 공간적 범위를 고려하지 못하고 있다. 이외에 시설적 계획요소로 서 생태연못, 우수저류시설 등이 단편적으로 제시되어 있다.
저탄소 녹색도시 조성을 위한 도시계획수립 지침에서의 방재 관련 계획요소는 다 양한 기후변화 관련 재해유형을 고려하지 못하고 있으며, 동일한 계획요소에 대해 공간범위를 고려한 적용방안이 미흡하다. 기후변화 관련 재해특성이나 지역의 입지 등을 고려하지 못한 지침은 획일적인 지역에 따라 상충될 수 있다. 예를들어, 바람 통로 확보의 경우 폭염취약지역과 강풍취약지역에서는 서로 상충될 우려가 있다.
지속가능한 신도시 계획기준에서는 유수지, 녹지, 바람길, 투수성포장재의 사용, 빗물관 리 등 비교적 다양한 계획요소를 제시하고 있으나, 완충녹지를 제외하고는 적용방안이나 기준이 미흡하고 시설물 중심의 나열적이다. 다양한 기후변화 관련 재해유형을 고려하지 못하며, 지역의 재해특성을 고려하거나 재해취약지역을 파악하여 토지이용계획 등 비구조
물적 계획에 반영하는 사항이 전무한 실정이다.
마지막으로 도시계획 관련 방재계획을 검토한 결과, 도시계획 수립 시 유역종합 치수계획, 풍수해저감종합계획, 연안관리지역계획 등의 현황조사결과와 재해저감방 안은 도시계획에 반영 가능할 것으로 판단되나, 현재 이와 연계할 수 있는 제도적 장치가 미흡한 실정이다. 특히, 풍수해저감종합계획은 풍수해 관련하여 도시의 종합 적인 대응방안을 제시하는 계획으로써 타 계획보다도 우선적으로 도시계획에 반영 할 수 있는 체계 구축이 필요하다.
(2) 도시계획 및 방재관련 법률의 문제점
도시계획의 부문계획으로서 방재에 관한 사항은「국토의 계획 및 이용에 관한 법 률」에 규정되어 있지 않고 시행령에 규정되어 있어 타 부문 계획과 비교할 때 상 대적으로 위상이 낮은 실정이다. 그리고 용도지구인 방재지구는 건축금지 등의 행위 제한 이외에 손실에 대한 보상차원의 인센티브, 중앙정부의 지원2) 등이 없어 지정실 적이 매우 미흡하여 유명무실해지고 있다. 방재지구도 다른 용도지구처럼 보다 세분 화하여 기후변화 관련 다양한 재해와 연계하고, 각 특성에 맞는 재해위험 해소방안 과 정비방안을 체계적으로 마련할 필요가 있다.
「자연재해대책법」의 사전재해영향성검토협의제도는 계획요소가 대부분 수해 중 심으로 되어 있으며, 도시의 계획위계 또는 공간범위에 대한 고려가 미흡하다. 사업 제도의 절차에서 계획수립 후 중앙행정기관장과의 협의단계에서 재해영향을 검토하 도록 하고 있어서 토지이용계획이 완료된 이후 제시되는 저류지 등의 저감대책은 용지확보에 어려움이 있다.
자연재해위험지구는 지정규모가 도시배수분구보다 작은 소규모로 지정되어 하수 관거정비, 펌프장 신설 등의 대책 이외에 토지이용, 공원․녹지, 단지조성, 건축물 등 도시차원의 대책을 마련하는데 제한적이다. 향후, 하수관거, 펌프장, 하천제방 등 구조물차원의 대책은 해당 부서에서 현행처럼 실시하고, 도시계획에서는 자연재해위 험지구를 방재지구와 연계하면서 보다 광범위한 면적을 지정함으로써 다양한 도시 차원의 대책을 강구하여 재해위험이 근본적으로 저감될 수 있도록 해야 할 것이다.
2) 방재지구와 유사한 자연재해위험지구는 지정이 되면 재해 취약성을 개선하기 위한 사업에 균형발전특별회계 를 통해 중앙정부에서 60%를 지원하고 있다.
구분 관련 제도의 문제점
도시계획 관련및 방재계획의
문제점
<도시계획의 문제점>
∙방재 계획요소는 수해 중심, 공간범위를 고려하지 못하며, 상․하위 계획간 연계 부족
∙타 부문별 계획에서의 방재 관련 사항 미흡
- 도시기본계획에서는 토지이용계획, 공원/녹지계획에 각 1개 조항, 도시관리계획에 서는 녹지계획에 1개 조항과 방재지구 등이 있음
∙타 부문계획 및 방재계획과의 연계 미흡
- 재해위험도분석 절차가 없어 토지이용계획 등 부문별 계획과 연계 부족
∙적응 및 완화 모두에 도움이 되는 계획요소의 미흡
- 녹지 관련 사항은 체계적으로 제시되어 있으나, 자연환경보전측면에서만 접근, 피 난로, 피난소 등으로의 활용 등 방재 개념 전무
- 바람길, 투수성 면적 확보는 지구적 차원에서만 단편적으로 제시되어 있을 뿐 계획 의 공간적 범위를 고려하지 못함
∙저탄소 녹색도시 조성을 위한 도시계획수립 지침은 다양한 기후변화 관련 재해유형을 고려하지 못하고, 동일한 계획요소에 대해 공간범위를 고려한 적용방안 미흡
∙지속가능한 신도시 계획기준은 비교적 다양한 계획요소를 제시하고 있으나, 적용방 안이나 기준이 미흡하고 시설물 중심의 나열적으로 제시
<도시계획 관련 방재계획의 문제점>
∙도시계획과 관련 방재계획과 연계 미흡
- 도시계획 수립․변경 시 유역종합치수계획, 풍수해저감종합계획, 연안관리지역계획 등의 현황조사결과 및 재해저감방안과의 연계가 가능하나, 현재 연계할 수 있는 제 도적 장치 미흡
도시계획 방재관련및 법률의문제점
<국토의 계획 및 이용에 관한 법률>
∙방재계획의 위상이 낮고 체계적이지 못함
- 도시계획의 부문계획으로서 방재에 관한 사항은 시행령에 규정되어 있어 타 부문 계획과 비교할 때 상대적으로 위상이 낮음
∙방재지구 실효성 부족
- 건축금지 등의 행위제한 이외에 손실에 대한 보상차원의 인센티브, 중앙정부의 지 원 등이 없어 지정실적이 매우 미흡
<자연재해대책법>
∙사전재해영향성검토협의제도
- 계획요소가 대부분 수해 중심, 도시의 계획위계 또는 공간범위에 대한 고려 미흡 - 협의시기상 저류지 등의 저감대책은 용지확보에 어려움
∙자연재해위험지구
- 소규모로 지정되어 펌프장 신설 등의 대책 이외에 토지이용, 공원․녹지, 단지조성, 건축물 등 도시차원의 대책을 마련하는데 제한적임
[표 2] 관련 제도의 문제점
3) 외국의 기후변화 적응을 위한 도시 계획제도 및 적용 사례 시사점
일본, 미국, 영국 및 독일 등 선진국가를 대상으로 기후변화 적응을 위한 도시계 획 및 관련 계획 제도를 보면, 도시계획과 연계한 기후변화적응 관련 계획을 지방정 부를 중심으로 수립․시행하여 기후변화에 효과적으로 대응하고 있다.
중앙정부는 지방정부가 기후변화 대응하여 효율적으로 적응정책을 추진할 수 있 도록 기후변화 대응을 위한 법․제도적 장치를 마련하거나 적응가이드라인을 보급 하는 등의 역할을 수행하고 있다. 특히, 영국의 경우에는 지방의 권한을 확대하고
사회 변화에 신속히 대응하기 위해 지방개발프레임워크(LDF)에 더욱 집중하도록 하 고 있다.
구분 기후변화 적응을 위한 도시계획제도
일본
∙지방자치단체의 기후변화적응 프로그램을 구체적으로 추진함에 있어 기존의 도시계획과 연계하여 계획을 도모하도록 함
∙지역의 자연적․사회적 특성에 맞는 면적대응을 유도하고 있음
∙도시계획 틀 속에서의 방재계획뿐만 아니라 그 중요성을 고려하여 별도의 방 재도시 만들기 계획을 수립하고 있음
∙방재도시 만들기 계획은 재해위험도분석을 우선적으로 실시하여 그 결과를 토지이용계획 등 관련 부문에 반영하고 있음
∙방재도시 만들기 계획은 공간범위를 고려하여 도시레벨과 지구레벨 대책으로 구분하여 수립함
∙기후변화적응 계획요소는 도시기본계획에서 기본구상을 제시하고 용도지구 에서 계획의 세분화를 통해 실행력을 높이고 있음
∙녹지계획에서는 방재개념을 적극 포함하여 계획을 수립하고 있음(녹지의 유 수기능, 피난장소 등)
미국
∙재해피해저감계획과 도시종합계획의 상호연계수립을 통해 기후변화에 따른 재해예방에 중점을 두고 있음
∙연방정부차원에서는 재해피해저감을 위한 계획 및 도시설계기준을 제시하여 지방정부의 재해피해저감사업의 추진을 장려하고 있으며, 주와 지역 및 개별 도시 중심으로 활발한 기후변화적응계획을 수립하고 있음
∙개발사업시 ‘저영향개발(LID)'을 제도화하여 우수발생원을 친환경적으로 관리 하여 기후변화에 대응하고 있음
영국
∙국가 수준에서 이루어지는 ‘계획정책지침(PPS’), 광역 차원의 ‘광역공간전략 (RSS)’, 지방차원의 ‘지방개발프레임워크(LDF)’로 공간범위에 따라 체계적으 로 기후변화에 대응하고 있음
∙공간계획 수립과정에서 홍수위험을 고려하여 토지이용과 연계함으로써 홍수 위험지역의 개발을 피하고, 위험이 낮은 지역으로 개발을 유도함(PPS 25에 의 한 ‘홍수위험평가’)
∙개발계획 및 설계시 ‘지속가능한 배수체계(SUDS)'를 적용하여 홍수위험을 경 감토록 유도함
[표 3] 외국의 기후변화 적응을 위한 도시계획제도 시사점
한편, 일본, 미국, 영국, 독일 등의 기후변화 적응을 위한 계획요소의 적용사례를 [표 4]와 같이 조사하였다. 해외 선진국 모두 기후변화 적응의 필요성을 인식하고 기 후변화에 따른 재해에 대응하기 위해 광역, 도시, 지구적 차원의 계획요소를 적용하 고 있다. 특히, 바람길, 저류지 등 기후변화 적응을 위한 계획요소는 지구적 차원에 서 구체적으로 적용되고 있었다.
구분 사 례 명 공간구분 광역 도시 지구
일본
- 녹지축 및 녹지네트워크 연결 사례 : 사이다마시 ● ● - 바람길 조성 사례
․해풍을 이용한 바람길 조성 사례 : 오사카시 나가호리도오리 ●
․물-녹지-바람 네트워크 구축 사례 : 동경 세타야구 ●
․공원풍을 활용한 사례 : 동경 大丸有지구 ●
- 홍수조절지(저류지) 조성 사례 : 사이타마현 코시가야 ● 미국
- 우수유출 저감을 위한 저영향개발(LID) 적용 사례
․도로 주변 적용 사례 : 워싱턴주 시애틀 ●
․주거지구 적용 사례 : 메릴랜드주 프린스 조지스 카운티 ●
영국 - 녹지 및 수변 축 구축사례 : 런던 타워햄릿 ●
- 지속가능한 도시배수체계 적용사례 : 울버햄튼 빌스턴 ● 독일
- 도시 및 지구차원의 바람길 조성 사례 :슈투트가르트 ● ●
- 광역녹지축 조성 사례 : 프랑크푸르트 ●
- 도시 녹지네트워크 구축 사례 : 슈투트가르트 ●
[표 4] 외국의 기후변화적응 계획요소 적용 사례
기후변화 적응을 위한 도시계획 제도와 적용사례를 조사하여 선진외국의 기후변 화적응 관련 계획요소를 우리나라에 맞게 도입하기 위해 도출한 시사점은 다음의 세가지로 정리할 수 있다.
첫째, 선진 외국의 경우, 방재계획과 도시계획의 연계성을 높이고, 도시계획 내 다양한 부문 계획에 방재에 관한 사항을 포함하고 있다. 도시계획 수립 시 방재계획 의 내용을 검토하여 반영하고 있으며, 도시계획내 방재계획에서는 방재에 관한 사항 을 종합적으로 포함하면서 타 부문 계획에서도 중요한 사항을 반영하고 있다. 이처 럼 도시계획과 방재계획을 독립적으로 보지 않고 연계된 하나의 통합체로 간주하여 종합적인 계획을 수립하고 있다.
둘째, 재해위험도 분석절차와 기후변화 요소를 고려한 토지이용계획 등의 도시계 획 반영이 이루어져야 실질적인 기후변화에 따른 재해에 대응할 수 있다는 점이다.
도시계획 수립 시 재해위험도 분석을 통해 지역의 재해발생특성과 재해취약지역 등 을 사전에 파악하여 그 조사결과를 토지이용계획이나 기반시설 입지계획 등에 반영 하고 있다. 우리나라 도시계획 체계에서도 재해위험도분석 절차를 도입하여 도시의 재해위험지역과 대상 등을 파악하여 도시 및 지구차원의 토지이용계획, 계획밀도, 시설물 배치계획 등을 수립해야 효율적이고 종합적인 재해통합대응도시를 구축할 수 있을 것이다.
셋째, 공간범위를 고려하여 기후변화적응 관련 계획요소를 차별적으로 적용하고 있다. 광역 및 도시 차원에서는 기후변화 적응전략 및 방향을 제시하고, 지구적 차
원에서는 적응전략 실현을 위한 구체적 수단을 제시하고 있다. 녹지의 경우, 광역 및 도시차원에서는 네트워크 등 녹지의 연결성을 강조하고, 지구적 차원에서는 건 물, 단지 등에서의 녹지 확보를 위한 구체적 수단 마련에 주안점을 두고 있다.
4) 기후변화 재해통합대응 도시의 계획요소 도출
(1) 계획요소의 계획영역 및 도출방법
기후변화 재해통합대응 도시의 계획요소 구분을 위한 계획영역은 현행 도시계획 제도에서 다루는 내용적 범위를 고려하여 공간구조, 토지이용, 기반시설, 단지조성, 건축물의 5개 부문으로 설정하였다.
[그림 2] 기후변화 재해통합대응 도시의 계획영역
기후변화 재해통합대응 도시의 계획영역은 도시공간의 물리적인 측면에 초점을 두었으며, 물절약, 주민교육, 홍보 등 비물리적 수요관리부문은 제외하였다.
한편, 기후변화 재해통합대응 도시의 계획요소를 도출하기 위해 현행 도시계획수 립 관련지침, 1차년도 조사내용을 포함하는 외국사례, 관련 계획 및 제도를 조사하 여 기후변화 적응측면 즉, 방재적 요소와 함께 기후변화 적응과 완화에 모두 도움이 되는 요소(예, 녹지 등 환경요소)를 중심으로 검토하였다.
도시계획수립 관련지침으로는「광역도시계획 수립지침」,「도시기본계획 수립지 침」,「도시관리계획 수립지침」,「지구단위계획 수립지침(제1종, 제2종)」,「저탄소 녹색도시 조성을 위한 도시계획 수립지침」,「지속가능한 신도시계획기준」 등을 조 사하였다. 관련 계획 및 제도로는 유역종합치수계획, 풍수해저감종합계획, 연안관리 지역계획 그리고 환경보전계획을 검토하였고, 사전재해영향성검토협의제도, 사전환 경성검토협의제도, 환경영향평가제도를 검토하였다.
이와 같은 자료로부터 계획영역별 계획요소를 1차적으로 도출하고, 도출된 결과 에 대해 학․연 협동연구진 브레인스토밍(Brainstorming)과 관련 전문가 자문을 통 해 최종적으로 기후변화 재해통합대응 도시의 계획요소를 결정하였다. 지나치게 개 념적인 요소는 제외하고, 폭설, 강풍 등과 같이 계획요소가 빈약한 부문에 대해서는 연구진 및 전문가 의견 수렴을 통해 계획요소를 추가하였다.
[그림 3] 기후변화 재해통합대응 도시의 계획요소 도출과정
(2) 계획영역별 계획요소의 도출
현행 도시계획수립 관련 지침, 외국사례, 관련 계획 및 제도 등을 조사하여 기후 변화 재해통합대응 도시의 계획요소를 1차적으로 도출하고, 협동연구진의 브레인스 토밍을 통해 최종적으로 선정된 계획영역별 계획요소는 다음 [표 5]와 같다.
계획
영역 세부
항목 계획요소 도시계획
계획․제도및 관련 외국 사례 기타
공간 구조
자연환경 요소 활용
∙산악, 녹지, 공원 등을 활용한 녹지축
∙하천 및 자연적인 우수유출경로를 활용한 수변축
∙지형, 풍향 등을 고려한 바람길축 ● ●
방재거점
및 방재축 ∙간선교통, 대규모 공원/녹지, 하천 등을 활용한 광역
방재거점 및 방재축 ●
주) ● 해당 계획요소 있음, ▲ 관련되는 계획요소가 제한적 있음
[표 5] 기후변화적응 계획영역별 계획요소
계획
영역 세부
항목 계획요소 도시계획
계획․제도및 관련 외국 사례 기타
토지 이용
용도배치 ∙재해위험지역을 보전용도로 부여(보전녹지지역, 보전
관리지역, 자연환경보전지역, 방재지구 등) ● ● 하천변 및
연안역
∙Blue & Green 네트워크 ●
∙하천변 및 연안역 이격(setback) 및 완충지대 ● ●
∙수퍼제방 ●
개발관리
∙재해위험지역 시가지 정비(상습침수지역, 해일위험지 역 등)
∙반복적인 재해발생 취락지역 이전사업 추진
∙재해위험지역 보전용 토지 매입
▲ ▲
∙도시열섬지역(hot spot) 관리 및 정비 ● ●
∙바람길을 고려한 용도 및 밀도관리 ▲ ●
기반시설
방재시설
∙하천 수방능력 향상(제방승고, 하도 및 호안정비 등)
∙댐, 유수지(천변, 지하), 지하저류하천
∙저지대 내수배제기능 향상 및 내수성 강화
∙복개하천 복원
∙생태하천 보전
∙방조시설 정비(해안방호벽, 방파제 승고, 해안침식방 지 등)
∙해안 및 강풍지역 방풍림 조성
∙사방시설 정비
● ●
수자원 ∙우․오수 처리 및 재활용
∙지하수 및 용출수 보전
∙댐 및 저수지
● ●
하수시설 ∙하수도 용량 증대 ● ●
∙환경친화적 배수체계(LID, SUDS 등) ▲ ● 공원/녹지
∙도시열섬 저감 및 방재거점 확보를 고려한 다목적 공 원/녹지
∙공공공지(완충형, 차폐형 등) ● ●
∙기후변화를 고려한 수종 다양화 ●
교통시설
∙투수성/차열성 포장
∙가로수 확충 ● ●
∙바람길을 고려한 가로망 정비
∙우․오수, 지하수, 폐열 등을 이용한 도로 결빙방지 및 제설
∙재해위험지역 내 교통노선, 역사 등 정비
●
∙도로변 급경사지 스노우펜스(snow fence) ● 모니터링
및 비상 대응체계
∙극한 기상조건에 대비한 비상대응 및 대피체계 ● ●
∙수도 전력 통신 에너지 등 비상공급을 위한 백업체계 ●
∙취약계층을 위한 냉방센터 ●
단지
조성 지형적요소
∙구릉지개발 억제 및 식재
∙산사태위험지역 선형 조정 및 개발규제
∙자연지형 순응형 단지개발
∙저지대 지반고 승고(elevation)
● ●
∙급경사지 스노우펜스(snow fence) ● 주) ● 해당 계획요소 있음, ▲ 관련되는 계획요소가 제한적 있음
[표 6] 기후변화적응 계획영역별 계획요소
계획
영역 세부
항목 계획요소 도시계획
계획․제도및 관련 외국 사례 기타
단지 조성
조경 및 식재
∙건폐면적 및 불투수 포장면적 최소화
∙학교 교정, 운동장 등 녹화 ● ●
∙지역의 기후특성 및 물 소비 최소화를 고려한 사막정원 ●
∙홍수 및 강풍에 견딜 수 있는 심근성 수종 식재 ● 우수유출
관리
∙개별 단지 내 저류시설 및 침투시설
∙자연적인 우수유출경로 보전 및 활용 ● ●
건축 물
건물배치
∙일조, 바람길, 태풍, 폭설 등을 고려한 건물배치(위치,
높이, 방향 등) ▲ ●
∙공개공지 ● ●
건축구조
∙필로티(piloti) 건축
∙재해위험을 고려한 건축물 및 층별 용도 배치
∙지붕 및 벽면 녹화
∙재해위험을 고려한 건축재료(지붕, 벽면)
∙벽면, 창호 등의 단열개선 및 내후화(weatherization)
∙자연적/인위적 캐노피(canopy)
● ●
건축설비 ∙자연형(passive) 냉․난방시스템
∙우수, 하천수 등을 이용한 냉․난방시스템
∙생활하수, 우수 등의 재활용을 위한 중수도시스템
● ●
주) ● 해당 계획요소 있음, ▲ 관련되는 계획요소가 제한적 있음
[표 6 계속] 기후변화적응 계획영역별 계획요소
5) 기후변화 재해통합대응 도시 계획요소 적용방안
(1) 계획요소 적용의 기본방향
기후변화 적응을 위한 계획요소 적용의 기본방향은 다음과 같다.
첫째, 지역의 재해특성을 고려하여 관련된 재해유형별 계획요소를 통합적으로 고 려하며, 재해간 상충성과 보완성을 고려하여 적용한다.
둘째, 도시계획제도에서 제시되어 있는 기존 계획요소들은 기후변화 적응관점에 서 재해석하고 체계화하여 적용성을 높이도록 한다.
셋째, 광역․도시차원, 지구차원 등 공간적 범위, 도시의 입지 특성을 고려하여 계획요소를 차별화하여 적용한다.
넷째, 기존 도시는 현재의 토지이용에 따른 제약이 크므로 기반시설과 건축물을 중심으로 소규모, 점진적으로 계획요소를 적용하며, 신도시 조성시에는 도시 및 재 해특성을 고려하여 공간구조, 토지이용부터 기반시설, 단지조성, 건축물까지 가급적 모든 계획영역의 계획요소를 고려하도록 한다.
