특 별 기 고
새만금사업의 평가와 향후 과제
김춘순｜국회예산결산특별위원회 전문위원
머리말
전북 군산시와 부안군을 연결하는, 건국 이래 최대 의 간척사업인 새만금사업은 2010년 4월, 19년간 의 긴 여정 끝에 방조제 축조의 결실을 보게 되었 다. 긴 세월, 숱한 논란과 함께 해온 만큼 길고 큰 방조제와 간척예정지가 탄생한 것이다. 방조제의 총 길이는 33km이고, 간척사업에 따른 조성 규모 는 토지 2만 8,300ha와 담수호 1만 1,800ha를 합 해 총 4만 100ha로 방대한 면적이 새로이 조성되 었다. 그 동안 국고에서 방조제사업에 투입된 금액 은 총 2조 9,490억 원이며, 향후 내부개발사업에 소요될 총사업비 규모는 20조 8천억 원에 달할 것 으로 전망된다. 이 글에서는 새만금사업의 주요 내 용과 현안들을 진단∙평가함으로써 막대한 비용이 드는 새만금사업의 효율적이고 성공적인 수행을 위한 향후 과제들을 도출하고자 한다.
새만금의 변천
새만금사업의 추진경위를 보면, 1971년 새만금사 업 예정지 조사 등을 실시한 이후 대통령 후보가 새 만금사업 선거공약과 새만금종합개발사업 기본계 획을 발표하였으며, 1991년 새만금사업을 위한 방 조제 착공을 시작하였다.
그러나 방조제가 착공된 후 수질대책 등 정부방 침에 대한 세부 후속실천계획을 수립, 시행하던 중 환경단체들이 수질악화와 갯벌유실 등을 이유로 매립면허 취소소송을 제기하였다. 이후 2006년 3 월까지 약 4년 7개월에 걸친 법정공방 끝에 정부 측 승소로 막을 내렸다. 소송으로 인한 공사 지연으 로 경제적 손실과 함께 사회적 갈등에 따른 국력소 모가 컸으나, 다른 한편으로는 새만금사업을 보다 환경친화적으로 개발하게 되는 계기가 된 긍정적 인 측면도 있었다.
방조제 최종연결공사가 완료된 후 2007년에는
력사업’으로서 국가경쟁력을 강화하는 핵심 사업 으로 새만금사업이 선정되었다. 2010년 1월에는 경제자유구역 지정, 새만금 내부토지개발 기본구 상 수정에 따라 농업용지 30%와 다기능 복합용지
70%로 변경되어‘새만금 내부개발 기본구상 및 종
합실천계획’을 심의∙확정하게 되었다. 이에 따르 면 정부는 새만금 내부토지를 농지 위주의 개발에 서 농업∙산업∙관광 및 과학연구 중심의 환경친 화적 첨단복합용지로 개발할 계획이다.새만금계획의 주요 내용과 재정지원
1. 주요 내용
정부는 2008년 10월 발표한 새만금개발 기본구상 변경안을 발전적으로 보완하여 2010년 1월 새만금 개발 종합실천계획을 발표하였다. 이 계획은 방조 제 내부개발을 본격적으로 수행하기 위한 세부 집 행계획을 담고 있으며, 이에 따르면 내부개발의 근 간이 되는 방수제 공사는 2015년까지 마무리될 계 획이다.
계획의 주요 내용을 보면, 새만금사업의 경쟁력 을 확보하기 위해 농업용지, 산업용지, 관광∙레저 용지, 국제업무용지, 과학∙연구용지, 신재생에너
각 용도별 토지이용계획을 보면, 복합도시(산 업∙국제∙관광∙생태)는 전체 토지면적 2만
8,300ha의 23.8%인 6,730ha로 농업용지 다음으
로 넓은 면적을 차지하고 있으며, 국토해양부 등5개 기관이 개발에 참여할 예정이다. 농업용지는 2007년도 새만금 내부토지개발 기본구상 수립 당
시 72%로 계획되었으나 기본구상 변경을 통해 전 체 면적의 30.3%(8,570ha)로 하향 조정되어 농림 수산식품부가 개발을 담당하고 있다. 생태∙환경 용지는 새만금 토지 전체 면적의 15.0%인 4,240ha 로 환경부가 주관부처로 되어 있으며, 농업용지에 접한 생태∙환경용지는 농림수산식품부가 관리하 도록 되어 있다. 기타 과학연구용지 8.1%, 신재생 에너지용지 7.2%, 경제자유구역 내 산업용지6.6%, 배후도시 3.5%, 농촌도시 1.6%, 방수시설
물 3.9% 등으로 토지를 이용할 계획이다.2. 사업재원
새만금사업의 핵심은 사업수행을 위한 재원조달에 있으며, 세부 마스터플랜이 수립되지 않은 상태의 총사업비는 20조 8천억 원으로 추정되고 있다. 단 계별 사업비는 1단계 목표기간인 2020년까지 12 조 4천억 원, 2단계 목표기간인 2021년 이후에는 8
1) FDI: Foreign Direct Investment, 외국인직접투자.
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조 4천억 원이 각각 소요될 것으로 추정되고 있다.
재원별로 보면, 국비가 최대 10조 900억 원, 지방 비 6,100억 원, 민자를 통한 재원조달은 최대 10조
8,100억 원을 계획하여 절반 이상의 재원을 국가와
지방자치단체가 부담할 예정이다.세부적으로 종합실천계획에 제시된 사업비 추 정내용은 크게 3가지로 나뉘어 계획되고 있다. 첫 째, 복합도시 및 산업용지 등을 조성하기 위한 용지 조성비용은 전체 사업비의 62.5%인 13조 원, 항만 및 도로∙철도 등 건설을 위한 기반시설 설치비용
은 전체 사업비의 23.1%인 4조 8,100억 원, 상류 유역 및 새만금호 등의 수질개선 대책비용은 전체 사업비의 14.4%인 2조 9,900억 원으로 추정하고 있다.
‘물의 도시’를 표방한 새만금의 경우 목표수질 문제가 가장 중요한 현안이다. 기존 농업용수 수준 의 수질에서 관광∙레저 및 쾌적한 환경 조성이 가 능한‘적극적인 친수활동이 가능한 수준’으로 상향 조정하고 있다. 기존의 농업용수 수준인 4급수보다 한 단계 이상 높은 수질을 유지할 계획으로, 이를
구분 총계 기간별 재원별
2020년 2021년 이후 국비 지방비 민자
총계 20.8 12.4 8.4 9.38~10.09 0.61 10.10~10.81
용지 조성 (62.5%)
소계 13.0 7.48 5.52 2.77~3.48 - 9.52~10.23
농업용지(방수제 포함) 2.39 2.39 - 2.39 - -
경지구역산업용지 1.94 1.94 - - - 1.94
명품복합도시용지 5.12 2.41 2.71 - - 5.12
신재생에너지용지주) 0.30 0.20 0.10 0.24 - 0.06
과학・연구용지 1.30 - 1.30 - - 1.30
도시용지 1.14 0.04 1.10 0.04 - 1.10
생태・환경용지 0.71 0.40 0.31 0.71
다기능부지명소화사업 0.10 0.10 - 0.10 - -
기반 시설 건설 (23.1%)
소계 4.81 1.93 2.88 4.23 - 0.58
항만 및 배후단지 0.85 0.85 - 0.52 - 0.33
도로 및 철도 3.62 0.74 2.88 3.62 - -
생・공업용수 공급 0.34 0.34 - 0.09 - 0.25
수질 개선 (14.4%)
소계 2.99 2.99 - 2.38 0.61 -
상류유역 2.61 2.61 - 2.00 0.61 -
새만금호 0.27 0.27 - 0.27 - -
해양환경 0.11 0.11 - 0.11 - -
<표 1> 기간별・재원별 사업비 추정액
(단위: 조 원, %)
주: 생태∙환경용지의 재원소요 및 조달방안 등에 대해서는 세부 검토를 거쳐 추후 결정.
자료: 새만금사업추진기획단.
또한 기반시설 및 산업 인프라 구축을 위해 새 만금 내 산업단지 등에서 발생하는 항만물동량을 처리할 수 있는 신항만 건설, 새만금사업의 본격 추진과 연계하여 추가적으로 발생하는 항공 수요 에 대처하기 위해 군산공항의 확장, 인접 광역권의 접근성을 강화하기 위해 새만금-포항 간 고속도로 건설과 새만금 - 군산 간 철도건설 등이 검토되고 있다.
새만금 주요 계획의 평가
1. 토지이용계획 변경에 대한 진단
새만금사업은 서남해안 간척농지 조성예정지로 선 정되어 1971년 옥서지구 대단위농업개발계획에 포함되면서 추진되기 시작하였다. 이후 1980년대 초 냉해로 인해 쌀 흉작이 발생하자 간척사업 전반 에 대한 장기계획을 재수립하였고, 개별 지구 단위 로 진행되던 농업 목적의 간척사업을 종합개발사 업으로 전환하여 1991년 새만금사업을 착공하게 되었다. 따라서 착공 당시의 새만금사업은 식량 증 산과 자급자족적인 농업경제 구축, 수자원 개발, 안 정적으로 식량을 공급할 수 있는 우량의 대체 농업 용지 확보에 있었다고 볼 수 있다.
그러나 새만금사업의 토지이용계획 변경 현황 을 보면, 1991년 최초의 계획에서는 농업생산기지
추가하는 1차 변경을 수행하였다.
현 정부 들어서는 2008년 10월 국무회의를 통 해 새만금 지역을 동북아 경제중심지로 개발하기 위해 농지 위주로 계획되어 있던 새만금 토지를 농 업용지 30%, 비농업용지 70%로 다시 2차 변경하 였다. 이후 2010년 1월 새만금위원회에서 2차 변 경 내용을 구체화하기 위해 산업∙관광∙국제∙환 경용지를 통합하여 복합도시를 개발하는 최종계획 안을 발표하여 사실상 새만금사업은 최초 계획을 포함하여 4차례의 토지이용계획 변경이 있었다고 볼 수 있다.
이처럼 새만금사업은 오랜 기간 동안 추진되면 서 사회∙경제적 제반여건이 변화되어 토지이용계 획도 시대 상황에 따라 변경되었다고 볼 수 있으나 다른 한편으로는 사업이 당초 목표했던 자급자족 적인 농업경제 달성과 농업용지 공급 방향을 전면 수정하여 새로운 복합도시 건설로 변경한 것은 농 업인들에게 큰 아쉬움을 남기게 되었다.
뿐만 아니라 새만금사업은 농업과 관련된 사업 을 지원하기 위해 설치된 농지관리기금의 재원을 바탕으로 조성된 만큼 농업용지를 비농업용지로 용도 변경함으로써 발생하는 기금사업비의 손실을 적정하게 회수해야 하는 문제도 대두될 수 있으므 로 이에 대한 대책 마련이 필요할 것이다.
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2. 담수호 수질개선 전망
새만금사업으로 조성된 내부는 담수호의 비중이
30%로 사실상‘물의 도시’
라고 해도 과언이 아니 며, 내부개발의 성패는 재원조달과 함께 깨끗한 수 질을 어떻게 유지하느냐가 관건이라 할 수 있다.이전 계획에서는 농업용수 공급을 위한 4급수 정도의 수질을 유지할 예정이었으나 현 정부에서 발표한 종합실천계획의 목표수질은 농업용수 수준 에서 관광∙레저, 그리고 쾌적한 생활환경 조성이 가능한‘적극적 친수활동이 가능한 수준’으로 상향 조정되었다. 이를 위해 정부는 수질개선 마스터플 랜을 2010년 12월까지 마련하여 추진할 계획이며, 추가 수질보전대책을 위해 2011년부터 2020년까 지 2조 9,905억 원을 투자할 예정이다. 또한 목표 수질이 달성될 수 있다고 예측될 때까지는 현행
‘배수갑문 개폐 운영지침’에 의한 수질관리 상태 (필요 시 해수유통 가능)를 유지하기로 하였다.
정부는 새만금의 수질개선을 위해 2010년까지
1조 4,870억 원을 투자해왔으나 아직까지 특별한
효과를 가져오지 못하고 있는 상태다. 따라서 2011 년부터 약 3조 원에 가까운 사업비를 투자하여 당초 목표수질보다 상향된 수질을 유지할 수 있을지 에 대해서는 그 동안의 결과를 볼 때 다소 회의적인 시각이 상존한다고 보인다.
정부와 지자체는 뒤늦게나마 2010년 7월‘왕궁 정착농원 환경개선 종합대책’을 발표하였는데, 이 에 따르면 2015년까지 가축분뇨로 인한 수질오염 및 열악한 주거환경을 개선하기 위해 국비 706억 원, 지방비 453억 원 등 총 1,159억 원을 투자할 계 획이다.
그럼에도 불구하고 담수호의 수질이 목표한 만 큼 개선되지 않는다면 새만금 종합실천계획에 제 시된 명품복합도시 조성은 사실상 늦춰지거나 수 정이 불가피한 상태가 되기 때문에 수질관리를 위 한 특단의 대책이 필요할 것이다.
3. 재원조달의 전망
새만금사업은 용지조성비용, 기반시설 설치비용, 수질개선비용 등을 위해 총사업비 20조 8천억 원 이 소요될 것으로 추정된다. 재원조달은 용도별로 중앙행정기관의 장이 지정하는 사업시행자가 자금 을 조달하여 시행하고, 토지분양을 통해 자금을 회
구분 소요예산(억 원)
계 2010년까지 2011년 이후
합계 44,775 14,870 29,905
2001정부조치계획 21,366 12,256 9110
전북도 자체 계획 4,315 2,356 1,959
추가 환경대책 19,094 258 18,836
<표 2> 수질보전을 위한 투자현황 및 계획
자료: 새만금사업추진기획단.
사업비를 확충하도록 하였으며, 국고와 지방비는 기반시설 위주로 투자될 예정이다.
따라서, 새만금사업의 재원조달 방안에는 두 가 지 문제점이 있다고 할 수 있다. 첫째, 사업방식과 사업비 추정내역에서 보듯이 사업비의 절반을 차 지하는 민간자금을 어떻게 효율적으로 끌어들이냐 는 문제가 대두될 수 있다. 새만금보다 입지여건이 더 좋은 다른 지자체의 경우에도 민간자금을 유치 하는 데 어려움을 겪고 있으며, 국가가 경제자유구 역으로 지정한 곳도 외자유치에 어려움을 겪고 있 는 현실을 고려할 때 새만금사업도 획기적인 입지 여건이 마련되지 않는다면 민자유치가 쉽지 않을 전망이다. 민자유치가 어렵게 되면 정부재정을 통 한 지원도 쉽지 않기 때문에 범정부 차원의 민자유 치 노력이 필요할 것으로 보인다.
둘째, 국가재정 지원을 위한 재원마련 문제로서 정부는 국비와 지방비를 합쳐 약 9조 9,900억 원 내지 10조 7천억 원의 재원을 투자할 예정이다. 이 는 앞으로 계획하고 실행될 대규모 사업인 4대강사 업, 세종시 건설사업, 혁신도시 건설사업 등과 함께 정부의 재정압박을 가중시키는 중요한 요인이 될 것으로 보인다. 또한, 새만금사업의 내부개발 1단 계 기간 중 전체 사업비의 59.6%인 12조 4천억 원 을 투입하기로 결정하였기 때문에 산술적으로 계 산했을 때 매년 1조 1,273억 원의 재원이 2020년 까지 집행되어야 한다. 따라서 한정된 정부재정을
새만금의 행정구역은 전북 군산시, 김제시, 부안군 등 3개 시∙군으로 구성된 총 4만 100ha의 규모로 갯벌과 담수호가 사업구역에 포함되어 있다. 따라 서 새만금을 둘러싼 3개 시∙군이 행정구역 관할권 을 놓고 첨예한 이견을 나타내고 있다. 분쟁의 핵심 은 명품복합도시로서 각 지자체가 서로 관할권을 행사하려는 데 있다. 행정구역 관할권을 가지고 지 자체가 지금과 같이 첨예하게 대립하면 사업승인 이 지연되고, 민자유치, 지적등록, 시설물 등록∙이 관이 어려워져 사업추진이 전반적으로 상당히 늦 춰질 가능성이 높다.
이처럼 국가적 사업인 새만금사업을 두고 지자 체 간 이견을 나타내는 것은 동북아 경제중심지가 될 새만금 조성에 부정적인 영향을 줄 수 있다. 그 러므로 행정구역 관할권은 조속히 결정될 필요가 있다. 이때 특정 지자체가 독점 관할하지 않는 방향 으로 관할권을 설정하는 것이 필요할 것이다.
새만금의 향후 과제
위에서 살펴본 바와 같이 새만금이 동북아의 경제 중심지가 되기 위해서는 사업재원 조달, 목표수질 의 달성, 행정구역 관할권 설정 등의 문제가 우선적 으로 해결되어야 할 것이다.
특히, 재원조달 문제는 합리적인 연차별 투자계
특 별 기 고
획과 신뢰성 있는 재원대책이 뒤따라야 하기 때문 에 정부의 명확한 재원조달 방안이 제시될 필요가 있다. 이를 위해「국가재정법」에 명시되어 있는 중 기사업계획서2)에 새만금 관련 투자계획을 반영하 여 새만금을 명품복합도시로 만들기 위한 정부의 의지를 확고히 제시할 필요가 있다.
또한, 새만금사업의 수질 확보가 명품복합도시 조성의 핵심이라는 점에서 담수호의 수질을 개선 하기 위한 정부와 지자체 간의 긴밀한 협조가 요구 된다. 이 같은 협조를 통해 수질개선을 위한 사업계 획을 면밀히 수립하여 관광∙레저 등 쾌적한 생활 환경을 조성하는 데 노력할 필요가 있다.
지금까지 새만금사업은 외부개발사업인 방조제 축조사업으로서 농림수산식품부가 전담하여 추진 하였다. 그러나 앞으로 진행될 새만금사업 내부개 발은 토지의 용도에 따라 전담부서가 나눠진다. 농 업용지는 농림수산식품부, 산업∙도시용지는 국토 해양부, 과학연구용지는 교육과학기술부, 신재생 에너지용지는 지식경제부, 생태∙환경용지는 환경 부, 관광용지는 문화체육관광부 등 6개 부처가 각 각 담당하며, 지자체 중 전라북도가 참여한다. 하지 만 여러 부처가 사업을 수행하게 되면, 일부 토지이 용계획 등에서 중복의 문제가 발생할 수 있고, 사업 간 연계가 부족하여 체계적인 내부개발에 애로가 발생할 수 있다.
현재 새만금사업을 수행하는 총괄기구로서 국 무총리실 산하의 새만금위원회와 새만금사업추진
기획단이 있으나 이 기구들은 사업을 심의하거나 기획하는 업무를 수행하므로 확정된 사업을 입체 적으로 추진하는 데는 어려움이 있는 것으로 보 인다.
따라서 새만금사업의 성공적인 추진을 위해서 는 각 부처와 지방조직을 아우르고 내부개발을 전 담할 수 있는 가칭‘새만금개발청’과 같은 독립된 지원기구를 설치할 필요가 있다고 보인다. 이를 통 해 새만금사업의 분산된 추진체계를 통합하고, 단 일지원체계를 구축하여 정부가 계획하는 친환경 첨단복합도시를 조성해야 할 것이다.
2)제28조(중기사업계획서의 제출) 각 중앙관서의 장은 매년 1월 31일까지 당해 회계연도부터 5회계연도 이상의 기간 동안의 신규사업 및 기획재정 부 장관이 정하는 주요 계속사업에 대한 중기사업계획서를 기획재정부 장관에게 제출하여야 한다.<개정 2008. 2. 29>
