포용적 주거정책

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포용적 주거정책

◇ 이번 포럼에서는 주택이 저소득층에 미치는 영향, 주거에 대한 지출 비용 및 저렴한 주택공급, 홈리스 문제 등에 대해 포괄적으로 논의 ㅇ 비엔나시는 정부 주도 사회주택 공급을 통해 저렴한 주택공급, 민간

임대주택 임대료 상승 억제, 사회통합(Social mix) 등의 정책 목표 달성 ㅇ 뉴질랜드는 주택 시장실패 상황임에도 정부의 소극적 개입으로 인해

사회주택 공급부족, 비자가주택 거주비율 급증 등 문제 발생

◇ 주택도 교육, 의료·보건 등과 함께 공공 서비스의 중요한 축으로서 정부의 역할이 긴요하고, 인권의 관점에서 접근할 필요

ㅇ 단기 대책으로는 민간시장의 빈집 활용을 통한 홈리스 가구 감소 등 전통적 정책수단에 의지하기보다 창의적·혁신적 접근 필요

1. 회의 개요

□ 일시/장소 : 2018.5.29.(화), 13:15~14:45, OECD 본부(Amphitheater 3)

□ 참석자

ㅇ 사회자: Caelainn Barr (Data Projects editor - the Guardian) ㅇ 토론자:

- Willem Adema (Senior Economist, ELS, OECD)

- Omar Al-Rawi (Member of the City Council, Vienna, Austria) - Matthew Desmond (Professor of Sociology, Princeton Univ, USA) - Shamubeel Eaqub (Author, Generation Rent, New Zealand)

- Vanessa Engel (Head, Banque Solidaire de l’équipement, France) - Freek Spinnewijn (Director, FEANTSA^*)

* The European Federation of National Organisations Working with the Homeless

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2. 주요 논의 내용

□ 사회자 (Caelainn Barr, Data Projects editor, the Guardian)

ㅇ OECD 회원국의 경우, 8명 중 1명이 양질의 주거서비스에 접근이 어려운 상황이고, 홈리스(Homelessness) 또한 증가 추세. 특히 홈리스는 건강, 취업, 교육 등에 영향을 미치고, 그 결과가 다시 주거서비스 접근에 영향 미침 ㅇ OECD 국가에서 비자가주택 거주자의 15% 이상이 소득의 40% 이상을

임대료로 지불

ㅇ 영국의 경우, Affordability는 밀레니얼 세대(Millennial Generation^*)에게 중요 이슈임에도, 저렴한 주택(Affordable housing)에 대한 법령상 정의가 없어 Affordability에 대한 문제를 파악하기도 어렵고, 대책 마련도 곤란 * 1978년 이후 출생한 세대

ㅇ 주택과 가정과의 관계도 중요한 이슈. 양질의 주거가 담보되지 않으면 아동교육, 정신건강, 가정의 구조 등에도 영향을 미침

ㅇ 오늘 토론에서 저소득층에 미치는 영향도 살펴볼 예정. 주택 관련 이슈가 저소득층에게 가장 크게 영향을 주고, 이들은 열악한 주거상황을 감내할 수밖에 없는데, 이들에게 적절한 선택지가 없기 때문

□ Willem Adema (Senior Economist, ELS, OECD)

ㅇ OECD는 저렴한 주택(Affordable housing) 데이터 베이스를 운영 중. 주택 분야는 데이터 수집이 어렵고, 저렴한 주택, 홈리스 등에 대한 국제적 으로 통용되는 정의도 없어 데이터 관리에 어려움이 많음

ㅇ 주택과 관련한 전반적인 상황을 설명하자면, OECD 회원국의 경우, 인구의 60% 이상이 자가주택, 20-25%는 민간임대, 6-7%는 사회적 주택에 거주하는 것으로 나타남

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ㅇ 주택시장 관련 트렌드는 국가에 따라 매우 다르게 나타나는데, 어떤 국가는 소득대비 임대료 비율(Price to income ratio) 상승이 나타나지 않는 반면, 다른 국가에서는 비율이 급등하여 주택의 부담능력을 악화시킴

ㅇ Affordability 판단기준 중 하나로, 소득의 40% 이상을 주택에 지출

하는지를 볼 수 있는데, OECD 국가에서는 자가·임대가구를 통틀어 약 10%가 이에 해당. 하지만 저소득층은 대부분 소득의 40% 이상을 주택에 소비하는 상황

ㅇ 주택 서비스에서 가장 극단적으로 배제된 형태가 바로 홈리스이며 이에 대한 정의도 통일되어 있지 않음. 예를 들면, 뉴질랜드는 인구의 약 1%가 홈리스로 나타나는데, 여기에는 쉘터, 임시거처 거주자 등이 모두 포함 - 반면 미국은 인구의 약 0.2-0.3%(약 50만명)가 홈리스로 나타나는데

상대적으로 홈리스를 좁게 정의하기 때문. 미국은 2010년 이후 홈리스가 감소하는 추세를 보이다 최근 다시 증가세로 돌아섬

ㅇ 유럽에서는 홈리스가 지속 증가 중이며 특히 독일이 심각. 이는 저렴한 주택 공급은 감소하는데, 이민과 난민은 증가하는 상황이 결합된 결과 이며, 향후 이런 추세가 Affordability와 관련해 가장 우려되는 점임

□ Omar Al-Rawi (Member of the City Council, Vienna, Austria)

ㅇ 비엔나는 특이한 상황에 있음. 제1차 세계 대전 이후 주거상황이 최악 으로 10명이 30m² 주택에 살고, 전체 주택의 약 90%에 화장실이 없었음 ㅇ 민주화 이후 비엔나시는 사회주택 프로그램에 주력. 특히 세제 개편을

통해 일정 세금을 사회주택 공급을 위해서만 사용하였고, 현재는 비엔나에 있는 약 1백만호 주택 중 약 25만호를 비엔나시가 보유

ㅇ 비엔나에는 시정부로부터 보조를 받는 비영리 건설업자(Non profit

construction developer)가 있음. 약 61%의 비엔나 시민이 시보조를 받는

주택 혹은 시가 보유한 주택에 살고 있음. 이런 공공의 주택공급은 민간과의 경쟁을 통해 민간의 임대료 인상을 억제하는 효과도 있음

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ㅇ 비엔나에서는 사회적 주택에도 수영장이 있거나, 유명 건축가가 설계 하는 등 고급으로 건설되고, 에너지 저소비 등 환경을 염두에 두고 건설 ㅇ 저소득층 외에 중산층도 사회 주택에 거주 가능. 기혼+자녀 2인 이상+

세후 연간 소득이 18,000유로 이하이면 사회주택 거주 가능. 사회통합

(Social mix)도 제고되어 거주 지역만으로는 소득, 직업 등을 추정 곤란

ㅇ 지난 5년간 국민소득은 4% 증가. 반면 민간 임대주택의 임대료는 25%, 비엔나시 보유 사회주택은 11%, 비영리 건설회사 보유 주택은 12.5%가 인상되는 등 공급주체별 임대료 인상폭에 차이가 있음. 만약 비엔나가 주택문제를 시장에 맡겼다면 임대료 인상 억제가 어려웠을 것

□ Matthew Desmond (Professor of Sociology, Princeton Univ, USA)

ㅇ 인류가 당면한 가장 큰 두 개의 이슈를 고른다면 “기후변화”와

“도시를 어떻게 살만한 공간으로 다시 만들 것인가”가 될 것임

ㅇ 미국 저소득층은 소득의 50% 이상을 주택을 위해 지출하고 있으며, 유틸리티 비용까지 포함하면 약 70%까지 주택에 지출하는 경우도 있음 ㅇ 일부는 소득의 약 80-90% 정도를 주택 및 유틸리티에 지출하는 경우도

있는데, 겨울에는 난방비 지출을 감당하지 못해 부도(Moratorium) 상황에 처하고, 이로 인해 일부 부채상환이 유예(Moratorium benefit)되어짐

- 봄이 되면 난방비 지출이 줄어 부채상환이 재개되는데 오히려 임대료 미납 등으로 강제퇴거(Eviction) 되어, 여름에 강제퇴거가 급증하는 현상이 나타남 ㅇ 이러한 강제퇴거는 미국에서 일상적으로 발생하고 있고, 작년에만

약 2.3백만 명이 강제 퇴거된 것으로 추정

□ Shamubeel Eaqub (Author, Generation Rent, New Zealand)

ㅇ 2013년 뉴질랜드 센서스에서 전체 가구의 약 51%가 자가주택에 거주 하지 못하고 임대하는 상황이라 이 문제에 관심을 가지기 시작

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ㅇ 자가주택 보유가 뉴질랜드의 오랜 전통인 것을 감안하면 임대 가구의 증가는 특이한 현상이며 지난 30여년간 뉴질랜드에 어떤 일이 있었는 지를 살펴볼 필요가 있음

ㅇ 과거 뉴질랜드에서는 사회주택을 공급했는데 1950년대까지는 괜찮았고, 1991년에 정점을 찍은 후 하락함. 이후 주택가격이 임금보다 빠르게 상승하면서 비자가주택 거주가구에 큰 영향을 미쳤으며, 주거비 부담 으로 인해 지방에서 대도시로의 이주도 점차 어려워지는 상황

ㅇ 뉴질랜드에서는 사회주택이 정부에 의해 공급되는데 현재 약 7만호를 공급하였음. 1991년 이후 사회주택 공급은 정체된 반면, 인구는 약 50% 증가하면서 사회주택 입주 경쟁이 가중. 작년에는 8천 가구가 사회주택 입주 대기리스트에 있을 정도로 초과 수요가 심각

ㅇ 문제는 이를 해결하고자 하는 정부의 의지가 없음. 적정한 인프라의 공급, 대중교통 정책, 각종 도시정책들은 있어 왔으나 근본적으로 문제해결을 위한 리더쉽, 정부의 의지가 없는 것이 가장 큰 문제임.

ㅇ 뉴질랜드 국민들은 누구나 적정한 주거서비스를 누릴 권리가 있다는 것을 믿지 않는데, 이런 상황은 정부의 의무 해태 때문임. 시장에서 이 문제가 해결될 거라 기대하기는 어려움

□ Freek Spinnewijn (Director, FEANTSA) ㅇ FEANTSA는 홈리스 관련 유럽 비정부기구

ㅇ EU 회원국 중에 핀란드를 제외하고는 모든 국가에서 홈리스가 증가하고 있으며, 증가속도 또한 빨라 대부분 두 자리대 증가율을 보임

ㅇ 반면 미국은 홈리스가 감소하는 추세를 보이는데, 유럽이 상대적으로 복지국가임에도 홈리스가 증가하고 있음을 주지할 필요

ㅇ 주택시장의 실패는 홈리스가 증가하는 원인임과 동시에 해결책을 마련하는데 걸림돌이 됨

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ㅇ 대부분 국가에서 공통적으로 발견되는 주택시장 문제는 고소득·중산층을 위한 시장과 저소득층을 위한 시장이 분리되어 다르게 움직인다는 점 ㅇ 비엔나는 주택문제를 해결하는 독특한 모델인데, 다른 국가가 비엔나

모델을 벤치마킹 하긴 어렵다고 생각됨. 비엔나 모델이 상대적으로 오랜 시간에 걸쳐 구축된 모델인 반면, 다른 국가의 주택 관련 이슈는 시급이 해결될 필요가 있기 때문

ㅇ 주택수요는 전 세계적으로 일반적(Universal)으로 존재하고, 앞에서 얘기된 바와 같이 미국에서 강제퇴거가 증가하고, 유럽 전역에서 홈리스가 증가하는 상황에서 어떻게 주택 수요를 충족시킬 수 있는지?

□ Freek Spinnewijn (Director, FEANTSA)

ㅇ 주택문제를 해결하는 데는 중요한 고려사항은 시간임. 어떤 사람들은 다른 사람들에 비해 더 오래 기다릴 여력이 있는 등 시간요소를 고려 필요 ㅇ 사회주택 배분기준이 중요한 이슈. 많은 국가들이 주택수요의 시급성이

아니라 입주 대기 순서에 따라 사회주택을 배분하고 있으나, 시급한 수요가 해결되지 않았을 때의 문제도 생각해 봐야 함

ㅇ 또한 단기적인 문제해결을 위해서는 사회주택 공급, 재정지원(Allowance)

같은 전통적인 정책 수단을 넘어서 혁신적인 접근이 필요. 예를 들면 민간 주택시장에 정부가 보유한 빈 건물, 교회가 보유한 빈집 등이 많으 므로 홈리스 문제 해결을 위해 단기적 활용방안 강구 필요

ㅇ 양질의 저렴한 주택공급 등을 위해 필요한 정부의 역할은? 정부가 시장에 지나치게 개입하게 되는 이슈도 있을 수 있는데 정부의 적정한 역할은?

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□ Shamubeel Eaqub (Author, Generation Rent, New Zealand)

ㅇ 91년 이후로 사회주택 공급이 없었다는 것은 그간의 정부가 주택문제를

간과해 왔다는 반증. 주택문제 해결을 위해 정부의 역할이 분명이 있음.

정부는 좋은 입지에 저렴한 가격으로 주택을 제공하는 역할을 할 수 있으며, 정부가 하지 않으면 민간에서는 이런 주택이 공급되지 않을 것임 ㅇ 주택시장을 보면 고소득층을 위한 주택은 부족하지는 않으나 저소득

층을 위한 주택은 매우 부족. 후자는 저렴한 주택이지만 공급이 절대 부족한 상황이라 수요-공급 불일치 문제가 심각. 즉 시장실패 상황이며 시장실패는 정부의 규제나 직접 공급 등으로 통해 해결해야 함

□ Omar Al-Rawi (Member of the City Council, Vienna, Austria)

ㅇ 주택문제를 대하는 정부의 인식이 중요. 주택은 인권과 관련된 문제이고 공공이 제공할 서비스의 주요한 축을 구성한다고 인식할 필요. 물, 보건·의료, 교육, 에너지 등은 공공이 관여해야 하는 분야로 인식되고 있는데, 주택도 공공 이슈이며 민간에만 맡길 문제는 아니라는 인식 중요 ㅇ 비엔나의 경우 사회주택 공급을 위한 토지는 시세보다 저렴하게 매각

하기도 하는데, 일부는 이를 비난하기도 하지만, 저렴한 토지 공급을 통해 양질의 저렴한 주택공급을 하기 위함

ㅇ 2016-2018년 사이에 비엔나에서는 약 13,000채의 주택이 건설되었고, 이 중 9천여채, 약 70%가 양질의 저렴한 주택으로 판명

ㅇ 비엔나에도 스마트 시티 논의가 있었으나, 비엔나 시의 입장은 진정한 스마트함은 비엔나시에 살기를 원하는 사람은 누구나 살 수 있는 Affordable한 도시, 즉 사회적 도시(Social city)를 의미한다는 입장을 밝힘

□ Willem Adema (Senior Economist, ELS, OECD)

ㅇ 정부가 직접 건설·공급하는 사회주택은 감소하는 추세. 주택정책의 초점이 달라지고 있는데, 과거에는 주택 수요 진작에 힘썼다면 지금은 저렴한 양질의 주택에 접근이 담보되는지에 더 집중하고 있음

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ㅇ 2016년에 다수 OECD 국가들에게 주택정책의 우선순위를 물어 봤을 때, 절반 이상의 국가가 저렴한 양질의 주택공급을 주요 정책목표로 삼고 있다고 답변

ㅇ 민간 건설사의 경우, 건축을 통해 많은 이윤을 남기고 있지만 저소득 층을 위한 주택공급은 부족한 실정이므로 이들이 사회 주택도 공급할 수 있도록 하는 방안 마련이 중요

ㅇ 인구구조 변화 등으로 인해 주택 수요 또한 변화하고 있다는 점이 중요.

고령화, 가구 분화 등을 고려할 때 소규모 주택 공급을 늘릴 필요

ㅇ 홈리스가 정부에 원하는 바는 무엇일지? 기회가 된다면 어떤 의견을 정부에 전달하고 싶을지?

□ Freek Spinnewijn (Director, FEANTSA) ㅇ 4가지로 정리해서 얘기할 수 있을 것임

◯¹ 홈리스는 자발적 선택이 아니었음. 설령 홈리스가 선택이었다고 스스로 얘기하는 경우에도 이들의 수요에 맞는 공급 부족 등 보다 근본적인 구조적인 문제에서 원인을 찾아야 함

◯² 홈리스는 죄가 있는 게 아님. 홈리스는 단지 열악한 처지에 놓여 있고 도움이 필요한 사람들일 뿐임을 잊으면 안 됨

◯³ 홈리스는 집을 원함. 다만 지속적으로 거주할 수 있는 주거공간을 원함.

Housing First에서 실험(Randomized control trial)을 했을 때 다수의 홈리스가 주택을 원하고 오래 거주한다는 것이 입증된 바 있음

◯⁴ 홈리스에게 주택을 제공하는 건 재정적인 부담이 되는 건 사실이지만, 홈리스 문제를 해결하기 위한 다른 정책, 예를 들면 쉘터도 재정 부담이 되는 것이 사실. 홈리스를 위한 재정지원이 부담일 수 있지만 중장기적으로는 오히려 재정 부담을 낮출 수도 있을 것임

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□ 투표결과 (아래 질문에 대해 참석자를 대상으로 온라인 투표를 실시)

ㅇ 양질의 저렴한 주택에 접근할 권리를 인권으로 볼 수 있는가?

☞ 찬성 70%, 반대 30%

※ 작성 : 김배성 서기관 (원소속 : 국토교통부)