「미세먼지 저감 및 관리에 관한 특별법」이 지난 2월 15일 시행되 었다. 이번 호 특집에서는 안전하고 깨끗한 국토환경에 대한 전 국민적 관심이 높아지고 있는 현 상황에서 사회재난 중 하나로 지정된 미세먼지의 현황을 분석하고 미세먼지 저감을 위한 대 책을 논의하였다. 미세먼지의 농도가 일상생활에 지대한 영향 을 미치는 요즘, 미세먼지에 대한 정확한 분석을 내림으로써 앞 으로 수립하게 될 여러 해결 방안에 도움이 되고자 한다.
특집기획: 성선용 국토연구원 책임연구원
미세먼지 해결을 위한
국토분야의 대응 방안
특집 미세먼지 해결을 위한 국토분야의 대응 방안
연이은 미세먼지 경보
지난 3월 초, 1주일 간 미세먼지 경보가 연이어져 국민들의 걱정이 깊어만 갔다. 정부는 비상저감 조치를 내려 공공기관의 차량 2부제가 실시되고, 오래된 화력발전소를 조기에 폐쇄하겠다는 강력한 대책도 내놓았다. 미세먼지 대책을 마련하기 위해 추경을 편성하고, 인공강우 실험도 하였다. 그러나 국민들의 마음은 여전히 무겁기만 하다.
2018년 사회조사 결과에 따르면, 국민들은 범죄발생, 국가안보, 환경오염을 3대 사회 불안 요소로 보고 있다. 나아가 대기환경은 36%의 국민이 2년 전보다 나빠졌다고 응답하 여, 미세먼지를 포함한 대기환경에 대한 불안감에 휩싸이고 있다.
또한 현대경제연구원이 발표한 자료에 따르면 미세먼지주의보 발령으로 인한 손해비용 이 하루에 1586억 원에 이르고 있으며, 한국환경정책 · 평가연구원의 연구결과에 따르면 화력발전소에서 배출하는 PM2.5의 연평균 가중 농도로 인한 국내 조기 사망자수는 994 명에 이른다고 한다.
<표 1> 국가산업단지별 연평균 PM2.5 가중 농도로 인한 연간 국내 조기 사망자수
시화·반월 국가산업단지 대산석유화학단지 대기보전 특별대책지역 화력발전소
116명 446명 910명 994명
출처: 문난경, 하종식, 서지현 2018, 11.
01
박종순 | 국토연구원 연구위원([email protected])
미세먼지 대응을 위한
국토·도시 관리 방향
2018년 ‘비상 · 상시 미세먼지 관리 강화 대책’ 마련 등 일련의 방침을 매해 발표하고 있다.
‘미세먼지 관리 종합 대책’에서는 미세먼지 관리 지역을 전국으로 확대하였다. 종전의 수도권이나 일부 대도시의 문제가 아니라 국토 전역의 문제로 인식하기 시작하였다(관 계부처 합동 2017). 나아가 2022년까지 발전, 산업, 수송, 생활 부문에서 국내 배출량을 30% 감축한다는 목표를 설정하였다. 또한, 중국 등 주변국과의 협력, 민감계층 보호 및 과학적인 관리기반 마련과 같은 추진과제를 제시하였다. 미세먼지 국가 정책의 큰 틀이 제시되었다고 볼 수 있다.
「미세먼지 저감 및 관리에 관한 특별법」에서는 5년마다 미세먼지 관리 종합계획을 수립 하고, 시 · 도지사는 시행계획을 수립토록 하여, 미세먼지 문제를 중장기적으로 해결해야 할 과제로 인식하기 시작하였다. 또한 과학적으로 미세먼지 발생원인을 규명하고 정책의 효과를 파악하기 위해 국가미세먼지정보센터를 설치 · 운영토록 하고 있다. 단기간의 대 책도 빼놓지 않고 있다. 고농도 미세먼지가 예상될 경우, 시 · 도지사는 자동차 운행을 제 한할 수 있도록 하고 있다.
더불어 2018년 11월 ‘비상 · 상시 미세먼지 관리 강화 대책’을 발표하고, ‘고농도 미세먼 지 비상저감 조치’ 및 ‘상시 미세먼지 추가 저감 방안’을 발표하였다(관계부처 합동 2018).
고농도 미세먼지에 대응하기 위하여 도로 청소, 차량 2부제 등 예비 저감 조치를 실시하 고, 경유차 감축, 대중교통망 확충 등 상시 미세먼지 추가 방안을 제시하였다. 이처럼 정 부도 미세먼지가 단기가 아니라 중장기적으로 해결하여야 할 과제로 인식하고 있으며, 국 민의 생활패턴까지도 제한할 수 있는 강력한 대책을 제시하고 있다.
국토공간과 미세먼지 관리
국토공간 관리의 측면에서도 미세먼지를 저감할 수 있다. 화력발전소나 산업단지가 조성 될 때 미세먼지가 주변 지역이나 국토 전반에 걸쳐 미치는 영향을 사전에 파악해야 한다.
시설이 가동된 이후에도 모니터링을 해서 그 영향을 평가하는 것도 필요하다. 지역이나 도시 차원에서는 숲에서 만들어진 차고 신선한 공기가 도시 내부로 유입될 수 있도록 해 야 한다. 일상생활권이나 건축물 수준에서는 대기 순환이 원활하도록 건축물의 동 간 배 치, 높이 등에 보다 관심을 기울여야 한다. 즉, 우리가 매일 접하는 공간에서의 미세먼지
특집 미세먼지 해결을 위한 국토분야의 대응 방안
는 자연공간으로 내보내고, 자연공간의 맑은 공기를 우리에게 가져오게 하는 것이다. 우 리는 이를 바람길이라 부른다.
바람길은 1970년대 ‘Ventilationbahn’이라는 독일어에서 유래하였다. 우리나라에서는 오픈스페이스, 녹지, 하천이 서로 연결된 네트워크로 정의되곤 한다. 이와 같이 바람길은 도시의 대기 순환을 원활히 하고, 바람길 내 식재된 식물은 공기를 정화하여 미세먼지를 확산하고 저감시키는 데 기여한다.
독일의 슈투트가르트(Stuttgart)는 바람길의 효과를 보여주는 대표적인 도시이다. 이 도시는 독일 남부에 위치한 산업도시로 주변 흑림(Schwarzwalt)의 산림이 도시의 25%를 차지하고 있다. 도시 내 평균 풍속이 2m/sec로 약하여 대기오염 물질이 정체되는 날이 많 았다. 이는 도시가 분지에 위치하는 데 기인한다. 독일은 1970년대 말부터 바람길을 토지 이용과 건축물 설계에 적용하여, 흑림의 차고 신선한 바람을 도심 내로 끌어들이는 데 성
<그림 1> 식물의 미세먼지 저감량 측정 결과
빈챔버 40%
수호초 45%
이팝나무 46%
레드로빈 51%
송엽국 52%
기린초 54%
담쟁이 덩굴 54%
사철나무 57%
느티나무 57%
마삭줄 60%
부처손 61%
털깃털이끼 62%
서리이끼 63%
사사 63%
철쭉 63%
광나무 64%
넉줄고사리 64%
꽃잔디 65%
맥문동 65%
잔디 67%
소나무 67%
은목서 68%
측백나무 68%
아이비 69%
꽝꽝나무 72%
주목 82%
PM2.5(㎍/㎥)
시간(분) 250
200
150
100
50
0
[실험기간: 5~6월]
100 200 300 400 500 600
출처: 이건원 2019, 35.
<표 2> 슈투트가르트 바람길 조성 방법
•도심에 가까운 구릉의 녹지 보전, 도입, 개축 이외의 신규 건축 금지
• 도시 중앙부의 바람길이 되는 지역에서 건축물에 대해 높이는 5층까지 규제하고 건물의 간격은 3m 이상으로 설정
•바람길이 되는 큰길과 작은 공원은 100m 폭 확보
•바람이 통하는 길이 되는 숲의 샛길 정비
•키 큰 나무를 밀도 있게 심어 신선하고 차가운 공기가 고이는 ‘공기 댐’을 만들고 강한 공기의 흐름을 확산 출처: 이노우에 토시히코, 스다 아키히사 2002, 31-32.
공하게 된다. 우리나라에서도 분지지형에 발달한 도시가 많으므로, 시사하는 바가 크다.
바람길에 식재된 식물도 미세먼지를 저감시킨다. 수종에 따라 미세먼지를 흡착시키 는 능력에는 차이가 있지만, 식물은 미세먼지가 될 수 있는 VOCs(Volatile Organic Compounds, 휘발성유기화합물)와 같은 대기오염 물질을 광합성의 대사산물로 이용한 다. 더욱이 식물의 뿌리 부근으로 이동된 대기오염 물질은 미생물의 영양분으로 이용될 수 있다. 최근 연구결과도 이를 뒷받침한다. 우리나라에서 흔히 식재되고 있는 조경 식물 과 초미세먼지(PM2.5)를 같은 방에 여덟 시간 두었을 경우, 주목의 경우 82%, 꽝꽝나무 의 경우 72%, 아이비의 경우 69%의 미세먼지 저감량을 보여주었다. 실험실 결과라는 한 계는 있지만, 식물의 대기정화 능력은 분명해 보인다.
바람길 관련 법제도 현황
바람길의 효과가 과학적으로 검증되었다면 이제는 공간계획에 반영해야 한다. 우리나라 의 공간 관련 계획인 국토나 환경계획에서는 이미 바람길 도입을 명시하고 있다. 그러나 대부분 선언적인 구호에 그쳐 실제 계획으로 반영되는 경우는 드물다.
출처: 환경부 2007, 27.
<산림과 주거지와의 간격> <주거지 높이>
<유용하지 못한 주거지 구조> <유익한 주거지 구조>
특집 미세먼지 해결을 위한 국토분야의 대응 방안
「국토기본법」, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 도시 관련 법제도에서는 친환경적 인 국토 이용과 관리에 관한 내용을 담고 있다. 그러나 요즘 대두되고 있는 대기오염, 미 세먼지와 관련되는 내용은 소극적이거나 한정적으로 다룬다. 또한 세부 규정을 구체적으 로 명시하지 않아 바람길이 도시계획에 반영된 경우는 드문 것으로 판단된다.
「환경정책기본법」, 「대기환경보전법」도 이와 비슷한 한계점을 지닌다. 여기에서는 바람 통로를 확보하거나, 이를 고려하여 공간계획이 수립되어야 함을 강조하고 있다. 나아가 기후현황지도를 작성하고 이를 반영하여 주거지 배치계획을 수립해야 함을 권고하고 있 다. 그럼에도 불구하고, 실제 작성되는 환경계획에서는 도시 내 바람통로의 공간적 범위 를 명확히 하고, 그 효과를 비중 있게 다루지는 않는다. 설령 환경계획에 바람통로가 제시 된다고 하더라도, 도시계획 내 토지이용계획이 바람통로를 의무적으로 반영할 필요는 없 기 때문에 바람길 계획은 ‘계획’으로만 그칠 가능성이 높다.
바람길 도입 방안
일반적으로 계획의 수립 단계는 기초자료 조사, 계획안 작성, 계획 평가, 개발 단계의 과 정을 거친다. 계획을 수립하기 위해서는 우선 계획 대상지의 자연 및 인문현황을 수집해 야 한다. 국토계획에서는 국토조사, 도시 · 군기본계획 수립 시 실시하는 기초조사가, 환 경계획에서는 대기오염 측정자료, 대기오염지도, 도로먼지지도 등의 자료가 수집된다.
바람길을 공간계획에 도입하기 위해서는 우선적으로 미세먼지, 바람길 혹은 바람통로 와 관련된 조사 항목을 공동으로 설정하고, 이를 상호 공유할 수 있는 시스템을 마련해야
<표 3> 미세먼지 및 바람길 관련 법령
법률 국토 및 환경 정책 관련 내용
대기환경 미세먼지 바람통로 비고
국토 법제
국토기본법 국토종합계획 ◯ - -
바람길 관련 내용 부재
국토계획평가 - - -
국토계획법
광역도시계획 ◯ - ◯ 대기 질 개선에 대한 선언적인 내용 포함
구체적인 방법론 부재
도시·군기본계획 ◯ - ◯
지구단위계획 ◯ - ◯ 가장 세부적인 내용 포함
세부 규정 미흡
환경 법제
환경정책기본법 국가환경종합계획 ◯ ◯ ◯
바람길 확보를 권고 또는 고려 세부 규정 부재
지자체 환경보전계획 ◯ ◯ ◯
대기환경보전법 대기환경개선
종합계획 ◯ ◯ ◯
환경영향평가법 - ◯ ◯ ◯ 바람길 확보 여부를 평가하지 않음
출처: 국토연구원 2019, 81.
도 선언적으로 바람통로를 제시하기보다는 찬 공기 보전지역과 관리지역을 도면으로 제 시하여, 도시계획 수립 시 이를 반영할 수 있도록 하여야 한다. 나아가서는 지적도, 임상 도, 용도지역 · 지구 · 구역도, 찬 공기 흐름지도 등을 하나의 지도 위에 표시하여 개발과 보전의 공간을 파악하는 데 도움을 주어야 한다.
계획안을 작성하는 단계에서는 이전에 조사된 바람길의 공간적 범위를 고려해 개발축 과 보전축을 설정해야 한다. 환경계획에서는 바람길의 공간적 범위를 제시하고, 도시계획 에서는 이를 반영하여 시가화예정용지의 지정 등 토지이용계획과 공원녹지계획에 반영할 수 있다. 지구단위계획에서도 건축물의 배치 및 고도, 공원녹지계획, 가로수 수종 선정 등 에서도 활용될 수 있을 것이다. 이러한 내용을 법제도에 반영하기 위해서는 도시 · 군기본 계획 수립지침의 내용을 개정하여 토지 이용, 공원녹지, 녹지축과 연계하여 바람길을 조 성하고 미세먼지를 저감 및 확산시키는 계획을 수립하여야 한다는 내용을 담을 수 있다.
환경보전계획 수립지침의 내용에서도 광역 차원과 도시 차원에서 도시기후 정보를 공간 화된 형태로 제공하는 것을 명시화할 필요가 있다.
계획의 평가 단계에서는 수립된 계획이 도시기후와 미세먼지, 바람길을 고려하여 작성 되었는지 평가할 수 있을 것이다. 국토계획평가에서는 환경성 검토 항목에 도시기후, 대 기오염, 바람길 및 바람통로가 고려된 계획이 수립되었는지 관련 검토 항목을 추가하는 것이 적절할 것이다. 환경영향평가에서는 해당 개발사업이 대상지 내외부의 기상, 대기 질, 악취 등에 미치는 영향을 평가하고 있으나, 광역 및 도시 차원에 미치는 영향을 평가
<표 4> 공간계획 수립 단계별 바람길 도입 방안
계획 단계 도입 방안
조사 단계 •미세먼지, 도시미기후 관련 공동의 조사 항목 설정
•국토조사와 환경정보 관련 공유시스템 마련(도시 미세먼지 및 바람길 관리시스템 구축)
작성 단계
•바람길을 고려한 개발축과 녹지축 설정
•토지이용계획, 공원녹지계획 작성 시 바람길 고려
•보전지역 지정 시 바람길 고려 평가 단계 •바람길을 평가 항목에 포함
•국토계획평가와 환경영향평가제도에 정량적인 바람길 평가 기법 도입 개발 단계 •사업 단위별 환경계획의 작성
•개발 및 실시계획 작성 시 바람길 고려 출처: 국토연구원 2019, 84.
특집 미세먼지 해결을 위한 국토분야의 대응 방안
하지는 않는다. 또한 대상 사업이 도시 내 바람길 혹은 바람통로에 미치는 영향에 대해서 는 다루지 않고 있다. 이에 따라 국토계획평가 지침에서는 환경성 검토 항목에 바람길 항 목을 추가할 필요성이 있으며, 「환경영향평가법」에서는 대상 개발사업이 바람길 혹은 바 람통로에 미치는 영향을 정량적으로 평가하는 것이 필요하다.
시가지 및 산업단지 개발 시 개발계획과 실시계획이 작성되며, 여기에는 토지이용계획 과 바람길 계획이 연동되는 것이 바람직할 것이다. 예를 들어, 환경계획 부분에서는 사업 단위별로 환경계획이 수립되고, 이를 참고하여 개발계획과 실시계획이 수립된다면 자연 스럽게 바람길이 도입될 수 있다.
미세먼지 걱정 없는 국토 및 도시를 위해
미세먼지 문제를 해결하기 위해 정부는 국내 배출원 관리, 공간 관리, 국제협력 정책을 추 진하고 있다. 응급 상황 시 비상저감 조치 발령, 차량 2부제 실시, 노후화력발전소 조기 폐쇄 등 강력한 대책을 마련하고 있다. 공간적인 관점에서는 미세먼지 집중관리구역을 지 정하고, 수목 식재 및 공원 조성사업을 실시하고 있다. 비록 첫 인공강우 실험의 효과는 미미했지만 추가적인 연구를 준비 중이다. 그만큼 절박하다는 뜻이다.
도시환경의 중요성을 강조한 하워드의 전원도시 개념이 나온 지 어언 100년이 훌쩍 넘었 다. 우리나라는 압축성장의 과정에서 자연환경이 주는 혜택을 고려하는 데는 미흡한 점이 있 었다. 도시에 바람길이 조성되고, 녹지대가 풍부하다는 것은 비단 미세먼지 저감의 효과뿐만 아니라, 오존과 같은 대기오염 물질을 감소시키고, 도시 열섬을 완화하는 데에도 기여할 것이 다. 또한 녹지는 휴식, 여가, 휴양, 치유, 레크리에이션을 위한 공간이다. 소득 수준이 높다고 해서 반드시 행복해지는 시대가 아니라고 하면, 생활환경의 질을 높여 삶의 질을 개선해 보 자. 이러한 측면에서 국토 및 환경 법제에서 선언적 문구가 아니라, 구체적이고 실효성 있 는 바람길 도입에 대한 중요성은 커져만 간다.
참고문헌
관계부처 합동. 2017. 미세먼지 관리 종합 대책.
_____. 2018. 비상·상시 미세먼지 관리 강화 대책.
국가법령정보센터. http://www.law.go.kr/
국토연구원. 2019. 미세먼지 저감을 위한 국토·환경계획 연계 방안 연구, 국토연구원 착수연심회 자료.
문난경, 하종식, 서지현. 2018. 주요 국가산업단지 운영으로 인한 PM2.5 기여농도 및 조기 사망자 수 산정. 환경포럼 22권 9호.
세종: 한국환경정책·평가연구원.
이건원. 2019. 미세먼지 저감을 고려한 국토 및 환경계획 수립의 가능성, 국토연구원 내부 세미나 발표자료.
이노우에 토시히코, 스다 아키히사. 2002. 세계의 환경도시를 가다. 파주: 사계절.
통계청. 2018. 2018년 사회조사. 대전: 통계청.
환경부. 2007. 지방자치단체 환경보전계획 수립지침(개정). 세종: 환경부.