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월간동향1)
*본 고의 내용은 필자의 개인 의견으로 한국주택금융공사의 공식적인 견해와 다를 수 있습니다.
Ⅰ . 도입
싱가포르는 716㎢의 면적(서울시 면적 605㎢)에 총 인구 540만명(2013년 기준)이 거주하는 고밀의 도 시국가이다. 그중 61%가 시민권자이고 10%는 영주권자, 나머지 29%가 외국국적이다. 세계은행(World Bank)에 따르면 2012년 기준 싱가포르의 일인당 GNI가 US$61,000에 이른다(Kim & Phang, 2013). 정 부의 강력한 정책의지에 힘입어 싱가포르는 매우 높은 자가율을 달성한 국가로 알려져 있고, 이를 뒷받침 하는 주요한 금융시스템으로 중앙연금기금(CPF, Central Provident Fund)이 자리잡고 있다. 저렴한 공공 주택을 정부가 직접 공급하고, 공급의 방식과 규칙을 설정하고, 저소득 가구에게 자가소유의 기회를 증진
싱가포르 주택정책의 전개와 중앙연금기금의 역할
박미선 / 국토연구원 책임연구원
Ⅰ. 도입
Ⅱ. 싱가포르 주택정책의 발전
Ⅲ. 싱가포르 주택시장 구조 및 특성
Ⅳ. 중앙연금기금(CPF)의 설립과 역할, 운영
Ⅴ. 맺음말
*
시킨 사례로 싱가포르의 주택정책은 우리에게 시사하는 바가 많다. 우리나라의 경우 자가율은 크게 증가하 지 않고 있고, 임차시장은 불안하여 무주택 서민의 주거비 부담이 증가하는 양상이 나타나고 있다. 저출산, 고령화와 같은 인구구조변화 요인도 주택정책의 새로운 접근을 요구하는 시점이며, 저렴한 임대주택의 공 급, 무주택가구의 자가소유기회 증진 등 정부가 주택정책의 방향을 설정하고 추진해야 할 과제가 축소되지 않고 있다. 이러한 시점에서 본 고에서는 싱가포르 주택정책의 발전을 개괄하고, 주택시장 구조를 조명한 후, 중앙연금기금이 자가소유촉진에 기여하는 방식을 고찰하여 우리나라 주택정책에 대한 시사점을 도출 하고자 한다.
Ⅱ . 싱가포르 주택정책의 발전
1) 주택정책의 목표 및 수단
근대 싱가포르는 1891년 영국의 무역거점으로 설립되었고 1942~1945년 일본의 점령 후 다시 영국식 민지 하에 있다가 1959년 리콴유를 초대총리로 하는 자치정부로 독립하게 된다. 그 후 1963~1965년 사 이 말레이시아 연합의 일부로 존재하던 시기를 겪고 나서 싱가포르가 완전 독립한 것은 1965년이다(Kim
& Phang, 2013).
싱가포르에서는 식민통치 이후 이민자 유입으로 인한 주택난의 해결, 슬럼에 가까운 주거환경 개선, 빈 곤 극복, 경제사회 안정, 국가형성기반 마련을 위하여 자가소유정책을 추진하게 되었다. 이러한 싱가포르 의 주택정책은 정부가 공공주택을 직접 건설하여 공급함으로써 국민의 자가소유를 촉진하는데 놓여 있었 다. 이를 위하여 저소득가구의 자가소유를 지원하기 위한 다양한 프로그램과 지원방안을 고안하고 실행 하고 있다. 주택의 건설과 관리를 위한 대표적인 기구로 주택개발국(HDB, Housing and Development Board)을 들 수 있고, 금융지원을 위한 기구로 중앙연금기금(CPF)을 들 수 있다. 또한 정부가 토지수용을 통하여 토지를 국유화하였기에 정부가 주도권을 갖고 저렴한 공공주택을 공급할 수 있었다.
이와 같이, 싱가포르 주택정책 목표는 모든 국민에게 안정된 주거생활을 제공하는 것으로 이를 달성하 기 위한 수단으로 공공주택 자기소유 정책을 펼쳤다. 자가소유 주택정책 달성을 위한 전제조건 중 하나로 토지국유화를 통하여 양질의 저렴 주택을 공급하였다. 또한 주택공급대상자에 대한 자격요건 설정 및 전매 제한 조치를 통하여 실수요자에게 주택이 공급되도록 유도하였으며 주택의 공급 후 오래된 주택의 개보수 를 실시하고, 주택의 상향이동을 유도하는 정책을 지속적으로 펼쳐나가고 있다. 최근에는 노인가구의 증가 에 따라 고령가구의 주택규모 축소를 지원하는 방안을 함께 고민하고 있다.
2) 시대별 주택정책의 발전
① 제1기: LEE Kuan Yew 집권기(1959-1990)
이 시기는 싱가포르 정부가 자가소유 정책을 실시하기 위한 기틀을 마련한 시기로 정부가 토지이용계 획가이면서 부동산 개발업자의 역할을 수행한 시기라고 할 수 있다. 1960년 2월 1일부터 정부의 주택개발 정책의 핵심기구인 주택개발국(이하 HDB)이 설립·운영을 시작하였고, 1964년부터 HDB가 시장가격 이 하의 저렴주택을 공급하면서 자가소유정책(Home Ownership for the People)을 시작하였다. 당시 주택 개발국은 월 소득 S$800이하의 가구가 부담할만한 수준의 주택가격을 책정하였다. 또한 1966년에는 토지 수용법(Land Acquisition Act)을 제정하여 토지의 국유화 근거를 마련하였고, 이로 인해 전체 토지의 90%
이상이 싱가포르 정부에 소유권이 있다. 이후 1968년에는 주택금융을 위한 연금저축제도인 중앙연금기금 (이하 CPF)을 도입한다. 공급측면에서는 토지소유권 확보와 주택공급자인 HDB가 형성되었다면, CPF는 수요자측면에서 자가소유를 창출하는 수단이 되었다. 이 시기의 주요한 정책성과를 요약하면 아래의 <표 1>과 같다. 1970년 29%에 불과하던 자가소유율은 1990년에는 88%로 급상승하고, 20년간 총 주택재고는 2배 이상 증가하였으며 그 대부분이 HDB 주택재고 증가에 의한 것이었다.
[ 표 1 싱가포르 주택부문 주요 지표 ]
1970 1990 2000 2010
자가소유율 29% 88% 92% 87%
총 주택재고 305,833 690,561 1,039,677 1,156,700
HDB 주택재고 120,138 574,443 846,649 898,532
총인구 대비 HDB 주택 거주인구 36% 87% 86% 82%
자료: Phang, 2013
② 제2기: GOH Chok Tong 집권기(1990-2004)
1990년 이후의 싱가포르 주택정책은 자산증대 정책으로 요약된다. 이를 위하여 HDB 재판매 주택시장 에 대한 규제완화, HDB와 CPF 주택모기지 규제완화, HDB 주택의 업그레이드와 같은 정책수단을 사용하 였다(Phang & Kim, 2013). 이러한 배경에는 1990년대에 공공주택 재판매시장에 대한 수요가 증가하면 서 엄격한 공급기준과 자격요건, 신규주택에 대한 선택권의 제한, 특정 입지에 대한 긴 대기자 명부 등으로 수요와 공급이 불일치한 것이 원인으로 지적되었다(Tu & Wong, 2002). 이로 인해 싱가포르 정부에서 취 한 주요한 규제완화를 Tu & Wong(2002)은 아래 <표 2>에서 보는 바와 같이 정리하고 있다. 싱가포르에서 도 민간주택가격 상승에 따른 시장 과열로 투기억제 조치가 시행되었으나, 1997년 아시아 금융위기로 주 택가격이 하락하는 경험을 하기도 하였다.
[ 표 2 1990~2003년 주요 주택정책 ]
주요 정책 시행시기
HDB 1인가구 주택 정책 1991.10
HDB 자율화 정책 1993.4
CPF 자율화 정책 1993.10
CPF 주택 보조금 정책 1994.10
CPF 주택보조금 규제완화 1995.9
인지세 정책 1996.5
HDB 모기지 규제 정책 1997.4
CPF 주택보조금 규제 추가완화 1998.6
CPF 주택보조금 축소 1999.1
CPF 계정의 주택자금 사용 축소 2002.9
자료: Tu & Wong, 2002: 121
규제완화와 더불어 노후한 공공주택 단지에 대한 업그레이드 시책이 이루어졌다. 기존 거주민이 거 주하면서 일부의 기능을 보강하는 식의 업그레이드(Main Upgrading Program)와 전면재건축 방식 (Selective En-block Redevelopment), 승강기 업그레이드 프로그램(Lift Upgrading Program) 등이 행 해졌다. 일부 기능 보강에는 건축물의 도색, 입구 개조, 공간확장 등이 해당되고, 전면재건축 방식을 통해 서는 기존 단지의 철거 후 주차타워를 포함한 새로운 단지가 건설된다.
[ 표 3 HDB 업그레이드 프로그램 ]
주요 프로그램 도입시기 및 주요 내용
전면재건축방식
(Selective En block Redevelopment Scheme)
-1995.8 도입
-노후, 고밀 개발지구 중 잠재력 높은 곳 -정부에서 주택매입(시장가격+철거비용) -소유주는 재입주권 획득(시장가격 이하) -기존 단지 멸실 후 고밀로 재건축
주요기능 업그레이드 (Main Upgrading Program, MUP)
-1989년 도입
-업그레이드할 부분에 대한 설정
-침실, 발코니의 추가 가능, 부엌 확장 등의 옵션 -거주민(싱가포르 시민) 75% 찬성으로 진행 승강기 업그레이드
(Lift Upgrading Program, LUP)
-2001년 도입
-HDB 주택 중 전층 승강기가 서지 않는 단지에 적용 -거주민(싱가포르 시민) 75% 찬성으로 진행 주택개선 프로그램
(Home Improvement Program)
-2007.8 MUP를 대체하여 도입된 프로그램
-주택의 구조적 성능개선(하수관, 구조적 크랙, 천정 누수 등)
-거주민 일부 비용(5~10%) 지불시 추가적인 개선옵션 선택가능(현관문 교체, 화장실 개선 등) 자료: Kim & Phang, 2013
③ 제3기: LEE Hsien Loong 집권기(2004~)
2004년 이후의 싱가포르 주택정책은 글로벌 도시국가로의 발전과 인구구조 변화, 시장상황 변화에 따 른 주택문제 대응으로 요약된다. 글로벌 도시로 발전하기 위한 중요한 의사결정으로 싱가포르에서는 그동 안 불허되었던 카지노 개발이 허가된다. 또한 급격한 노령화, 저출산 문제로 인하여 정책적 관심이 주택자 산은 보유하고 있으나 현금흐름이 적은(asset-rich, cash-poor) 노인가구로 옮겨간다. 또한 소득상승을 상회하는 주택가격 상승으로 젊은 세대가 주택을 구입할 여력이 낮아지는 문제가 제기된다. 이러한 상황변 화에 대응하여 싱가포르 정부에서는 노령가구의 자산유동화 방안을 도입하고, 소형주택으로의 이주시 지 원 등을 시행한다. 또한 저소득층의 자가소유 촉진을 위하여 2006년에는 추가주택보조금(AHG)이, 2011 년에는 특별주택보조금(SHG)이 도입되어 소득수준별 보조금이 책정된다(Kim & Phang, 2013).
이외에도 최근에는 젊은 층의 주택구입능력 확대를 위하여 젊은 가구 우선 공급제도(Young Families Priority Scheme)를 도입하고, 한부모 가정에 대한 공공주택 입주우선권을 부여하여 공공주택에서 다양한 가구가 함께 거주하는 포괄성(inclusiveness)을 증진해야 한다고 주장하기도 한다(SDP, 2012).
Ⅲ . 싱가포르 주택시장 구조 및 특성
1) 주택시장의 구조
싱가포르의 주택시장은 크게 공공주택시장과 민간주택시장으로 구분된 이원화된 시장구조로 형성되어 있다. 공공주택시장은 전체의 85% 수준으로 크게 공공자가 부문과 공공임대 부문으로 나뉘어진다. 공공주 택시장의 주택공급은 HDB에 의해 이루어지고, 대부분의 HDB주택은 공공자가주택이다. 그러나 전면재건 축시 입주자 거주용 또는 최저소득층 주거지와 같은 목적을 위하여 공공임대주택 재고가 활용되고 있고 총 재고의 3% 수준으로 알려져 있다. 공공자가 주택시장에서는 HDB가 공급한 신규주택시장이 있고, 5년간의 의무거주기간(MOP, Minimum Occupancy Period)이 경과 후에 형성되는 재판매시장, 그리고 고급 콘도 미니엄 시장이 형성되어 있다. 한편, 민간주택시장은 전체의 약 15% 수준이고, 민간자가 시장이 대부분이 고, 외국인들이 민간 임대주택시장에서 주택을 임대하고 있는 구조이다.
신규 공공자가 주택의 경우, 저렴한 주택가격으로 제공되므로 주택구입이 용이하고, 일정 소득 이하의 가구에게는 모기지 이자보조가 이루어지는 등의 장점이 있지만, 지역에 따라서는 대기자 명부가 길고, 공 급기준이 까다로운 편이다. 또한 5년간의 의무거주기간을 충족시켜야하는 제약조건이 있다. 이에 비해 재 판매주택의 경우는 신규주택의 5년 의무거주를 충족한 후 판매되는 시장인데, 시장가격으로 판매되므로
상대적으로 주택가격이 높게 형성된다. 대신 시장거래에 따라 작동되는 구조이므로, 대기자 명부 등록이나 공급기준과 같은 조건 일치 여부에 상관없이, 지불능력이 있는 경우에 주택구입이 용이하다.
[ 그림 1 싱가포르 주택시장의 구조 ]
싱가 포르 주택 시장
공공주택시장 (85%)
공공자가
신규 공공자가 주택시장
재판매 공공자가 주택시장
고급 콘도미니엄 주택시장
중고층 공공임대주택시장
아파트 콘도미니엄 테라스형 주택, 단독주택 공공임대
민간자가
민간임대 민간주택시장
(15%)
2) 주택시장의 특징
싱가포르 주택재고는 1970년 30.5만호에서 2010년 115.7만호로 증가하였고, 그 중 공공부문의 건설 량이 78%에 해당한다. 주택은 점차 대형화하는 추세로 전체 주택재고 중 4실 이상의 HDB 주택이 차지하 는 비중이 54%, 절반 이상을 차지하고 있다. 주택구입능력 증진을 위하여 HDB에서 제공하는 모기지 이자 율은 시장이자율에 비해 낮게 유지되고 있다(<표 4> 참조).
[ 표 4 싱가포르 주요 주택지표 ]
유형 1970 1980 1990 2000 2010
가격지수
민간주택가격 지수(1998=100) - 27.3 57.7 130.3 194.8
HDB 재판매 주택가격 지수
(1998=100) - - 34.1 104.9 172
4실 HDB신규주택 가격
(뉴타운, 100㎡, S$) 12,500 24,200 76,100 98,000 260,000
모기지
4실 HDB주택/1인당 GNI 4.42 2.43 3.36 2.32 4.20
15년 주택대출 이자율 - 10.83% 7.36% 6.15% 4.41%
HDB 모기지 이자율 6.25% 6.25% 3.98% 2.60% 2.60%
총 주택재고 305,833 467,142 690,561 1,039,677 1,156,700
공공부문 건설량 120,138 337,198 574,443 846,649 898,532
민간부문 건설량 185,695 129,944 116,118 193,028 258,200
4실이상 대형 HDB주택/총 주택 1% 13% 40% 51% 54%
주택당 가구원수 6.7 5.1 4.4 4.2 4.3
자료: Kim & Phang, 2013: 134
3) 거주자 특징
싱가포르 시민권자의 자가보유율은 2013년 기준 90.5%에 이른다. 그 중 82%가 HDB가 공급한 주택에 거주하고 있는데 대부분 4실 이상 주택에 거주하고 있는 것으로 나타난다. 1-2실과 같은 소형주택에 거주 하는 경우는 매우 적은 수준이다(Singapore 통계청).
[ 표 5 주택규모별 거주가구 분포 ]
2013
총 가구수(싱가포르 시민권자) 1,174.5천
평균 가구규모 3.47인
자가보유율 90.5%
HDB 주택
계 81.9%
1-2실 5.0%
3실 19.0%
4실 32.6%
5실 이상 25.1%
콘도미니엄 및 민간아파트 12.2%
대지 소유한 민간주택 5.5%
자료: Singapore Department of Statistics
HDB에서는 5년마다 공공주택 거주민에 대한 조사(HDB Sample Household Survey, Public Housing in Singapore Residents’ Profile)를 실시하는데, 가장 최근에 이루어진 조사는 2008년에 실시되었고 역대 아홉 번째이며 약 8천가구를 대상으로 대대적인 조사를 실시하였다. 이를 통해 나타난 거주민 특성을 보면 거주인 평균 나이는 36.9세이고, 인종구성은 중국인 73.8%, 말레이인 16.3%, 인도인 8.2%, 기타 1.6%로 구성되어 있다. 가구 소득은 평균 S$5,200이고 중위소득값은 S$4,008로 조사되었다. 특히 정부의 자가소 유 촉진정책과 함께 경제성장, 개별 가구의 주택소유에 대한 욕구 증대 등이 맞물려 HDB에서 공급하는 주 택의 임대물량이 1981년 33%에서 3% 수준으로 급락한 것을 알 수 있다.
[ 표 6 주택 점유형태별 비중 변화 ]
유형 1981 1987 1993 1998 2003 2008
분양주택(%) 66.6 84.5 93.3 95.2 97.1 97.0
임대주택(%) 33.4 15.5 6.7 4.8 2.9 3.0
자료: HDB, 2010
Ⅳ . 중앙연금기금(CPF)의 설립과 역할, 운영
1) CPF의 설립 및 운영
싱가포르의 자가율을 높이는데 기여한 수요측면의 기구로는 중앙연금기금(CPF)이라는 주택금융 시스 템이 자리잡고 있다. CPF(Central Provident Fund)는 싱가포르 거주민의 노후대비를 위한 종합사회 안 전망(comprehensive social security savings plan)으로, 1968년에 설립되었다. 초기에는 근로자의 은퇴 후 안정적인 삶을 지원하기 위한 국민연금의 목적으로 시작되었다가, 자가주택 구입지원, 의료, 교육 등으 로 사용처가 확대되었다. 현재 CPF는 은퇴 후의 안정성, 건강, 자가소유, 가정 보호 등의 목적을 지원하기 위하여 운용되고 있다. 싱가포르 시민은 CPF에 의무적으로 가입해야 하며, 2012년 기준 약 342만명이 가 입해 있다. CPF 기금의 규모는 2012년말 기준 2,325억 달러 수준으로 GDP의 67% 수준이며 점차 증가추 세인 것으로 나타나고 있다. 이는 가입자들이 상환해 가는 기금액보다 가입자들로부터 들어오는 기여금 규 모가 크기 때문으로 알려져 있다.
[ 표 7 싱가포르 CPF 기금 규모 추이 ] (단위: 십억 싱가포르 달러)
2008 2010 2012
총 순적립금 규모 153.2 187.9 232.5
기여금 19.1 20.7 24.7
투자규모 150.8 185.4 229.8
투자수익 5.5 6.8 8.4
가입자 급여 10.5 9.6 11.7
명목 GDP 대비 비중(%) 57.0 60.6 67.2
자료: CPF, 2013; 유현지·김영미, 2013; cpf.gov.sg
2) CPF의 규모 및 적립요율
CPF는 크게 3가지 계정으로 구분되는데 일반계정(ordinary account), 특별계정(special account), 의 료계정(medisave account)이 그것이다. 특별계정은 노후 자산 축적 및 강화를 위하여 은퇴 관련된 금융상 품에 투자하고 의료계정은 입원과 의료보험에 사용되며, 일반계정이 주택구입, 교육 목적으로 사용 가능하 고 정부가 연2.5% 수익을 보장하고 있다. 특히 특별계정과 의료계정 자금은 2012년 말까지 최소 4% 이자 가 보장되고, 계정합산 최초 6만불(일반계정 2만불까지)까지는 1% 이자를 추가해 주는 식으로 인센티브를 부여하고 있다(www.cpf.gov.sg). 각 계정별 적립잔액을 보면, 2013년 기준 총 S$2,530억달러가 적립되 고 있는데 그 중 일반계정이 S$983억, 39%로 가장 많은 비중을 점하고 있다.
[ 표 8 싱가포르 CPF 계정별 규모 ] (단위: 십억 싱가포르 달러)
2008 2010 2013
총 적립잔액 151.3 185.9 253.0
일반계정 65.3 77.9 98.3
특별계정 30.5 40.4 60.1
의료계정 42.9 50.7 65.6
은퇴계정 등 12.5 16.9 28.9
자료: cpf.gov.sg
CPF 자금 적립은 고용주와 근로자가 임금의 일정비율을 매칭펀드 형식으로 적립하는 방식이다. 월 적 립율은 근로자의 연령과 임금수준, 직장에 따라 차이가 있는데, 근로자의 연령이 낮을수록 더 많은 자금을 적립하여 일반계정에 할당하도록 하여 주택구입이나 교육 등에 사용할 수 있도록 유도하고 있다. 반면, 근 로자가 고령으로 갈수록 고용주의 적립기여율을 높이면서 의료계정에 더 많은 자금을 할당하여 근로자 생
애주기에 맞춘 자금활용을 유도하고 있다. 예를 들어, 근로자가 40세인 경우, 월 임금의 20%를 근로자가 CPF에 적립하고, 고용주는 16%를 매칭하여 임금의 36%에 해당하는 금액이 적립되면, 21%는 일반계정 에, 8%는 의료계정에, 7%는 특별계정에 할당되는 방식이다. 그러나 근로자의 연령이 50세가 넘으면 의료 계정에 할당되는 비율이 상당히 높아지는 것을 알 수 있다.
[ 표 9 싱가포르 CPF 적립율과 계정별 할당율 ]
근로자 연령 적립율 (임금 대비 %) CPF계정별 할당율
고용주 근로자 합 일반계정 특별계정 의료계정
35세 이하 16 20 36 23 6 7
35-45 16 20 36 21 7 8
45-50 16 20 36 19 8 9
50-55 14 18.5 32.5 13.5 9.5 9.5
55-60 10.5 13 23.5 12 2 9.5
60-65 7 7.5 14.5 3.5 1.5 9.5
65 6.5 5 11.5 1 1 9.5
자료: cpf.gov.sg
주: 싱가포르 시민, 월임금 S$1,500 이상인 경우, 2012년 9월 변경된 적립요율
CPF 적립에 대한 근로자와 고용주 적립비율에도 많은 변화가 있던 것으로 나타난다. 도입초기에는 8%
씩 적립하는 방식이었다가 80년대 들어 20% 가까이 적립하고, 고용주의 적립비율이 높았으나, 90년대 근 로자 23%, 고용주 16.5% 수준으로 근로자의 적립비율이 가장 높게 나타난다. 그 후 근로자는 평균 20%의 임금을 CPF에 적립하고 고용주는 12~15%를 매칭하는 형식으로 자리 잡게 된 것으로 보인다.
[ 표 10 싱가포르 CPF 적립비율 변화 추이 ]
1970 1980 1990 2000 2010
적립규모(백만 S$) 777 9,551 40,646 90,298 185,888
근로자 적립비율(%) 8.0 18.0 23.0 20.0 20.0
고용주 적립비율(%) 8.0 20.5 16.5 12.0 15.0
자료: Kim & Phang, 2013: 133에서 발췌
3) CPF 주택구입지원의 변화
시기별로는 1968년에서 1981년 사이에는 CPF 계정에서 인출가능한 사유가 공공주택구입시 계약금 (down payment) 지급, 인지세 납부, 모기지 상환, 이자지급에 한정되었다. 그러나 1981년부터 민영주택 의 구입에 따른 모기지 지급에도 사용할 수 있게 완화되고 1984년부터는 CPF 계정에 대한 점진적인 규제 완화가 이루어져 주택자금 뿐 아니라 의료, 교육 등에 사용하기 위한 목적으로도 인출이 가능하게 되었다.
1994년에는 HDB 재판매 주택을 구입하는 경우에 CPF 주택자금을 지원하는 제도가 도입되었다. 이는 기존의 지원방식이 HDB 신규주택에 대한 공급시 주택가격을 저렴하게 공급함으로써 지원하던 공급측 지 원방식에서 재판매 주택의 수요측 지원이라는 점에서 차이를 보이는 것이다. 생애최초 주택구입자가 부모 나 결혼한 자녀 인근에 거주하기 위하여 HDB 재판매 주택을 구입하는 경우 3만불이 보조금으로 지급되었 다. 이후 1995년에는 보조금액이 5만불로 증액되고, 추후에는 부모나 결혼한 자녀 인근에 거주하려는 기 준을 완화하면서 4만불이 지원되는 일반적인 지원제도가 도입되었다(Kim & Phang, 2013).
2000년대 들어서는, 대다수 싱가포르 시민권자의 자가소유가 달성되면서, 소득계층별로 세분화된 정 책의 필요성이 높아졌다. 따라서 2006년에 추가주택자금지원(AHG, Additional Housing Grant)제도가 도입되어 소득수준이 낮은 가구에게 더 많은 지원혜택을 부여하도록 제도가 마련되었고 이것이 추후 2007 년과 2009년에 강화된다. AHG는 소득수준에 따라 지원금이 차등적용되는 구조로 소득이 낮을수록 더 많 은 지원액을 책정하고 있으므로 저소득가구의 자가소유율 제고에 기여하려는 목적을 알 수 있다. AHG는 최초 주택구입시 지원되며, 신규 주택 뿐 아니라 재판매 주택의 구입에도 적용된다. 2009년 조치를 통해서 는 저소득층 뿐 아니라 중소득 가구까지도 주택구입이 용이하도록 완화되어 최대 지원금이 4만불로 증가하 고 소득상한이 월 4천불에서 5천불로 완화되었으며, 주택구입을 위한 근로요건이 지난 2년간 근로에서 1 년으로 축소되었다. 이외에도 2011년에는 특별주택자금(Special Housing Grant) 지원이 도입되어 HDB 로부터 신개발지(non-mature estate)의 4실 이하 소형 주택을 구입하고자 하는 경우 소득수준에 따라 지 원을 받을 수 있게 되었다. 월소득 5천불 이하인 경우 특별주택자금지원은 2만불에 이른다.
[ 표 11 소득수준별 AHG 지원 금액 ]
지난 1년간 가구 월평균 소득(S$) AHG 지원 가능액(S$)
1,500 이하 40,000
1,501-2,000 35,000
2,001-2,500 30,000
2,501-3,000 25,000
3,001-3,500 20,000
3,501-4,000 15,000
4,001-4,500 10,000
4,501-5,000 5,000
자료: hdb.gov.sg
4) CPF를 통한 주택구입 방식
CPF를 통한 주택구입을 위해서는 일반계정의 자금을 활용할 수 있다. CPF의 일반계정 자금은 주택구 입시 초기자금(down payment) 불입에 사용될 수도 있고 매월 지급되는 원리금 상환액(monthly housing payment)으로도 사용될 수 있다. CPF계정의 자금을 이용하여 이미 주택을 한 채 구입하고 나서 CPF계정 의 자금을 이용해 또 다른 주택을 구입하고자 하면(2006년 7월 1일 이후), 일반계정과 특별계정을 합한 금 액의 절반은 남겨두도록 하고 있다. 이는 과도한 투기적 수요의 제어와 노후 자금의 마련을 위한 완충장치 로 이해할 수 있다.
일반계정 자금은 크게 공공주택과 민간주택의 구입에 사용할 수 있는데 공공주택 자금지원제도(Public Housing Scheme)에 따라 HDB 주택 구입시에는 가구보호제도(Home Protection Scheme)에 의한 보험 가입이 필수적이다. 가구보호제도는 CPF를 통하여 HDB 주택을 구입한 가구가 사망하거나 영구적인 장애 를 입어 주택구입자금의 잔액을 상환하기 어려운 상황에 처했을 경우, 나머지 잔액에 대하여 CPF 위원회 에서 대신 지불해주는 보험이다.
[ 표 12 CPF 가구보호제도 이용자 규모 ] (단위: 백만 싱가포르 달러)
2008 2010 2012
이용자 수 659,113 641,182 615,762
지원금액 87,048 90,129 85,691
자료: cpf.gov.sg; CPF, 2013
CPF와 HDB를 활용한 싱가포르의 주택구입 방식을 도식화하면, 아래의 <그림 2>에서 보는 바와 같이, 정부의 토지국유화를 바탕으로 HDB가 저렴한 주택을 공급하면, 일반 주민들은 CPF라는 강제저축 가입을 통하여 주택구입의 자금을 마련하고, 저렴한 이자율을 제공하여 자가소유를 촉진하도록 하는 구조로 요약 된다.
[ 그림 2 싱가포르 주요 주택기구를 통한 주택구입 방식 ]
계약금, 모기지 이자 지급
모기지 대출 강제저축
주택구입 보조금, 모기지 대출 정부의 토지,
보조금 공급
정부채권구입
HDB
CPF
일반 상업은행
계약금, 모기지 이자 지급
수요자 주택
자료: Kim & Phang, 2013
이러한 상황에서 HDB와 CPF를 통하여 저소득 근로자가 공공주택을 구입하고자 하는 경우의 살펴보 면 아래와 같다. 45세 가구주로 월평균 가구 소득이 S$1,500인 경우, 매월 CPF 일반계정에 S$315을 불입 하는 경우이다. 이 경우 가구주는 AHG의 도움을 얻어 다른 주택자금 대출없이 2실 주택을 마련할 수 있게 된다. 즉, 2실 주택 가격 S$90,000 중 AHG를 통해 S$40,000 지원이 가능하므로, 10%에 해당하는 초기자 금과 주택가격에서 제하고 남은 금액인 S$50,000은 CPF 계정의 불입액으로 충당할 수 있다. 그러나 AHG 지원을 받을 수 없고, CPF잔액이 충분치 않은 경우에는 나머지 금액을 모기지로 상환하여야 한다. 이때 대 출필요액을 20년 상환하는 경우의 월 상환액이 해당 근로자가 매월 적립하는 CPF 적립액 수준에 해당하기 때문에, 위 가구주는 추가적인 현금 부담없이 내집 마련이 가능해지는 것을 알 수 있다.
[ 표 13 싱가포르 CPF와 AHG를 통한 주택구입 예시 1 ]
AHG 지원없음 AHG 지원있음
주택가격 $90,000 $90,000
계약금(10%) AHG로 지급 - $9,000
CPF에서 지급 $9,000 -
잔금 (A) $81,000 $81,000
AHG, CPF 잔액 (B) AHG - $31,000
CPF $41,000 $50,000
대출필요액(A-B) $40,000 -
20년 상환, 월 원리금 상환액 $214 -
매월 CPF 일반계정 적립액 $214 -
매월 필요한 추가적인 현금부담 - -
자료: cpf.gov.sg
이와 비슷한 다른 경우로는 36세 가구주, 월소득 S$1,500, CPF 일반계정 자금 S$25,000, 매월 CPF 일반계정 불입액 S$315, AHG 지원가능액 S$40,000, 2실 주택가격 S$140,000인 경우이다. 이때 생애최 초 주택구입시 지원되는 AHG를 이용하여 계약금을 지불하고, 자신의 CPF 일반계정 적립액 중 주택구입 에 사용 후 남은 금액을 대출하는 경우에, 매월 CPF에 적립하는 금액이 월 원리금 상환액에 해당하는 수준 이므로, 추가적인 금전 부담없이 자기집을 마련하게 된다. 물론 AHG 지원을 받을 수 없는 경우에는 모기 지 대출금 상환액이 월 CPF 적립액을 초과하므로 추가적으로 월 S$156을 부담해야 한다.
AHG는 생애최초 주택구입자를 위하여 일생에 한번 주택구입시 초기자금 또는 잔금지불시 사용할 수 있는 추가적인 보조금으로 특수한 성격이다. 주택구입시 적용되는 제약조건으로는 AHG와 CPF 일반계정 자금에서 필요한 자금을 인출하고 난 후에야 모기지대출이 가능하도록 하고 있다. 이는 대출금액과 월상환 액을 최소화하기 위한 장치로 이해할 수 있다.
[ 표 14 싱가포르 CPF와 AHG를 통한 주택구입 예시 2 ]
AHG 지원없음 AHG 지원있음
주택가격 $140,000 $140,000
계약금(10%) AHG로 지급 - $14,000
CPF에서 지급 $14,000 -
잔금 (A) $126,000 $126,000
AHG, CPF 잔액 (B) AHG - $26,000
CPF $11,000 $25,000
대출필요액(A-B) $115,000 $75,000
20년 상환, 월 원리금 상환액 $471 $308
매월 CPF 일반계정 적립액 $315 $308
매월 필요한 추가적인 현금부담 $156 -
자료: cpf.gov.sg
현재 CPF 계정에 자금을 불입하는 21세 이상의 멤버 중에서 공공주택 또는 공공+민간주택을 구입할 때 CPF 자금을 활용한 경우의 비율을 보면, 공공주택 구입시에는 대부분의 경우가 해당이 되고, 민간주택 구입시는 그 비율이 상대적으로 낮게 나타난다.
[ 표 15 CPF 자금을 활용하여 주택을 구입한 경우의 비율 ]
2008 2009 2010 2011 2012
공공주택 94.5 94.8 94.7 94.9 95.1
공공+민간주택 63.8 63.1 62.7 63.6 64.7
자료: CPF(2013)
CPF를 통하여 공공주택 또는 민간주택을 구입하는데 사용하는 자금인출액 규모도 매년 증가하고 있 다. 공공주택 구입자금이 규모면에서 크게 나타나고 있으나, 민간주택 구입자금에 사용되는 규모도 매년 큰 폭으로 증가하고 있는 것을 알 수 있다.
[ 표 16 연간 CPF 주택구입자금 인출 현황 ] (단위: 백만 싱가포르 달러)
2008 2010 2012
공공주택 구입자금 7,584.7 8,839.2 8,977.5
민간주택 구입자금 3,915.2 4,790.2 4,986.5
자료: CPF, 2013
Ⅴ . 맺음말
싱가포르의 주택정책은 정부의 뚜렷한 정책목표와 강력한 의지로 추진되어 자가소유 사회를 이룬 전형 적인 예이다. 그러나 토지의 국유화, 정부에 의한 공공주택 공급, 주택의 배분 및 공급기준의 설립 등 정부 에 의한 정책이라는 점에서 매우 특수한 예이기도 하다. 덕분에 지난 50년간 싱가포르의 주택 상황은 현격 히 개선되었고, 자가소유를 통한 안정된 사회운영이 가능하게 된 것으로 평가받고 있다.
싱가포르 주택정책의 변화 및 CPF 운영을 통해 다음과 같은 시사점을 도출할 수 있다. 우선, 정부에서 일관성있는 정책을 추진함으로써 국민의 신뢰와 예측가능성을 제고했다는 점이다. 우리나라에서도 저렴 한 주택공급 및 가구의 지불능력을 개선할 수 있는 다양한 방안을 모색하여 저소득가구가 단계별로 주거수
준을 향상시킬 수 있는 정책 및 기반마련 필요성이 그 어느 때보다 높다고 하겠다. 둘째, 자산과 신용이 낮 은 저소득가구를 위한 주택금융 자원을 지원하여 자가진입을 용이하게 하는 방안이 필요하며, 특히 생애최 초 주택구입자를 위한 다양한 지원을 마련하고, 상시화하여 자금부담을 완화하는 방안을 고민할 필요가 있 다. 셋째, CPF와 같이 생애주기에 따른 주택연금형 저축을 매칭형으로 도입하여 초기 주택마련비용 부담 을 줄이고, 노후에는 이를 생활비로 활용할 수 있는 주거안정망의 확보가 필요할 것이다(강미나·박미선, 2013). 마지막으로 노령화와 같은 인구구조 변화에 따른 싱가포르 정부의 주택정책적 대응에서 보듯이, 현 금흐름이 적은 노령가구를 위한 다양한 정책적 고민이 필요할 것으로 보인다.
싱가포르의 경우에는 시장의 보이지 않는 손에 비해 정부의 눈에 띄는 손(government’s visible hand) 이 주택정책에 큰 기여를 하였다. 이에 대한 논란의 여지가 있을 수는 있으나, 시장에 의해 더 효율적으로 작동되는 부분이 아닌 곳에서 정부가 적시에 정책적 개입을 취함으로써 투기적 수요를 억제하고, 적절한 정보를 공개하고, 저소득가구를 보호하는 조치를 취하는 방식은 우리에게도 여전히 유효하다. 정책의 일관 성 확보, 정보의 공개를 통한 시장 투명화, 주거비 부담능력이 낮은 저소득가구에 대한 지원 확대, 저소득 무주택가구의 주거안정성 확보를 위한 주택금융 제도 개선 등은 앞으로 우리 정부도 지속적으로 고민해야 할 과제로 남아 있다.
■ 참고문헌
• 강미나·박미선, 2013, 싱가포르 주택정책과 자가소유 지원정책의 시사점, 국토정책 Brief 445호
• 유현지·김영미, 2013, 싱가포르의 주택금융 지원제도, 국토 제382호, pp.101-108.
• Central Provident Fund (CPF), 2013, Singapore Annual Report 2012
• Housing & Development Board, 2010, Public Housing in Singapore Residents’ Profile, Housing Satisfaction and Preferences: HDB Sample Household Survey 2008.
• Kyunghwan Kim & Sock-Yong Phang, 2013, Singapore’s Housing Policies: 1960-2013, KDI School & World Bank Institute.
• Sock-Yong Phang & Kyunghwan Kim, 2013, Singapore’s Housing Policies Over Five Decades, Frontiers in Development Policy“ Workshop on Innovative Development Case Studies, KDI School & The World Bank.
• Sock-Yong Phang, David Lee, Alan Cheong, Kok-Fai Phoon, & Karol Wee, 2013, Housing Policies in Singapore: Evaluation of recent proposals and recommendations for reform. Paper presented at the Singapore Economic Review Conference 2013, Singapore, 6-8 August 2013.
• Singapore Democratic Party (SDP), 2012, Housing a Nation: Holistic policies for affordable homes.
• Yong Tu & Grace K. M. Wong, 2002, Public Policies and Public Resale Housing Prices in Singapore. International Real Estate Review, Vol.5 No.1: pp.115-132.
• http://hdb.gov.sg
• http://cpf.gov.sg
『주택금융월보』는 주택금융공사가 매월 발행하는 정기간행물로 주택금융 및 관련시장에 대한 분석과 연구 자료를 제공함으로써 주택금융 연구 및 정책수립에 참고자료로 활용됨을 목적으로 발간되고 있습니다. 이에 아래 1의 목적에 부합하는 연구논문 및 정책논문을 수록하고자 하오니
『주택금융월보』에 논고를 기고하실 분은 아래 2를 참조하여 주시기 바랍니다.
기고자에게는 소정의 논고료가 지급되오니, 많은 관심과 참여를 부탁드립니다.
1. 『주택금융월보』 발간 목적
■ 국내외 경제동향 자료의 수집 및 분석
■ 주택시장, 주택금융시장 및 자본시장 관련 정보 수집 및 분석
■ 주택저당채권의 유동화 관련 연구
■ 주택금융신용보증제도, 주택담보노후연금보증제도 관련 연구
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