K R I H S F O C U S : 국 토 연 구 원 소 식
‘2012 OECD 한국도시정책보고서 발표 및 토론회’주요 내용
한국 도시의 미래를 위한 정책방향
박근현｜국토연구원 연구원(정리)
국토연구원은 OECD, 국토해양부와 공동으로 지난 4월 27일 국토연구원 강당에서 ‘2012 OECD 한 국도시정책보고서’ 발표 및 토론회를 개최하였다. 한국 정부가 OECD에 의뢰한 ‘2012 OECD 한국 도시정책보고서’의 발간을 기념하여, 보고서의 주요 내용을 공유하고 한국 도시의 미래를 위한 정책 방향을 논의하는 자리로서 개최된 이 행사는 ‘2012 OECD 한국도시정책보고서 발표’와 ‘도시경쟁력 강화와 녹색도시 활성화에 관한 세미나’의 두 세션으로 진행되었다. 첫 번째 세션에서는 권도엽 국토 해양부 장관, 앙헬 구리아(Angel GURRIA) OECD 사무총장, 허경욱 주불 OECD 한국 대사, 박양 호 국토연구원장 등 주요 내빈이 참석하였으며, 앙헬 구리아 사무총장이 ‘2012 OECD 한국도시정책 보고서’의 주요 내용을 소개하고 이에 대해 질의응답을 하는 시간을 가졌다. 이어진 두 번째 세션에서 는 OECD의 조아킴 올리베이라 마틴스(Joaquim Oliveira Martins) 지역개발정책국장이 OECD 국 가들의 경험을 바탕으로 지역기반 개발정책의 중요성에 대해 발표하고, 이어 박세훈 국토연구원 연구 위원이 부산 또따또가 사례를 통해 도시 재활성화의 수단으로서 문화클러스터 전략에 대해 설명하였 다. 이어 권원용 서울시립대학교 명예교수의 사회로 이번 OECD 보고서 발간의 의미 및 한국의 미래 도시정책 방향에 대해 심도 있는 토론이 진행되었다. 다음은 이 행사에서 발표된 내용 및 토의내용을 요약·정리한 것이다.
1. 환영사(박양호 국토연구원장)
OECD 한국도시정책보고서를 발표하는 자리를 갖 게 되어서 기쁘게 생각한다. 특히 방문해주신 앙헬 구리아 OECD 사무총장, 권도엽 국토해양부 장관, 허경욱 주불 OECD 한국대사 및 OECD 전문가, 한국 정부 관계자 여러분에게 감사드린다. 이 보고 서는 인구구조의 변화, 녹색도시 등 도시의 미래에 대한 대응방향과 정책적 시사점을 잘 담고 있으며, 정부관계자·학계·시민단체를 비롯한 국민 모두 에게 도움이 될 것으로 기대한다.
2. 보고서 발표(앙헬 구리아 OECD 사무총장)
OECD 한국도시정책보고서를 발간하게 되어 영광 이다. 한국은 지난 40년간 놀라운 경제성장을 경험 했고 여전히 OECD 평균을 상회하는 경제성장률 을 보이고 있다. 4대강 프로젝트 역시 세계적으로 모범이 되는 사례다. 반면 한국은 일련의 구조적인 숙제를 가지고 있다. 첫째, 노동생산성 저하, 둘째, 빠른 노령화, 셋째, 온실가스 배출의 급격한 증가, 넷째, 소득불평등의 증가로 인한 사회적 결속력 약 화 등이다. 이러한 상황에서 도시정책은 포괄적인 개혁정책 패키지의 핵심이 되어야 한다. 7대 광역 권이 인구의 50%, GDP의 50%, 특허출원의 50%
이상을 차지하는 국토개발 불균형의 상황에서 한 국은 국가 차원의 도시정책이 필요하다.
이번에 발간한 보고서에서는 여러 가지 도시정 책을 제안하고 있는데, 그중 특히 두 가지를 강조 하고자 한다. 첫째, 지역별로 맞춤화된 정책이 필
선이 필요하며(핀란드 사례), 쇠퇴도시의 경우 경 제적 기능 재생을 위한 다층적 전략이 필요하다(뉴 캐슬 사례). 둘째, 거버넌스가 강화되어야 한다. 중 앙부처와 지방자치단체 간, 도시정부 내 부처 간 조 율이 중요하다(시카고 사례). 더불어 정책평가수 단 개발이 필요하다. 한국의 도시정책 중 의미 있 는 사례로 녹색성장 전략을 들 수 있다. 녹색성장 정책의 성공에는 각 도시의 명확한 목표와 정부의 적극적 지원이 있었다. OECD는 이러한 한국의 경 험을 바탕으로 보다 나은 도시정책을 설계하고 개 발하고자 한다.
3. 답사(권도엽 국토해양부 장관)
좋은 보고서를 발간해주신 앙헬 구리아 OECD 사 무총장을 비롯해 허경욱 대사님, 박양호 원장님에 게 감사한다. 한국의 빠른 도시화 과정은 현재 아 시아, 아프리카 국가에까지 영향을 미치고 있다.
하지만 경제적 측면에서의 경쟁력 강화와 다르게 공동체성, 인문·문화적 환경, 사회적 약자에 대 한 고려는 부족한 것이 사실이다. 에너지 사용량 증대, 대기오염 심화 역시 큰 문제가 되고 있다. 이 에 따라 한국은 녹색성장정책을 통해 녹색교통 도 입, 녹색건축 활성화, 도시방재 등을 시행해왔다.
도시가 질적으로 도약할 필요가 있는 현 상황에서 OECD의 한국도시정책보고서 발간은 매우 시의적 절하다.
향후 다음과 같은 도시정책 방향이 필요하다.
첫째, 고령화·다문화에 대비하는 도시를 만들어 야 한다. 둘째, 지역별로 차별화된 접근을 통해 도
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시 경쟁력을 강화해야 한다. 셋째, 에너지 효율성 을 높일 수 있는 녹색도시를 지속적으로 만들어가 야 한다. 넷째, 압축도시(compact city) 형태의 도 시구조를 만들어가야 한다. 앞으로 노인이 편안한 도시, 약자를 배려하는 도시, 삶의 질이 높은 도시 를 만들기 위해 많은 전문가, 시민 여러분과 소통 하며 적극적으로 노력하겠다.
4. Q&A 세션
■ 매일경제 기자: 서울의 국제도시화 노력에 대
해 점수를 얼마나 매길 수 있는지, 국제경쟁력 강 화를 위해 수도권 지역에 어떠한 개선이 필요할지 궁금하다.■ 앙헬 구리아:
G20 행사의 성공적 개최에서 보듯 이 서울은 성실한 준비, 전문적 기술력, 환대하는 태도 등에 있어서 매우 모범적인 도시다. 서울 외 에 대구, 부산 등에서도 성공적으로 국제회의를 개 최해왔다. 한편 이 보고서에 나타나듯이 서울을 비 롯한 수도권 지역에서는 기반시설, 수자원, 교통, 공간적 배분, 인구밀도 문제 등이 해결되어야 할 것이다. 도심 공동화에 대비하기 위한 경제활성화 와 일자리 창출이 필요하며 거주민에게는 높은 수 준의 삶의 질이 제공되어야 한다. 이러한 많은 과 제들이 있겠지만, 한국이 보여준 놀라운 가능성을 바탕으로 잘 해나갈 수 있을 것이라고 기대한다.OECD 역시 계획에서 실행 단계까지 많은 도움을 드릴 수 있을 것이다.
세션 2: 도시경쟁력 강화와 녹색도시 활성화에 관한 세미나
1. 발표내용
■ 왜 지역기반 개발정책이 중요한가: OECD의 경험 으로부터(조아킴 올리베이라 마틴스 OECD 지역 개발정책국장)
OECD의 경험을 토대로 한 지역기반 개발정책에 대해 첫째, 지역기반 정책의 필요성, 둘째, OECD 국가의 사례, 마지막으로 거버넌스와 공공정책의 통합에 대해 발표하겠다. 지역기반 정책에 대한 기 존의 ‘2009년 국제 지리·경제 변화 보고서’ 등은 경제성장이 공간과 큰 관련이 없다고 말하면서 시 장의 규모를 강조하였다. 하지만 이와 달리 2011년 OECD에서 조직한 정책포럼의 전문가들은 경제성 장이 공간적으로 다르다는 점을 강조하면서, 도시 개발정책이 공간적 집적을 만들어 대기오염, 교통 체증과 같은 부정적 영향을 낳기도 하고 삶의 질 개 선과 같은 긍정적 영향을 낳을 수도 있다고 말한다.
OECD가 생각하는 효과적인 지역정책은 낙후 지 역을 보상하여 의존도를 키우는 정책이 아니라 지 역자산 활용 및 장점 창출, 부처·부문 간 상호 보 완성 확보, 다차원적 거버넌스체제 활용에 중점을 둔 ‘지역기반’ 정책이다.
실제로 OECD 국가의 사례를 살펴보면 소득수 준(GDP)과 성장 간의 상관관계가 미미함을 알 수 있다. 집적과 도시의 규모가 성장의 유일한 동력 은 아닌 것이다. 도쿄, 서울과 같은 20개의 대규모 도시가 OECD 전체 경제성장의 3분의 1에 기여하 지만, 나머지 3분의 2에 기여하는 지역들도 많다 는 것이 중요하다. 전문가 설문 결과 지역의 성장
등 제도적 요인이 크게 작용함을 알 수 있다. 한 편 OECD 국가의 경우 지역 간 노동시장의 이동 성이 낮다는 점(한국은 12%, 그 외 국가는 대부분 2~3% 수준)은 노동시장이 매우 국지적으로 형성 되어 있음을 시사한다.
거버넌스의 측면에서 경제적 효율성, 사회적 형 평성, 환경적 지속가능성을 통합하는 정책 모델이 필요하다. 여전히 많은 국가에서 중앙정부, 주정 부, 도시정부 간의 정책수단이 겹치는 거버넌스의 문제가 존재한다. 따라서 정책의 상호 보완성이 하 위단계에서 상위단계에 이르기까지 구축되어야 할 것이다. 이러한 방향은 도시의 녹색성장을 위해서 도 매우 중요하다.
■ 도시 재활성화의 수단으로서 문화클러스터 전략:
부산 또따또가 사례(박세훈 국토연구원 연구위원) 부산 도심재생정책 사례인 또따또가 사례로 문화 클러스터를 통한 도시재생전략을 설명하겠다. 이 발표에서의 문화클러스터는 문화의 생산기능에 초 점을 맞춘다는 점에서 문화산업 클러스터나 문화 지구와는 다르다. 기존의 문화 주도 개발은 경제기 반 약화, 양극화, 도시조직의 파괴 등 부작용을 낳 았다. 이에 대해 전문가들은 창조적 경제가 아니라
‘창조적 사회’가 중요하다고 말한다.
‘또따또가’ 문화창작 프로젝트는 쇠퇴한 부산시 구도심의 빈 상가를 리모델링하여 예술가 작업공 간, 각종 갤러리 등을 조성한 사례다. 이 프로젝트 는 부산시에서 380여 명의 예술가들에게 빈 공간 과 3년간의 임대료를 지원하고 예술가들은 지역사 회에 교육·축제 등 예술활동을 지원하는 방식으
형성되어 있으며 계획-생산-전시-판매의 전 단 계에서 타인과 협력관계를 맺는다. 또한 지역과 연 계된 다양한 프로그램을 진행하면서 커뮤니티 운 동가로서의 역할도 수행하고 있다. 예술가, 시민 모두 또따또가의 경제적 효과는 미미하지만 사회 적 이득이 크다고 느낀다고 한다.
또따또가의 차별성은 현재의 공간을 임대하여 재활용했다는 점, 예술가의 지역 참여에 중점을 두 었다는 점, 예술가들이 독립할 수 있도록 지원했다 는 점 등에 있다. 정책적 시사점으로는 첫째, 적절 한 정책적 개입이 좋은 문화 클러스터를 만들어낼 수 있다는 점, 둘째, 예술가들의 지역 참여를 장려 할 수 있는 현명한 정책적 개입이 필요하다는 점, 셋째는 시민과 예술가들이 만나는 카페 조성 등 공 간적 전략이 병행되어야 한다는 점, 마지막으로 정 책은 ‘비가시적’ 성공을 추구해야 한다는 점을 들 수 있다.
2. 토론내용
■ 최막중(서울대학교 교수): OECD 보고서에서 보
여준 관점들은 매우 큰 의미가 있다. 특히 도시의 특성에 맞는 정책 다양화와 부처 간 수직적·수평 적 통합을 강조한 점은 우리나라에서 매우 중요한 사안이라고 여겨진다. 또한 경제적 효율성, 사회적 형평성, 환경적 지속가능성의 세 주제 간 상호 보완 성을 확보하는 일 역시 중요할 것이다. 반면에 지역 경제 위주의 정책 리뷰에 국한되어 도시정책과 국 토정책의 구분이 모호한 점은 아쉽다. 우리나라만 의 제도적 특징 중 하나인 개발제한구역과 최근의K R I H S F O C U S : 국 토 연 구 원 소 식
도시 실험이라고 할 수 있는 행정중심복합도시와 혁신도시에 대한 리뷰가 없는 점도 아쉽다고 하겠 다. 향후 대중교통, 도시 쇠퇴문제, 토지이용규제 등의 측면에서 OECD 회원국가 간의 비교 분석이 진행되길 기대한다.
■ 이재준(수원시 부시장): OECD 사무총장이 강
조한 거버넌스와 정책 통합의 중요성에 특히 공감 한다. 행정가의 입장에서 보자면, 기초자치단체는 OECD가 말한 독자적인 제도와 정책을 가지기에 는 한계가 있다. 지역기반 정책을 갖기 위해서 자 치와 분권이 더욱 진행되어야 할 것이다. 또한 거 버넌스는 소통과 참여의 두 가지 차원에서 논의가 가능한데, 소통의 측면에서는 지방정부 내의 소통 (예: 수원시 제2부시장의 역할), 지방정부와 시민 의 소통(예: 거버넌스), 시민들 간의 소통(예: 시 민조직) 모두가 중요할 것이다. 한편 참여는 정책, 예산, 집행, 갈등관리의 모든 측면에서 이루어져야 하며, 이를 위해 수원시에서도 다양한 정책 실험을 진행 중이다.향후 정책제안으로, 행정조직 차원에서 도시정 책을 총괄하는 부시장이나 실장 제도화, 주민조직 차원에서 새마을단체나 의제21과 같은 조직 활성 화 등이 필요하며, 마을학교·도시대학·마을계획 사제도 등 시민운동과 교육이 뒷받침되어야 한다.
■ 최임락(국토해양부 도시정책과장): 첫 번째 발제
에서 강조한 지역맞춤형 도시개발과 두 번째 발제 에서 살펴본 예술가 중심의 자발적 도시재생 사례 와 같이, 국토해양부에서도 지역자산을 활용한 거 버넌스 체계 구축을 위해 고민하고 있다. 앞으로 농 림수산식품부, 행정안전부, 지식경제부, 국토해양 부 등 정부 부처 간에 충돌하거나 중복되는 정책을 조정하기 위한 노력이 필요할 것이다. 지방정부로의 권한 이양은 앞으로도 더 진행될 것이며, 장기 적으로 도시재생·개발에 있어서 지방정부가 주도 하고 중앙정부는 예산 등을 지원하는 방향으로 가 야 한다고 본다.
■ 주종완(OECD 지속가능개발지역정책국 과장): 이
번 2012 OECD 한국도시정책보고서 작성에 참여 했던 사람으로서 매우 의미 있는 자리였다고 생각 한다. 한국은 아직 ‘도시’ 개념에 대한 정의와 공감 대가 부족하다고 생각하는데, 이를 위해 OECD에 서 설정한 ‘기능적 도시 지역’ 개념을 참고할 수 있 을 것이다. 또한 도시정책에서 모델링이나 시뮬레 이션을 강화하여 인구, 정책 등 예측과 결과를 맞 추는 작업이 필요하다. 한편 녹색도시와 관련하여 서는 보고서에서 언급하였듯이 혼잡통행료 등 시 장 조치의 도입이 필요하고 교통계획과 토지이용 계획의 통합(TOD)이 중요하다고 본다. 과거의 도 시재생이 주택 건설을 최우선으로 추구한 것과 달 리 앞으로는 도시의 기능을 살리는 복합적 개발이 되어야 할 것이다. 현재 OECD의 후속 연구로 압 축도시(compact city) 연구에 대해 한국 정부와 협 의 중이다.■ 민범식(국토연구원 도시연구본부장): OECD 한
국도시정책보고서에서는 도시의 지속가능성을 위 해 경제활력, 이산화탄소 발생 저감 등을 강조하고 있다. 이에 반해 도시의 낙후지역과 사회적 약자에 대한 정책에 관해서는 언급이 다소 부족하다. 한국 의 경우 그동안 다른 개발정책과 달리 낙후지역 정 책에 대해 중앙정부의 관심이 미약했다. 민간부문 의 참여가 활발하지 않은 사회적 약자 정책에는 앞 으로 중앙정부가 적극적으로 관여해야 할 것이다.■ 조아킴 올리베이라 마틴스: 서울과 같은 글로벌
도시가 있다는 것은 축복이자 자산이라고 생각한할 것이다. 박세훈 박사의 발표에서 나왔듯이 창조 성을 지역개발과 연결하기 위해서는 정부의 역할 이 중요하다고 본다. 도시문제에 대한 단일 모델이 나 해법은 없고 특정한 선진 사례를 다른 나라에 그 대로 이식할 수도 없을 것이다. 현재 OECD 국가 전체적으로 지자체의 역량 부족이 거버넌스와 관 련하여 문제가 되고 있는데, 중요한 것은 거버넌스 체계를 구축해서 해결책을 찾는 것이다.
■ 권원용(서울시립대학교 명예교수): 크게 세 가지
측면에서 정리할 수 있겠다. 첫째, 지역기반 정책의 중요성이다. 모든 경제활동은 공간에 기반을 두며 정부부처의 정책도 마찬가지로 지역기반이 되어야 할 것이다. 둘째, 맞춤형 지역개발의 필요성이다.부산 또따또가 사례와 같이 지역의 특성과 장점을 이용하여 지역을 재생할 필요가 있다. 마지막으로 는 분권화와 거버넌스의 중요성이다. 알찬 발표와 열띤 토론을 해주셔서 감사하다.
*‘2012 OECD 한국도시정책보고서(OECD Urban Policy Reviews: Korea 2012)’ 원문은 OECD 홈페이지(http://dx.doi.
org/10.1787/9789264174153-en)에서, 토론회 자료는 국토연구 원 홈페이지(http://www.krihs.re.kr/)에서 볼 수 있다.