토지정책의 지방화 방향 1)

토지정책의 지방화 방향 ¹⁾

채미옥｜국토연구원 문화국토전략센터장

머리말

한국은 1960년대부터 추진된 중앙집권적 경제개발 정책으로 급속한 경제성장을 이루었으나, 서울과 수도권지역의 인구집중과 과밀 등으로 인한 각종 도시문제를 안고 있다. 중앙집권적 경제성장의 폐 해를 줄이기 위하여 1970년대부터 인구 및 산업의 지방 분산정책이 시행되었으나, 가시적인 효과는 크지 않았다.

1960년대 이후 한국의 토지정책은 경제정책의 보조적 수단으로 활용됨으로써 시대적 여건에 따 라 정책의 기조가 바뀌어왔다. 토지정책은 경제개 발 사업을 원활히 추진할 수 있도록 경제개발을 뒷 받침하는 수단으로 기능하면서, 다른 한편으로는 급격한 도시화에 따른 부작용을 치유하는 수단으 로 활용되어 왔다. 택지개발사업을 통해 신속한 도 시용지를 공급하였으며, 각종 계획제도와 토지이

용규제제도를 통해 난개발을 방지하고, 부동산경 기가 과열되어 있을 때는 투기억제 및 지가상승억 제 수단으로 활용되어왔다.

21세기에 접어들면서 세계화 및 지방화 추세의 진전, 소득수준의 향상과 주5일 근무제 실시에 따 른 여가수요 증대, 환경보호 및 지속가능한 개발의 중요성 증대, 정보화 사회의 진전 등 토지정책을 둘러싼 제반 여건이 급격하게 변화하고 있다. 이 중에서 세계화와 지방화는 토지정책에 상호 중첩 된 의미를 지니고 있다. 세계화 추세로 중앙정부의 역할이 줄어드는 대신 지방정부의 역할이 증대되 어, 국가 대 국가의 관계보다 도시 대 도시 간의 관계가 중요해지고 있다. 따라서 경쟁력 있는 도 시를 만드는 것이 세계화 추세의 중요 과제가 되 고 있다.²⁾

이와 같은 지방화 추세에 대한 국토관리 차원의 적극적인 대처방안이 마련되고 있다. 2003년에 출

1)이 글은 채미옥. 2007. “한국의 토지정책변화와 지방화시대의 토지정책방향”. 한・중 토지정책연구: 토지정책의 중앙과 지방간 역할분담. 국토 연구원. pp1-23의 일부를 보완하여 작성하였음.

2)채미옥 외. 2006. 선진사회를 향한 토지정책방향(I). pp14-19.

범한 참여정부는 그동안 추진되어 오던 수도권분 산정책을 적극적인 방법으로 강화하여, 공공기관 지방이전, 행정중심복합도시 건설 등을 추진하였 다. 이외에 중앙과 지방정부의 역할분담 차원에서 도시계획업무 및 토지관련 업무의 위임 및 지방이 양이 추진되어 왔다.

그러나 토지정책 내용의 지방화 부분은 아직 검 토되지 못하고 있다. 현재까지의 토지정책은 중앙 정부가 전국을 대상으로 시행하는 형태로 수립되 고 집행되고 있다. 그로 인해 특정 정책이 일부 지 역의 문제는 해결하는 대신 다른 지역의 부작용을 야기시키는 문제가 종종 나타나고 있다. 뿐만 아니 라 새로운 정책에 대한 국민적 합의를 얻기 어려워 필요한 제도임에도 불구하고 정책으로 채택되지 못하는 문제가 있다.³⁾이 글에서는 지역 경쟁력 제 고 차원에서 토지정책의 지방화 필요성과 정책방 향을 검토하고자 한다.

토지정책의 지방화 요인

토지정책은 다음의 세 가지 요인으로 인하여 정책 의 지방화가 적극 검토될 필요가 있다. 첫째, 국경 을 초월하는 세계화와 함께 지역별로 자율성을 갖 는 지방화 추세가 토지관리의 지방화 필요성을 급 격히 가속화시키고 있다는 점이고, 둘째, 토지가 가 진 위치의 고착성이라는 특성으로 인한 토지시장 의 특성, 셋째, 토지관련 행정의 특징이다. 이를 부 문별로 살펴보면 다음과 같다.

1. 세계화와 지방화 추세

지방화는 많은 부분에서 세계화와 중첩되어 있다.

세계화란 경제적 경쟁단위가 범지구적으로 확 대되고, 다른 한편으로는 사회문화적 문제를 해결 하고자 하는 공동체적 대응방식이 초국가적으로 확산되는 경향을 설명한다.⁴⁾

한편 지방화란 한 나라의 무게중심이 지방으로 분산된다는 것과 모든 것은 지방으로부터 출발한 다는 시각에서 비롯되는 말이다. ‘지방화’란 국가 의 내부관계에 있어 권력의 중심을 분산시킨다는 의미로 이해될 수 있다. 지방화는 국가발전의 주체 가 다극화 내지 다원화되는 현상을 가리키는 것이 며, 중앙집권과 상반되는 지방분권을 전제로 한다.⁵⁾ 범국가적 기업이 등장하면서 세계경제는 상호 의존성이 심화되었고 경쟁대상도 확대되었으며, 중앙정부뿐 아니라 지방정부도 상대국의 경쟁자들 과 보다 긴밀한 관계를 갖고 경쟁해야만 하도록 변 화되었다. 유럽의 경우 19세기 초반 지방자치의 틀이 정착된 이후 지방정부는 주로 복지서비스의 생산과 전달 기능을 담당하는 주체로 간주되어 왔다. 지방 정부가 오늘날처럼 경제정책과 개발정책의 주체로 부상하게 된 것은 1970년대 무렵이며, 이른바 세계 화 현상과 밀접한 관련을 가지고 있다. EU, APEC, NAFTA등 초국가적 블록과 국제기구들이 등장하 면서, 기존의 국가 활동은 축소된 반면 지방정부의 역할과 기능이 국내뿐 아니라 국제적으로 중요한 활동 단위이자 경쟁의 주체로 부상하고 있다.⁶⁾

3)채미옥 외. 2006. 선진사회를 향한 토지정책방향(I). pp14-19.

4)남영우 외. 2000. 경제・금융・도시의 세계화. 서울: 다락방.

5)류해웅. 1995. 지방화시대의 토지행정운용방안. 국토개발연구원・강원개발연구원. p41.

6)이성복. 2004. 중앙정부와 지방정부의 역할조정: 분권형 국가로의 개조. 정보통신정책연구원.

한국은 서구에 비해 지방자치의 역사가 짧다. 한 국은 1948년에 지방자치법을 제정하여 지방자치제 도를 도입하였고, 1952년 지방의회를 구성하면서 잠시 지방자치제를 실시하다 성공하지 못하고 1960 년부터 강력한 중앙집권체제로 전환하였다. 그후 민주화운동의 전개와 중앙집권체제의 한계가 노출 되면서 지방의 참여를 통한 개발전략이 요구되어 1991년 지방의회가 구성되었고, 1995년 지방자치 단체장이 선출되면서 지방자치제가 실시되었다.

중앙과 대비되는 지방의 위상에 대해서 이종수 (2002)는 지방은 말단을 의미하는 것이 아니라 최 일선을 의미하는 개념이라고 주장한 바 있다. 그는 지방정부의 경쟁력과 행정관리능력을 제고시키는 입장에서 경제적 효율성을 극대화하는 조직단위로 지방정부를 설명하고 있다.⁷⁾

2. 토지의 속성

이러한 지방화 추세와는 별도로 토지가 갖는 속성 상 토지정책의 지방화 방안이 검토될 필요가 있다.

토지는 영속성, 다용도성, 위치의 고착성, 공급의 한정성, 가치의 공공성의 특징을 가지고 있다는 점 은 널리 알려져 있는 사항이다. 토지가 가진 이와 같은 특성 중에서 토지정책의 지방화와 관련된 특 성은‘위치의 고착성’부분이다. 토지는 위치가 고 착되어 있어 이동할 수 없다. 이러한 위치의 고착성 은 토지가 동질적인 재화가 아닌 이질적인 재화로 기능하게 하며, 특정의 토지를 다른 토지로 대체하 기 어렵게 만든다. 토지이용 또한 그 지역의 지형지

세, 접근성, 산업구조 등에 따라 국지적으로 형성된 다. 이에 따라 토지시장은 일반 재화와 같이 전국을 대상으로 동일한 가격이 형성되는 전국시장이 아 니고 국지적인 지역시장의 특성을 갖는다. 따라서 지역별로 매우 다양한 형태의 시장이 형성되어, 일 부 지역에서 투기로 인한 지가폭등현상이 나타나 더라도 다른 지역에서는 토지시장이 정체되어 있 는 경우가 많다.

이와 같이 토지는 위치가 고착되어 있고, 토지시 장은 국지적인 지역시장으로 형성되나, 토지정책 은 전국적으로 적용하는 것을 상정해서 마련되는 것이 대부분이다. 따라서 지가상승이나 투기를 방 지하기 위하여 강력한 투기억제정책을 사용할 경 우, 투기지역의 토지시장이 다소 안정되는 효과를 가져오는 한편, 정체지역의 토지시장은 침체가 가 속화되는 문제를 야기시키곤 한다. 뿐만 아니라 도 시용지 공급을 확대하기 위하여 토지이용규제를 완화할 경우에도, 개발수요가 없는 지역까지 전방 위적으로 토지규제가 완화되어 토지이용의 효율을 낮추고 난개발현상을 전국적으로 확산시키는 문제 가 야기될 가능성이 있다.

3. 토지관련 행정의 특성

토지관련 행정은 중앙정부가 수립한 정책이나 제 도를 법에서 규정한 범위 내에서 지자체에서 집행 하고 있는 국가 위임사무의 성격이 강하다.⁸⁾

이백훈(1993)에 의하면 토지관련 행정은 첫째, 지역주민의 이익과 그 지역의 발전에 목표를 두고

7)이종수. 2002. 지방정부이론. 서울: 박영사; 이성복. 2004. 중앙정부와 지방정부의 역할조정: 분권형 국가로의 개조. 정보통신정책연구원.

pp24-25에서 재인용.

있는 지역행정의 성질이 강하다. 둘째, 생활행정의 성질을 가지고 있다. 따라서 지방행정으로서의 비 중이 높다. 셋째, 토지행정은 자치행정의 성질이 강 하다. 토지행정이 국가행정으로서 처리되어야 할 것이 있다고 하나, 지역성을 고려하지 않을 수 없기 때문에 자치행정의 비중이 더 높다고 할 수 있다.⁹⁾

토지행정 특성상 토지정책은 지역발전과 주민 에 대한 서비스제고를 위하여 지방화 차원의 검토 가 필요하다. 지방화 시대의 토지정책은 중앙정부 가 주도하는 형태에서 지방자치단체가 주도하는 형태로 역할분담의 조정이 필요하다는 주장이 종 종 제기되곤 한다. 하지만 이러한 중앙과 지방정부 간의 역할 조정 문제는 토지의 특성과 관련하여 더 심도 깊은 논의가 필요한 부분이다.

따라서 여기서는 중앙정부와 지방정부의 역할 분담 체계조정과는 별도로, 토지정책의 내용과 적 용범위에 초점을 맞추어 정책의 지역적합성 제고 를 위한 정책방향을 검토하고 자한다.

토지관련 업무의 지방화 필요성 검토(토지이용규제를 중심으로)

중앙정부 중심의 토지정책만으로는 주민편의와 복 리의 증진을 위한 자주적이고 창의적인 자치단체 의 토지행정을 기대하기 어렵다. 류해웅(1995)이 22개 토지관련 법률을 대상으로 토지행정 사무를

분석한 바에 의하면, 중앙정부의 고유사무가 약 57.3%(142건), 지방자치단체의 자치사무가 약 41.9%(104건) 그리고 기타가 약 0.8%(2건)으로 나타나고 있다. 이는 토지행정사무가 이양보다는 위임에 의거하고 있음을 나타낸다.¹⁰⁾ 토지행정의 위임은 법률에 의해서만이 아니라 규칙이나 조례 에 의해서도 이루어지고 있다.

이와 같은 토지행정업무는 토지개발과 토지이 용과 관련된 업무가 가장 많다. 토지개발에 관한 사 무에는 공업단지개발(20건)을 비롯하여 재개발(15 건), 그리고 택지개발예정지구 지정사업(13건)에 관한 사무가, 토지이용에 관한 사무는 국토이용계 획에 의한 규제(12건)을 비롯하여 도시계획에 관한 규제(12건) 그리고 건축규제(12건)에 관한 사무가 많다.¹¹⁾

따라서 이 장에서는 토지이용규제와 관련된 용 도지역지구제를 중심으로 정책의 지방화 필요성을 검토하기로 한다.

1. 토지이용규제 현황분석¹²⁾

■

토지이용규제의 대표적인 수단은 용도지역지구제 다. 용도지역지구는「국토계획 및 이용에 관한 법 률(이하 국토계획법)」에서 규정하고 있고, 구체적 인 행위제한은 시행령에 제시되어 있다. 각 지자체

8)토지관련 행정은 수행방법에 따라 중앙정부가 계획하고 중앙정부가 직접 수행하는 국가사무, 계획은 중앙정부가 하고, 집행은 지방자치단체에서 행하는 위임사무, 지방자치단체가 계획하고 집행하는 사무 등으로 구분할 수 있다. 위임사무는 단체에게 위임되는 단체위임사무와 단체의 기관에 게 위임되는 기관위임사무로 구분된다. 단체위임사무는 법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 것이고, 기관위임사무는 지방자치단체의 집행기관에 그 처리가 위임된 사무다(류해웅. 1995. 지방화시대의 토지행정운용방안. 국토개발연구원・강원개발연구원. p27).

9)이백훈. 1993. 지방자치행정론. 범론사. pp15-16; 류해웅. 지방화 시대의 토지행정운용방안. 국토개발연구원・강원개발연구원. p29-30에서 재인용 10)류해웅. 1995. 지방화 시대의 토지행정운용방안. 국토개발연구원・강원개발연구원. p80.

11)류해웅. 1995. 지방화 시대의 토지행정운용방안. 국토개발연구원・강원개발연구원. p67.

12)채미옥 외. 2007. 선진사회를 향한 토지정책방향 및 추진전략연구(II). 국토연구원.

는「국토계획법」시행령 규정 범위 내에서 지자체 조례로 정하여 토지이용규제를 실시하고 있다.¹³⁾

용도지역 내에서는 용도규제와 밀도규제가 이 루어지게 되며, 규제내용은「국토계획법」시행령에 규정된 범위 내에서 시군 조례로 정하도록 규정되 어 있다.¹⁴⁾이에 따라 용도지역별 용적률은 시행령 제85조 제1항(용도지역 안에서의 용적률)의 범위 안에서 관할 구역의 면적, 인구규모 및 용도지역의 특성 등을 감안하여 특별시・광역시・시 또는 군 의 도시계획조례로 정하도록 규정되어 있다. 이러 한 국토계획법 취지는 지역특성에 따라 개발압력 이 낮은 지역은 하한으로 규정된 용적률과 건폐율 을 규정하도록 하고, 개발압력이 높은 지역은 상한 으로 규정하도록 유도하기 위한 것이다.

하지만 지방자치단체의 도시계획조례를 분석해 보면, 전국 166개 시・군의 46%에 해당하는 74개 시・군이 법정 최대용적률(3종일반주거지역 300%, 일반상업지역 1,300%)을 조례용적률로 적 용하고 있는 것으로 나타나고 있다.¹⁵⁾즉, 대부분의 시・군에서 조례로 규정하고 있는 용도지역별 용 적률은, 도시특성이나 규모와 관계없이 국토계획 법 시행령에서 규정하고 있는 최대용적률로 규정 하고 있는 것이다.

행정중심복합도시(이하: 행정중심복합도시) 주 변의 난개발을 방지하기 위하여 지정된‘주변지역’

의 경우, 기존 시・군의 조례에서 허용하고 있는 용 적률을 보면 최소 80%에서 주거지역 200~250%, 상업지역 1300%, 공업지역 350%로 되어 있다. 따

13)「국토계획법」제36조(용도지역의 지정)에서는 용도지역의 지정 또는 변경을 도시계획으로 결정하도록 규정하고 있고, 용도지역은 도시지역(주거 지역, 상업지역, 공업지역, 녹지지역), 관리지역(보전관리지역, 생산관리지역, 계획관리지역), 농림지역, 자연환경보전지역으로 구분된다.

14)「국토계획법」제78조 제1항에는“용도지역 안에서 용적률의 최대한도는 관할 구역의 면적 및 인구규모, 용도지역의 특성 등을 감안”하여

“대통령령이 정하는 기준에 따라 특별시・광역시・시 또는 군의 조례로 정한다”로 규정하고 있다.

15)채미옥 외. 2007. 선진사회를 향한 토지정책방향 및 추진전략연구(II). p84.

용도지역 사례지역

건폐율(%) 용적률(%) 이용

밀도 조례

규정 충족도 이용 밀도 조례

규정 충족도

주거지역(제1・2종)

연기군 금남면 용포리 26.1 60 43.5 34.1 250 13.6 청원군 부용면 부강리 20.1 60 33.5 57.2 250 22.9 연기군 금남면 용포리 53.9 80 67.4 88.8 1,300 6.8 상업지역(일반) 청원군 부용면 부강리 48.9 80 61.1 96.7 1,300 7.4 일반공업지역 청원군 부용면 부강리 57.3 70 81.9 85.4 350 24.2 제1종지구단위계획구역 연기군 금남면(개발제한구역) 13.4 60 22.3 13.7 200 6.9 제2종지구단위계획구역

(주거형)

연기군 남면 연기리,

서면 봉암리, 동면 명학리 16.5 40 41.3 19.8 100 19.8 자연취락지구 연기군 금남면(개발제한구역) 14.6 20 73.0 14.9 100 14.9 집단취락지구 연기군 금남면(개발제한구역) 5.6 60 9.3 6.1 300 2.0

전체 - 17.0 - - 22.2 - -

<표 1> 행정중심복합도시 주변지역의 건축물 이용밀도

주: 충족도=현행의 용적률과 건폐율/조례상의 용적률과 건폐율.

자료: 최혁재・채미옥 외. 2007. 행정중심복합도시 주변지역 관리방안. 행정중심복합도시건설청.

라서 별도의 규제 장치를 동원하지 않을 경우 고층 고밀의 난개발을 막기 어려운 문제를 안고 있다. 건 폐율 또한 20~80%로 도시지역과 큰 차이 없이 규 정되어 있어 행정중심복합도시 주변에 녹지를 보 존하면서 전원형 분위기를 살릴 수 있는 개발을 유 도하기가 쉽지 않다.¹⁶⁾

이와 같이「국토계획법」및 시행령에서는 지자 체가 용도지역의 최대한도를 정할 때 관할구역 면

적, 인구규모, 용도지역 특성을 반영한다고 규정하 고 있으나, 지역별 조례에서 규정하고 있는 용적률 을 보면 도시특성과 관계없이 일률적으로 정해져 있다. 시・군별 조례에서 규정하고 최대용적률과 실제의 용적률을 비교・분석해보면, 실제 이용하 고 있는 용적률은 조례에서 규정하고 있는 용적률 에 비해 매우 낮은 것으로 분석된다.

행정중심복합도시‘주변지역’의 현행 개발밀도

16)이러한 문제점 때문에 한국정부는 행정복합도시건설 예정지 주변의 4km를‘주변지역’으로 고시하고 건물 신축 등이 금지되는‘시가화조정 구역’수준으로 관리하도록 하였다(최혁재・채미옥 외. 2007. 행정중심복합도시 주변지역 관리방안. 행정중심도시건설청; 채미옥 외. 2007.

선진사회를 향한 토지정책방향 및 추진전략연구(II). p85.)

주: 공장의 경우 시・군 조례에서 환경오염물질을 배출하지 않는 일부 공장으로 제한.

자료: 최혁재・채미옥 외. 2007. 행정중심복합도시 주변지역 관리방안. 행정중심복합도시건설청.

<표 2> 주요 시설 개발가능 용도지역

구분 개발가능 용도지역

국토계획범 시행령 시・군 도시계획조례

아파트

•제2종전용주거지역

•제2・3종일반주거지역

•준주거지역

•일반・근린상업지역

•중심상업지역

•준공업지역

일반 음식점

•준주거지역

•중심・일반・근린상업지역

•일반・준공업지역

•일반주거지역

•유통상업지역

•전용공업지역

•생산녹지지역(1천m²미만)

•자연녹지지역

•계획관리지역

공장

•전용・일반공업지역

•준공업지역(5천m²미만)

•계획관리지역(환경오염물질을 배출하지 않는 일부 공장)

•일반・준주거지역

•중심・일반・근린상업지역

•생산・자연녹지지역

•생산관리지역

창고

•일반・유통상업지역

•공업지역

•녹지지역(1차산업 관련)

•생산・계획관리지역(1차산업 관련)

•농림지역(1차산업 관련)

•일반・준주거지역

•중심・근린상업지역

•보전관리지역(1차산업 관련)

동・식물 관련시설

•자연녹지지역

•생산녹지지역(일부 시설은 조례에 의해)

•보전・생산관리지역(일부 시설은 조례에 의해)

•계획관리지역

•농림지역(일부 시설은 조례에 의해)

•일반・준주거지역(일부 시설)

•일반・근린상업지역(일부 시설)

•일반・준공업지역

•보전녹지지역(일부 시설)

•자연환경보전지역(일부 시설)

를 보면 각 시・군 도시계획 조례에서 허용하고 있는 밀도에 비해 매우 낮게 이용되고 있다. 조례 상의 건폐율에 비해 현행 건폐율은 주거지역 20.1~26.1%, 자연취락지구 14.6%, 제1종지구단위 계획구역 13.4%, 집단취락지구 5.6%에 불과하다.¹⁷⁾ 이에 따라 행정중심복합도시 주변지역은 보전 중심으로 관리되어야 할 지역이나 현행 용도지역 상의 규제내용으로는 고층 고밀 개발을 방지하기 어려운 문제가 있어, 규제가 강화된‘시가화조정구 역’수준으로 관리되고 있다. 이러한 문제는 행정 중심복합도시 주변지역만이 아니라, 전국 시・군 에서 흔하게 나타나는 현상이다. 지역의 개발수요 나 보존필요성과 관계없이 법상 최대로 개발할 수 있는 용적률을 규정해 놓음으로써, 불필요하게 방 만한 개발을 초래하게 되어 토지이용효율을 낮추 고 난개발을 방지하기 어려운 문제 등을 야기시킬 가능성이 높다.

■지자체별 용도규제 운용 현황

현행 국토계획법은 용도지역별로 누적적인 용도규 제를 하고 있고, 법에서 규정해놓은 용도의 범위 내 에서 지역별로 완화할 수 있도록 되어 있다. 이에 따라 용도지역별 토지이용 특성의 차이가 별로 없 고 지역별로도 혼란스러울 정도의 용도혼재가 이 루어지는 문제가 있다.

연기, 공주, 청원군 지역의 용도규제 내용을 보 면, 조례로 완화할 수 있는 내용을 대부분 완화하여 국토계획법 시행령에서 규정하고 있는 용도보다 더 허용 범위를 넓혀놓고 있다. 이에 따라 현행의

공주시, 청주시, 연기군의 도시계획조례는, 다양한 용도의 개발을 방지하기 어려운 문제가 있다. 일반 음식점의 경우 시행령에서는 준주거지역, 상업, 공 업지역에서 허용되고 있으나, 각 시・군의 조례에 서는 이보다 완화되어 생산녹지・자연녹지지역, 계획관리지역에서도 가능하도록 되어 있고, 공장 도 생산 및 자연녹지, 생산관리지역에까지 가능하 도록 되어 있다. 창고는 녹지지역, 농림지역만이 아 니라 보전관리지역에서도 허용되도록 되어 있고, 축사 등의 동식물관련 시설은 자연환경보전지역에 서도 가능하도록 되어 있다.

2. 토지이용규제의 지방화 필요성

현행의 용도지역별 행위제한 내용은 국토계획법 시행령에서 규정한 범위 내에서 정하도록 되어 있 어, 별도의 규정이 없는 한 시행령에서 규정한 기준 보다 강화된 기준을 정할 수 없다. 이에 따라 행정 중심복합도시‘주변지역’의 경우처럼 보전이 필요 한 지역의 경우, 별도의 강력한 규제를 수반하는 용 도지역이나 지구 등을 지정하지 않고는 보전을 하 기 어려운 문제가 있다. 이는 용도지역지구의 중복 지정을 초래하는 원인으로도 작용하여 토지이용규 제의 복잡성 문제를 야기시키기도 한다.

현대 사회는 다양성의 사회로서, 삶의 질제고 차 원에서 지역적 특성을 살리는 차별화 전략이 중시 되고 있다. 앞으로의 도시경쟁력은 다른 지역과 구 별되는 차별성에서 나온다. 지역별로 차별화된 도 시 모습을 갖추도록 하기 위해서는 지역의 고유 특

17)최혁재・채미옥 외. 2007. 행정중심복합도시 주변지역 관리방안. 행정중심복합도시건설청; 채미옥 외. 2007. 선진사회를 향한 토지정책 방향 및 추진전략 연구(II). p.87.

성에 맞는 기준을 가지고 토지이용과 개발을 관리 할 수 있어야 한다.

지역 특성에 맞는 토지이용을 유도하고 관리하 기 위해서는 토지정책 수단을 도입하거나 운용하 는 방법도 토지시장의 지역 시장적 특성을 고려하 여, 지방화 차원에서 전국 획일적 정책의 부작용을 줄이고 지역적합성을 높이는 방안이 적극적으로 검토되어야 한다.

지방화 시대의 토지정책 방향

토지는 비가역성과 공공성이 강하면서도 사적재화 로 통용되고 있는 양면적 특성을 가지고 있으므로, 토지정책의 지방화는 지방자치제의 긍정적인 측면 과 부정적인 측면을 고려하여 단계적으로 추진해 나가야 한다. 현행의 지방자치제는 지방의 특성에 맞게 자율적으로 지방의 문제를 풀어나간다는 긍 정적인 면이 있으나, 그 부작용도 적지 않기 때문이 다. 지방자치제가 실시된 이후 각 지자체에서 경쟁 적으로 선심성 개발사업을 남발하는 등의 사례가 그 한 예다.

지역 경쟁력 제고 차원에서 토지정책의 지방화는 필요하나, 토지의 소유, 이용, 거래를 관리하는 토지 정책을 지나치게 지방중심에서 검토할 경우 자칫 지 자체장의 선심성 개발주의 등으로 국토를 관리하는 토지정책의 왜곡 가능성도 배제하기 어렵다.

따라서 지방화시대의 토지정책 방향은 지방자 치제도의 부작용을 줄이면서 토지가 가지고 있는 근본적인 특성과 지방행정 여건을 고려하여 토지 정책의 지역적합성 제고 차원에서 접근될 필요가

있다. 정책의 지역적합성 제고 차원에서 우선적으 로 정책개선을 검토할 수 있는 부분은, 용도지역지 구제와 같이 전국에 획일적인 기준을 적용함으로 인해 부작용이 크게 나타나는 제도이거나, 전국적 으로 일시에 도입해서 적용하기 어려운 개발권양 도제 등이 그 대상이 될 수 있을 것이다.

1. 용도지역지구제의 지역적합성 제고¹⁸⁾

용도지역지구제에서 규정하고 있는 용적률과 건폐 율은「국토계획법」시행령에서 상한과 하한을 규정 해놓고 있다. 그러나 보전목적의 용도지역은 현행

「국토계획법」상의 용적률 규정의 하한이 너무 높아 규정상 최하한으로 조례를 제정하더라도 보전효과 를 거두기 어려운 경우가 많다.

따라서 용적률과 건폐율 하한 규정은 더 낮추어 지역특성에 따라 용적률과 건폐율을 하향 조정할 수 있는 범위가 현재보다 확대될 필요가 있다. 이를 통해 용도지역 지정만으로 그 지역의 보전효과를 거둘 수 있도록 함으로써 다양한 용도지역의 중복 지정문제를 미연에 방지하는 것이 바람직하다. 용 적률 상한 규정도 더 낮추어 개발수요가 없는 지역 의 난개발을 막고, 지자체에서 용적률을 인센티브 로 활용할 수 있는 여지를 만들 필요가 있다. 현재 는 법상의 상한 규정이 너무 높아 지자체에서 용적 률을 인센티브로 활용할 수 있는 여지가 거의 없다.

용도지역별 용도규제 또한 용도지역별로 허용 되는 용도의 범위를 조정하여 용도지역별 특성을 차별화하고, 용도지역의 종류를 세분하여 지자체 에서 지역 특성에 맞는 용도지역을 선택할 수 있는

18)채미옥 외. 2006. 선진사회를 향한 토지정책방향 및 추진전략 연구(I). 국토연구원. p196.

폭을 넓혀줄 필요가 있다. 이를 통해 지자체별로 차 별화된 지역특성을 가꿀 수 있는 기틀을 마련할 필 요가 있다.

아울러 지역의 토지이용구조, 산업구조 및 개발 수요, 인구밀도 등을 고려하여 적정 용적률과 건폐 율을 설정하도록 하는 가이드라인을 제시하여, 조 례에서 지역특성과 무관하게 높은 용적률과 건폐 율을 규정하지 않도록 유도할 필요가 있다.

2. 개발이익 및 손실조정 방안의 지방화¹⁹⁾

정책의 지방화 추진 방안의 다른 하나로 개발이익 과 개발손실의 조정방안을 들 수 있다. 각 지자체별 로 개발이익이 환수되지 못하고 적정한 개발손실 이 보상되지 못하여 보존이 필요한 지역이 훼손되 고 난개발이 발생하는 사례가 많다. 개발에 따르는 이익이 환수되고 규제에 따른 손실이 보상된다면 자연생태적 측면과 경관적 측면에서 보존될 수 있 는 지역들이 난개발로 인해 훼손되고 있다. 준농림 지역의 난개발을 방지하기 위하여 도입된 관리지 역의 세분화 문제도 계획관리지역과 보존관리지역 의 자산가치 격차를 조정하지 못하기 때문에 지자 체별 개발수요와 관계없이 지나치게 넓은 면적을 계획관리지역으로 세분하고 있다.²⁰⁾

개발이익을 환수하는 수단으로서 가장 좋은 방 법은 개발이익과 개발손실을 동시에 조정할 수 있 는 개발권양도제(TDR)다. 그러나 개발권양도제는 그 기본개념과 효과의 우수성에도 불구하고 우리

나라에 아직 도입되지 못하고 있다. 개발권양도제 가 도입되지 못하는 이유는 크게 세 가지로 집약된 다. 하나는 토지소유권에서 개발권을 분리해내는 데에 대한 법률적 문제로서 사적소유권 축소에 대 한 국민적 합의를 구하기 어려운 점이다. 둘째는 우 리나라의 토지이용규제가 너무 완화되어 있어 개 발권을 유통시킬 수 있는 시장이 형성되지 못하는 점이다. 기존의「국토계획법」에서 규정하고 있는 용적률은 제1종 일반주거지역이 200%, 제3종일반 주거지역이 300%, 일반상업지역이 1300% 등이어 서, 추가로 용적률을 사오지 않더라도 개발하는 데 큰 어려움이 없다. 따라서 개발권을 소화시킬 수 있 는 시장이 형성되기 어려운 문제가 있다. 셋째, 개 발권양도제 실시 대상지역을 전국으로 상정하고 제도 도입을 검토하는 데 문제가 있다. 소유권에서 개발권을 분리하여, 이를 거래하도록 하는 것에 대 한 전 국민적 합의를 얻기가 쉽지 않다. 따라서 전 국을 대상으로 적용하는 제도로 도입하는 것은 많 은 시간이 소요되어 쉽지 않은 문제가 있다.

하지만 지방화 차원에서 접근하면, 개발권양도 제의 적용대상범위를 특정성격을 가진 지역단위로 축소하여 앞에서 지적한 첫 번째와 두 번째 문제를 어느 정도는 극복할 수 있다. 전 국민을 설득시키기 보다는 공동의 이해를 같이 하는 지역주민을 설득 시키기가 쉽다. 개발이익과 개발손실을 상호 조정 하여 개발과 보전에 따른 주민 간의 자산가치격차 를 줄여줌으로써 지방의 경쟁력을 높일 수 있는 토 지이용을 도모할 수 있다는 공동의 목표를 공유할

19)채미옥 외. 2006. 선진사회를 향한 토지정책방향 및 추진전략 연구(I). 국토연구원. pp192-193.

20)전통적인 개발이익환수방법은 1960년대에 제정된「토지투기억제에 관한 특별조치법」에 의거한 부동산투기억제세 이후 양도소득세가 개발이익 환수의 중요한 수단이 되어 왔다. 이외에 토지초과이득세제, 개발부담금제, 수익자부담금제, 농지전용부담금제 등이 있었지만, 각 제도가 가진 한계 때문에 효과적으로 개발이익을 환수하지 못하여 대부분 폐지되었고, 개발손실은 공공 수용의 대상이 되는 경우 외에는 거의 미미한 수준에 머물러 있다.

수 있기 때문이다. 따라서 지역 주민의 합의를 바탕 으로 토지이용규제를 강화하여 개발권이 양도될 수 있는 시장을 형성시키기가 상대적으로 용이하 다. 그리고 개발권을 양도시키거나 운용하는 것도 전국 단위가 아닌 지역 단위일 경우 훨씬 용이하게 접근할 수 있다.

따라서 중앙정부는 전국에 적용할 수 있는 제도 만을 도입할 것이 아니라, 일부 지자체라도 적용이 가능하고 적용의 필요성이 있다면 도입해서 적용 할 수 있도록 근거법을 제정할 필요가 있다. 즉 중 앙정부는「국토계획법」이나 기타 별도의 법으로 개 발권양도제를 실시할 수 있는 법적 근거 규정을 만 들어 놓고, 개별 지자체나 개별법에서 필요할 경우 자체의 조례를 만들어 시행할 수 있도록 하여야 한 다. 이와 같이 개발권양도제는 처음에는 대상지역 범위를 축소하여, 적용이 가능한 일부지역에서 부 분적으로 적용하도록 하고, 차츰 그 적용범위와 지 역을 확산시켜 나감으로써, 지자체 차원에서 개발 권양도제를 통하여 개발이익 환수와 개발손실 보 상 문제를 해결하는 동시에 보전지역 지정 등에 대 한 민원을 줄여나갈 수 있는 제도적 가능성을 열어 줄 필요가 있다.²¹⁾

3. 토지임대제도의 도입²²⁾

토지임대제도는 공공이 비축한 토지를 적기에 공 급하여 시장을 안정시키고, 개발이익을 원천적으 로 환수할 수 있는 제도로서 토지정책에서 오랜 기

간 동안 논의되어온 제도다. 토지임대제도는 토지 의 소유와 이용권을 분리하는 개념에 기초한 제도 이므로, 토지소유권에 대한 의식을 이용권 중심으 로 점진적으로 전환시키는 제도로서의 의미가 크다.

그러나 토지임대제도는 토지확보에 필요한 막대 한 재원과 임대 토지의 관리방법, 지상건축물 처리 방법 등의 어려움이 있어 전국적으로는 시행이 불 가능한 제도다. 토지임대제도는 대폭적으로 일시에 추진되는 제도가 아니라, 소규모 지역에 부분적으 로 시행하는 제도라는 인식이 선행되어야 한다.

토지임대제도는 지방화 차원에서 토지나 주택 의 부분 시장적 특성에 기초하여, 일부 지역을 대상 으로 부분적으로 시행할 경우 그 장점을 활용할 수 있으면서 그 단점을 최소화할 수 있다. 토지임대제 도는 잘 활용할 경우 획일적인 토지소유시장만이 아니라, 토지임대시장을 조성하여 시장의 다양성 을 높여줄 수 있다. 시장이 다양해진다는 것은 소비 자가 선택할 수 있는 선택의 폭을 넓혀준다는 것을 의미한다. 이러한 측면에서 토지임대제도는 일부 지자체에서 부분적으로 사용할 경우, 국부적인 범 위를 대상으로 적용하여 틈새시장을 만들어내는 제도로 활용될 수 있다.

맺음말

중앙으로부터 지방으로의 토지행정 사무위임이 많 아지면서 지방자치단체의 토지사무에 있어서 결정 권한이 많아지고 있다. 중앙과 지방의 역할분담을

21)개발권양도제의 법적논쟁과 시행상의 문제를 해소할 수 있도록 한국형 개발권양도제로서‘용적률거래제’를 도입하는 방안이 적극적으로 강구 될 필요가 있다. 용적률거래제와 관계된 상세 내용은 채미옥 외. 2007. 선진사회를 향한 토지정책방향 및 추진전략 연구(II). 국토연구원.

pp103-137. 참조

22)채미옥 외. 2006. 선진사회를 향한 토지정책방향 및 추진전략 연구(I). 국토연구원. p194-p195.

조정하는 기준으로 책임성, 지역성, 효율성이 거론 되고 있지만, 이에 못지않게 중요한 것이 자주성, 여건 성숙성, 환경성 그리고 토지행정사무의 연계 성이다.

우리나라의 토지정책은 토지의 공공성에 비해 지자체가 자주적으로 토지문제를 해결하고 관리해 나갈 수 있는 여건이 마련되지 못한 부분이 많다.

지자체에서 토지이용과 보존의 효율성을 높여 양 질의 행정서비스를 제공하고, 지방의 경쟁력을 높 이기 위해서는 부분적으로라도 토지정책의 지방화 방안이 강구되어야 한다.

토지정책의 지방화는 정책의 지역적합성을 높 이는 측면에서 접근할 수 있다. 전국에 일률적으로 적용할 수 있는 제도만을 고려할 것이 아니라, 일부 지자체만이라도 시행할 수 있는 경우 제도화하여 법적근거를 마련할 필요가 있다. 구체적인 시행방 법은 지자체에서 지역실정에 따라 조례로 정할 수 있도록 한다면, 일선 행정에서 대두되는 문제를 더 많이 해소할 수 있을 것이다.

그 예로 누적적인 혼합용도 규제로 이루어져 있 는 용도지역을 세분하고 용도지역별 행위제한 내 용을 축소하여, 도시계획조례에서 정할 수 있는 용 도지역과 행위제한 내용의 선택폭을 확대할 필요 가 있다. 이를 통해 전국을 대상으로 획일적으로 적 용하는 용도지역지구제의 문제점을 극복하고 지역 여건에 맞는 토지이용 관리를 유도할 수 있는 틀을 정비하여야 한다.

전국을 대상으로 할 경우 도입하기 어려운 개발 권양도제도나 토지임대제도 등도 한국 실정에 맞 게 기본개념, 시행방법 및 기준 등을 제도화하여 일부 지자체에서라도 선택적으로 사용할 수 있는 근거를 마련할 필요가 있다. 개발권양도제도는 일

부 지역에서 작은 지역을 대상으로 적용하여 점차 적으로 그 적용범위와 지역을 확대하여 점진적으 로 국민의식을 전환시켜 나감으로써 토지정책의 기본 화두인 개발이익과 손실의 조정문제를 실천 가능한 방법으로 풀어나가는 출발점이 될 수 있을 것이다. 토지임대제 또한 일부 지역만을 대상으로 국부적으로 적용하여, 토지시장의 다양성을 유도 하고 토지의 소유와 이용권을 분리하는 데 대한 국 민의식 전환을 유도하는 수단으로 활용할 수 있을 것이다.

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