1. 서 론
1.1 연구배경 및 목적
우리나라는 급속한 산업화와 농업현대화로 수도권 주변 농 촌 지역과 준농림지역을 중심으로 난개발로 인한 경관 훼손이 시작되었고, 정부는 난개발의 주요 원인인 준농림지역의 관리 강화와 도시지역의 고밀도 개발 억제를 위하여 국토이용관리법 과 도시계획법을 국토의 계획 및 이용에 관한 법률로 통합 일원 화하고, 난개발방지 종합대책(’00.5.30.)을 발표하는 등 적극적 으로 대응해 왔다.
최근에는 ｢경관의 보전․관리｣를 정부의 주요 정책과제로 선 정하고, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국토계획법, 국 토교통부), 농림어업인 삶의 질 향상 및 농어촌지역 개발촉진에 관한 특별법(이하 농어업인삶의질법, 농림축산식품부), 경관법 (국토교통부), 자연환경보전법(환경부) 등 경관에 관한 다양한 규정들을 사회환경변화에 대응하여 개정하여왔다. 2014년 경관 법 개정(’14. 2. 7)으로 인구 10만 초과 시·군의 경관계획 수립의 의무화와 경관심의제의 시행을 통한 제도적 체계를 구축하게 되었으나, 도시경관 중심의 경관계획에 초점을 맞추어 농촌 경 관에 대한 정책적 효과는 매우 낮은 상황이다. 또한, 2000년대 초반부터 농촌관광 등 도농 교류 활성화와 귀농·귀촌 증가에 따 라 잘 관리된 경관이 중요한 자원으로 주목받으면서 농촌 경관
* 농촌진흥청 국립농업과학원 농업연구관
(Corresponding author : Division of National Institute of Agricultural Science, RDA, [email protected])
본 논문은 농촌진흥청 연구사업(농촌 가치향상을 위한 경관자원 이용 주체별 역할 정립 연구(P01263002))지원에 의해 이루어진 것임.
의 훼손 문제가 국민의 관심사가 되었지만, 아직도 많은 지역의 농촌 경관이 난개발로 인해 훼손되고 있다.
현재 국토교통부가 경관법에 따라 제1차 경관 정책 기본계획 (’15∼’19)과 제2차 경관 정책 기본계획(’20∼’24)을 수립하여 국가 차원의 경관 정책1)을 추진하고 있지만 농촌 경관의 경우 주관 부서인 농림축산식품부가 추진해온 농촌 경관개선 종합대 책(’07∼’11)과 오감(五感) 경관대책(’12∼’16)을 잇는 종합적 농 촌 경관 정책이 수립되지 못하고 여전히 사업개발 중심의 경관 정책에서 벗어나지 못하고 있다는 점에서 한계를 가진다. 다만 최근에 농촌 공간계획의 제도화, 농촌다움 보전, 공익형 직불제 (농업환경, 경관보전) 등 다양한 정책이 마련되고 있어 이를 통 한 농촌 경관에 대한 체계적 관리와 보전을 기대해본다.
본 연구에서는 지금까지의 국내 농촌 경관 관련 정책과 사업 을 살펴보고 향후 농촌 경관의 체계적 관리를 위한 정책적 과제 와 개선 방안을 도출해보고자 한다.
2. 농촌 경관정책과 사업
2.1 농촌 경관 정책
(1) 농촌 경관 관련 법·제도 현황
국내 농촌 경관에 직·간접적으로 영향을 미치고 있는 법령으로 는 ｢경관법｣, ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣, ｢건축법｣, ｢농림 1) 경관법(제6조)에 근거해 국가적 차원에서 각 지자체가 수립하는 경관계획의 큰 틀이 되는 경관 정책의 방향을 설정하는 계획으로 5년마다 수립함. 제1차 기본계획(’15~’19)에서는 ‘국토 경관헌장’ 제정(‘17) 등을 통해 경관에 대한 사회적 여론을 환기했으며, 제2차 기본계획(’20∼’24)에는 실현 가능성이 큰 경관 사업과 혜택 중심으로 경관 정책을 재편하고, 새로운 경관창출 수요에 대응한 경관지침과 비도시지역 경관관리체계를 위한 기반을 구축하고자 함.
농촌 경관 정책의 변화에 따른 실행력 강화전략
- 농촌 지역개발사업을 중심으로 -
Strategies to Enhance Execution Ability with Rural Landscape Policy Change
- Focused on the Rural Development Project -
1) 김 상 범*
Kim, Sang-bum
Abstract
The purpose of this study is to derive a model to improve the execution ability of landscape policy by considering the characteristics of the region by analyzing the process and contents of the rural landscape policy. First of all, the adaptation stage manages the important and severely damaged landscapes of the village through the landscape agreement, and the rural community promotes the landscape business with the experience of carrying out a certain level of landscape activities based on the landscape agreement. In the mid-to long-term planning of areas where a high level of landscape management is required due to its high performance, it was suggested that the residents voluntarily decided on autonomous goals and activities and, the value of the landscape.
주 요 어 : 농촌 경관 정책, 지역 특성, 실행모델, 정책실행
Keywords : Rural Landscape Policy, Various Regions, Execution Model, Policy Execution
http://dx.doi.org/10.14577/kirua.2020.22.1.31
어업인 삶의 질 향상 및 농어촌지역 개발촉진에 관한 특별법｣,
｢농어촌정비법｣, ｢농어업·농어촌 및 식품산업 기본법｣, ｢자연환 경보전법｣, ｢자연공원법｣, ｢환경영향평가법｣, ｢문화재보호법｣ 등 이 있다. 이러한 법률을 근거로 농촌경관과 관련하여 기본계획, 발전계획, 보전·관리계획, 시행계획 등이 수립되면서 그에 따라 계획의 시행체계 및 조직의 구성, 지역·지구의 지정, 경관 사업이 추진되고 있다. 특히 국가 차원의 체계적인 경관의 보전과 관리의 필요성이 대두됨에 따라 경관 가치 향상과 경관관리 역량 강화, 그리고 경관행정 기반을 구축하기 위해 2014년 경관 정책 기본계 획의 수립을 의무화하는 조항이 ｢경관법｣에 신설되기도 하였다.
이 과정에서 중앙정부, 지방자치단체, 주민 등 다양한 주체의 경관 활동에 대한 역할을 구분하였고, 경관 관련 정책 및 사업을 수립하고 실행하는 데 있어 주체 간 협력을 바탕으로 효율적인 경관관리를 실천할 수 있는 제도적·기술적 기반이 마련되었다.
또한, 기존 경관법에 따라 수립되는 시군단위 기본경관계획과 특정경관계획이 통합되면서 경관계획으로 명칭이 변경되어 특 정 경관의 유형으로써 농촌 지역 경관에 관한 사항이 포함되었다. 한편, 농림축산식품부는 2004년 ｢농림어업인 삶의 질 향상 및 농어촌지역 개발촉진에 관한 특별법｣ 제정으로 농어촌경관의 보 전 및 관리에 대한 법적 근거를 마련하였다. 제30조 ‘농산어촌 경관의 보전’, 동법 시행령 제12조 ‘농산어촌 자연환경 및 경관보 전시책 등’에 의해 농촌 경관계획, 경관보전사업 추진을
구분 내 용
비전 및 목표 ∙ 先 농촌 경관계획-後 농촌개발 시스템 정착 정책 방향 ∙ 농촌 경관자원의 관광 및 도농 교류 활성화 사업
추진 주체 ∙ 농식품부 총괄, 농촌진흥청, 산림청, 한국농촌경제연구 원, 한국농어촌공사 협업
추진과정
∙ 지역개발사업은 농촌 경관계획체계 마련 후 추진
∙ 농촌 경관지표 적용으로 현황분석 및 경관 지도 작성
∙ 농촌 경관보전협약을 체결한 후 지역개발사업 시행
∙ 마을과 읍·면 등 지역 단위 종합적 경관계획 수립
세 부 추 진 과 제
先농촌 경관 계획 체계 마련
∙ 농촌 경관지표 제정 및 적용
∙ 농촌 경관 지도 작성 및 활용
∙ 농촌 경관협약체결 및 경관계획수립
∙ 삶의질향상특별법, 농어촌정비법, 농업·농촌기본법
∙ 각 부처 소관 개별법에 근거한 경관 기본계획 수립 親경관
농촌 개발
∙ 농촌 경관관리 가이드라인 제정·적용
∙ 농촌 경관계획수립 기준 마련
∙ 권역 단위 경관개선(공공사업, 민자유치, 행위 제한)
농촌 경관 개선 정책 사업 확대
①농업 분야
∙ 경관보전직불제 확대
∙ 친환경적 생산기반시설 정비
②생활 분야
∙ 농업·생활 경관 분야는 지역개발사업 투입
∙ 자연경관은 산림형성·관리 차원에서 투입
∙ 전원마을 조성사업
∙ 경관개선 메뉴사업 추진
∙ 기존마을재정비사업 추진
∙ 농촌어메니티직불제 추진
③자연 분야
∙ 경관림·마을 숲 조성 및 관리
∙ 산지 경관보전 방안 추진 공감대
확산
∙ 우수 농촌 경관 선정 및 DB 구축
∙ 민간 차원의 국민신탁운동 활성화 추진
Table 1. Main contents of comprehensive plan for rural landscape improvement
위한 시·도지사 또는 시장·군수가 주민들과 경관보전협약을 체 결할 수 있음을 명시하고 있으며, ｢농어업·농어촌 및 식품산업 기본법｣은 농어촌경관의 보전을 위한 구체적 시책으로 경관보 전직불제, 농어업유산제도를 시행하고 있으며, 중앙부처와 시·
도 및 시·군에서 ‘농어업·농어촌 및 식품산업 발전계획’을 수립 하여 농어촌의 자연환경·수산자원·어장환경 및 경관보전에 따 른 농어촌경관과 생태계 보전 등에 필요한 정책을 수립하고 시 행해야 한다고 명시하고 있다. 또한 ｢농어촌정비법｣은 관련 계 획으로 농어업생산기반 정비사업 기본계획 및 시행계획, 농어 촌산업육성 기본계획 등이 있다. 2015년 개정되면서 제5조 ‘농 어촌경관의 보전관리’에서 농어촌정비 관련 사업 시행자는 특 정 공간 범위를 대상으로 ‘농어촌경관관리계획’을 수립할 수 있 게 되었으며, 계획의 내용, 제안, 제안서의 처리 등에 필요한 사 항은 시행령에서 규정하고 있다(건축도시공간연구소, 2016).
이밖에도 농촌 경관과 관련한 다양한 법령으로 관리가 되고 있지만, 특정법과 제도만으로는 농촌 경관을 체계적으로 관리 하기 힘든 실정이라는 것을 알 수 있다. 특히, 국토 공간관리 측 면으로 수립되는 국토교통부의 각종 경관과 관련된 계획들은 농림축산식품부의 농촌 경관 관련 계획과 이원화되어 있거나 연계성이 없어 농촌 지역 경관관리에 한계가 나타나고 있다. 농 촌 경관계획 자체는 농어촌종합개발사업의 추진을 위한 것으로 경관법에 근거한 도시경관 유형이나 요소의 분류에 따른 생활
구분 내 용
비전 및 목표 ∙ 도시경관과 차별화된 농촌 경관관리 대책 마련 정책 방향 ∙ 총괄계획가(MP)제도로 지역 특색을 반영한 경관계획 수립
추진 주체 ∙ 농식품부(총괄), 농촌진흥청, 산림청, 한국농촌경제연 구원, 한국농어촌공사, 지방자치단체 협업
추진과정 ∙ 총괄계획가(MP)제도 운영으로 先 계획 추진체계를 정 착하고 이를 기본계획에 반영하여 관리
세 부 추 진 과 제
경관 개선 제도
∙ 선 경관계획 후 개발
∙ 삶의질법, 농어촌정비법, 농식품법의 경관계획
∙ 농촌관광을 위한 경관지구조성에 관한 조례
∙ 총괄계획가를 통한 마을개발계획 수립
∙ 경관보전직불 내실화, 경관 사업, 농업유산제도 도입
∙ 농어촌 지역개발 공간정보시스템구축
∙ 포괄보조사업내 다양한 경관 사업 모델 발굴
∙ 경관계획수립요령 및 경관관리 지침 마련
경관 보전 형성 관리 사업
∙ 일반농산어촌개발, 농촌자원 복합산업화지원,
∙ 농촌주택 등 건축물 경관 개선(농촌주택개량사업)
∙ 다양한 경관 사업 모델 발굴
∙ 우수 경관 지구 지정(관계 공무원 포상)
∙ 농촌 디자인 기술개발 및 사례 보급
∙ 마을 경관계획 수립 컨설팅
∙ 농촌 그린 로드 조성, 디자인 가이드라인 개발
∙ 소규모 습지관리 최적화 가이드라인 개발 보급
교육 및 홍보
∙ 경관 전문교육과정 신설(지자체 공무원과 주민)
∙ 경관 사업지구 전문가 컨설팅 및 관광 활성화 지원
∙ 경관 우수마을 선발전 및 미술대회 개최
∙ 경관개선 아이디어 공모전
∙ 농어촌 경관 역사성 기록
∙ 어메니티 공모전 개최 및 결과 홍보
Table 2. Main contents of the five-sensory landscape measures
환경 정비에 관한 내용을 주로 제시하고 있어 농촌 경관계획 의 내용이 지역 특성을 담고 있지 못하고 있다고 지적된 바 있 다(건축도시공간연구소, 2016). 즉, 지자체의 예산확보 여건에 따라 경관 사업내용을 중심으로 농촌 경관계획을 수립하고 있 어 장기적인 경관관리 대책은 미비한 실정이다.
(2) 농촌 경관 정책 현황2)
① 농촌 경관개선 종합대책 (1차, ’07∼’11)
2000년대 들어서 농촌 경관에 관한 관심이 증가함에 따라 농 촌 경관에 대한 대국민 서비스를 제공하기 위한 정책의 필요성 이 제기되었고, 2007년 경관법이 제정되면서 농촌 경관개선을 위한 중장기 계획이 수립되었다. 농촌 경관개선 종합대책은 농 촌 경관의 보전·형성·관리를 위한 정책과제, 추진체계, 정책의 목적 및 내용을 담고 있으며 주요 과제로 농촌 경관의 구성요소 정립 및 관리를 위한 가이드라인, 농촌개발사업의 ‘先 농촌 경 관계획, 後 사업시행’ 도입, 경관보전직불제, 농촌 경관 사진 콘 테스트 등 대국민 홍보 추진 등을 담고 있다(농촌진흥청, 2018).
하지만 당시 경관에 대한 인식 부족으로 경관보전직불제를 작 물 재배에 대한 보조금으로 인식하여 청보리, 호밀 등 소득작물 생산이 급증하는 등 정책이 현장에서 본래 의도대로 구현되지 못하여 농촌경관개선 효과는 미흡하다는 비판을 받기도 하였 다. 반면에 국토부(건축경관), 문화부(디자인 문화공간) 등은 2007년 경관법 제정으로 정책영역을 확대하여 농촌 경관 분야 도 농업의 다원적 가치 구현과 국민적 공감대를 얻을 수 있는 도시경관과 차별화된 정책적 전환이 요구되었다.3)
② 오감(五感) 경관대책(2차, ’12∼’16)
1차 농촌 경관개선 종합대책을 기반으로 농업・농촌의 다원적 가치 제고를 위한 경관 사업과 주민 자율적 경관관리를 유도하고, 지역적 특색이 반영된 전통적 문화경관을 발굴하여 발전시키기 위해 오감(五感) 경관대책이 추진되었다. 주요 과제로는 지역개 발사업지구의 마을의 생태, 환경, 문화 및 역사 등을 분석하여 마을개발 계획을 수립하는 전문가인 총괄계획가(Master Planner) 제도의 도입, FAO 세계중요농업유산제도(GIAHS)에 대응한 국 가농업유산제도 도입, 경관작물 재배 이행조건 강화, 지급방식 단일화 등 경관보전직불제 내실화, 농어촌주택 개량사업을 통한 농어촌주거환경개선 등을 추진하였다(농촌진흥청, 2018). 그러나 농촌 경관을 보전ㆍ형성ㆍ관리에 대한 지역주민들 사이의 공감 대 형성이 미흡하였고, 선(先) 경관계획 후(後) 사업계획 체계의 정착을 정책목표로 추진하였으나 농촌 지역개발사업의 유형을 세분화하는 데는 성공하였으나, 지방자치단체의 사업 규모와 사 업유형을 고려한 경관계획수립 지원이나 교육․홍보의 지속성 부 족으로 경관에 대한 주민 인식을 높이는 데 한계가 있었다.4)
③ 경관법에 따른 농촌 경관 정책(’17 이후)
아름답고 쾌적한 국토 경관을 형성하고 우수한 경관을 발굴 하여 지원·육성하기 위해 국토부는 ‘제1차 경관 정책 기본계획 (’15∼’19)’을 통하여 국토부(국토·도시·건축·토목·조경), 농림부 (농촌), 해수부(해양·어촌), 행자부(옥외광고물), 문체부(공공시
2) 농촌진흥청, 지역 특성별 농촌 경관 정책 실행모델 개발 연구, 2018, p.7.
3) 농림부, ｢농촌경관개선 종합대책(2006.12)｣ 내용을 정리 작성 4) 농림수산식품부, ｢五感 경관 추진대책(2011.12)｣ 내용을 정리 작성
설물), 환경부(자연환경), 산림청(산림·산촌), 문화재청(문화재) 등 부처 간 협업으로 한국적 경관 가치의 상(象)을 정립하고, 국 가와 국민이 지켜나가야 할 가치와 원칙을 제시하는 대한민국 국토경관헌장 제정, 인구 10만 초과 시·군의 경관계획 의무화 및 경관심의제 제도화 등이 추진되었지만 농어촌경관에 미치는 정책적 실효성은 여전히 낮은 상황이다. 또한 ‘제2차 경관 정책 기본계획(’20∼’24)’에서 경관관리체계의 규제중심에서 혜택 중 심으로의 전환, 국민이 체감할 수 있는 성과 도출, 범죄, 안전사 고 방지 등 사회문제 해결을 위한 경관의 적극적 활용, 비도시 지역을 고려한 경관관리 정책기반 마련 등을 중점과제로 제시 하고 있으나 현재의 사회적 행정적 농촌의 특성을 고려할 때 정 책현장에서의 어려움이 예상된다.
앞서 설명한 농촌 경관 정책을 종합해보면, 공간적 범위는 지역개발사업의 단위사업 중심으로 추진되었고, 법제도, 지역 개발사업, 지자체 조례, 직불제 등 다양한 형태의 정책이 복합 적으로 시행되었다. 1차 농촌 경관 정책은 농촌 경관의 유형 분 류를 통한 개념 정립 등 농촌 경관 정책의 기반 구축과 농촌다 움(rurality)과 쾌적성(amenity)을 보전·유지를 통한 농촌 지역의 활성화를 도모하는 ‘경관보전 직불제’ 도입 등 주민주도의 자발 적 경관보전 활동을 장려하는 방향으로 수립되었다. 2차 농촌 경관 정책은 지역개발사업의 총괄계획가(MP)제도 도입, 경관보 전직불제 내실화, 농어업유산제도 도입, 경관관리 주체에 대한 역량 강화교육 추진 등 지역 정체성이 반영된 농촌다운 경관을 정착시키고자 노력하였다. 다만 실제로는 각 경관 정책의 목표 와는 달리 농촌의 현실과 사회적·문화적 특성이 경관 정책에 제 대로 반영되기보다는 여전히 개발사업 중심으로 추진되어왔다. 가칭 ‘농촌 경관 자율관리 정책(’17∼’21)’은 기존의 경관계획, 경관심의 등이 농촌개발사업에 대한 규제로 인식되면서 경관관 리에 대한 자발적 참여와 그 효과를 체감하는 데 한계가 있는 문제를 해결하기 위해 주민 자율적 경관관리를 지향하였으나, 경관 정책수립의 주체가 국토교통부 중심으로 전환되면서 완성 되지 못하였다. 이는 농촌 경관에 대한 경관법의 적용에 있어 농촌 지역의 사회문화적 복합성과 도시, 비도시지역 간의 경관 인식에 대한 격차를 고려해야 하는데도 불구하고 제도적, 행정 적 보완 없이 일괄적으로 추진하면서 나타나는 문제로 지속 가 능한 국가 차원의 통합적 경관 정책을 완성하기 위해서는 협업 부처별 정책을 수립하고 이를 통합하고자 하는 노력이 필요하 다는 것을 알 수 있다(농촌진흥청, 2018).
2.2 농촌 경관 사업
농촌 지역개발사업은 1970년대 1차 국토종합개발계획과 함께 농지정리사업, 새마을운동, 마을구조 개선사업 등 기반시설 확충 과 환경개선을 목적으로 추진되었고, 1980년대 2차 국토종합개 발계획은 농어촌주거환경 및 농가 주택개선사업 등이 시작되면 서 개발사업의 범위가 농촌 공간으로 확장되었다. 1990년대는 문화마을 조성사업, 오지종합개발사업 등 낙후지역의 개선과 농 촌관광 등 도농 교류를 통한 농촌 활성화를 추진하였고, 2000년 대는 생산성 향상을 포함한 환경개선, 주거 편의 및 정주 환경개 선, 농촌다움 발굴과 정체성 확보 등 농촌어메니티 중심의 계획 수립을 통한 체계적 개발이 추진되었고, 귀농·귀촌, 농촌관광 등 으로 농촌 경관이 중요한 자원으로 인식하게 되기 시작하였다.
지금까지 언급한 농촌 경관과 관련한 주요사업 내용을 정리하면
<Table 3>과 같다.5) 이러한 지역개발사업은 농촌의 환경과 경관 은 변화시켜왔고 낙후된 농촌을 개선하는 효과가 있었다. 이러한 점이 농촌정책이 사업 중심으로 추진된 이유 중에 하나라고 볼 수 있다. 그러나 종합적인 계획에 의한 사업 추진이 이루어지지 못한 점은 아쉬운 부분이다.
5) 농촌진흥청, 농촌지역 경관관리 및 주민실천 방안 연구, 2016, p.16, 건축도시공간연구소, 국토경관 향상을 위한 농촌 경관관리체계 개선 연구,
2016, p.50의 일반농산어촌사업 내용을 참고하여 재작성
지금까지 국토교통부, 행정자치부, 농림축산식품부 등 부처별 로도 여러 법률에 근거하여 다양한 지역개발사업을 추진하였다.
현재 중앙부처의 경관 관련 주요사업 내용을 정리하면 <Table 4>
와 같다.6) 그러나 지방분권에 따른 지역 단위사업의 지방 이양은 농촌 지역의 토지이용형태, 산업구조, 인구이동 등에 영향을 미 치며 이에 따른 경관 및 환경적 변화도 클 것으로 예상한다.
6) 농림축산식품부, 농촌 지역개발사업 완료 지구 활성화 방안 연구, 2014, pp.11∼14, 농촌지역개발사업 내용을 참고하여 작성
정책 사업 특징
경관개선 방향
생산 주거 자연 경관
농촌근대화 촉진법(‘70)
지역사회개발사업 ● - - -
환경개선
▽
생산향상, 주거편의
▽
주거편의
▽
정주환경
▽
어메니티
▽
농촌다움
새마을운동 ● ○ △ △
취락구조개선사업 ○ ○ - △
농어촌발전 종합대책(‘89)
농어촌주거환경개선사업 - ● - -
농가주거환경개선사업 - ● - -
도서종합개발사업 ○ ○ - -
농어촌구조개선대책(‘91) 농어촌발전대책(‘94) 농업·농촌발전계획(‘98)
정주기반촉진사업 - ○ ○ -
문화마을조성사업 ○ ○ - △
오지종합개발사업 ○ ○ - -
농업·농촌종합대책(‘04) 농어촌경관개선
종합대책(‘06)
아름마을가꾸기사업 - ○ ○ ○
녹색농촌체험마을조성사업 ○ - ○ ○
농촌전통테마마을사업 ○ △ - ○
소도읍육성사업 △ ● - △
접경지역개발사업 ● ○ ○ -
농촌마을종합개발사업 ○ ○ ○ ○
문화역사마을가꾸기사업 - ○ △ ○
농촌정주기반 확충사업 - ○ △ -
농촌건강장수마을사업 - ○ △ △
살기좋은지역만들기사업 - ○ ○ ○
일반농산어촌개발사업 ○ ○ ○ ○
리모델링특별법(‘13) 농어촌정비법(‘14) 오감경관대책(‘11)
경관보전직불제 △ - - ●
농어촌관광휴양단지사업 - ○ △ ○
농촌마을리모델링사업 △ ● △ ○
● : 중점, ○ : 보통, △: 미비 Table 3. Rural development policies and projects
구분 사업명 농촌 경관 관련 주요 사업내용
농림축산식품부
일반농산어촌개발 (경관생태분야)
∙ 마을안길 가꾸기, 마을 숲 조성, 지붕담장정비, 경관 수목 식재, 산울타리 조성, 마을조형물, 문화자원 복원, 생태공원 조성, 생태하천 정비, 소규모 오·폐수 처리 및 쓰레기 처리시설, 소규모 대체 에너지시설 등 경관보전직접지불제 ∙ 경관작물 재배를 통한 농촌 경관 형성
농업유산 ∙ 농촌 지역 유산자원의 보전관리 및 활용 지원
행정자치부 특수상황지역개발 ∙ 지붕담장정비, 경관 나무 심기 및 보호수 정비주택 정비 등 국토교통부 지역수요맞춤형지원사업 ∙ 지역의 역사성, 경관, 색채 등을 고려한 계획
문화체관광부 관광자원개발사업 ∙ 관광테마거리, 생태휴양, 역사문화 등 보존사업
환경부 생태하천복원사업 ∙ 생태하천 정비
산림청 산림경관복원사업 ∙ 산림 경관계획 수립, 경관목 식재
Table 4. The status of major projects related to rural landscape by ministry (based on 2019.1)
3. 농촌 경관 정책의 실행력 강화방안
3.1 농촌 경관 정책 추진체계 개선
농촌 경관에 관한 정책과 사업을 살펴보면 주로 국토교통부 와 농림축산식품부가 주관하는 경우가 대부분이며 농촌 공간에 관한 정책과 밀접한 연관성을 가지고 있다. 하지만 부처 간 즉, 농림축산식품부의 경관정책과 지역개발사업과 국토교통부가 주관하는 공간정책은 실질적인 연계성이 매우 약하다.
국토교통부의 공간계획은 도ㆍ시군 발전계획에 의해 추진되 고 있으나, 농촌에 관한 내용을 포함할 의무가 없기 때문에 계획 수립 시 농촌 지역에 대한 고려가 적은 편이다. 또한, 국토교통부 는 행정단위의 수직적 계획체계에 농촌 지역을 관리하는 구조이 지만, 농림축산식품부는 삶의질법, 농어촌정비법 등 관련법에 의 한 일반농산어촌개발사업으로 공간 및 경관을 관리하고 있다.
국토교통부와 농림축산식품부의 농촌 관련 기본계획을 비교 해보면 <Fig. 1>과 같다.7) 국토교통부는 국토에 관한 공간 기본 계획과 경관 기본계획을 수립하고 지역 단위의 개발사업은 기 본계획을 따르도록 규정하고 있으며(국토교통부 경관계획이 공 간계획에 포함), 도시, 군, 마을 단위 공간ㆍ경관계획도 상위 기 본계획에 기초하여 수립되도록 하여 단위별 계획 간에 체계성 과 연계성을 갖추고 있다.
Fig. 1. Full flowchart related to rural landscape policy
반면, 농림축산식품부의 계획은 국가, 광역, 지자체 단위의 체계가 아닌 마을 및 권역 단위 계획이기 때문에 사업계획과 경 관계획이 동등한 지위를 가지거나 사업계획에 경관계획이 포함 되어 상위 공간 단위 혹은 인근 지역 간의 연계성과 체계성을
7) 농촌진흥청, 농촌지역 경관관리 및 주민실천 방안 연구, 2016, p16,
유지하기 어렵다. 또, 국토교통부의 계획은 지역적 중첩이 발생 하는 경우 상위계획에 따라 공간 및 경관계획이 수립되지만, 농 림축산식품부는 사업단위에 기초한 경관계획을 수립하기 때문 에 여러 계획이 중첩되는 지역의 경우 혼란이 발생할 수 있고 사업 간 연계도 어려운 상황이다.
따라서, 경관계획이 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제2 조 제3호에 따라 도시기본계획에 부합하고, 2개의 계획이 상충 하는 경우에는 도시기본계획의 내용이 우선하는 것과 같이 농 촌 경관계획도 국가, 광역, 지자체 단위의 체계를 갖추어 실질 적인 실행력을 높일 수 있도록 제도적 보완이 필요하다. 또한, 개별 사업 중심이 아닌 ｢농어업인 삶의 질 향상 및 농어촌지역 개발촉진에 관한 특별법｣, ｢농어촌정비법｣을 근거로 국가, 광 역, 지자체 단위 경관 기본계획을 수립하도록 해야 한다.
3.2 농촌 경관 사업의 체계화
현재 농촌 지역개발사업은 중앙에서 제시된 정책적 사업과 획 일적 가이드라인을 기준으로 시행되는 경우가 대부분이다. 이로 인하여 지역의 특성을 반영되지 못하고 유사한 형태의 사업결과 가 나타나고 사업 이후, 지속적인 관리도 이루어지지 않아서 명 칭만 다른 사업이 중복으로 시행되는 사례가 나타나고 있다.
따라서 경관협약을 통해 마을 단위 환경·문화·이용 측면에서 의미가 있거나 훼손이 심한 핵심경관을 관리하면서 경관을 이해 하고 경관 활동에 적응하는 단계, 경관협약을 기반으로 일정 수 준 이상의 경관 활동을 충실하게 수행한 경험을 가진 마을공동체 를 대상으로 경관 사업을 지원하는 단계, 경관 사업의 성과가 우수하거나 경관 사업 이후 상위단계의 경관관리가 요구되는 지 역에 대하여 중장기 계획 수립하여 추진하는 단계, 마지막으로 주민 스스로 자율적 목표와 활동을 결정하고 경관의 가치를 유지 하기 위한 자발적으로 노력하는 단계로 구분하여 농촌 경관 사업 을 체계화하는 것이 필요하다. 즉, 경관관리의 목적을 단순한 주 변 환경관리에 두지 않고 주민의 의지에 따라 경관자원을 매개로 다양한 지역 활성화 모델로 발전할 수 있도록 시작단계, 경관사 업화단계(기초, 심화), 지역 활성화 단계로 구분하는 것이다.
Fig. 2. Promotion stage of rural landscape policy
농촌 경관 정책의 추진단계별 세부내용을 구분해보면 다음과 같다. 시작단계는 경관협약 체결을 통해 주민 자율 경관관리 체 계를 확립하는 것을 목적으로 하며, 훼손된 경관을 복원하기보 다는 훼손을 예방하는 것을 목표로 경관의 중요성 및 필요성을 인식하고 주민 스스로 실천내용을 만들어 경관관리를 생활화하 면서 경관 사업을 준비하는 단계이다.
이 단계에서는 <Fig. 3>과 같이 전통공동체의 역할·기능을 조 화롭게 연계하도록 경관조직을 구성하는 것이 바람직하다.8)
Fig. 3. Role of participatory community in rural landscape
경관 사업화 단계는 경관협약에 의한 주민 자율 경관 관리활 동을 사업의 형태로 시행하는 단계로 마을청소, 쓰레기 무단투 기 금지, 논·밭 경계 정리 등 주민이 손쉽게 할 수 있는 활동을 추진하는 마을 가꾸기 단계, 빈집정비, 꽃길 조성, 담장정비, 수 로정비 등 주민 숙원성 경관활동을 추진하는 적극적 경관활동 단계, 경관위해시설 방지, 경관사업 도전 등 경관관리활동의 고 도화 단계로 나누어 볼 수 있다. 추진과정에서 단계별 목표의 달성 여부에 따라 지역주민이 이해할 수 있는 인센티브가 제공 되는데 일회성 교육이 아닌 경관을 포함해 문화, 취미, 건강, 회 의, 문예 등을 복합적으로 구성하여 경관아카데미 형태로 운영 하는 지역경관교육을 추진하거나 경관관리 활동을 통해 지역 경관을 개선하면서 주민 개개인의 삶의 질도 증진할 수 있도록 우수 경관관리지역의 주택정비사업을 지원하는 것 등이 있다. 경관사업화 단계에서는 경관보전직불제, 국가중요농업유산, 마 을 만들기(생태·경관), 농촌다움 보전사업 등 아름다운 지역경 관 조성을 목표로 한다.
다음 단계는 경관 사업으로 지역의 경관 비전을 달성하고 이 를 기반으로 지역 모델로 발전시키는 지역 활성화 단계이다. 완 도 청산도, 제주 밭담 등 국가중요농업유산과 함안 강주 해바라 기 마을, 북천 코스모스 마을 등 경관보전 직불사업(경관작물 식재)을 추진하여 발굴된 강력한 경관자원을 기반으로 하는 농 촌관광형, 서산 삼화목장 등 경관보전 직불사업(녹비작물 식재) 추진과 축산, 낙농 조직을 연계하여 건강한 축산환경을 조성하 는 산업연계형, 경관자원은 부족하지만 맑은 물, 맑은 공기, 건 강한 토양, 풍부한 산림이 존재하는 생태적으로 건강한 생활환 경 조성을 기반으로 하는 귀농․귀촌형 등의 사례가 있다.
Fig. 4. The expansion process of rural landscape policy into regional revitalization
8) 농촌진흥청, 농촌 마을공동체의 전통자원 활용방안 연구, 2017, p.93 재구성
3.3 농촌 경관 정책의 현장 중심 추진
농촌 경관 정책은 마을·지역의 구체적인 경관미래상을 바탕 으로 우리 마을 경관에 대한 주민의 애정과 지속적인 관리 동기 와 열정에서 시작하며 이러한 주민의 동기와 애정이 지역 경관 정책의 지향점과 일치해야 주민의 적극적인 참여를 유도할 수 있다. 지역의 경관 전문가는 현장컨설팅과 경관 활동 참여를 통 하여 지역 특성에 맞는 경관계획 수립하고 주기적 모니터링으 로 지속가능한 지역발전을 달성할 수 있도록 지원하고 지역을 돌아보는 경관 활동, 위험·노후지역의 개선, 지역 학교와 연계 한 공동 프로젝트 추진 등 다양한 연령과 계층의 주민참여를 유 도하는 현장 중심의 농촌 경관 정책을 지원할 수 있다.
Fig. 5. Field-based implementation system of rural landscape
특히. 경관 정책의 실행력을 높이기 위해서는 지역의 특성을 고려하여 수준별 시행체계를 갖추는 것이 필요하며 기본적으로 주민 자율경관 조성을 통한 성과와 주민의 노력도를 평가한 후 인센티브(예산)를 단계별로 차등 지원하는 방식이 바람직하다.
특히 농촌경관에 대한 활동과 이해 정도를 준비, 초보, 발전, 성 숙, 우수 등 단계별로 구분하여 수준에 맞는 활동과 사업을 지 원하는 것이 중요하다.
먼저 경관에 관한 내용을 처음 접하는 준비수준과 경관관리 에 대한 필요성과 의지를 지닌 초보 수준에서는 지역 또는 주민 들이 지속성을 가지고 실천을 할 수 있는 내용을 실천하게 함으 로써 경관협약을 통하여 지역의 경관을 보전·관리·형성할 수 있 도록 주민의 자발적인 참여를 유도하는 것이 중요하다. 경관협 약의 내용은 건축물 등 시설에 관한 정비사항, 농업활동의 유지 및 이용에 관한 사항, 수질, 대기, 폐기물, 토양, 소음 등 환경 오염원에 관한 사항, 식생, 수목 등에 관한 사항, 마을청소, 꽃 가꾸기 등 마을정비에 관한 사항 등 일상생활과 농업활동에서 쉽게 공감할 수 있는 것부터 출발하여 달성할 수 있는 목표를 수립하고 필요에 따라 한 항목씩 추가하는 방식이 바람직하다.
다음으로 주민 모두가 경관 활동에 활발히 참여하는 발전수준 단계와 경관협약의 성과로 아름다운 경관을 형성한 성숙수준단 계에서는 쾌적한 환경과 아름다운 경관을 만들기 위해 건축물 의 의장 및 색채, 공공벤치, 조경, 담장벽화, 옥외광고물 정비, 경관 축제 등 경관 사업을 추진할 수 있는 단계로 평가에 의한 수준별 차등지원을 통하여 단순히 사업의 규모를 늘리기보다는
사업성과를 스스로 낼 수 있도록 지속적으로 동기를 부여하여 내실화하는 것이 중요하다. 마지막으로 주민 스스로가 쾌적하 고 아름다운 경관을 조성하고 보전·관리하는 우수수준단계로 콘텐츠 개발, 축제 및 문화행사 운영, 건축물 경관개선, 조명, 공 공공간의 경관디자인 및 경관개선계획 수립 등 특성화된 경관 만들기 위한 노력을 주민의 자발적인 참여와 관련 주체들의 합 의로 중장기적으로 지속화하는 단계이다. 이 단계에서는 훼손 된 경관을 복원하기보다는 훼손을 사전에 막는 예방 경관의 중 요성이 강조되며 자기 지역의 경관을 보전·관리 및 형성하는 것 이 중요하다는 인식하에 경관 활동이 자율적으로 진행된다.
최종단계에는 지역의 경관상이 그려지고 각 공간의 특성에 맞는 활동을 수행하며, 경관이 군집화되어 지구를 형성하게 된 다. 예를 들면, 특색 있고 아름다운 경관을 보전, 관리하기 위해 농촌 경관을 논두렁, 다랑논, 과수원 등 아름다운 농업 경관과 한옥, 정자 등 주거경관, 마을 숲, 저수지 등이 수려한 자연경관 을 보전하는 경관보전지구와 유채, 메밀 등 경관작물을 심어 농 업 경관을 형성(경관보전직불제)하거나 빈집 및 지붕 등 주택 정비를 통하여 농촌 경관을 만들어나가는 경관 조성지구로 구 분할 수 있다.
Fig. 6. Contents of rural landscape policy model
이러한 단계적 역량에 따른 접근방법은 지역 특성을 살린 경 관 사업의 발굴과 함께 주민의 자발적 참여를 유도한다는 점에 서 의미가 있다. 농촌 경관의 훼손에 대응한 보전, 폐가 및 노후 시설의 활용을 위한 재생 등 다양한 경관 문제를 지역 맞춤형 사업으로 지원하고 구체적이고 실천 가능한 경관 활동 프로그 램으로 자율적으로 관리하여 단편적 개발이 아닌 지속가능한 경관관리가 가능할 것이다.
3.4 자율형 농촌 경관관리
농촌 경관 정책은 농촌 경관 관련 계획 및 농업·농촌 상위 계 획과의 정합성 확보와 이를 지역 특성에 맞게 실행할 수 있는 경관관리 방법에 대한 발굴이 매우 필요한 시점이다. 단기사업 중심의 현재 추진체계에서는 지역의 경관미래상을 실현하기 위 한 중장기적 관점의 계획 수립과 주민의 자율적 경관관리 활동 을 유도하기 어렵기 때문이다.
농촌 경관의 자율적 경관관리를 실행하기 위해서는 먼저, 농 촌 경관계획 체계의 정비가 필요하다. 지역 특성에 맞는 경관관 리구역, 경관협약, 지원조직, 경관 조례 등 종합적 계획과 경관 보전직불제, 국가중요농업유산, 각종 경관 사업의 합리적 시행 체계를 정비하여 농촌 경관보전계획의 수립을 통한 순차적 사 업 실행으로 정책의 정합성 확보가 가능할 것이다.
자율형 농촌 경관관리는 경관협약을 통해 주민이 능동적으 로 경관관리 목표를 정하고 손쉬운 활동부터 실행하는 것으로
자율경관관리의 범위는 경관협약을 통한 농촌주민 중심의 실천 적 관리가 가능한 마을 생활공간으로 마을의 주택과 건축, 문화 등의 생활 경관, 지역의 농업적 특성을 나타내는 농업 경관, 하 천, 습지와 수변 생물서식지 등의 자연경관이 포함된다. 또한, 앞서 언급한 경관 정책 및 사업의 추진단계와 주민의 역량 수준 별 지원단계를 서로 연계한 것이 특징이다.
Fig. 7. Area of Rural Landscape Management
경관협약 체결을 통한 주민주도형 자율경관관리의 단계와 활동목표는 다음과 같다. 시작단계는 경관협약으로 마을에서 환경·문화·주민 이용 측면에서 중요하거나 훼손이 심한 핵심공 간의 관리하는 것으로 모든 주민에게 개방되어 있고 경관계획 에 근거한 간단한 자율적 경관 활동(LV. 1)으로 구성된다. 경관 사업화 단계는 (LV. 1) 단계를 일정수준 이상으로 수행하고 있 는 마을공동체를 대상으로 주민활동만으로 회복이 어려운 경관 을 정비하는 사업(LV. 2)을 추진하거나 사업이 필요 없거나 사 업 이후 전문가의 도움을 받아 경관을 관리하는 기술을 습득 (LV. 3)하는 단계이다. 마지막으로 지역 활성화를 추진하는 단 계로 자발적 경관유지(LV. 4)를 통한 우수한 경관의 가치를 활 용하는 것을 말한다.
<Fig. 8>과 같이 주민역량과 경관 사업의 단계가 맞추어지 고 이를 반영하여 주민 자율형 경관관리제도가 시행된다면 주 민들의 자발적인 참여는 물론이고 사업의 중복성이나 보여주기 식 개발이 아닌 지역에 필요한 사업을 체계적으로 추진함으로 써 지역 주도형 발전을 이룰 수 있을 것 있다.
Fig. 8. Concept of autonomous Landscape Management
4. 결론
정부는 2017년 국가가 추구해야 할 한국적 경관 가치의 미래 상을 정립하고 국가와 국민이 지켜나가야 할 가치와 원칙을 제 시하는 대한민국 국토 경관헌장을 제정한 바 있다. 이를 통해 자연과 인간이 조화를 이루는 경관, 지역 특성을 살린 경관을 발굴·보전·활용할 것을 제안하였으나 구체적 실천방안은 미흡 한 상황이다.
농촌 경관 정책은 소득증대, 환경개선, 농촌보전 등 부처별 현안에 따라 다양한 목적을 가지고 서로 다른 방법으로 추진되 었다. 그 과정에서 각기 다른 경관 사업이 농촌의 미래 경관상 에 대한 공감대에 대한 논의 없이 추진되면서 농촌 경관의 범위 와 대상에 대한 혼선을 불러왔고 이에 따라 보다 종합적이고 실 질적인 농촌 경관계획의 필요성이 제기되고 있다.
농촌 경관 정책이 실행력을 갖기 위해서는 농촌 경관계획이 국가-광역-지역·마을 단위에서 상호연계성과 체계성을 가지고 수입되어야 할 것이다. 경관계획이 현장에서 효과를 발휘할 수 있도록 경관정책과 사업을 추진하는 단계를 구분하고 이를 전 담하는 행정부서의 신설과 전문가의 지원체계를 구축하는 노력 이 필요하다. 주민의 역량도 경관에 대한 인식과 관리 의지에 따라 구분하여 지원할 수 있도록 자율적 농촌 경관관리 방안을 마련하여야 한다. 또한, 경관 정책 및 사업 추진의 단계와 주민 의 역량을 고려한 수준별 지원이 상호연계성을 갖도록 보다 장 기적이고 종합적인 농촌 경관 정책을 수립하려는 노력이 필요 하다.
향후 본 연구에서 제시한 농촌 경관 정책 추진체계 개선과 경관 사업의 단계적 추진, 현장 중심의 실천방안, 주민 자율적 경관관리를 통한 농촌 경관 정책의 실행력 강화가 국토 경관 의 형성 및 관리를 위한 구체적이고 실천 가능한 정책으로 추 진된다면 이를 통해 국민의 삶의 질 향상뿐만 아니라, 국가 및 지역의 경관경쟁력 강화를 통한 지역 활성화로 이어질 수 있 을 것이다.
참고문헌
1. 건축도시공간연구소, 국토경관 향상을 위한 농촌 경관관리체계 개선 연구, 2016.
2. 농림부, 농촌경관개선 종합대책, 2006.
3. 농림축산식품부, 농촌 지역개발사업 완료 지구 활성화 방안 연구, 2014.
4. 농림수산식품부, 오감(五感)경관 추진대책, 2011.
5. 농촌진흥청, 농촌지역 경관관리 및 주민실천 방안 연구, 2016.
6. 농촌진흥청, 농촌 마을공동체의 전통자원 활용방안 연구, 2017.
7. 농촌진흥청, 지역 특성별 농촌 경관 정책 실행모델 개발 연구, 2018.
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