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성숙 사회 의 국토 정책
민간·공공의 새로운 파트너십 형성
윤하중｜국토연구원 건설경제연구센터장
민간·공공 파트너십의 개요
1. 도입 배경
대표적 공공재인 사회기반시설(SOC)은 국민 삶의 질에 직접적인 영향을 줄 뿐 만 아니라 국가의 중장기적 경제성장과 발전의 기틀이 된다는 점에서 개발의 주 요 대상이었다. 과거 SOC시설의 확충은 장기투자 필요성과 대규모 초기투자 부 담으로 인해 정부의 몫으로 인식돼왔던 것이 사실이다. 따라서 정부는 국민 실생 활에 밀접한 SOC시설을 적기에 공급하기 위해 상당한 규모의 예산을 배정·집 행하고 있다. 그러나 증가하는 개발수요에 비해 한정된 개발재원과 복지예산 증 대 등 정부의 행정적 부담으로 인해 2009년 25조 5천억 원이었던 예산이 2012년 23조 1천억 원으로 2조 4천억 원 감소하였다. SOC분야의 투자 감소는 국민의 생 활 및 국가의 경제활동과 국민 삶의 질에 중대한 영향을 미치기 때문에 부족한 재 정을 보완하기 위해 자연스럽게 민간(Private Sector)의 개발참여가 필요해졌다.
2. 필요성 및 역할
SOC시설은 국민의 생활 및 국가 경제활동과 삶의 질을 높이는 매우 중요한 시
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진국에 비해 아직은 부족하기 때문에 그 공급의 필요성이 점차 증가하고 있지만 재원 부족으로 인해 한계에 직면하고 있다. 이를 보완하기 위하여 민간이 공적개 발에 참여하게 되면서 정부는 대규모 투자사업이 갖는 리스크를 이전할 수 있게 되었고, 민간의 전문성을 활용하면서 결과적으로 개발사업의 투자가치(Value for Money)를 제고할 수 있게 되었다.
SOC 민자사업은 부족한 정부재정을 보완할 뿐만 아니라 민간에게도 사업투 자를 통한 수익창출의 기회를 제공하기 때문에 민관 상생(相生)의 효과가 있다.
즉, 수백조 원에 달하는 민간의 유동자금을 건설투자로 연결해주며, SOC 확충으 로 국민의 편익을 증대시킴으로써 공공성도 확보할 수 있는 것이다. 또한 국가에 재정 여력이 생겨 낙후지역에 보다 많은 지원을 할 수 있게 되므로 인프라를 효 율적으로 구축할 수 있게 된다. 그 결과 SOC 민자사업 확대는 수도권과 비수도 권, 정부부문과 민간부문에 모두 긍정적인 효과를 가져올 것으로 기대할 수 있다.
3. 민간·공공 파트너십의 개념
민간·공공 파트너십(Public-Private Partnership: PPP)은 다양한 공공프로젝트에 대한 민간참여 방법을 총칭하는 개념으로 재원조달, 설계, 운영 관리, 보수 등의 프로젝트 라이프사이클 전 분야에 걸친 민간 참여를 의미한다.
대표적 사례로 영국은 민간투자사업의 시작이라고 할 수 있는 ‘PFI(Private Finance Initiative)’를 도입했으며, 일부에서는 이를 PPP와 같은 개념으로 보기 도 한다. 미국에서 PPP는 재정적자의 극복, 공공부문의 비효율성 제거 등의 관점 에 입각하여 민간과의 계약과 같은 방법을 통해 공공서비스를 공급하는 것을 의 미한다. 일본에서는 제3섹터로서의 민관공동방식을 의미하며, 민간의 인적·물 적 자원을 공공분야에 투입하여 공적자원을 절약하고 공공사업의 추진을 도모하 는 것을 의미한다.
우리나라에서는 1994년 「민자유치 촉진법」을 시작으로 사회기반시설에 민간 투자가 시작되었고, 이후 1999년 「민간투자법」으로 전면 개정되면서 민간투자 의 제도적 기틀이 마련되었다. 그 이후 정부에서는 수차례의 법 개정과 제도 개선 을 통하여 민간투자의 활성화를 도모하였고, 그 노력을 현재까지 이어오고 있다.
1. 민간투자사업 현황
우리나라의 민간투자사업은 1994년 도입 이후 정부의 부족한 재정을 보완하고 필요 한 시설물(도로·철도·항만 등)을 적기에 제공하였으며, 민간의 자본과 창의적이고 효율적 인 경영기법을 통해 다양하고 수준 높은 공공 서 비스를 제공하여 정부 재정의 효율성을 증대시켜 왔다. 2012년 현재까지 추진 중인 민자사업은 총 600건, 87조 원 규모다. 그러나 2009년 최소운영 수입보장제도(MRG)가 완전히 폐지되면서 민간 투자사업 참여는 매년 감소하는 추세다.
수익형(BTO) 민자사업의 경우 총사업비 규 모는 2008년 43조 4천억 원에서 2012년 34조 1천억 원 규모로 줄어들었으며, 정부가 제출한 2013년 임대형(BTL) 민자사업 한도액 역시 6,987억 원으로 2012년(7,565억 원)보다 7% 이 상 줄어들었다. 정부의 민간투자비 예산은 6.3조 원(BTO 2.6조 원, BTl 3.7조 원)으로 시공 중이 거나 시공 준비 중인 183건의 사업에 추가로 집 행할 예정이다.
2. 민간투자사업 문제점
■ 시장 상황을 반영하지 못하는 정부 정책 민간투자사업은 1999년 「민간투자법」으로 개 정된 이후 매년 급격한 증가세를 보였으나 2005 년 MRG제도 폐지, 업체 간 과다경쟁으로 인한
에 정부는 2009년과 2011년 두 차례에 걸친 민 간투자 활성화 대책을 발표했지만 시장은 살아 날 기미를 보이지 않고 있으며, 2007년 협약 기 준 121건, 10조 9,813억 원에 이르렀던 민간투 자사업이 2010년 37건, 2조 689억 원으로 급감 하였다. 이러한 현 상황을 극복하기 위해 건설사 및 금융회사는 나빠진 시장상황을 고려한 실질 적 정책을 요구하고 있지만 정부는 현 상황을 극 복하기보다는 MRG 폐지, 재정지원 축소 등 정 부 재정부담 완화에 주안점을 두고 있어 극복이 쉽지 않은 상황이다.
■ 교통량 과다추정으로 인한 정부의 재정부담 증대 현재 운영 중인 민자도로의 실제 통행량은 추정교 통량의 40~90% 수준으로 교통수요가 과다 추정 되었다. 이는 주무관청은 사업추진을 위한 타당성 확보를 위해, 민간사업자는 사업 수주를 위해 교 통수요를 과다 추정한 결과다. 그 결과 정부가 민 간사업자에게 지급한 MRG(최소운영수입보장) 는 2002~2011년까지 1조 5,251억 원에 달한다.
이는 2011년 한 해 SOC 투자 금액의 7% 수준에 해 당돼 국가 재정에 큰 부담으로 작용하고 있으며, 국 민에게 지탄의 대상이 되고 있다.
계 운영 중 시공 중 시공 준비 중
BTO 200 144 34 22
BTL 400 273 109 18
계 600 417 143 40
자료: 기획재정부. 2012b.
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이 되고 있다. 이유는 한국도로공사가 운영하는 도로와 민자도로의 통행료 격차 가 심하기 때문이다. 일례로 거가대로의 경우 km당 건설사업비가 1,800억 원 수 준으로 일반적인 고속도로 사업에 비해 9배 높다. 하지만 km당 통행 요금은 재 정도로의 경우 40~60원인 데 반해 거가대로의 경우 1,200원 수준으로 20~30 배 높다.1) 게다가 민간사업자와의 협약에 의하면 향후 통행료의 격차는 더욱 벌 어질 전망이다.
민간과 공공의 파트너십 개선방향
1. 새로운 파트너십 형성
민자투자사업은 정부의 예산 확보 및 시설의 적기공급 등 어려운 여건을 극복하기 위하여 사회간접자본에 대한 투자를 민간에 맡겨 건설 및 운영하는 것으로, 정부의 부족한 재원을 해결하고 적정수준의 경기유지와 건설산업의 효율성 개선 및 경제 활성화를 위한 방안으로 긍정적인 역할을 수행해왔다. 하지만 그 부작용으로 건설 사에 파격적인 특혜를 주고 이용자들에게는 사용료 부담을 더하는 결과를 가져왔 으며, 그로 인해 언론, 시민단체, 국회 등으로부터 비난이 거세다. 이러한 상황을 해 결하기 위해서 민간사업자와 정부 모두 위험 부담에 대한 양보가 필요하다. 민간은 수익률 조정 등의 노력이 필요하고, 정부는 여론이나 비판에 좌우되는 정책기조에 서 벗어나 시장상황을 고려한 정책 활로를 모색함으로써 현재 정부 주도의 PPP에 서 벗어나 민간과 공공이 상생할 수 있는 새로운 파트너십을 형성할 필요가 있다.
2. 새로운 사업방식의 도입을 통한 신규 시장 창출
현재의 위축되어 있는 민간투자시장 상황으로 볼 때 특단의 대책 없이는 수익성을 갖 춘 민간투자사업을 발굴하기 어렵다. 이러한 상황을 해결하기 위해 새로운 개발 방식 (BTO+BTL, R사업)을 도입할 필요가 있다. 기존의 수익형 사업은 수요예측 위험이 많아서 전체적인 사업리스크가 크고, 조달 금리도 높았다. 하지만 R사업2)의 경우는 기 존 사업장을 개보수 또는 증설하는 개념으로 신규사업보다는 수요부분이 명확해 사 업을 시행하는 데 장점이 된다. 혼합형사업(BTO+BTL)의 경우도 기존의 BTO 방식
1) 재정도로의 경우 기본요금(750~900원)을 제외한 km당 통행요금.
2) R(Rehabilitate)사업: 기존의 노후화된 공공시설물의 개량 및 유지·보수에 중점을 둔 민간투자방식.
3. 정확한 수요예측을 위한 투자확대와 통행료 격차완화
수익형 민자사업의 경우 가장 문제가 되는 부분 이 수요예측이다. 2000년 이후 국가DB구축사 업이 지속적으로 이루어지고는 있지만 아직까 지는 체계적이고 정밀한 O/D조사 및 DB구축 이 미흡한 실정이다. 이를 보완하기 위한 기법의 개발과 투자가 실시돼야 할 것이다. 또한 통행료 격차 완화를 위해 정부와 민간사업자는 통행료 인상률 완화, 인상주기의 조정, 건설보조금의 확 대, Shadow Toll 방식과 같이 요금운영방식 다 양화 등의 방법으로 통행료 격차 완화 방안을 모 색할 필요가 있다.
4. 민간투자사업의 효율성을 높일 수 있는 사업관리 강화
민간투자사업 도입의 목적은 정부의 사회기반시 설 확충을 위한 재정 부족을 보완하기 위해 민간 자본을 유치하는 데 있다. 이를 고려할 때 민간투 자사업에 대한 공공의 과도한 출자 제한을 검토 할 필요가 있으며, 공공부문의 주도적 민간투자 사업 추진을 방지하기 위해 정부는 민간투자사업 에서 규정하는 공공부문의 정의를 조정할 필요가 있다. 또한 기존뿐 아니라 향후 추진되는 민간투
정부의 재정건전성을 해치지 않고 SOC투자를 지속하기 위해서는 민간자본의 유입이 필수적이 지만 2008년 이후 세계적인 경기침체와 금융위 기로 민간투자사업이 점점 위축돼가고 있다. 이 러한 상황을 해결하기 위해 정부의 관련 제도 재 정비가 시급하다. 우선 현재 48개로 제한된 민자 대상 사업을 확대해야 하며, 신규 사업 이외에 기 존 시설을 개·보수한 뒤 운영하는 등 RTO 방식 의 사업도 활성화해야 한다. 또한 수요예측의 정 확성을 높이기 위해 복수의 전문기관에서 검토 를 받거나 정확도에 따라 인센티브를 주는 방안 을 고려해봐야 한다.
민간사업자는 최근 새롭게 민간사업으로 추진 되고 있는 복지와 국방 및 환경분야에서 새로운 민자사업 발굴을 위해 노력해야 하며, 기존의 고 수익 고위험(high risk high return) 사업방식을 고수하기보다는 낮은 위험을 추구하는 방식(low risk high return)으로 의식을 전환할 필요가 있다.
민간의 공공시설 투자 참여는 정부에 재정적인 도 움을 줄 뿐 아니라 건설산업의 활성화를 도모할 수 있 고 이를 통해 일자리를 창출하는 등 많은 장점을 가진 제도다. 따라서 정부와 민간이 상생할 수 있는 제도의 기틀 마련 및 인식의 전환이 필요한 때다.
참고문헌
