국정감사의 본질과 남용에 대한 비판적 검토-증인 신문을 중심으로

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국정감사의 본질과 남용에 대한 비판적 검토- 증인 신문을 중심으로

김수연

한국경제연구원 연구원 (sykim@keri.org)

세계에서 우리나라만이 운영하고 있는 국정감 사제도는 제헌헌법 당시 ‘국정조사’를 오해하여 잘못 도입된 구조적 모순이 내재되어 있는 제도이다.

국정감사의 의의를 국정조사와 구분하여 입법이나 예 산심의 활동에 필요한 정보 획득 및 행정부 권력에 대한 효율적 통제에서 찾기도 하나 오히려 국정마비 등 그 폐해가 현재 심각한 수준이다. 일부에서 차기 개헌 시 폐지가 주장되는 것도 이러한 연유에서다. 이 러한 논란을 배경으로 올해 국정감사도 ‘슈퍼 甲질 국 감, 호통국감, 수박 겉핥기식 국감, 막말 파행 등’ 과거 구태를 고스란히 드러내고 있다는 비판을 받으며 진 행 중에 있다. 문제는 국정감사의 대상이 되는 피감기 관의 수(16대:369개→ 19대:619개) 및 출석요구 증인 수(16대:2,537명→19대 3,802명)는 늘어나고 있어 국 정감사 실효성 논란이 더욱 악화되고 있다는 사실이 다. 특히 늘어나는 기업인에 대한 증인신문(16대:58명

→19대:124명)은 기업인의 활발한 경영활동을 저해할 뿐 만 아니라 증인 채택여부와 관련하여 불법적 로비 등 각종 비리를 양산하고 있다. 이에 본 보고서는 국 정감사의 조사절차로 인정되고 있는 증인신문에 대한 개선안을 제시하고자 한다. 우선 증인신문의 실효성 확보를 위해서는 무엇보다 무분별한 증인채택 문제가

의 범위문제가 선결되어야 한다. 이를 위해 1일 최대 감사안건 수(피감기관 수) 및 안건 당 채택 가능한 최 대 증인 수, 증인 채택시 안건관련성, 감사위원별 증인 에 대한 최소·최대 기본신문시간 등 구체적인 ‘국정 감사 가이드라인’을 마련할 필요가 있다. 둘째, 해당 안건에 대한 심도 있는 논의가 이루어질 수 있도록 증인 신문 이전에 구체적인 신문요지서 송부 및 서면 진술서 제출을 의무화하여야 한다. 셋째, 증인 보호를 위해 상임위원회의 위원장 권한으로 증인에 대한 모 욕, 고함, 적절하지 않는 신문을 하는 감사위원에 대한 제재조치 등을 법률상 명시하고, 국정감사 중 실질적 증언 활용을 위해 증인에 대한 형사적 책임을 면제하 여야 한다. 국정감사의 역할과 기능이 실효성 있게 행 사되기 위해 무엇보다 중요한 것은 국정감사 수행주 체인 의원의 자세 변화이다. 국정감사 증인출석률(19 대:97.79%)이 감사위원의 출석률(19대:94.70%)보다 높은 상황에서 과다한 피감기관 수, 무분별한 증인 채 택, 증인에 대한 모욕 및 부적절한 질문 등에 대한 개 선안은 커녕 매년 증인불출석에 대한 처벌을 강화하 는 법안이 상당 수 발의되는 상황이 계속되는 한 입법 권자이자 국정감사권자인 의회가 수행하는 국정감사 제도 개선도 기대할 수 없다.

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1) 2015년 국정감사 일정총괄표, 국정감사 수첩, 대한민국 국회 2) 정보위는 국정감사계획서 미채택(9. 9 기준)으로 제외

1. 검토배경

▫지난 9월 10일 시작된 2015년 국회 국정감사에 대하여 여전히 ‘슈퍼 甲질 국감, 호통국감, 수박 겉핥기식 국감, 막말 파행 등’ 여론의 비판이 동 일하게 제기되고 있는 상황

- 19대 국회의 마지막 국정감사로 10월 23일까지 진 행될 올해 국정감사는 총 708개의 피감기관을 대상 으로 각 위원회별 평균 10.7일간 진행될 예정1)2) - 2015년 현재 진행되고 있는 국정감사에 대하여 여

전히 정책감사는 공언(空言)에 불과하고, 과거 국 정감사의 구태를 고스란히 드러내고 있다는 비판이 이어지고 있음

◦제대로 따질 실력 없어 판깨기 나선 듯한 국감(서울 신문, 2015. 9. 12)

◦삿대질·고성·파행 불사..국감 개시부터 극한 공 방(연합뉴스TV, 2015. 9. 12)

◦꼴불견 국감 언제까지 참고 봐야 하나(국민일보, 2015. 9. 12)

◦'총선용 국정감사' 첫날부터 곳곳 파행(한국경제, 2015. 9. 11)

◦국정감사 ‘총수 망신 주기 호출’에 마비되는 기업 활동(중앙일보, 2015. 9. 1)

◦'기업국감'인가… 與野, 기업인 무더기로 불러(조 선닷컴, 2015. 9. 11)

실시 피감기관 수

평균 (개)

피감기관당 평균 소요시간

(시간)

출석요구 기관증인 수

평균 (명)

출석요구 일반증인 수

평균 (명)

출석요구 기업인 증인 수 평균(명) (일반증인에 대한

비율)

출석요구 증인별 소요시간**

평균(시간)

감사의원 출석률

평균

증인 출석률 평균

16대 369 3.18 2,347 190 57.5(30.52%) 0.46 90.71% 97.79%

17대 479 2.43 3,095 183 51.75(28.41%) 0.35 92.81% 97.35%

18대 507 2.05 3,202 267 76.5(28.83%) 0.29 94.65% 93.91%

19대 619 1.69 3,482 320 124(38.75%) 0.27 94.70% 97.78%

<표 1> 16대~19대별 국정감사 개황*

* 년도별 국정감사 개황은 별첨 참조

** 총 실감사시간/총 출석요구 증인수 ×100

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3) http://news.chosun.com/site/data/html_dir/2015/09/

11/2015091101948.html

4) 국회에서의 증언·감정 등에 관한 법률 일부개정법률안, 이 노근 국회의원 대표발의안, 2014. 10. 10

5) 2013년 국정감사 시 신문이 이루어지지 않은 증인의 경우 이승 철 전경련 부회장을 포함 31인에 달함. 바른사회시민회의 6) 최석림 외 3인, 「국회에서의 증언·감정 등에 관한 법률」의

개정방안, 현안보고서 제104권, 국회입법조사처, 2010. 12 7) 국정감사를 하기 위해 증인을 부르는 게 아니라 증인을 부르

기 위해 국정감사를 하는 것 같다는 정치권 인사의 촌평, ‘증 인을 위한 국감?’, 동아일보, 2014. 10. 15

▫16대~19대(2015년 제외) 국정감사 현황을 살펴 보면 국정감사의 대상이 되는 피감기관의 수 및 출석요구 증인 수, 기업인 증인 수는 점점 늘어나 고 있는데 반하여 피감기관 당 감사에 소요되는 시간 및 출석요구 증인 당 신문에 소요되는 시간 은 점점 줄어들고 있는 것으로 나타났음 - 이는 시간, 인력, 전문성 등을 고려했을 때 이미 우

려되었던 국정 전반에 대한 국정감사 실효성 논란이 점점 확대되고 있다는 것을 의미하는바, 국정감사에 대한 개선책 마련이 시급함

◦한편 매년 국정감사시 증인불출석에 대한 처벌을 강화하는 법안이 국회에서 상당 수 발의되고 있으 나 증인출석률이 감사위원의 출석률보다 일반적으 로 높은 것으로 나타났음

▫무리한 증인 채택은 2015년 국정감사에서도 재 연되고 있는바 과거와 마찬가지로 질문조차 받지 못하는 증인이 상당수 발생하거나, 특히 내년 총 선을 앞두고 이슈화되기 쉬운 기업인 증인에 대 한 출석요구 남발로 각종 폐해가 우려됨 - 올해 국정감사에서 출석이 합의된 일반증인(참고인

포함, 9. 10 기준)은 273명, 이 가운데 공기업을 제외 한 민간 기업인 증인은 94명으로 앞으로 계속적으로 추가될 것이 예상3)

◦9. 11 기준 산업통산자원위원회는 일반증인 68인, 참고인 16인을 채택하였는바 절반 이상이 기업인으 로 기관증인(구체적인 명단, 인원이 공개되지 아니 함)까지 고려하면 상당수의 증인신문이 12일간 이 루어질 것으로 보임

◦ 9. 11 기준 정무위원회의 경우도 일반증인 49명 참 고인 10명으로 반수 이상이 기업인이며, 기관증인 249명까지 약 300여명이 11일간 국정감사 증인신 문을 받게 됨

- 한편 제18대 국회 국정감사 출석 증인의 신문 현황 분석결과 5분 미만의 답변을 한 증인이 76%, 신문이 전혀 없었던 증인도 12%에 달하는 것으로 드러났는 데 이는 국정감사 안건과의 관련성 여부에 관한 심 도 있는 검토 없이 정치적인 목적이나 관행에 따라 과다하게 증인이 채택되었음을 의미4)5)

◦심지어 증인을 국정감사장에 부른 후 증언을 듣지 않는 경우, 증인을 불러 놓고도 증언을 듣지 않는다 는 비난을 피하기 위해 일부러 증인에게 간단한 증 언을 할 기회를 주는 경우도 발생하고 있음6)

- 이러한 무분별한 증인 채택7), 특히 기업인에 대한 증인신문은 기업인의 활발한 경영활동을 저해할 뿐 만 아니라 증인 채택여부와 관련하여 불법적 로비 등 각종 비리를 양산할 우려

◦“증인 채택은 거대한 暗시장”, 국감이 新비즈니스 로(문화일보, 2015. 9. 9)

◦기업인 증인 채택이 늘어나는 이유는 의원들이 증 인 채택을 민원 해결 도구로 이용하기 때문(JTBC 뉴스, 2015. 9. 10)

◦국감 흔드는 ‘보이지 않는 손’ 대형 로펌들(경향신 문, 2014. 10. 16)

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8) 정종섭, 헌법학원론, 박영사(2014)

9) 최정인, 김지, 국정감사 및 조사제도의 현황과 개선방안, 국 회입법조사처, 현안보고서 제108호, 2010. 12. 24.

10) 국회 국정감사의 성과 및 결과처리 효율화 방안, 입법정책 연구회, 2014

11) 노제훈, 현행 헌법상 국정감사제도의 문제점과 제도개선방 향에 관한 연구, 토지공법연구 제53집(2011. 5)

▫이에 본 보고서는 국정감사의 헌법상 도입 연혁, 국정감사 폐지론 등을 통해 국정감사에 대한 일 반적인 논의를 살펴본 이후, 국정감사시 의회조 사권의 일종으로 운영되고 있는 증인신문의 내용 등을 검토함으로써 매년 그 폐해가 반복·확대되 는 국정감사 증인신문 제도에 대한 개선점을 제 시하고자 함

2. 국정감사의 의의

▫국정감사란 국회가 매년 정기적으로 국정전반에 관하여 실시하는 감사로 국회가 대정부통제기능 을 실효적으로 수행할 수 있도록 헌법이 국회에 부여한 권능(權能)임8)

- 국회 국정감사의 근거규정은 헌법 제61조 및 ‘국정 감사 및 조사에 관한 법률’, ‘국회에서의 증언·감정 등에 관한 법률’ 등임

◦헌법 제61조는 국회의 국정통제 수단으로 국정감 사권과 함께 국정조사권을 의회에 부여하고 있는 바 양자 간 차이점에 대해서는 후술

- 국정감사제도는 국회가 가진 국정통제수단 가운데

‘대상범위의 포괄성’과 ‘실시의 정례성’이 핵심적인 특징9)

◦국정감사는 국정감사 및 조사에 관한 법률 제2조 제1항에 의해 국정전반에 관하여 소관 상임위원회 별로 매년 정기회 집회일 이전에 감사시작일부터 30일 이내의 기간을 정하여 감사를 실시할 수 있으 며 본회의 의결로 정기회 기간 중에도 감사를 실시 할 수 있음

◦국정감사 대상사안은 국정전반에 대하여 시행할 수 있도록 포괄적으로 규정되어 있는바 ① 위원회 의 선정으로 정부조직법 기타 법률에 의하여 설치 된 국가기관, 지방자치단체 중 특별시·광역시·도 및 공공기관의 운영에 관한 법률 제4조에 따른 공 공기관, 한국은행, 농업협동조합중앙회, 수산업협 동조합중앙회, ② 본회의 의결로 상설한 기관 외의 지방행정기관, 지방자치단체, 감사원법에 의한 감 사원의 감사대상기관에 대해 국정감사를 실시할 수 있음

◦국정감사는 효율적 시행을 위하여 각 상임위원회 가 주관하고 공개를 원칙으로 하며 감사의 실효성 을 확보하기 위하여 서류제출 및 증인출석 요구 등 에 있어 강제성을 부여하고 있음

- 국정감사의 본질에 대하여 ① 국정운영 전반에 관 하여 실태를 보다 정확히 파악함으로써 입법활동과 예산심의를 위해 필요한 자료와 정보를 획득하고,

② 국정 감시·비판작용을 통해 헌법이 국회에 부여 한 대의적 기능인 입법활동·예산심의 기능 외에 국 정통제기능 등을 효율적으로 수행하기 위함이라는 것이 일반적 견해10)

◦오늘날 중요성이 증대되고 있는 국민의 알권리 충 족도 국정감사의 주요 기능

◦국정감사권의 성질에 대해 국회의 본질적 권한을 수행하기 위하여 인정되는 ‘보조적 권한’으로 파악 하는 견해 및 입법권, 재정권 등과 함께 ‘독립적 권 한’이라는 견해로 나뉘고 있으나 그러한 논쟁이 불 필요하다는 주장도 있음11)

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12) 대행정부견제권의 합리적 조정: 입법지원기구의 역할과 기능, 2008년 국회입법조사처 연구용역사업, 한국공법학회, 2008. 12

13) 정만희, 국정감사제도의 재검토, 공법학연구 제10권 제1호 14) 이관희, 우리나라 국정감사조사제도의 개혁방안, 고시계

2005년 10월

▫한편 국정감사는 다른 나라에서는 그 유례를 찾 아보기 힘든 우리나라만이 특유하게 운영하고 있 는 제도임

- 오늘날 미국, 프랑스, 독일, 일본 등 대부분의 국가 에서 특정 사안에 대한 의회의 국정조사권을 인정하 고 있지만, 우리나라와 같이 정기적으로 국정 전반 에 대하여 운영되는 의회 국정감사 형태의 제도는 없음

- 영국의회에서 1689년 6월 아일랜드 전쟁의 실패원 인을 조사하기 위하여 특별위원회를 설치하여 총독 의 실정과 반역죄 여부에 대한 조사활동을 전개한 것이 국정조사제도의 시초로 미국, 프랑스, 독일, 일 본 등 대부분의 국가에서는 국회의 기능을 수행하기 위한 보조적 기능으로 국정조사권을 인식하고 있으 며, 미국 외에는 국정조사권이 활발하게 운용되고 있지 아니함12)

- 미국의 경우 엄격한 권력분립제도 하에 헌법상 국 회의 정부에 대한 감독적 권한은 인정되지 아니하나 입법권, 탄핵권, 의회의 자율권 등 헌법상의 권한 행 사를 효과적으로 수행하기 위한 범위 내에서 국정조 사권이 강력하게 행사되고 있음

3. 헌법상 국정감사 도입경위 및 국정감사 폐지론

▫국정감사제도는 1948년 제헌헌법 도입 당시 ‘국 정조사’의 의미로 제도화된 것으로, 이후 국정감 사와 국정조사 간 구분 없이 운영되어 오다 1953 년 ‘국정감사법’ 제정을 통해 범위의 포괄성 및 정 기성을 특징으로 하는 오늘날의 국정감사제도가 마련되었음

- 제헌헌법 제43조에 의하여 국정조사권이 아닌 국정 감사권이 제도화되었으며, 1972년 유신헌법에서 국 정감사제도가 폐지된 이후 1980년 헌법에서 국정조 사제도만이 명문화되었다가 1987년 제9차 개정헌법 에서 국정조사와 함께 국정감사가 부활되었음 - 1948년 제헌헌법에서 ‘국정조사’ 대신 전세계 유례

없는 ‘국정감사’가 도입된 것은 실제 국정조사와의 명칭 혼용에서 발생한 것으로 제헌의회에서 국정조 사와 다른 형태의 국정감사를 도입하려는 입법적 의 도는 없었다는 주장13)

◦1948년 제헌헌법에서 국정감사를 규정하고도 1948 년 제정된 국회법상에서는 헌법규정과 다르게 ‘감 사’ 대신 ‘심사’, ‘조사’라는 표현을 사용하고 있으 며, 정례적으로 실시하는 국정감사제도를 마련하 지 않을 것으로 볼 때 국정조사와 다른 국정감사제 도를 의도적으로 도입한 것은 아니라는 지적14)

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15) 김효전, 입법부의 정책통제기능-국정감사권과 조사권을 중심으로, 대한변호사협회지, 1989년 2월

1948년 헌법~

1960년 11월 헌법

1962년 헌법~

1969년 헌법 1972년 헌법 1980년 헌법 1987년 헌법

국정감사

국정조사 無(1975년~有:

국회법)

헌법 조문

국회는 국정을 감사 하기 위하여 필요한 서류를 제출케 하며 증인의 출석과 증언 또는 의견의 진술을 요구할 수 있다.

국회는 국정을 감사 하며 이에 필요한 서류의 제출, 증인 의 출석과 증언이나 의견의 진술을 요구 할 수 있다. 다만 재판과 진행중인 범 죄수사소추에 간섭 할 수 없다.

없음(1975년 국회법 에서 국정조사제도 도입)

국회는 특정한 국정 사안에 관하여 조사 할 수 있으며 그에 직접 관련된 서류의 제출, 증인의 출석 과 증언이나 의견의 진술을 요구할 수 있다. 다만 재판과 진행 중인 범죄수사 소추에 간섭할 수 없다.

① 국회는 국정을 감사 하거나 특정한 국정사안 에 대하여 조사할 수 있 으며, 이에 필요한 서류 의 제출 또는 증인의 출 석과 증언이나 의견의 진술을 요구할 수 있다.

② 국정감사 및 조사에 관한 절차 기타 필요한 사항은 법률로 정한다.

출처: 정종섭, 헌법학원론, 박영사(2014)

<표 2> 우리나라 국정감사󰋯조사제도의 변천

◦또한 제헌헌법의 기초자인 유진오 박사가 국정감 사와 국정조사를 혼용하여 설명하면서 국정감사를 영국에서 기원한 것이라고 하여 국정조사의 의미 로 파악하고 있었으며, 우리나라 보다 1년 먼저 입 헌주의헌법을 채택한 일본국 헌법 제62조의 국정 조사권 조항과 비교해 볼 때 양국의 헌법규정은 그 내용에 있어 거의 동일하며 단지 일본국 헌법규정 상 조사를 우리나라 제헌헌법이 감사로 표현한 것 외에는 차이점이 없는바 제헌헌법상 국정감사제도 는 실제 국정조사제도를 도입하고자 한 것이라는 주장15)

- 국정감사와 국정조사제도는 그 근거법률, 성격과 기 능, 실시 방법, 실시 장소 등에 있어서는 대동소이하 나 실제 운영과정에서 차이가 있을 뿐임.

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16) 대신 국정조사권을 활성화시키는 방향으로 개선해야 한다 는 견해

17) 정만희, 국정감사제도의 재검토, 공법학연구 제10권 제1호, 이관희, 우리나라 국정감사ㆍ조사 제도의 개혁방안, 헌법 학연구 제11권 제3호(2005. 9)

구 분 국 정 감 사 국 정 조 사

실시위원회 소관상임위원회(국정감·조사법 제2조) 특별위원회, 상임위원회(국정감·조사법 제3조)

실시 시기

매년 정기회 집회일 이전(감사시작일로부터 30일 이내) (본회의 의결에 의해 시기변경 가능, 국정감·조사법 제2조)

국정조사 요구시 교섭단체간 협의로 결정

실시 요건 법정(매년 1회)(국정감·조사법 제2조) 국회재적의원 4분의 1 이상의 요구 (국정감·조사법 제3조)

대상 국정전반(국정감·조사법 제2조) 특정사안(국정감·조사법 제3조)

계획서 작성 상임위원장이 국회운영위원회와 협의하여 작성 (국정감·조사법 제2조)

조사위원회가 조사계획서를 작성함 (본회의의 승인 필요, 국정감·조사법 제3조)

대상기관의 본회의승인

여부

국정감·조사법 제7조

·제1호∼3호기관은 본회의 승인 불요

·제4호기관은 본회의 승인 필요

별도규정 없음.

※위원회 의결

활동기간 및 연장여부

감사시작일로부터 30일 이내

·연장불가(단축은 가능)

·조사계획서에 정한 기간

·연장시 본회의 의결 필요 (국정감·조사법 제3조, 제9조)

기타 지방자치단체에 대한 감사는 2인 이상의 위원회가

합동감사를 할 수 있음. 국정조사의 경우 대부분 청문회 개최

출처: 대한민국 국회 국정감사정보시스템

<표 3> 국정감사 및 국정조사 제도 비교

▫국정감사제도가 제헌헌법 당시 국정조사제도를 오해하여 잘못 도입되었고 그 구조적인 모순이 효율적인 국가운영에 상당한 부담을 주고 있다는 사실을 고려해 볼 때 차기 개헌시 폐지되어야 한 다는 주장16)이 제기되고 있음

- 국정감사 폐지론의 논거는 다음과 같음17)

◦국정 전반에 관한 포괄적인 감사권을 부여한 것은 삼권분립의 원칙에 위반될 뿐만 아니라 외국에서 도 그 예가 없고,

◦국회의 국정감사와 감사원의 감사가 중복되고,

◦국정감사와 국정조사의 한계가 모호하며,

◦전문성, 시간, 가용인력 등에 비추어 실효적 감사를 할 수 없으며,

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18) 성낙인, 헌법학, 박영사

19) 임동욱, 국정감사 제도의 실효성 확보를 위한 주요 쟁점과 대안들, 충주대학교 논문집 제46집, 2011년 12월

◦지방자치단체에 대한 국정감사는 지방의회의 행정 사무감사와 중복되어 지방자치제의 본질을 침해할 수 있고,

◦국정감사가 하급·집행기관을 중심으로 수행되면 서 청탁과 압력의 기회로 악용된다는 것 등

- 학계의 지배적인 입장은 국정감사는 국정조사와 달 리 그 기능에서 예산안 심사와 연계하여 국회의 기 능을 실효성이 있게 하고, 이를 통해 행정부 권력을 효율적으로 통제하는데 의의가 있으므로18) 국정감 사 폐지보다 문제점을 개선하고 보완하는 점진적 개 선론임

◦우리나라만이 특유하게 감사원이 대통령 직속기관 으로 행정부에 소속되어 있는 상황에서 국정감사 는 행정부에 대한 감독을 보완하는 기능을 수행하 는바 전면적 폐지보다 관련 부작용을 최소화하는 방향으로 관계 법률을 개정하는 것이 바람직하다 는 주장

- 이와 같이 국정감사 폐지론까지 제기되는 것은 우 리나라에서 국정감사가 본래 의도했던 국정감사의 역할과 기능을 수행하지 못하고 있으며 오히려 국정 마비 등 폐해가 심각하다는 것을 시사

◦입법이나 예산심의 활동에 필요한 정보획득이라는 국정감사의 본연의 역할은 거의 수행되지 못하고 불필요한 말싸움과 정쟁이 난무하며 폭로성 언론 플레이를 통해 유권자의 주목을 받으려는 상황이 매년 한 달여 반복되고 있음

◦국정감사는 국정조사와의 이원화, 감사원 감사와 의 중복, 피감기관의 과다, 지방자치단체의 중복감 사와 같은 구조·체계상의 문제뿐만 아니라 감사 기간의 부족, 과다한 자료제출 요구, 국회의 전문성 부족, 정쟁의 대상이 되는 국정감사 등 행태·절차 상에서 실효성을 담보할 수 없는 구조19)

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4. 국정감사와 증인신문

▫우리나라 국정감사는 헌법상 명문규정을 근거로 [국회에서의 증언ㆍ감정 등에 관한 법률]을 통해 보고와 서류제출의 요구, 증언·감정 등 조사권 한을 인정하고 있음

- 특히 국회가 증인을 출석시켜 증언을 청취하는 것은 입법의 기초자료를 수집하고 국정통제의 근거를 마 련하는 국정감사의 실효적 수행을 위한 중요한 활동 인바 ‘국회에서의 증언ㆍ감정 등에 관한 법률’ 제2조 에서는 국회 출석 요구에 따른 증인 출석 의무는 다 른 법률 규정에 우선하여 적용된다고 명시하고 있음

◦출석을 거부할 수 있는 예외사유는 본인이나 근친 자의 형사책임과 관련된 경우, 업무상 지득한 타인 의 비밀로서 공익상 필요가 없는 경우, 군사·외교·

대북관계의 국가기밀 사항으로서 주무부장관의 소 명이 있는 경우로 엄격하게 제한됨(동법 제3조, 제 4조)

- 증인의 증언과 관련하여 불출석 등에 대하여 다음 과 같이 형사처벌을 규정하고 있음

죄 명 내 용 처 벌

불출석 등의 죄(제12조)

▲ 정당한 이유없이 출석하지 아니한 증인

▲ 보고 또는 서류 제출요구를 거절한 자

▲ 선서 또는 증언이나 감정을 거부한 증인이나 감정인

▲ 정당한 이유없이 증인·감정인·참고인의 출석을 방해하거나 검증을 방해 한 자

3년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금

국회모욕의 죄(제13조)

▲ 증인이 본회의 또는 위원회에 출석하여 증언함에 있어 폭행·협박·기타 모욕적인 언행으로 국회의 권위를 훼손한 때

▲ 증인이 동행명령을 거부하거나

▲ 증인이 제3자로 하여금 동행명령장의 집행을 방해하도록 한 때

5년 이하의 징역

위증 등의

죄(제14조) ▲ 선서한 증인 또는 감정인이 허위의 진술(서면답변 포함)이나 감정한 때 1년 이상 10년 이하의 징역*

<표 4> ‘국회에서의 증언ㆍ감정 등에 관한 법률’상 증인 관련 형사처벌 규정

* 다만, 범죄가 발각되기 전에 자백한 때에는 그 형을 감경 또는 면제 가능(이때 자백은 국회에서 안건심의 또는 국정감사나 국정조사를 종료하기 이전일 것)

(10)

20) 국감 증인채택에 사업포기 첫 사례, 매일경제, 2015. 9. 8 http://news.mk.co.kr/newsRead.php?year=2015&no

=867335

21) 국회 국정감사의 성과 및 결과처리 효율화 방안, 2014년도 국회사무처 연구용역보고서, 입법정책연구회

- 또한 국정감사시 위원회는 증인이 정당한 이유 없 이 출석하지 않는 경우 동행명령을 의결할 수 있음

◦증인에게 동행명령장이 제시되고 증인이 자유의사 에 따라 응하는 임의동행의 방식으로 집행되는 동 행명령의 경우 동행명령장에 의한 강제구인은 불 가능하지만 동행명령 거부 시 국회모욕죄에 해당 (동법 제6조, 제13조)

- 단 증인 불출석, 위증 및 동행명령위반 등에 대한 형사처벌을 위해서는 위원회 의결을 통한 고발이 필 요(동법 제15조)

◦국회가 고발하면 검찰이 기소여부를 결정하게 되 고, 불기소처분에 대하여는 국회가 항고로 불복 가 능(검찰청법 제10조)

▫국정감사에 대한 무용론, 폐지론이 제기될 만큼 그 폐해가 매년 반복·확대되는 것과 마찬가지로 대기업 총수 등 언론의 관심을 받기 용이한 증인 을 불필요하게 출석시켜 주목받으려 하거나, 안 건과 직접적 관련성이 낮은 증인을 무분별하게 과다 채택하는 등 증인신문과 관련한 국정감사권 의 남용행위도 상당히 우려되는 상황

- 앞서 제1장 검토배경에서 살펴본 것과 같이 무더기 증인 채택으로 인해 질문조차 받지 못하는 증인이 상당수 발생하거나, 이슈화되기 쉬운 기업인 증인에 대한 출석요구 남발되고 있음

◦최근에는 국정감사 증인출석을 요구받은 A기업이 증인 채택에 대한 부담으로 관련 사업백지화하는 사례20)도 발생하는 등 국정감사 기간 동안 과다한 증인 채택으로 행정부 피감기관뿐만 아니라 기업 체까지 업무진행을 방해하고 있음

- 국정감사에서 증인출석요구와 관련하여 지적되는 문제점은 다음과 같음21)

◦수감기관의 기관장에 대하여 보고요구를 하는 동 시에 거의 일률적으로 증인으로 채택하고 있으나, 대부분의 경우 보고만 받고 그침

◦출석요구현황을 보면 수감기관장을 보좌하는 참모 격인 부서장을 일률적으로 증인으로 채택함으로써 전체 출석요구 증인의 80%정도가 이러한 부류에 속하는 증인이나, 대부분의 이러한 증인들은 실제 보고에도 참여치 않았을 뿐 아니라 증언도 한 바가 없는 것으로 분석되고 있음

◦감사 사안과의 관련 여부에 대한 충분한 검토 없이 정치적으로 국민들의 관심을 집중시킬 수 있는 상 당수의 증인을 출석 요구하였으나 제대로 신문치 못한 경우도 있으며, 또한 동일한 사안에 대한 증언 을 듣기 위하여 동일인을 2개 이상의 위원회에서 증인으로 채택한 사례

◦증인신문에 있어 증인의 인격모욕, 사생활침해, 강 압적인 신문, 그리고 시간계획 없이 장시간 대기시 키거나 출두증인에 대한 신문 없이 되돌려 보내는 사례

◦증인채택문제와 관련하여 여·야간의 증인채택여 부와 관련하여 합의를 이루지 못하는 경우에는 국 정감사가 파행

(11)

의안번호 발의일 발의의원 제안이유 주요내용

12008 2014.

10. 8

이상일, 민현주, 박창식, 이만우, 최봉홍, 한선교, 윤재옥, 홍문종, 문대성, 유일호, 심학봉, 황주홍 의원(12인)

󰋯증인이나 참고인에 대한 출석요구 시 구체적인 신문요지서를 첨부하도 록 하여 사전준비를 통해 충실한 증 언ㆍ진술을 가능토록 함

󰋯현행 임의 제출 사항으로 되어 있는 사전답변서를 의무화하도록 하여 실 제 위원회 또는 본회의에서는 중요 사항위주로 핵심적인 조사가 이루어 질 수 있도록 함

󰋯사전 답변서를 통하여 충분한 답변 이 확보된 경우에는 해당 증인 또는 참고인에 대한 출석요구를 철회 가 능토록 함

가. 증인 등에 대하여 출석을 요구할 때에는 신문할 요지를 구체적으로 작성하여 출석 요구서에 첨부하도록 하고, 출석을 요구받 은 증인 또는 참고인은 신문할 요지에 대 한 답변서를 사전에 의무적으로 제출하도 록 함(안 제5조제3항 및 제6항)

나. 본회의 또는 위원회는 증인 또는 참고인이 제출한 답변서를 검토하여 해당 답변서로 출석을 갈음할 수 있다고 판단하는 경우에 는 증인 또는 참고인에 대한 출석요구를 철회할 수 있도록 함(안 제5조제7항 신설

12021 2014.

10. 10

이노근․

정희수, 김기선, 박인숙, 김태원, 송광호, 박성호, 이장우, 이우현, 함진규 의원(10인)

무분별한 증인출석요구를 제한하고 출 석의 필요성이 있는 경우에 한해서 신 중히 증인을 선정할 수 있도록 증인 신청과 선정에 관한 규정을 마련

가. 의원 또는 위원은 증인 선정을 위하여 증 인 신청의 이유 등을 기재한 신청서를 의 장 또는 위원장에게 제출하도록 함(안 제4 조의3제1항 신설)

나. 증인 신청이 있는 때에는 본회의 또는 위 원회의 의결로 증인을 선정하며, 이 경우 증인은 안건이나 국정감사 또는 국정조사 와 직접 관련성이 있어야 함(안 제4조의3 제2항 신설)

<표 5> ‘국회에서의 증언·감정 등에 관한 법률’ 일부개정법률안

▫국회 일부에서도 이러한 국정조사상 증인 채택과 관련하여 문제점을 인식하여, 불필요한 증인출석 요구를 줄이고 국회 안건심의 및 국정감사의 효 율성을 확보하기 위하여 [국회에서의 증언·감정 등에 관한 법률 일부개정법률안]을 발의하기도 하였으나 아직까지 상임위원회에 계류 중에 있음 - 19대 국회에서 발의된 38개의 [국회에서의 증언·감 정 등에 관한 법률 일부개정법률안] 가운데 상기 표 상 2개의 발의안 만이 국정감사 증인신문 관련 개선 안으로 제시되었음

- 하지만 나머지 36개의 발의안의 경우 제출서류에 사진이나 영상물을 포함되도록 용어 수정(2014. 3.

18 공포), 법률 한글화를 위한 2개의 안을 제외하고 는 대개 증인 불출석시 처벌 강화나 위증 처벌 등 국정감사권의 행사자로서 관련 권한을 강화하는 발 의안임

(12)

22) 「국회에서의 증언·감정 등에 관한 법률」의 개정방안, 현안보고서 제104호, 국회입법조사처, 2010. 12. 22 23) 議院における証人の宣誓及び証言等に関する法律 第

一条の三 2.各議院は、前項の通知をする場合には、

具体的に記載された証言を求める事項及び正当の理 由がなくて出頭しないときは刑罰に処せられる旨(証 人としてその現在場所において証言すべき旨の要求を する場合には、正当の理由がなくてその要求を拒んだ ときは刑罰に処せられる旨)を併せて通知するものと する.

5. 국정감사 증인신문 개선방향

▫(제언 1) 증인신문의 실효성 확보를 위해서는 무 엇보다 무분별한 증인채택 문제가 해소되어야 하 고, 이를 위해 과다한 안건 및 피감기관의 범위에 대한 선결이 전제되어야 하는바 ‘국정감사 가이 드라인’ 또는 ‘의회내부 의사규칙’ 등을 통해 1일 최대 감사안건 수(피감기관 수) 및 안건 당 채택 가능한 최대 증인 수, 증인채택시 안건관련성 정 도, 감사위원별 증인에 대한 최소·최대 기본신 문시간 등 규정하여야 함

- 비록 ‘국정 전반에 대한 감사’라는 범위의 포괄성이 국정감사제도의 특징이지만 671개의 피감기관, 증 인 3,701명을 16개 위원회가 10여일 남짓한 시간에 감사하여야 하는 상황(2014년 기준)에서 감사의 실 효성에 대한 우려는 이미 심각한 상황

- 헌법이 대행정부 견제권으로써 국회에 부여한 권한 인 만큼 국정감사권의 남용행위는 국정감사 주체인 의원 내부적으로 안건 및 증인채택 등에 대한 제한 규정을 마련하는 것이 바람직함

- 이에 의회내부 의사규칙이나 국정감사 가이드라인 등을 통해 1일 최대 감사안건 수, 안건 당 채택가능 최대 증인 수, 의원별 최소 3분 이상 신문 진행, 안건 과 증인 간 구체적 관련성 등을 마련하여야 할 필요

▫(제언 2) 증인 신문 이전에 구체적인 신문요지서 송부 및 서면진술서 제출을 의무화하여 국정감사 에서 해당 안건에 대한 심도 있는 논의가 이루어 질 수 있도록 하여야 함

- 증인이 사전준비를 통해 충실한 진술이 가능하도록 증인출석 요구시 첨부되는 신문요지서상 기재사항 (안건의 내용, 경과, 의원별 질문사항 등)을 구체적 으로 명시하도록 함

◦‘국회에서의 증언·감정 등에 관한 법률’ 제5조 제 3항은 본회의 또는 위원회가 증인에게 출석을 요구 하는 경우 요구서에 신문할 요지를 첨부하도록 규 정하고 있으나, 실제 첨부되는 신문요지서에는 안 건의 제목 정도만 기재되어 증인에게 전달되는 상 황22)

◦일본 의회의 경우 증인 출석 통지시 ‘구체적으로’

기재된 증언 요구 사항을 송부하도록 규정되어 있 음(의원에서의 증인의 선서 및 증언 등에 관한 법률 제1조의 3 제2항)23)

◦구체적인 신문요지서는 증인뿐만 아니라 감사위원 도 사전에 신문에 대한 준비를 보장함

- 또한 감사위원들의 보다 효율적인 신문을 위하여 현재 임의사항인 사전답변서(동법 제5조 제6항)를 의무적으로 제출하도록 하여야 함

(13)

24) STANDING RULES OF THE SENATE, REVISED TO JANUARY 24, 2013, RULE XXVI 4(b) Each committee (except the Committee on Appropriations) shall require each witness who is to appear before the committee in any hearing to file with the clerk of the committee, at least one day before the date of the appearance of that witness, a written statement of his proposed testimony unless the committee chairman and the ranking minority member determine that there is good cause for noncompliance. If so requested by any committee, the staff of the committee shall prepare for the use of the members of the committee before each day of hearing before the committee a digest of the statements which have been so filed by witnesses who are to appear before the committee on that day.

25) 議院における証人の宣誓及び証言等に関する法律 第 五条の六 各議院の議長若しくは委員長又は両議院の 合同審査会の会長は、議員又は委員の証人に対する 尋問が、証言を求める事項と無関係な尋問、威嚇的 又は侮辱的な尋問その他適切でない尋問と認めるとき は、これを制限することができる。

26) 2009년 9월 9일 미국 하원 양원합동회의에서 오바마 대통 령의 건강보험 개혁 연설 도중 Joe Wilson 공화당 하원의 원이 ‘You lie!’ 소리친 사건을 계기로 규칙위원장은 발언예 절을 구체화하는 가이드라인을 발표함. 전진영, 미국하원 의 발언관련 규범, NARS 현안보고서 제37호, 2009. 9. 28, 국회입법조사처

◦미국 상원의사규칙(RULE XXVI COMMITTEE PROCEDURE 4(b))24)의 경우 청문회 하루 이전 서 면 증언서(a written statement of the witnessʼs proposed testimony)를 제출을 요구하도록 규정되 어 있음

▫(제언 3) 증인 보호를 위해 상임위원회의 위원장 권한으로 증인에 대한 모욕, 고함, 적절하지 않는 신문을 하는 감사위원에 대한 제재조치 등을 법 률상 명시하고, 국정감사 중 실질적 증언 활용을 위해 증인에 대한 형사적 책임을 면제하여야 함 - 국정감사의 출석으로 이미 신체의 자유 등 기본권

을 제한받는 증인의 경우(기관증인이 아닌 일반증인 의 경우 제한 정도는 더 큼) 증언을 통해 실체적 진 실 파악에 기여하기보다 오히려 의원에게 모욕적인 언사나 고함, 인격권까지 침해받는 사례가 상당수

◦실제 집행가능성은 논외로 하더라도 의원의 이러 한 비상식적인 태도는 지양되어야 하는바 ‘국회에 서의 증언·감정 등에 관한 법률’상 증인 모욕에 대 한 감사위원 제재조치 등 명시 필요

◦일본은 ‘의원에서의 증인의 선서 및 증언 등에 관한 법률’ 제5조의625)에서 증인에 대한 신문이 증언요 구사항과 무관하거나 위협적이거나 모욕적, 그 밖 의 적절하지 아니한 신문이라고 인정되는 경우 위 원장이 이를 제한할 수 있음을 규정

◦미국 하원의 경우 토론 등 발언 시 적용되는 발언예 절 가이드라인 및 이에 대한 준수를 강제하는 수단 (의장의 경고 및 주의 등)을 마련하였는바26) 이러한 미국 하원의 발언예절 내부규범 유사의 규정을 증 인 신문까지 확장하여 우리나라 국회에 도입하는 것을 고려해 볼 필요

- 한편 국정감사에서 증언 등으로 인해 증인은 어떠 한 불이익한 처분도 받지 아니한다고 규정하고 있으 나 여기에 형사처벌은 면제되지 않는 것으로 해석되 는바(통설) 심도 있는 증언을 위해 해당 ‘처분’에 형 사처벌을 포함하도록 범위를 확대하여야 함27)

(14)

27) 국회법해설, 국회사무처, 2008.

◦‘어떠한 불이익한 처분도 받지 아니한다’(국회에서 의 증언·감정 등에 관한 법률 제9조 제3항)는 것은 행정기관 등 국가공권력에 의한 행정처분시의 불 이익이나 사기업·개인 등으로부터 불이익한 대우 (부당한 인사 또는 금전상의 조치 등) 등을 받지 않 는 것으로 증언·감정·진술 내용이 범죄의 구성요 건에 해당하는 경우에 형사책임의 면제까지 포함 되는 것은 아님

◦미국의 경우 의회에서 증언하는 증인에게 면책을 부여하여 증언이 유죄선고의 증거로 사용될 수 없 도록 하는 기소면제 또는 책임면제 제도를 실시하 고 있음27)

▫무용론, 폐지론까지 거론되는 국정감사가 대행 정부견제권으로 실효성이 있게 행사되기 위해서 는 무엇보다 국정감사 수행주체인 의원이 국정 전반에 대한 감시와 비판의 수행자로서 역할을 충실히 수행하는 것이 중요함

- 본 보고서에서 검토한 증인신문 개선안 이외에 국 정감사의 부작용 해결을 위한 다양한 개정사항들이 검토되고 있는 상황

- 하지만 정책감사가 아닌 정치감사, 총선을 의식한 보여주기 감사, 피감기관 등에 대한 불필요한 자료 요구 및 과다한 증인 채택 등의 甲질 감사, 모욕적 언사와 고성이 오가는 감사 등은 단순히 제도 변경 을 통해 해결되기 어려우며, 의원 스스로 국정감사 운영 자세에 대한 개선이 필요

- 국정감사의 실효성을 제고하기 위하여 단순히 증인 불출석에 대한 처벌 강화에 앞서 증인 신청절차 강 화, 사전답변서 의무제출 등을 내용으로 한 이상일 의원 대표발의(의안번호 12008), 이노근의원 대표발 의(의안번호 12021)한 ‘국회에서의 증언·감정 등에 관한 법률 일부개정법률 발의안’과 같이 국회 내부 에서의 개선 노력이 계속 이어져야 할 것임

(15)

년도 실시기간 실시 피감 기관수

피감기관 당 감사

시간 (시)

출석 요구 기관 증인 수(명)

출석 요구 일반 증인 수(명)

출석요구 기업인 증인 수 (일반 증인 수에

대한 비율)

출석요구 증인 당 소요시간

(시)

감사 의원 출석률

증인 출석률

16대

2000 2000.1019

~11.7 355 3.81 2,344 270 60

(22.22%) 0.51 95.20% 98%

2001 2001.9.10

~9.29 392 3.03 2,452 160 55

(34.38%) 0.45 90.66% 98.2%

2002 2002.9.16

~10.5 365 2.93 2,325 111 54

(48.65%) 0.43 89.29% 97.9%

2003 2003.9.22

~10.11 364 2.97 2,269 220 61

(27.73%) 0.43 87.7% 97.06%

소계 369 3.18 2,347 190 57.5

(30.52%) 0.46 90.71% 97.79%

17대

2004 2004.10.4

~10.23 456 2.75 2,908 160 38

(23.75%) 0.41 93.52% 98.27%

2005 2005.9.22

~10.11 461 2.60 2,989 173 46

(26.59%) 0.37 92.83% 97.19%

2006 2006.10.13

~11.1 510 2.39 3,288 255 74

(29.02%) 0.34 94.30% 96.53%

2007 2007.10.17

~11.4 488 1.99 3,196 144 49

(34.03%) 0.29 90.57% 97.39%

소계 479 2.43 3,095 183 51.75

(28.41%) 0.35 92.81% 97.35%

18대

2008 2008.10.6

~10.25 478 2.23 3,208 249 80

(32.13%) 0.30 96.33% 97.69%

2009 2009.10.5

~10.24 478 2.26 3,236 258 57

(22.09%) 0.31 92.53% 97.34%

2010 2010.10.4

~10.23 514 2.03 3,220 307 90

(29.32%) 0.29 95.40% 83.44%

2011 2011.9.19

~10.8 556 1.69 3,144 253 79

(31.23%) 0.27 94.32% 97.15%

소계 507 2.05 3,202 267 76.5

(28.83%) 0.29 94.65% 93.91%

19대

2012 2012.10.5

~10.24 557 1.82 3,398 301 121

(40.20%) 0.27 92.75% 97.49%

2013 2013.10.14

~11.2 630 1.61 3,588 359 145

(40.39%) 0.25 96.77% 97.69%

2014 2014.10.7

~10.27 671 1.66 3,460 301 106

(35.22%) 0.29 94.58% 98.17%

소계 619 1.69 3,482 320 124

(38.75%) 0.27 94.70% 97.78%

<표 6> 16~19대(2000년~2014년) 국정감사 개황*

*국회 국정감사 통계자료를 이용하여 표 정리

(16)

수치

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참조

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