2017년 11월에 열린 프랑스 시장 연합회(Association des Maires de France) 정기총회(Congrés de l’AMF)에서는 대통령이 언급한 사실을 바탕으로 국가와 지자체 간의 신뢰가 회복되기 시작하였다고 전 하였다. 당시 대통령이 언급한 주요 내용은 △ 원하는 지자체에 일부 행정권 부여, △ 같은 수준의 자치 단체 간 능력을 영구적으로 다양화하여 국토의 다양성 추구, △ 국가 조직의 재정립 및 국가와 지자체 간 역량의 명시 및 투명화, △ 2022년까지 안정적인 재정지원의 틀 마련이다. 레지옹 연합회는 이러한 재정 적인 제도를 구축함으로써 올해부터는 재정적 공백을 메우는 데 크게 기여할 것으로 기대하고 있다.
2017년 12월 14일부터 프랑스 남서부 캬오르(Cahors)시에서는 3일 일정으로 제2차 공식 국토종합회 의가 열렸다. 이 자리에서 에두와르 필립(Edouard Philippe) 총리는 지역이 원하는 사항에 대해 깊은 관 심을 보였으며, 지자체의 요구를 좀 더 잘 이해할 수 있도록 노력하겠다고 밝혔다. 이와 함께 전 국토의 디지털화 정책 및 향후 5년 단위의 중심도시 재활성화 정책도 발표하였다.
[출처: RÉGIONS DE FRANCE. CONFÉRENCE NATIONALE DES TERRITOIRES: UN RETOUR SOUS CONDITIONS DES RÉGIONS. http://
regions-france.org/publications/communiques/conference-nationale-territoires-retour-conditions-regions (2017년 12월 21일 검색).]
이수진 | Université Paris-Sorbonne(Paris IV) 지리학 박사([email protected])
영국
인구감소에 따른 성장중심 도시계획의 한계
도시의 인구감소는 한국만의 문제가 아닌 전 세계적인 현상이다. 2016년 맥킨지 보고서에서는 중국, 미 국을 포함한 모든 국가에서 2035년까지 인구 증가율이 감소할 것으로 예상하고 있다.
영국의 인구변화는 유럽 전체의 인구이동과 함께 살펴볼 필요가 있다. 유럽의 경제위기로 인해 많은 유럽인들이 영국, 특히 런던으로 이주하고 있기 때문에 유럽 전체와 비교하면 인구감소가 심각하지는 않은 상황이다. 즉 영국은 주변국 혹은 그 외 지역에서 유입되는 이민자로 인해 세계적인 인구감소 트렌 드 속에서도 혜택을 받고 있는 상황이다.
하지만 영국 내에서의 인구이동을 살펴보면 모든 도시가 혜택을 받고 있는 것은 아니다. 영국의 인 구는 대체로 북쪽에서 남쪽으로 이동하고 있으며 북쪽의 대표적인 도시 리버풀(Liverpool)과 맨체스터 (Manchester)에서도 1950년대 이후 지속적으로 인구가 감소하고 있다. 1951년 대비 1981년 맨체스터의 경우 53%, 리버풀은 55%로 인구가 줄어들었다. 맨체스터는 대표적인 공업도시로 산업 기반이 취약해지 면서 인구 유출을 겪었다. 1920년대 중반 성장한 직물산업이 쇠락하면서 1971년부터 1981년 사이에 5만 개의 일자리가 사라졌으며, 1995년에는 18.9%의 실업률을 기록하였다. 리버풀은 항구도시로 성장하였으 나 대형 컨테이너에 의한 화물 수송 보편화로 항만의 중요성이 사라지게 되면서 1990년대 중반 약 44%의 실업률을 기록하였다.
영국 북부 도시들의 쇠퇴문제는 오랫동안 영국 도시계획의 중요한 쟁점이었다. 맨체스터와 리버풀, 해외동향 글로벌정보
100 국토 제435호(2018. 1)
두 도시 모두 1990년대 도 시재생 사업의 주요 대상 지가 되었으며, 특히 리 버풀은 성공한 문화 중 심 도시재생 사업의 사례 로 알려져 있다. 리버풀 은 20세기 후반 머지사이 드 개발공사(Merseyside Development Corporation:
MDC)를 중심으로 17년 동안 도시재생 사업을 진 행하였다. 당초 철거가 예 정되어 있던 앨버트 독 (Albert Dock)은 테이트 리버풀(Tate Liverpool) 을 중심으로 문화 도시 재생의 기점이 되었으 며 2008년 유럽문화수도 (European Capital of
Culture)로 지정되면서 성공한 도시재생 사업으로 평가 받기 시작하였다. 이에 따라 인구도 2005년 44만 명이었으나 2016년에는 48만 명에 이르러 감소 추세에서 벗어나고 있다.
주요 도시기반시설을 적극적으로 재활용한 리버풀 도시재생 사업과 기존 주민의 일자리 창출 등 삶 의 질 향상을 목적으로 한 맨체스터 도시재생 사업은 인구감소를 겪은 대도시의 대응 방식을 잘 보여주 고 있다. 하지만 비록 쇠퇴를 경험했지만 충분한 기반시설을 갖추고 있는 대도시에 적용되는 재생 방식 과 한국 지방 소도시의 재생 방식은 다를 수밖에 없다. 게다가 리버풀과 맨체스터의 경우도 앨버트 독이 나 몇몇 도시재생 대상 핵심 지역을 제외하고는 감소하는 인구에 제대로 대처하지 못하고 있다. 이에 따 라 성장중심의 기존 도시계획에 대한 방향성에 의문이 제기되고 있다.
성장중심 도시계획의 실패를 보여주는 예로는 2002년에 도입된 HMR(Housing Market Renewal) 선도사업(pathfinder)을 살펴볼 수 있다. 이 사업은 거센 비판을 받고 2011년 종료되었다. HMR 사업 은 인구유출이 가장 심각한 영국 근린을 대상으로 해당 지역의 공실률을 줄이고 주변 지역의 주택시장 과 연결하고자 하는 목표를 가지고 시작되었다. 인구유출 지역은 대부분 영국의 중북부로 뉴캐슬, 리버 풀과 맨체스터 쇠퇴 도심부를 포함하고 있었다. 하지만 HMR 사업은 기존의 근린 조직을 파괴하고 중산
<그림 1> 2035년까지의 연간 도시 인구 성장률 (단위: %)
출처: http://www.mckinsey.com/global-themes/urbanization/urban-world-meeting-the- demographic-challenge-in-cities, 재구성.
1950-1970 1970-1990 1990-2010 2010-2015 2015-2025 2025-2035
4.1
4.4
3.4
4.9
3.2
5.1 4.0
3.3
4.0
4.3
1.9
4.9 3.8
2.0
3.0
2.7
0.2
4.0 3.0
1.5
2.6
2.4
0.4
4.0 1.9
1.2
2.3
2.0
0.4
3.8 0.8
0.9
1.9
1.5
0.3
3.4
중국라틴 아메리카
서아시아와 동아시아
중동아프리카와 북아프리카
중앙아시아와 동유럽
사하라 사막 이남의 아프리카
2.2
1.3
3.1
2.8 1.1
0.6
1.9
1.4 1.4
0.7
1.0
1.5 1.0
0.6
0.6
1.4 1.0
0.5
0.2
1.3 0.8
0.4
-0.1
1.1
마국과 캐나다서유럽
북동아시아
오스트랄라시아
101
층을 대상으로 한 새로운 주택을 건설하여 실질적 인 인구유입 효과는 가져 오지 못했다는 비판을 받 았다. 주택수도 현저히 감 소하여 리버풀의 톡스테 스(Toxteth) 지역에서는 439호를 철거한 후 152호 의 신규 주택만을 건설하 였다. 반면에 지역의 공실 률은 개선되지 않은 것으 로 나타났다. 즉 비용만 많이 투자되었을 뿐 실질 적인 인구유입의 효과 없 이 저소득층을 내모는 역 할만을 하였다고 평가되었다.
HMR 사업과 같이 주택의 개선이나 새로운 사업의 도입으로 인구유입을 예상하는 경우는 현 상황에서 위험요소가 많은 것으로 보인다. 인구의 감소는 단지 도시 경쟁력 차원의 문제가 아니라 전 세계적인 추 세로 피할 수 없는 상황에 가깝다. 이와 같은 상황에서는 비용을 투자하기보다는 감소한 인구수에 적절히 적응하고 현재 주민을 대상으로 근린의 안전과 행복을 추구하는 것이 올바른 방향일 것이다. 하지만 성 장 중심의 사고와 그를 위한 매개체로 도시계획을 바라보는 관점은 현재까지 한 번도 타개된 적이 없다.
Rydin(2013)은 저서 「the Future of Planning」에서 쇠퇴 지역을 대상으로 한 재생사업조차도 언제나 그 배후엔 ‘번영’과 ‘발전’에 대한 담론이 있어 왔다고 언급하였다. 인구 유치와 경제성장은 그를 위한 필수 조건으로 여겨져 왔다. 현 상황에서 스마트 축소가 가능하기 위해서는 인구감소 시대에 도시계획의 역할 이 무엇인지에 대해 공감대를 형성하는 것이 중요한 과제일 것이다.
[자료: Andy McFarlane. 2012. Living in the ghost streets. http://www.bbc.co.uk/news/uk-17255852 (2017년 12월 20일 검색).
McKinsey Global Institute. 2016. Urban world: Meeting the demographic challenge in cities. http://www.mckinsey.com/global-themes/
urbanization/urban-world-meeting-the-demographic-challenge-in-cities (2017년 12월 20일 검색).
Owen Hatherley. 2013. Liverpool's rotting, shocking ‘housing renewal’: how did it come to this? https://www.theguardian.com/
commentisfree/2013/mar/27/liverpool-rotting-housing-renewal-pathfinder (2017년 12월 20일 검색).
Wendy Wilson. 2013. Housing market renewal pathfinders. http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/SN05953 (2017년 12월 20일 검색).
Yvonne Rydin. 2013. The Future of Planning: Beyond growth dependence. https://www.ucl.ac.uk/public-policy/for-policy- professionals/research-insights/Rydin_Policy_Briefing_September_2013.pdf (2017년 12월 20일 검색).]
조현지 | University College London 도시 및 지역계획학과 박사과정([email protected])
<그림 2> 서유럽의 인구 성장률
출처: http://www.mckinsey.com/global-themes/urbanization/urban-world-meeting-the- demographic-challenge-in-cities, 재구성.
인구, 수집 가능한 최근 연도 자료 기준 기준: 천 명
≤200 200-400 400-600 600-800 800-1,000
＞1,000
연간 인구 성장률, 최근 3년간 자료 합산
%
≤-0.1 -0.1-0.0 0.0-0.5 0.5-1.0 1.0-1.5
＞1.5
해외동향 글로벌정보
102 국토 제435호(2018. 1)