3. 산지의 보전정도 및 적정개발 기준에 관한 연구

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산지의 보전정도 및 적정개발 기준에 관한 연구

Establishment of the conservation level for forestland and the standards for efficient development

3

고병욱*Koh, Byong-Wook 이명훈**

Lee, Myeong-Hun

Abstract

The research objective of this study is to derive the standards for efficient development and the conservation level for the eco-friendly development and the demarcation of forestland among the rural areas. The problems of the classification were discussed through the literature review.

To solve the problems, the evaluation criteria were suggested through the Delphi survey and the AHP method. The result of this study showed that the classification criteria for forestland have not been developed from the past framework. Moreover, the classification of the zoning among the rural areas is affected by the distinction between reverse forestland and semi-reserve forestland according to ｢Forest law｣ in 1985. As a result of the Delphi and AHP survey, the derived items for the evaluation of the conservation level and the efficient development were significantly different from the evaluation indexes for the land suitability assessment and the classification criteria of the forestland under the ｢Forest Land Management Law｣. The necessity of reorganizing the classification system for the zoning in the rural areas is brought up as a significant topic by presenting the current issues on classification for the forestland through the legislation analysis. Finally, the evaluation standards from the statistics will contribute to the improvement of eco-friendly standards for developing the forestland and the classification of the zoning in the rural areas.

색인어 : 비도시지역, 용도지역, 산지, 보전정도, 적정개발, 구분체계

Keywords : rural areas, zoning, forestland, conservation level, efficient development, classification system

* 한양대학교 대학원 도시공학과 박사과정 (주저자: [email protected])

** 한양대학교 도시대학원 도시⋅지역개발경영학과 교수 (교신저자: [email protected])

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Ⅰ. 서론

1. 연구의 배경 및 목적

우리나라는 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’)｣에 따라 전 국토 의 용도지역을 구분하고, 그 지역을 체계적⋅계획적으로 관리하고 있다. 용도지역은 크게 도시지역과 비도시지역

¹

으로 구분된다. 국토면적의 83.4%인 비도시지역은 주로 농산지의 보전정도에 따라 관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역으로 구분되고 있다.

비도시지역 면적의 76.7%

²

를 차지하고 있는 산지의 구분은 그간 산지 소유자들의 반 발로 과거의 틀을 벗어나지 못하고 있어, 비도시지역의 토지이용과 관리에 복잡한 문 제를 초래하고 있다.

우리나라의 산림률은 OECD국가 중 상위수준(4위)을 유지하고 있으나 산지이용강 도는 OECD국가 평균의 1/7 수준에 불과하고, 산지 가치창출 측면에서는 하위수준에 머물고 있다. 효율적인 산지의 활용을 위해 산림자원 관리 측면이 아닌 국토자원의 보 전과 이용 측면에서 새로운 산지 구분기준을 적용하고, 이와 함께 용도지역의 구분체 계를 재편할 필요가 있다.

김승종 외(2017)는 국토관리의 기본원칙을 실현하기 위해 비도시지역이 안고 있는 실태를 객관적으로 제시할 필요가 있으며, 현행 제도상 비도시지역 관리의 한계로써 개발과 보전의 원칙과 기준 부재, 용도지역 지정기준 불일치 등을 제도적 한계 내용으

1 국토계획법에서 규정하는 용도지역은 아니지만, 관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역을 지칭하는 용어 로 통용되고 있다.

2 비도시지역의 산지 구성비 (그림) 도시지역

16.6%

도시적 토지

7.3%

(2014년 말 현재)

농지 등

비도시지역 83.4%

산지 64.0%

준보전산지 15.0%

보전산지 49.0%

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로 지적하고 있다. 채미옥 외(2005)는 산지 구분기준을 생태 및 자연환경보전, 관광휴 양 및 도시개발, 임업생산의 경영기반 확충 등과 같은 다양한 산지 수요를 합리적으로 수용할 수 있도록 정비할 필요가 있다고 제시했다.

본 연구는 사회적 여건 변화에 부합하는 산지의 보전정도와 자연친화적인 개발기준 을 마련하여 국토의 보전과 이용에 관한 균형적이고 협력적인 개선방안 마련에 일조하 고자 한다.

2. 연구의 범위 및 방법

1) 연구범위

연구의 시간적 범위는 (구)｢산림법｣ 개정에 따라 최초로 산지 구분의 법적 근거가 마련된 1985년부터 최근 연도를 기준으로 하였다. 연구의 공간적 범위는 ｢국토계획법｣

상 비도시지역의 용도지역인 관리지역, 농림지역 내 산지로 한정한다. 산지를 공간적 범위로 하는 것은, 산지 구분이 토지이용규제에 어떠한 영향을 끼치는지에 대한 합의 적인 논의의 범위를 좁히기 위해서이다. 자연환경보전지역은 개별법에서 절대보전 성 격인 공적 규제지역이므로 제외하였다. 내용적 범위는 기존의 산지 구분의 문제점을 법제 분석을 통하여 도출하고, 합리적이고 자연친화적인 산지 활용을 위한 보전정도와 적정개발 기준을 통계적 방법으로 제시한다.

2) 연구방법

(1) 문헌조사 및 법제 분석

비도시지역 산지 구분과 용도지역 구분이 적정하였는지를 검토하기 위하여 관련 법 상 구분기준의 변천 과정을 검토 분석하였다. 1985년 개정된 ｢산림법｣, 1994년 ‘산지 이용체계 재편’, 현행 ｢산지관리법｣에 따른 산지 구분기준의 변천 과정을 검토하여 변 경된 기준이 적절하게 적용되었는지 살펴보았다. ｢국토이용관리법｣상 용도지역 구분 이 1994년 동법 개정 당시 어떻게 조정되었으며, 2002년 ｢국토계획법｣ 제정 시 어떻게 변경되었는지의 변천 과정을 살펴보고, 산지 구분과 비도시지역의 용도지역 구분의 인 과적 관계를 분석하였다.

(2) 전문가 설문조사

보전정도와 적정개발 기준 설정을 위해 전문가 설문조사를 실시하였다. 보전과 개발

의 균형적인 의견 수렴을 위하여 조사대상은 공무원, 교수, 연구기관⋅공공기관 종사

자, 엔지니어링업계⋅개발업계 종사자 등의 전문가 패널을 적정비율로 구성하였다. 조

사 방법은 델파이 조사와 AHP 기법을 사용하였고 이메일을 통해 진행하였다.

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Ⅱ. 선행연구 검토

1. 산지 구분체계 관련 연구

현행 비도시지역의 관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역 등의 용도지역은 사회 여 건의 변화에도 불구하고 30여 년 전 산지 구분에 기초하고 있음을 지적한 연구(채미 옥⋅염형민⋅송하승, 2005), 산지 구분과 평가에 명확한 구분체계를 가지고 있지 못하 며, 보전산지 구분기준의 주요 지표도 불합리한 점이 많음을 지적한 연구(채미옥⋅염 형민⋅송하승, 2005), 보전과 개발 성향이 상충 되는 지표에 대한 처리 문제 및 평가체 계 수정에 대한 검토가 이루어져야 함을 제시한 연구(곽두언 외, 2016) 등이 있다.

2. 용도지역 구분체계 관련 연구

우리나라의 용도지역제는 제도 자체의 구조적 문제뿐만 아니라 실제 운영과정에 많 은 문제를 안고 있다. 용도지역⋅지구 지정 절차상 비합리성과 절차의 지연, 행위제한 내용의 불명확성과 불투명성 등 많은 문제점이 지적한 연구(서순탁 외4명, 2008), 용도 지역제와 관련된 문제는 토지이용 계획체계의 혼란으로써, 국민의 토지이용규제에 대 한 불신과 불편을 가중시키고 행정의 효율성을 저하시키는 결과를 초래한다는 연구(정 희남⋅박동길⋅김승종, 2003), 국토관리의 기본원칙을 실현하기 위해 비도시지역의 실 태분석을 통해 문제점을 제시하고, 현행 제도상 비도시지역 관리의 한계를 지적함으로 써 우리나라 비도시지역이 안고 있는 실태를 객관적으로 제시할 필요가 있다고 지적한 연구(김승종 외 8명, 2017) 등이 있다.

3. 자연친화적 산지개발 관련 연구

보전과 준보전이라는 이분법에서 탈피하여 산지이용의 새로운 적정개발 기준 도입 을 제시한 연구(이양주⋅옥진아⋅강산준, 2012), 국가경쟁력 강화를 위한 도시적 토지 이용의 확대와 효율적인 산지의 이용을 위한 생태적 개발기준 마련을 제기한 연구(박 신원 외 3명, 2010), 토지적성평가 등 보전과 개발 관련하여 비도시지역에 적용되는 토 지이용규제 제도들의 한계를 극복하는 환경친화적 산지개발에 대한 통합적인 규제체 계를 마련해야 함을 제시한 연구(이승일⋅정일훈, 2002) 등이 있다.

4. 선행연구와의 차별성

선행연구에서는 한결같이 산지구분체계가 불합리하며 새로운 구분체계가 필요함을

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지적하고 있으나, 근원적 문제점을 파악하여 산지의 보전과 개발을 위한 객관적이고 합리적인 기준 마련에 한계를 갖고 있다.

본 연구는 선행연구와 다음과 같은 차별성이 있다. 설문조사에 이론⋅행정과 이용⋅

개발 분야의 전문가 패널이 동시에 참여하여 각기 다른 관점에서 서로 다른 보전과 개 발 분야의 의견을 균형적으로 제시할 수 있도록 하였다. 그간의 선행연구들은 보전 또 는 개발 등 한 분야에 한정하여 연구하였기 때문에 설문 참여자의 균형적인 의견 수렴 이 부족했다고 본다. 델파이 조사 이외에 AHP 조사를 시행함으로써, 현행 산지 구분 또는 토지이용규제 제도에서 운용하고 있는 각종 평가항목의 중요도가 다른 것을 확인 하고, 항목 간 가중치 적용이 필요하다는 것을 제시하였다.

구 분 연구목적 연구방법 주요연구내용

보 전 정 도 선 행 연 구

김승종 외 (2017)

비도시지역 관리실태를 파악하여 비 도시지역의 토지이용관리체계 재정립 방향을 제시

 실태 실증조사

 전문가 설문조사

 개발과 보전의 원칙과 기준마련 필요

→ 농산지 등급화

 기존 용도지역 구분 재검토 및 재지정

 계획적 관리를 통해 지속가능한 토지이 용 유도

곽두언 외 (2016)

효율적인 산지특성평가를 위해 현행 운 용되고 있는 지표의 통계적 유의성과 지역특성을 반영할 수 있는 방안 제시

 다중공선성 분석  다중공선성 분석을 통한 중복지표 제거

 표준정규분포를 이용한 산지유역유형별 평가

국토연구원 (2008)

합리적이고 객관적인 산지 구분기준 을 마련하여 산지구분의 타당성 제고

 법제도⋅문헌 조사

 GIS 사례분석

 설문조사

 산지관리종합계획 수립방향제언

 산지평가 지표 및 기준 설정

채미옥 외 (2005)

산지의 개념과 산지보전체계를 검토 하여 산지구분체계 및 구분기준 --- 산지개발기준 등의 개선방안

 GIS 사례분석

 설문조사

 전문가 의견 수렴

 산지관리 종합계획체계 검토

 산지평가방법 검토 및 지표개발

 합리적인 산지구분기준 마련

적 정 개 발 선 행 연 구

박신원 (2010)

대규모 입지의 허가기준인 생태적 산 지전용 제도 연구

 전문가 의견 수렴

 목적사업별 지표 마련

 산지 허가기준 적용모형으로 세부기준 정의

박영규 (2002)

개발과 보전이 조화를 이룰 수 있는 산지개발 제도 정착을 위한 과학적이 고 객관적인 개발지표 설정

 델파이 조사

 환경친화적 산지개발 정책제언

 환경친화적 산지개발 기준 및 지표 마련

윤여창 외 (1999)

자연친화적인 산지개발을 유도하기 위한 행정적 지도 지침을 마련

 문헌조사

산지개발의 지속가능성 평가를 위한 합리 적인 환경기준 설정 및 고려대상 변수 도출 본 연 구

효율적인 비도시지역 관리 및 이용을 위한 보전정도 및 적정개발 기준 설정

 AHP 조사

 보전정도와 적정개발 기준을 동시에 연구

 AHP 조사로 항목별 중요도 가중치 도출 표 1. 선행연구 특징 및 본 연구의 차별성

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Ⅲ. 분석의 틀

1. 측정도구 및 연구절차

비도시지역 산지의 보전정도 및 적정개발 평가 기준을 도출하기 위한 연구는 법제 분석과 통계적 분석으로 구성되어 있다. 법제 분석은 산지 구분이 비도시지역의 용도 지역 구분에 어떠한 영향을 미치고 있는지에 대하여 문헌 및 법⋅제도를 탐색적 방법 으로 조사 분석한다. 통계적 분석은 델파이(Delphi) 기법과 계층적 의사결정분석(AHP) 기법을 사용한다. 델파이 기법은 어떤 특정한 문제를 예측하려고 할 때 전문가들의 객 관적인 견해를 유도하고 전문가 집단의 의견을 신뢰성 있는 통계로 정리하는 방법이 다. 델파이 기법으로 도출된 최적의 평가항목에 대한 가중치를 부여하기 위해, 불확실 한 상황이나 다양한 평가기준을 필요로 하는 곳에 쓰이는 의사결정 방법으로 문제해결 형 의사결정 방법의 하나인 AHP를 사용한다(키노시타 외, 2012).

통계적 분석의 과정은 3단계로 구성하였다. 준비단계는 델파이와 AHP 설문조사에 서 활용할 평가대상 항목 선정이다. 평가대상 항목은 주로 법⋅제도에 다루고 있는 관 련 항목과 그 밖에 선행연구의 관련 항목 일부를 포함하여, 델파이 조사 설문지에 참고 자료로 제공하였다. 2단계인 델파이 조사는 AHP에서 다루어야 할 평가항목 도출이다.

델파이 조사는 총 3차례 진행하며, 델파이 조사 결과에서 도출된 평가대상 항목은 타

그림 1. 통계적 분석 과정

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당성을 분석을 통하여 AHP 조사 평가항목으로 선정한다. AHP 조사단계는 평가기준 도출이다. 델파이 분석 결과에서 선정된 보전정도 및 적정개발 평가항목에 대해 계층 구조로 분해하고, 각 계층 내 쌍대비교를 거쳐 가중치와 중요도 우선순위를 결정한다.

2. 조사설계 및 신뢰도

조사설계 1단계는 연구변수인 평가대상 항목의 선별이다. 선행연구와 법령을 검토⋅

분석

³

하고 전문가와 논의하여, 1차 델파이 조사 설문지에 제공할 평가대상 항목들을 선별한다. 평가대상 항목의 용어 정의는 해당 법⋅규정의 정의와 선행연구에 정하고 있는 내용을 전문가 논의하여 결정한다.

2단계는 델파이 설문조사로써 각 분야 전문가 패널을 대상으로 총 3차례로 나누어 진행한다. 1차 조사는 개방형 설문조사, 2차 조사는 폐쇄형 설문조사, 3차 조사는 앞선 조사 결과의 중요 항목에 대한 폐쇄형 설문조사이다. 1차 설문조사는 산지의 보전정도 와 적정개발에 대한 평가대상 항목을 선정하는 것이다. 조사설계 1단계에서 선별된 평 가대상 항목을 설문지에 참고자료로 제공하여 효과적인 응답을 할 수 있도록 설문지를 설계하였다. 전문가 패널이 응답한 다양한 평가대상 항목은 상호 배타적으로 중복되지 않으면서 전체를 고려할 수 있도록 해당 전문가와 논의를 통해 정리⋅조정한다. 2차 설문조사에서는 1차 설문조사에서 도출된 평가대상 항목에 대해 5점 리커드 척도로 설 문하여 항목별 중요도를 분석하고 신뢰도 있는 항목을 도출한다. 응답 결과의 의견 일 치 여부는 변동계수의 값

⁴

으로 확인하고, 5점 척도의 평균값 3.5 이하 항목은 제외하여 3차 설문조사의 평가대상 항목으로 활용한다. 3차 설문조사는 AHP 설문조사에서 활용 할 평가항목을 도출하는 것이다. 3차 설문지에는 2차 설문조사의 결과인 항목별 리커 드 5점 척도의 항목별 평균값과 중요도 우선순위를 표시하여, 설문에 참여하는 패널이 각 항목의 중요도를 재평가할 때 다른 전문가의 의견을 참고할 수 있도록 한다. 2차 설문조사와 마찬가지로 응답 결과의 의견 일치 여부는 변동계수의 값으로 확인한다.

3차 델파이 설문조사 결과분석 과정에서 도출된 조사대상 평가항목은 내용 타당성 비 율(Content Validity Ratio: CVR)

⁵

을 기준으로 타당성 검토를 하였다. 평가항목의 타당 도를 확보하기 위해서는 각 항목에 대한 CVR값이 설문조사에 참여한 패널 수에 따라 결정되는 임계치 이상이 되어야 한다. 3차 설문조사에 참여한 패널이 20명으로 CVR값

3 ｢토지적성평가에 관한 지침｣, ｢지구단위계획수립지침｣, ｢전략환경영향평가 업무 매뉴얼｣, ｢보전산지 지정⋅

변경지정 및 해제 지침｣ 등과 선행연구의 관련 항목⋅기준⋅지표를 참고하였다.

4 Green, Hunter & Moore(1990)은 패널 사이의 의견 합일은 패널의 응답에 대한 변동계수가 50% 이하일 때, Bosereewong(1994)은 40% 이하일 경우 전문가 집단의 의견이 일치되고 있다고 판단하였다.

5 내용 타당성 비율은 CVR=(ne-N/2)/(N/2)를 이용하여 산출하였다.

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이 0.42 이상이 되어야 하나, CVR 값이 소수점 첫째 자리까지 산출되므로 최소 요구되 는 CVR 값을 0.40으로 하였다.

패널수 10명 20명 30명 40명

최소 CVR값 0.62 0.42 0.33 0.29

표 2. 패널 수에 따른 CVR값

3단계 AHP 설문 조사설계는 3가지 과정으로 구분하여 작성한다. 우선 ‘문제의 계층 화’ 과정으로 델파이 조사에서 도출된 평가항목을 계층구조로 분해한다. 상위계층은 최종목표로써 보전정도와 적정개발 각각 1개의 요소로 구분한다. 중간계층은 평가항목 을 특성별로 구분한 것으로써 하위계층의 평가항목에 대해 가중치로 작용한다. 중간 과정은 항목의 ‘쌍대비교와 중요도 설정’이다. 중간계층, 하위계층 항목에 대한 상대적 중요도를 분석하기 위하여 평가항목 간에 쌍대비교를 하고 그 결과를 계량화하는 과정 이다. 쌍대비교 과정을 계량화하기 위한 평가척도는 1~9점 척도를 사용한다. 마지막 과정은 ‘우선도’의 계산이다. 쌍대비교와 중요도 설정 과정에서 도출된, 계층구조를 이 루는 모든 항목의 상대적 중요도 또는 상대적 선호도를 종합하여 우선순위를 결정한 다. AHP 설문 응답자들의 신뢰성을 측정하기 위하여 다수 행하여진 쌍대비교의 일관 성 지수(Consistency Ratio: C.R.)를 검토하였다. 일관성 비율의 적용 수준 0.1 이하는 합리적인 일관성을 갖는 것으로 판단한다.

상위계층 보전정도 적정개발

중위계층 생태환경 지형환경 자연환경 개발환경

하위계층 생태자연도

지형⋅생태축 보전 산림재해위험성 경사도

식생보전등급 산림재해위험성 지형⋅생태축 보전

건축물규모 경관⋅스카이라인

법면높이 표 3. AHP 기법 계층구조

3. 자료수집 및 표본의 일반적 특성

1) 자료수집

설문조사는 주로 이메일로 진행하였다. 단계별로 수집된 설문지의 응답 항목을 검토

하여 누락 되거나 오류가 있다고 판단되는 부분은 이메일, 유선, SNS 등으로 확인하고

수정하였다. 설문 응답 내용이 전반적으로 일관성이 없거나 누락 항목들이 많은 경우

해당 전문가의 응답 내용 전체를 활용하지 아니하고, 다음 단계 설문조사 대상 전문가

패널에서 제외하였다. 자료수집 기간은 약 2개월 소요되었다. 델파이 설문조사는 총 3

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차례 실시하였고, AHP 설문조사는 2020년 8월 23일부터 8월 27일까지 1차례 실시하 였다.

2) 표본의 일반적 특징

델파이 설문조사와 AHP 설문조사에 참여할 전문가 패널은 산지의 보전 및 개발과 관련하여 제도⋅정책수립, 생태환경보전 및 사업개발에 지식과 경험이 풍부한 정부, 학계, 엔지니어링업계, 개발업계 등 각 분야 전문가를 표본으로 하여 균형적인 설문 응 답이 되도록 한다. 델파이 설문조사에 참여한 전문가 패널은 총 26명으로, 직종별로 정부 4명, 학계 9명, 개발⋅엔지니어링 업계 9명, 기타 4명이다. AHP 설문조사에서는 표본 수를 확대하여 설문조사에 총 63명이 참여하였다. 응답자 50명의 직종별 표본 수 는 정부 7명, 학계 17명, 엔지니어링업계 12명, 개발업계 14명으로서 구성비는 이론⋅

행정 분야 46%, 이용⋅개발 분야 54%이다. AHP 조사에 응답한 전문가 패널의 해당 분야 경력은 20년 이상 23명(46.0%), 15년 이상 17명(34.0%), 10년 이상 10명(20.0%) 으로 해당 분야에 15년 이상의 경력이 있는 전문가는 전체의 80.0%이다.

구 분 계 20년 이상 15년 이상 10년 이상

총 계 50명 23명(46%) 17명(34%) 10명(20%)

이론⋅행정 정 부 7명 1명 2명 4명

학계 17명 7명 6명 4명

이용⋅개발 엔지니어링업계 12명 6명 4명 2명

개발업계 14명 9명 5명 -

표 4. AHP 조사 참여 전문가 패널의 경력

Ⅳ. 산지 구분체계와 용도지역 구분체계 법제 분석

1. 산지 구분체계

우리나라 산지이용구분은 1969년 절대임지와 상대임지, 1985년 ｢산림법｣ 상 보전임

지와 준보전임지, 1997년 산지이용체계 재편과 2003년 ｢산지관리법｣ 제정으로 보전산

지와 준보전산지로 이르기까지 사회경제적 여건 변화에 따라 제⋅개정 되어왔다. 그러

나 우리나라 산지구분 체계는 산지 소유자들의 반발로 1985년도의 틀을 크게 벗어나지

는 못하였다.

⁶

따라서 현재의 보전산지와 준보전산지는 현재 구분기준을 적용하지 못

하고, 과거 기준인 경사도와 입목본수도의 정도에 따라 구분되었다.

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근거 규정 구분기준 항목 (구)｢산림법｣ (1985년) 경사도, 입목본수도

산지이용기본도 현지확인⋅조사지침 (1996년) 법정생산임지, 법정공익임지, 소밀도 ‘중’ 이상의 산림, 토양비육도 ‘Ⅲ급지’

이상, 생활환경⋅산림생태계⋅경관 보호 필요한 산림, 단지화된 인공조림지

｢산지관리법｣

보전산지 지정⋅변경지정 및 해제 지침 (현재) 경사도, 지형, 표고 및 토심, 영급⋅경급, 생태자연도, 임상도, 임도와의 거리, 도로와의 거리, 기개발지와의 거리

표 5. 산지 구분기준의 변천

2. 용도지역 구분체계

우리나라 용도지역은 1972년에 제정된 ｢국토이용관리법｣에 따라 도시지역, 공업지 역, 농업지역, 산림지역, 자연 및 문화재보전지역, 유보지역으로 구분 지정하였다. 그

6 채미옥 외, “계획적 국토관리를 위한 산지관리제도의 개선방향”, 국토연구원, 2005, p.ⅶ.

그림 2. 용도지역 변천도

(11)

이후 세 차례에 걸친 관련 법 제⋅개정에 따라 현재 ｢국토계획법｣상 용도지역인 도시 지역, 관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역에 이르렀다.

비도시지역 용도지역은 주로 농산지의 보전정도에 따라 구분한다. 1994년 ｢국토이 용관리법｣ 개정 시 준보전임지와 비농업진흥지역은 ‘준농림지역’으로, 보전임지와 농 업진흥지역은 ‘농림지역’으로 재편하였고, 2002년 ｢국토계획법｣ 제정 시 준도시지역과 준농림지역은 통합하여 ‘관리지역’으로 지정하고 ‘농림지역’은 그대로 존치하였다. 이 처럼 1994년 이전 농산지의 특성 분류에 따라 구분된 용도지역이 의제 처리되어 현재 에 이르고 있다.

Ⅴ. 연구결과

1. 보전정도 및 적정개발 평가항목 도출

3차례의 델파이 조사 결과 보전정도 4개, 적정개발 6개 등 총 10개 항목을 AHP 조

보전정도 적정개발

평가항목 ne CVR값 평가항목 ne CVR값

경사도 15 0.5 산림재해 위험성 20 1.0

생태자연도 15 0.5 경관, 스카이라인 16 0.6

식생보전등급 15 0.5 건축물 규모 15 0.5

지형 및 생태축 보전 14 0.4 경사도 12 0.2

산림재해 위험성 16 0.6 생태자연도 13 0.3

표고 10 NA 식생보전등급 14 0.4

임상도(영급⋅경급) 10 NA 건축물의 형태⋅재료⋅색채 13 0.3

자연경관 13 0.3 하수⋅오수처리 13 0.3

동식물서식지 11 0.1 동식물서식지 10 NA

주변 토지이용과의 관계 10 NA 건폐율⋅용적률 7 NA

천연림⋅자연림 비율 12 0.2 접근도로⋅진입도로 12 0.2

상수원⋅취수원과의 거리 9 NA 법면(절⋅성토⋅경사면)높이 15 0.5

지형 및 생태축 보전 14 0.4

표고 7 NA

천연림(자연림) 비율 9 NA

원형 존치율 11 0.1

임상도(영급⋅경급) 7 NA

표 6. 델파이 조사 결과 평가항목의 타당도 분석

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사에 활용할 평가항목으로 도출하였다. 보전정도 항목 중 CVR값 0.4 이상 되는 산림 재해위험성(0.6), 경사도(0.5), 생태자연도(0.5), 식생보전등급(0.5), 지형 및 생태축 보전 (0.4) 등이 평가항목으로 도출되었다. 다만, 식생보전등급은 생태자연도의 등급 구분 시 하위평가항목으로 활용되는 것으로써 상호 배타적이지 않기 때문에 해당 전문가와 논의하여 제외하였다. 적정개발 항목 중 CVR값 0.4 이상 되는 산림재해위험성(1.0), 경 관⋅스카이라인(0.6), 건축물규모(0.5), 법면높이(0.5), 식생보전등급(0.4), 지형 및 생태 축 보전(0.4) 등이 평가항목으로 도출되었다.

2. 보전정도 및 적정개발 평가기준 도출

델파이 조사에서 도출한 보전정도 평가항목 4개와 적정개발 평가항목 6개에 대해 AHP 설문조사를 진행하였다. 보전정도 중위계층 평가항목 분석 결과, 생태환경(0.606) 이 지형환경(0.394)보다 중요하다고 보았다. 이론⋅행정과 이용⋅개발 분야 전문가 패 널은 중요도 우선순위를 같게 보았다.

구 분 전체 이론⋅행정 분야 이용⋅개발 분야

가중치 순위 가중치 순위 가중치 순위

생태환경 0.606 1 0.555 1 0.568 1

지형환경 0.394 2 0.445 2 0.432 2

표 7. 보전정도 중위계층 가중치

보전정도 하위계층 평가항목 분석 결과, 중요도 우선순위는 생태자연도(0.359) > 산 림재해위험성(0.260) > 지형 및 생태축 보전(0.247) > 경사도(0.134) 순이다. 이론⋅행 정과 이용⋅개발 분야 전문가 패널이 각각 판단하는 하위계층 평가항목의 우선순위도 동등하다. 보전정도를 구분하는데 경사도의 중요성은 상대적으로 낮게 평가하고 있다.

산출값 순위 산출값 순위 산출값 순위

생태환경 생태자연도 0.359 1 0.321 1 0.394 1

지형 및 생태축 보전 0.247 3 0.256 3 0.239 3

지형환경 산림재해 위험성 0.260 2 0.269 2 0.253 2

경사도 0.134 4 0.155 4 0.114 4

합 계 1.000 - 1.000 - 1.000 -

표 8. 보전정도 하위계층 평가항목 중요도 우선순위

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적정개발 중위계층 평가항목 분석 결과, 자연환경(0.650)이 개발환경(0.350)보다 중 요하다고 보았다. 이론⋅행정과 이용⋅개발 분야 전문가 패널이 각각 판단하는 중위계 층 우선순위도 동등하다.

구분 전체 이론⋅행정 분야 이용⋅개발 분야

가중치 순위 가중치 순위 가중치 순위

자연환경 0.650 1 0.667 1 0.633 1

개발환경 0.350 2 0.333 2 0.367 2

표 9. 적정개발 중위계층 항목 가중치

적정개발 하위계층 평가항목 분석 결과, 중요도 우선순위는 식생보전등급(0.231) >

산림재해 위험성(0.229) > 지형 및 생태축 보전(0.189) > 경관⋅스카이라인(0.128) >

건축물 규모(0.112) > 법면 높이(0.111) 순이다. 이론⋅행정 분야 전문가 패널은 산림재 해 위험성(0.229)을, 이용⋅개발 분야 전문가 패널은 식생보전등급(0.231)을 근소한 차 이로 각기 가장 중요하게 보고 있다. 그밖에 항목의 분야별 우선순위도 다소 차이가 있으나 근소한 산출값 차이로 인한 순위변동이다. 적정개발 중위계층인 개발환경의 평 가항목들은 자연환경의 평가항목에 비해 상대적으로 낮게 평가되고 있으며, 이는 산지 를 개발하는 경우 보전해야 할 토지를 구분하는 것이 시설의 규모나 부지조성보다 매 우 중요하게 다루어야 한다는 의견이다.

비도시지역의 용도지역 구분을 위한 산지 보전정도와 자연친화적인 산지 개발을 위 한 적정개발의 평가항목 중요도 우선순위에 대하여 이론⋅행정과 이용⋅개발 분야 전 문가 패널의 견해는 전반적으로 일치하고 있다.

산출값 순위 산출값 순위 산출값 순위

자연환경

산림재해 위험성 0.229 2 0.253 1 0.207 2

지형 및 생태축 보전 0.189 3 0.197 3 0.182 3

식생보전등급 0.231 1 0.217 2 0.245 1

(일관성 비율) (0.071) - - - - -

개발환경

건축물 규모 0.112 5 0.105 6 0.118 5

경관⋅스카이라인 0.128 4 0.111 5 0.144 4

법면 높이 0.111 6 0.116 4 0.105 6

(일관성 비율) (0.060) - - - - -

합 계 1.000 - 1.000 - 1.000 -

표 10. 적정개발 하위계층 평가항목 중요도 우선순위

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3. 관련 법⋅제도의 평가항목과 비교분석

현행 보전산지 구분기준의 항목은 9개이며, 본 연구에서 도출된 평가항목은 4개이 다. 이 중 생태자연도와 경사도 항목이 일치한다. 기존 비도시지역의 용도지역 구분의 기초가 되는 1985년 (구)｢산림법｣ 상의 항목은 경사도와 입목본수도 2개이다. 따라서 생태⋅환경적 측면이 고려되지 않은 비도시지역의 용도지역 구분의 문제가 심각하다 는 것을 시사하고 있다.

산지 구분 관련 법⋅규정 연구 결과

근거 규정 구분기준 항목 보전정도 구분항목

(구)｢산림법｣ (1985년) 경사도, 입목본수도 산림재해위험성

경사도 생태자연도 지형⋅생태축 보전

｢산지관리법｣

보전산지 지정⋅변경지정 및 해제 지침 (현재)

경사도, 지형, 표고 및 토심, 영급⋅경급, 생태자연도, 임상도, 임도와의 거리, 도로와의 거리, 기개발지와의 거리

표 11. 보전산지 구분기준과 본 연구 항목 비교

용도지역 지정⋅변경을 하는 경우 행하는 기초조사인 토지적성평가에서 적용하는 평 가지표군의 항목은 본 연구에서 도출한 항목과 상당한 차이가 있는 것으로 나타났다.

보전 관련 평가항목은 토지적성 평가지표군이 11개이며, 본 연구에서 도출된 평가항목 은 4개이다. 이 중 같은 항목은 생태자연도 1개이다. 개발 관련된 평가항목은 토지적성 평가지표군이 9개, 본 연구에서 도출된 평가항목은 6개이며, 이 중 같은 항목은 없다.

평가항목 비교분석 결과, 본 연구에 참여한 전문가 패널은 토지적성평가 평가지표군의 항목은 용도지역을 구분하는 기준

⁷

으로 적합하지 않다고 보고 있는 것으로 나타났다.

구 분 토지적성평가 연구 결과

보전적성⋅ 보전정도

<필수지표> 경지정리면적비율, 생태⋅자연도 상위등급비율, 공적규제지 역 면적비율 및 거리

<선택지표> 전⋅답⋅과수원 면적비율, 농업진흥지역비율, 임상도 상위 등급비율, 보전산지비율, 경지정리지역과의 거리, 하천⋅호소⋅농업용 저수지와의 거리, 바닷가와의 거리

산림재해위험성, 경사도, 생태자연 도, 지형 및 생태축 보전

개발적성 적정개발⋅

<필수지표> 경사도, 표고, 기개발지와의 거리, 공공편익시설과의 거리

<선택지표> 도시용지비율, 용도전용비율, 도시용지 인접비율, 지가수준, 도로와의 거리

산림재해위험성, 경관⋅스카이라인, 건축물규모, 법면높이, 식생보전등 급, 지형 및 생태축 보전 표 12. 토지적성평가 평가지표와 본 연구의 항목 비교

7 보전산지와 준보전산지의 구분은 현행 비도시지역 용도지역 구분의 기준이 되기 때문에, 연구 결과 평가항 목과 토지적성 평가지표군을 동등하게 비교 분석할 수 있다.

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Ⅵ. 결론

1. 연구 요약

현행 제도상 산지의 구분기준과 비도시지역 용도지역 구분기준의 문제점을 제기하 고, Delphi 조사와 AHP 조사를 통해 산지의 보전정도와 자연친화적인 적정개발 기준 평가항목을 설정하고자 하는 본 연구의 결과는 다음과 같다.

현행 비도시지역 용도지역 구분의 기초가 되는 1985년 (구)｢산림법｣ 상의 보전임지 와 준보전임지 구분기준 항목인 ‘입목본수도, 경사도’는 전문가 패널의 통계적 방법으 로 도출된 보전정도 평가항목인 ‘생태자연도’, ‘지형 및 생태축 보전’, ‘산림재해 위험 성’, ‘경사도’ 중 ‘경사도’만 일치하여 적합성에 문제가 있는 것으로 분석되었다. 특히 생태자연도의 등급을 구분하는 평가항목은 식생보전등급, 지형보전등급, 임상도, 멸종 위기야생동물, 생태통로, 철새도래지, 습지, 자연하천습지 등으로 자연환경을 중요하게 다루고 있다. 따라서 산지의 구분기준은 과거의 산림자원 관점이 아닌 국가경쟁력 강 화를 위한 지속가능한 국토자원이라는 인식 전환과 함께 구조적으로 재편하는 것이 필 요하다.

둘째, 객관적이고 합리적인 보전과 개발의 원칙과 기준을 마련하기 위해서는 관련 법⋅제도에서 운용하는 평가항목의 중요도를 같은 수준으로 볼 것이 아니라 항목 간 가중치를 반영하는 것이 필요하다. 보전정도 평가항목 중요도 우선순위는 생태자연도 (0.359) > 산림재해위험성(0.260) > 지형 및 생태축 보전(0.247) > 경사도(0.134) 순으 로, 생태자연도와 경사도 간 가중치 차이는 2.7배이다. 적정개발 평가항목 중요도 우선 순위는 식생보전등급(0.231) > 산림재해 위험성(0.229) > 지형 및 생태축 보전(0.189)

> 경관⋅스카이라인(0.128) > 건축물 규모(0.112) > 법면 높이(0.111) 순으로, 식생보전 등급과 법면 높이 간 가중치 차이는 2.1배이다. 특히 토지적성평가의 토지 적성을 결정 하는 지표 적성성과 영향력을 분석한 결과 개발적성 또는 보전적성별로 각기 다른 지 표들이 분석되었고, 지표별 영향력도 각기 다르다고 지적

⁸

하고 있다.

보전과 개발은 쾌적한 삶의 지속과 건강한 자연생태계를 지향한다는 점에서 같은 목표를 지니고 있다. 비도시지역의 산지를 생태⋅환경적으로 보전하면서 자연친화적 으로 개발하기 위해서는 비도시지역의 용도지역을 보다 체계적으로 구분하고, 개별법 에 따른 토지이용규제 평가항목을 유기적으로 개정하여 제도의 도구적 합리성을 제고 하여야 한다.

8 채미옥⋅오용준, “토지적성평가 지표 및 지표별 가중치 분석방법 고찰”, ｢대한지리학회지｣, 제38권 제5호, 대한지리학회, 2003. p.737.

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2. 연구 의의 및 한계

지금까지 비도시지역 용도지역과 산지의 구분체계 개선방안에 관한 다양한 연구가 되었음에도, 비도시지역의 용도지역 구분체계와 산지 구분체계 간 인과적 관계에 대한 문제를 제기하고 실증연구하여, 근원적인 개선을 시도한 노력은 별로 없었다. 본 연구 는 비도시지역 산지의 보전정도와 적정개발 기준을 통합적으로 접근하여, 산지 구분기 준의 구조적 개선 필요성과 함께 비도시지역의 용도지역 구분체계 재편 필요성을 제시 한 것에 의의가 있다. 그러나 산지의 보전정도와 친환경적인 적정개발에 대한 기준을 계량화하여 지표화하지는 못하였다. 아울러 보전정도와 적정개발 기준이 효과적으로 적용될 수 있는지 특정 지역에 대해 시뮬레이션을 하지 못한 아쉬움이 있다. 이 부분에 대해서는 향후 연구과제로 남겨 둔다.

과거의 산지 구분이 현재의 비도시지역 용도지역 구분에 영향을 끼쳤고, 이로 인해 비도시지역 토지이용 관리체계의 문제를 초래하고 있다.

1985년 시행된 입목본수도와 경사도 등의 산지 구분기준을 적용하여 지정된 농림지역과 관리지역은 산림자원이 아닌 국토자원의 관점에서 산지 구분체계의 재편과 함께 조정이 필요하다. 아울러 도시적 토지비율 확대와 산지의 효율적 활 용을 위해 ‘생태적 산림전용제도’를 적극적으로 운용하되, 산지의 자연친화적인 적정개발 기준을 재구성해야 한다.

본 연구 결과에 따르면 개별법에 따라 개발행위를 제한하는 토지이용규제 제도 의 평가항목에 대한 조정과 가중치 적용이 필요하다. 이를 개선하면 비도시지역 내 토지이용규제 제도에 대한 도구적 합리성이 부족하다는 문제점을 극복할 수 있다.

참고문헌

1. 대한국토⋅도시계획학회(2009) 토지이용계획론. 서울: 보성각.

2. 류해웅(2008) 토지공법론. 서울: 삼영사.

3. 류해웅(2005) 토지법제론. 서울: 부연사.

4. 키노시타 에이조⋅오오야 타카오/권재현 譯.(2012) 전략적 의사결정기법. 서울: 청람.

정책적 시사점

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