WTO 식량안보와 수출제한 논의동향
▲ 출처: www.wapres.com.au
2008년 이후 국제곡물수급불안이 증대되고, 식량수출국들이 수출세 부과, 수출물량 및 방법 제한, 수출금지 등 다양한 방식으로 자국 식량의 수출을 제한하며, 이러한 수출제 한이 기상이변에 따른 생산부진과 함께 국제곡물 수급불안을 심화시킴에 따라, 국제사 회의 식량안보와 수출제한 이슈에 대한 관심과 논의가 더욱 커지고 있다. 식량안보1)는 식량의 충분한 공급과 함께 수요측면에서 충분하고도 적절한 식량에 대한 접근이 보장 될 때 확보되었다고 말할 수 있을 것이다.
이 주 명공사참사관 주 제네바 대사관
1) 1996년 세계 식량정상회의에서는“모든 사람이 항시 건강하고 적극적인 삶을 영위하기 위한 자신의 식품에 대한 수요와 선호를 충족하면서 물리적 경제적으로 충분하며 안전하고 영양 있는 식품에 접근할 수 있을 때 식량안보가 존재한다.”고 정의하고 있다.
이러한 식량수출제한 문제는 국제 식량교역질서 와 관련되므로 세계 무역질서를 관장하는 WTO 가 식량 수출제한에 대한 공정하고 자유로운 교역 질서 유지를 통해 식량안보를 확보하는 역할을 담 당하고 있다. 최근 WTO에서는 국제 곡물 수급불 안과 관련하여 식량 수출제한 문제의 심각성을 인 식하고, 이와 관련한 많은 논의들이 이루어지고 있다.
이하에서는 최근 식량위기 상황과 원인, 우리나라 의 식량안보 상황을 살펴보고, 최근 식량위기의 주 요 원인 중 하나로 대두되고 있는 수출제한 문제와 관련한 WTO에서의 논의상황과 전망, 그리고 우 리의 대응방향에 대해 간략하게 다루고자 한다.
식량부족의 문제는 어느 지역, 어느 국가에 국한 된 문제가 아니라 전 지구적 차원의 문제이다. 인 류의 역사를 보면 식량 위기는 계속 반복되어 왔 다. 과거 두 차례의 세계대전, 1973년 (구) 소련의 단기적 감산, 2007년 이후 기상이변에 따른 작황 부진 등으로 세계적 식량위기가 도래한 바 있다.
우리나라도 1980년 대흉작, 1993년 냉해, 1996년 쌀 재고 부족, 1998년 외환위기, 2008년 식량위 기 등 식량 수급불안 상황을 지속적으로 경험해 왔다.
이러한 국제적인 식량수급 불안의 시대별 상황을 살펴보면, 1970년대 이전에는 절대적인 식량 부족 이 문제였다면, 1980~90년대에는 농산물은 수요 에 비해 과잉 생산되었으나 아프리카 등 일부 지 역에서의 국지적인 식량 부족이 문제되는 상황이 었다.
그러나 2000년대 이후, 기후변화에 따른 식량 생 산의 불안정성이 증가하고, 식량수출국들의 식량 자원화 움직임(수출제한 등)이 확산되면서 식량공 급의 변동성이 확대되는 반면에, 중국 등 신흥개 도국의 소득증가에 따른 사료곡물 수요 증대2), 국 제유가 상승에 따른 바이오에너지 곡물 수요 증 가, 국제적 헤지펀드의 투기수요, 인구증가 등으 로 곡물 수요는 급증하는 등 국제식량수급의 불안 이 더욱 가중되고 있다. 이러한 맥락에서 FAO와 OECD도 세계 식량수급 불안이 중장기적으로 지 속될 것이라고 전망3)하고 있다.
우리나라의 식량안보 상황도 더욱 악화되고 있다.
WTO 출범 등 개방확대와 함께 우리나라의 곡물 자급률도 계속 하락하고 있다. 1980년 56%에서 1990년 43.1%, 최근 2012년 22.8%(잠정)로 지속 적으로 하락해왔다. 2009년 기준으로 우리의 곡 물자급률은 26%로 OECD 34개 국가 중 28위4)이 며, 2012년 우리나라의 자급률이 더 낮아 질 것으 로 전망됨에 따라 우리나라의 곡물자급률은 실질
2) 중국의 1인당 육류소비량 : (2001년) 49.2kg → (2010년) 59.9kg 3) “OECD-FAO Agricultural Outlook 2010-2019”OECD-FAO 2010
4) 식량자급률(2009년 FAO STAT 기준) : 호주 176%, 프랑스 164%, 미국 150%, 한국 26% 등
국제적 식량 수급불안과 우리나라의 식량안보
적으로 OECD 국가 중 최하위 수준이 될 것으로 예상된다.
현재 우리나라는 연간 약 2,000만톤 내외의 곡물 수요가 있으며, 국내에서 약 450만톤 내외를 생산 하고 나머지 곡물들은 수입에 의존하고 있다. 특 히, 국내 생산 곡물은 쌀에 편중되어 있어서 밀 등 여타 곡물의 생산이 미미한 실정이다. 쌀의 1인당 연간 소비량이 1990년 119.6kg에서 2011년에 71.3kg으로 약 20년 만에 절반 수준으로 감소한 반면, 밀 등 여타 곡물과 축산물 등의 소비량이 상 대적으로 늘어나고 있다. 이에 따라, 정부에서도 쌀에 편중된 식량정책을
조정하면서 식량자급률 목표치5)를 설정해서 보다 합리적인 식량정책을 추 진해나가고 있다. 그러나 낮은 곡물자급률과 수출 제한에 따른 국내적 취약 성, 향후 남북통일 등을 고려할 때 우리나라의 식 량안보는 큰 위협에 직면 해 있다.
우리나라는 WTO 출범 이후 현재까지 개방(관세 화)을 유예하고 있는 쌀6) 을 제외한 모든 농산물
시장을 개방함에 따라 국제 식량수급상황이 직접 적으로 국내시장에 영향을 미치는 구조로 되어 있 다. 2015년 이후 쌀 시장이 관세화로 전면 개방될 경우 국제 곡물시장의 변동이 우리나라의 식량수 급에 미치는 영향은 더욱 확대될 전망이다. 과거 2008년 국제곡물가격 급등상황에서 일부 수출국 들이 곡물의 수출을 제한함에 따라 우리나라도 밀 가루 품귀, 짜장면 가격 상승 등으로 서민경제가 큰 어려움을 겪은 바 있으며, 이러한 식량불안 상 황은 더욱 확대될 것으로 예상된다. 2008년 국제 식량위기 상황에서 일부 수출국들의 식량수출제 한으로 이집트 등 식량부족국가들의 식량불안이
5) 곡물자급률 목표치 : (2015년) 30%, (2020년) 32%
6) 우리나라의 쌀 관세화 유예는 2014. 12월말 종료
▲ 출처: www.americaningenuityabroad.org
커지면서“아랍의 봄”으로 불리는 민주화운동을 촉발시키는 계기가 되었다.
역사적으로 보면, 식량위기를 극복하고 전 세계적 차원의 식량안보를 확립하기 위해 제2차 세계대 전 직후인 1945년 국제연합식량농업기구(FAO)가 설립되었고, 1973년 식량위기를 계기로 국제농업 개발기금(IFAD)과 식량안보위원회(CFS)가 설립 된 바 있다. 이러한 노력을 통해 1970년대 중반 이 후 농업투자가 늘어나고 획기적인 식량증산이 이 루어졌다. 우리나라도 이 시기에 통일벼 등 다산 품종의 개발, 보급을 통해 획기적인 식량증산을 이룰 수 있었다. 그러나 이러한 증산으로 1980년 대에는 국제적으로 오히려 식량 과잉 해소 방안을 고민하게 되었다.
이처럼 농산물 과잉 공급 문제를 해결하기 위해 그간 GATT 체제에서 예외적 취급을 받았던 농산 물 교역의 자유화를 추진할 필요성이 대두됨에 따 라, 과도한 농업생산 및 수출보조로 농산물 과잉 생산을 초래한 미국과 EU 등 선진 농산물 수출국 주도로 우루과이 라운드(1986~94)를 통해 1995 년 WTO가 출범하면서 농산물도 자유무역의 대상 으로 포함되게 되었다.
그러나 2000년대 이후 기후변화에 따른 작황부 진, 인구 증가, 바이오 곡물 및 사료곡물 수요 증 가 등으로 국제곡물시장의 불안정성이 크게 증가 하였으며, 식량수출국들의 수출제한도 그 주요 원 인으로 부각되었다. 이에 따라, UN은 사무총장을 중심으로 FAO, 세계은행, IMF, OECD, WTO 등 주요 국제기구의 수장들이 모두 참여하는 UN 식 량안보 고위급태스크포스(UN HLTF)를 구성하
▲ 2010년 G20 서울정상회의 / 출처: en.wikipedia.org
국제사회의 식량위기 대응과 WTO의 역할
고, 2008년 7월에 종합행동계획(CFA)을 채택하 였으며, 식량수입국들은 식량위기 상황에서 가격 변동성을 높일 수 있는 수출규제조치의 최소화를 요구하였다.
2010년 G20 서울정상회의에서는 식량안보를 9개 개발 의제의 하나로 선정하였고, 그 후속조치로 2011년 6월 프랑스 G20 농업각료회의에서 국제 곡물가격 변동성 대응 시스템 구축을 추진하는 한 편, 세계식량계획(WFP)이 인도주의적 목적으로 구매하는 식량에 대해서는 수출제한과 과도한 수 출세 부과를 금지하는 결의안을 WTO에서 채택하 도록 권고하였다.
그러나 UN, FAO, G20 등은 직접 국제무역질서 를 담당하고 있지 않다는 점에서 식량수출제한의 문제를 직접적으로 다룰 수 없다는 한계가 있다.
따라서 세계무역질서를 관장하는 WTO의 식량안 보 확보를 위한 역할이 더욱 중요하게 대두되었다.
WTO 체제하에서 WTO 농업협정이 농산물 교역 을 관장하는 기본 규율이다. WTO 농업협정 서문 에서는 식량안보를 비교역적 관심사항으로서 규 정하고 있다. 식량안보를 비교역적 관심사항으로 규정한 것은 자유롭고 공정한 교역 원칙만으로는
식량안보를 확보할 수 없음을 인정하고, 식량안보 확보를 위해 예외적 규율이 가능토록 한 것이다.
이에 따라, 농업협정은 부속서 2의 3에서 일정 요 건 하에 식량안보 목적의 공공비축을 허용보조7)로 서 규정하고 있다.
아울러, 농업협정 제12조는 수출국들의 식량수출 제한에 대비하여 수출제한에 대해 규율하고 있다.
그러나 앞에서 언급했듯이, 1980년대 농산물 과잉 해소를 위해 미국과 EU 주도로 우루과이 라운드 를 통해 WTO 농업협정이 만들어졌음에 따라, 현 행 농업협정은 농산물 시장 개방 확대에 중점을 두고 있으며, 수입국의 수출국 식량에 대한 접근 권이 균형 있게 규정되지 못하고 있다.
그 대표적인 예가 바로 농업협정 제12조의 식량 수출제한 관련 규율이다. 농업협정 제12조에서는 수출국들이 식량수출제한 조치를 하고자 하는 경 우, 수출제한 조치의 가능한 한 사전 통보, 이해관 계 수입국과의 사전 협의 및 정보제공 의무 등을 규정하고는 있으나, 적절한 이행수단이 확보되지 않아(발동요건, 기간 등 관련 규정 미비) 선언적 규정에 불과한 실정8)이다.
이에 따라 현재 진행 중인 DDA 농업협상에서는 식량수출제한 관련 규율의 실효성을 높이기 위해 현 WTO 농업협정의 내용을 보완하는 방안을 논
7) 입법을 통해 목표비축량을 정해서 시가로 수매하고, 시가로 방출하는 경우 허용보조로 인정. 우리나라도 2005년 주식인 쌀에 대해 보조금 감축대상인 정부 수 매제를 폐지하고, 보조가 허용되는 공공비축제 도입
8) WTO사무국 문서(G/AG)에 따르면, 1995년 WTO출범이후 현재까지 회원국들의 수출제한 통보는 14건에 불과하나, FAO가 파악한 수출제한 조치 건수는 100 건을 넘는 것으로 나타남
WTO 농업협정상 식량안보 및 수출제한 규율
의 중이다. DDA 농업협상 모델리티 4차 수정안9) 에는 식량수출제한 사전 통보 의무(발동일 90일 전), 적용기간 제한(12개월 미만) 등의 보완방안이 반영되어 있다.
그러나 DDA 농업협상이 지난 2008년 12월 농업 모델리티 초안(Rev.4) 마련 이후 더 이상 진전되 지 못함에 따라 수출제한 규율의 실효성 확보가 어려운 상황이다.
2011년 제8차 WTO 각료회의 계기
이러한 배경에서 2008년 이후 국제곡물 수급불안
의 주요 원인으로 수출제한 조치가 부각됨에 따 라, 조치와 관련, 식량 수입국들은 현행 식량 수출 제한 규율의 실효성 강화를 위해 국제기구와 함께 여러 가지 시도를 하고 있다. 앞에서 언급한 UN 을 중심으로 한 수출제한 완화 촉구, G20 서울정 상회의에서의 식량안보 의제 채택, G20 파리 농 업각료선언에서 WFP에 대한 수출제한 철폐의 WTO 권고, 제8차 WTO 각료회의에서 NFIDC 국 가들의 자국에 대한 수출제한 철폐 결의 채택 노 력 등이 그 대표적인 사례들이다.
2011년 12월 제 8차 WTO 각료회의 계기에 EU, 우리나라, 일본 등 일부 회원국들은 WFP가 인도 주의적 목적으로 구매하는 식량에 대한 수출제한
9) DDA 농업협상 모델리티 4차 수정안 paragraphs 171-180
▲ 제8차 WTO 각료회의 / 출처: flickr.com
WTO차원의 식량 수출제한 규율 강화 논의
및 과도한 수출세 부과 금지 결의를 추진하였고, 이집트를 대표로 하는 식량순수입개도국 (NFIDCs) 등10)은 자국들에 대한 식량 수출제한 철 폐 및 식량안보 관련 작업계획 마련을 위한 결의안 채택을 추진한 바 있다. 그러나 중국, 인도, 남아프 리카공화국, 아르헨티나 등은 정치적인 성격이 강 한 G20과 구속력 있는 규범을 다루는 WTO는 그 성격이 다르다고 주장하면서 WTO 차원의 WFP 에 대한 수출제한 철폐결의를 반대하였으며, 이러 한 맥락에서 이집트 등 NFIDCs 주도로 추진된 수 출제한 철폐 결의 채택도 반대하였다.
2012년 이후 WTO 농업위원회 논의
2011년 9월 농업위원회 정례회의에서 일본이 농 업협정 제12조에 의한 수출제한 통보의 개선 문제 를 제기한 이후 지난 3월 농업위원회 제69차 정례 회의까지 지속적으로 수출제한 통보개선 문제가 논의되었다. 일본은 1995년 WTO 출범 이후 현재 까지 8개국이 14건의 수출제한 조치를 WTO 농업 위원회에 통보하였으나, 실제 FAO가 집계한 바에
따르면 국제곡물가격 급등이 심각했던 2008년부 터 2010년 사이에 수출제한 조치건수는 약 100여 건에 달하는 것으로 나타났다고 언급하였다. 이에 는 러시아 등 WTO 비회원국들의 조치도 있으나 대부분 WTO 회원국들의 통보의무 이행이 제대로 이루어지지 않고 있음을 지적하며, 일본은 농업협 정 제12조의 일부 불명확한 규정의 해석상 보완을 통해 실효성을 제고할 필요가 있다고 주장하였다.
상기 농업협정 제12조 중“특정 식량의 순수출 개 도국”의 정의가 명확하지 않다는 점을 악용해서 인도, 중국, 아르헨티나 등은 개도국이라는 이유 로 수출제한 조치를 통보하지 않고 있음을 고려할 때 동 개념 정의를 명확히 하는 것이 농업협정상 의 수출제한 규율의 실효성 확보를 위해 무엇보다 중요하다고 생각된다.
우리나라, 스위스, 대만, 이스라엘 등 농산물 수입 개도국 그룹인 G-10 회원국들을 중심으로 수출제 한 규율 강화 논의에 적극 참여하고 지지입장을
통보대상 식량(foodstuffs)의 범위
•수입국(우리나라, 일본 등) : 종자, 사료용 등을 포함, 농업협정 부속서 1의 농산물 전부 포함 주장
•수출개도국(중국, 인도 등) : 직접 식용에 한정되어야 하며, 종자, 사료용 등 제외 주장
통보시기 •수입국 : 농업협정 문언상 수출제한 조치 전에 통보하고, 이해관계 수입국과 협의해야 함
•수출개도국(중국, 인도 등) : 농업협정 해석상 수출제한 조치 전 통보가 의무는 아니라고 주장
특정식량의순수출개도국의개념 일반 개도국은 통보의무 없음
•수입국 : 수출제한 조치의 실효성 확보를 위해 특정기간의 특정 품목 교역량 등을 고려해서 기준설정 필요
•수출개도국(중국, 인도 등) : 특정 식량의 생산 및 수출량이 가변적이어서 어렵다는 입장
10) Least developed countries +이집트(조정국), 도미니카, 스리랑카, 파키스탄 등
■ 농업협정 12조 수출제한 통보개선을 위한 주요이슈
표명하면서, 식량안보 확보를 위해 수출제한 규율 준수 필요성을 강조해왔다.
그러나 중국, 인도, 아르헨티나 등 식량수출제한 조치를 활용하고 있는 개도국들은 농업협정상의 수출제한 통보 규정이 선언적 규정이라고 주장하 거나, 특정 식량 수출개도국의 개념 정의를 위한 기준을 정하기가 어렵다며 반대입장을 제시하였 다. 또한, 동 국가들은 농업협정상의 통보개선 조 치는 수출제한 조치에 한정되지 않으며, 농업보 조, 수출보조 등 통보 전반의 개선을 함께 추진하 고, 통보규율 강화는 DDA 농업협상에서 다뤄야 한다는 등의 핑계를 대면서 수출제한 조치 통보 규율 강화에 반대하고 있다.
미국, 호주 등 농산물 수출선진국들은 수출제한 통보 개선 제안에 대해 지지입장을 표명하였으며, 미국은 국내 농업보조 통보 개선, 호주는 농업보 조 및 수출보조 통보 개선 등에 대한 논의에 관심 을 보였다. 또한, 미국, 호주 등은 자유무역을 통 해 식량안보를 확보할 수 있다고 주장하며 농산물 의 교역 자유화를 통해 식량안보를 확보할 수 있 다는 논리의 뒷받침을 위해 수출제한 규율 강화 주장을 지지하고 있다.
농업위원회 차원에서 수출제한 규율 강화 논의는 계속 이루어질 것으로 보이지만, 중국, 인도, 아르 헨티나 등 수출개도국들의 입장변화가 없을 경우,
논의의 진전을 기대하기가 쉽지는 않은 실정이다.
그러나 향후 DDA협상 재개 등에 대비하여 지속적 으로 수출제한 규율 강화 논의를 지속해 나갈 필 요가 있다.
2013년 제9차 WTO 각료회의 계기 논의
WTO에서는 금년 12월 인도네시아 발리에서 개최 되는 제9차 WTO 각료회의를 앞두고, 회원국간 이견으로 타결이 지연되고 있는 DDA 농업협상의 진전을 위해 일부 이슈를 먼저 타결시키기 위한 조기수확 논의가 진행되고 있다.
이와 관련, 조기수확 논의 과정에서 농산물 수입 국 그룹인 G-10(우리나라, 스위스 등)은 2012년 11월 17일 개최된 농업협상그룹 특별회의에서 그 동안 회원국의 수출제한 통보에 대한 WTO 사무 국의 정리를 요청하였다. 이에 따라 WTO 사무국 은 WTO 출범 이후 현재까지의 회원국들의 수출 제한 조치 통보 14건을 정리하여 회원국들에 회람
11)하였다. 우리나라 등 G-10 국가들은 WTO 사무 국의 보고서를 바탕으로 향후 조기수확 논의와 DDA 협상차원에서도 수출제한 규율의 강화 필요 성을 계속 제기해나갈 계획이다.
이집트를 대표로 하는 NFIDC 국가들도 지난 2011년 제8차 WTO 각료회의에 이어 이번 제9차 각료회의에서도 NFIDC 국가들에 대한 수출제한 규율 강화를 위한 결의안 채택을 추진하고 있다.
11) WTO 문서(TN/AG/S/28) 참조
조만간 NFIDC 회원국들은 자국에 대한 수출제한 철폐 및 식량안보 확보를 위한 결의안을 WTO 회 원국들에게 제안하고 본격적인 논의가 진행될 것 으로 전망된다.
WTO 차원에서 식량안보는 21세기 주요 이슈로 손꼽히고 있는 상황이므로, 금년 12월 인도네시아 발리에서 개최되는 제9차 각료회의에서는 수출제 한을 포함하는 식량안보에 대한 논의도 주요이슈 가 될 전망이다.
일본, 스위스, 대만 등 농산물 수입국들과 공조하 여 WTO 차원에서 수출제한 규율 강화 등 수입국 들의 권리강화를 위해 정당한 목소리를 지속적이 고도 논리적으로 제시해나가야 한다. 이번 제9차
WTO 각료회의 계기에 식량안보 및 수출제한과 관련한 수입국들이 정당한 목소리가 반영될 수 있 도록 정부차원의 적극적인 노력전개가 필요하다.
아울러, 수출국들의 수출제한 움직임을 사전에 파 악하고, 그에 따른 수출국들의 식량수출제한 움직 임을 파악, 대응할 수 있도록 정부와 업계의 적극 적 공조체계 구축이 필요하다. 또한, 식량 생산부 진 및 수출제한 상황에 대비한 국내 식량 수입선 의 다변화도 필요하다.
보다 근본적으로는 적정한 국내 곡물생산능력 제고 및 유지가 필요하다. 이를 위해 우리의 식량자급률 목표치 달성을 위한 범정부 차원의 정책 추진이 필 요할 것으로 생각되며, 전 국민이 식량자급률 목표 치 달성에 관심을 갖고, 정부의 정책이 실효성 있게 추진되고 있는지 확인해나갈 필요가 있다.
▲ 출처: wallpaperpimper.com
