국공립유치원 유형 다양화 정책의
사례 분석과 향후 과제
박창현·김근진국
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연구 보고 2020 -07 연구보고 2020-07연구보고 2020-07
국공립유치원 유형 다양화 정책의
사례 분석과 향후 과제
저 자 박창현, 김근진 연 구 진 연구책임자 박 창 현 (육아정책연구소 부연구위원) 공동연구원 김 근 진 (육아정책연구소 부연구위원)수탁보고 2020-07 국공립유치원 유형 다양화 정책의 사례 분석과 향후 과제 발행일 2020년 12월 발행인 백선희 발행처 육아정책연구소 주소 서울특별시 중구 소공로 70 서울중앙우체국청사 9층 전화 02) 398-7700 팩스 02) 398-7798 홈페이지 http://www.kicce.re.kr 인쇄처 (주)승림디엔씨 02) 2271-2581 보고서 내용의 무단 복제를 금함. ISBN 979-11-90485-80-7 93370
국공립 다양화 정책은 국공립유치원 유형 다양화 정책으로 공영형, 매입형, 협동 조합형 유치원 운영을 통해 국정과제인 국공립유치원 이용률 40% 확충 목표를 촉 진하고, 사립유치원의 공공성을 강화하는데 목적이 있다. 또한 교육부의 2018년 10월 공표한 유아교육 공공성 강화 방안에 제시된 주요 정책으로 이를 통해 유아 교육 국가책임의 기반을 다지는데 기여한다는 점에서 그 의의가 있다. 연구진은 2019년 공영형, 매입형 유치원 선정 및 운영 매뉴얼, 협동조합형 유치 원 설립 및 운영 매뉴얼을 개발하여 정부 정책을 지원해 왔다. 올해는 2021년도 매뉴얼을 업데이트하고, 그동안 나타난 사례들을 중심으로 정책의 추후 과제들을 제시하고자 하였다. 연구를 성실히 수행해 주신 연구진과 좋은 연구가 될 수 있도록 자문으로 참여 해주신 다양한 전문가 분들께 감사의 마음을 전한다. 국공립 다양화 정책에 참여해 주신 17개 시·도교육청 업무 담당자 분들, 공영형 유치원과 협동조합형 유치원의 부모님과 선생님들께 깊은 감사의 말씀을 전하고자 한다. 끝으로 본 보고서의 내용 은 연구진의 의견이며, 육아정책연구소의 공식적인 입장이 아님을 밝혀둔다. 2020년 12월 육아정책연구소 소장 백 선 희
머리말
요약
1
Ⅰ. 서론
23
1. 연구의 필요성 및 목적 ···25 2. 연구내용 ···27 3. 연구방법 ···27 4. 연구의 한계점 ···31 5. 선행연구 ···31Ⅱ. 국공립유치원 유형 다양화 정책 현황 및 법제도
35
1. 관련 정책 및 현황 ···37 2. 관련 법령 ···47Ⅲ. 국공립유치원 유형 다양화에 대한 시·도교육청 사례 분석
83
1. 공영형 유치원 ···85 2. 협동조합형 유치원 ···95 3. 매입형 유치원 ···108Ⅳ. 정책 제언
133
1. 정책 방향 및 과제 ···135 2. 정책 방안 및 전략 ···138참고문헌
145
부록
147
부록 1. 전문가 자문회의 질문지(국공립 다양화-매입형 유치원) ···147 부록 2. 전문가 자문회의 질문지(국공립 다양화-공영형 유치원) ···150 부록 3. 전문가 자문회의 질문지(국공립 다양화-협동조합형 유치원) ···153목차
<표 Ⅰ-3- 1> 개별 또는 집단 심층 면담 질문지 내용 예시 ···28 <표 Ⅰ-3- 2> 개별 또는 집단 심층 면담 일시, 안건 및 참석자 ···29 <표 Ⅰ-3- 3> 전문가 자문회의 일시, 안건 및 참석자 ···30 <표 Ⅰ-3- 4> 정책연구실무협의회 일시, 안건 및 참석자 ···31 <표 Ⅱ-1- 1> 공영형 유치원 현황 ···40 <표 Ⅱ-1- 2> 협동조합형 유치원 현황 ···45 <표 Ⅱ-1- 3> 매입형 유치원 현황 ···46 <표 Ⅱ-2- 1> 유치원의 설립 ···48 <표 Ⅱ-2- 2> 유치원운영위원회 ···49 <표 Ⅱ-2- 3> 유치원규칙 ···51 <표 Ⅱ-2- 4> 교직원 ···52 <표 Ⅱ-2- 5> 무상교육 및 유치원 원비 ···53 <표 Ⅱ-2- 6> 지도·감독 및 평가 ···54 <표 Ⅱ-2- 7> 교육과정 및 생활기록부 ···54 <표 Ⅱ-2- 8> 유치원회계 ···55 <표 Ⅱ-2- 9> 사립유치원 설립인가 신청 ···57 <표 Ⅱ-2-10> 사립유치원 이사회 ···59 <표 Ⅱ-2-11> 사립유치원 임원 ···60 <표 Ⅱ-2-12> 사립유치원 회계 ···62 <표 Ⅱ-2-13> 사립유치원 재산 ···64 <표 Ⅱ-2-14> 사립유치원 재산 및 회계 ···66 <표 Ⅱ-2-15> 법인 해산 및 잔여재산의 귀속 ···67 <표 Ⅱ-2-16> 사립유치원 비용 지원 ···68 <표 Ⅱ-2-17> 협동조합의 정의 ···69 <표 Ⅱ-2-18> 협동조합의 설립인가 ···70 <표 Ⅱ-2-19> 협동조합의 총회 및 대의원총회 ···73 <표 Ⅱ-2-20> 협동조합의 이사회 ···74 <표 Ⅱ-2-21> 협동조합의 임원 ···75 <표 Ⅱ-2-22> 협동조합 운영의 공개 및 경영공시 ···77 <표 Ⅱ-2-23> 협동조합의 해산 및 잔여재산의 처리 ···78
표 목차
<표 Ⅱ-2-24> 사립유치원 회계 ···78 <표 Ⅱ-2-25> 사립유치원 재산 ···80 <표 Ⅱ-2-26> 협동조합형 유치원의 교지 및 교사 소유주체 ···81 <표 Ⅱ-2-27> 사립유치원 비용 지원 ···81 <표 Ⅲ-1- 1> 심층면담 사례: 대구 공영형 유치원 선정 및 운영 사롄 ···86 <표 Ⅲ-1- 2> 공영형 유치원 정책 추진 시 성공 또는 실패사례, 시행착오를 겪었던 사례 ···89 <표 Ⅲ-1- 3> 2021년도 공영형 유치원 매뉴얼 버전에 꼭 담아야 할 내용 ····91 <표 Ⅲ-1- 4> 공영형 유치원 정책 추진시 건의사항이나, 정책적으로 보완할 점, 제안할 점 ···93 <표 Ⅲ-1- 5> 공영형 유치원 추진을 위해 선결되어야 할 내용 ···94 <표 Ⅲ-2- 1> 심층면담자료: 경기 협동조합형 유치원 설립 및 운영 사례 ···97 <표 Ⅲ-2- 2> 협동조합형 유치원 정책 추진시 성공 또는 실패사례, 시행착오를 겪었던 사례 ···100 <표 Ⅲ-2- 3> 2021년도 협동조합형 유치원 매뉴얼 버전에 꼭 담아야 할 내용 ···103 <표 Ⅲ-2- 4> 협동조합형 유치원 정책 추진과정에서 건의사항이나 정책적으로 보완할 점, 또는 제안하고 싶은 점 ···105 <표 Ⅲ-2- 5> 협동조합형 유치원 정책 추진을 위해 선결되어야 할 내용 ···107 <표 Ⅲ-3- 1> 심층면담: 경기 매입형 유치원 선정 사례 ···110 <표 Ⅲ-3- 2> 매입형 유치원 정책 추진 시 성공 또는 실패 사례, 시행착오를 겪었던 사례 ···117 <표 Ⅲ-3- 3> 2021년도 매입형 유치원 매뉴얼 버전에 꼭 담아야 할 내용 ···121 <표 Ⅲ-3- 4> 매입형 유치원 정책 추진과정에서 건의사항이나 정책적으로 보완할 점, 또는 제안하고 싶은 점 ···127 <표 Ⅲ-3- 5> 매입형 유치원 추진을 위해 선결되어야 할 내용 ···131
1. 서론
가. 연구 필요성 및 목적
□ 국공립유치원 유형 다양화 정책(이하 국공립 다양화 정책)은 정부의 ‘유치원의 공공성 강화방안(’18년 10월)’ 중 하나로, 공영형, 매입형, 협동조합형 유치원 을 만들어 국공립유치원 이용율 40% 확충 정책에 기여하고, 사립유치원의 공 공성을 높이기 위한 정책을 의미함. □ 이상의 정책 추진을 위해 연구진은 국공립 다양화 정책 시행을 위한 공영형, 매입형, 협동조합형 유치원 매뉴얼을 개발한 바 있음. - 연구진은 2019년 공영형, 매입형 유치원 선정 및 운영 매뉴얼, 협동조합형 유치원 설립 및 운영 매뉴얼(이하 국공립 다양화 매뉴얼 3종 세트)을 개발하 였으며, 지속적인 피드백(정책의 환류)을 통해 해당 매뉴얼들을 수정·보완하 는 과정을 거쳐왔음. □ 본 연구에서는 국공립 다양화 매뉴얼 3종 세트를 수정·보완하여 보다 나은 매 뉴얼을 구성하고, 정책의 지속과 환류를 반영하여 정책 시행의 효율성을 높이 고자 하였음. - 국공립 다양화 정책의 시도의 사례 예시를 매뉴얼에 포함하고, 기존의 매뉴 얼의 내용을 보완하여 업무 담당자들의 편의를 돕고자 함. - 공모부터 최종 선정(일부 운영)까지의 과정 상에서 나타나는 시행착오 및 성 공사례를 발굴하여 새 매뉴얼에 포함하고자 함. □ 이에 본 연구의 목적은 국공립유치원 유형 다양화 정책(매입형, 공영형, 협동 조합형 유치원)의 설립, 운영 사례를 분석하여 기존 지침서(매뉴얼)의 일부를 수정·보완하고, 추후 정책 과제를 제시하는 것임.나. 연구 내용
□ 공영형, 협동조합형, 매입형 유치원의 시도 및 현장 사례 분석요약
국공립유치원 유형 다양화 정책의 사례 분석과 향후 과제 2 - 공영형, 협동조합형, 매입형 유치원의 시도 및 현장 사례를 선정 공모부터 최 종 선정(일부 운영)까지 과정 등을 분석하였음. □ 국공립 다양화 정책 매뉴얼 수정·보완 내용 추출 - 국공립 다양화 정책 운영 매뉴얼을 수정·보완하여 국공립유치원 다양화 정책 추진을 연구 차원에서 지원하도록 하였음. □ 정책적 시사점 및 정책 과제 제안 - 국공립 다양화 정책 시행시 어려움과 선결과제 등을 분석하여 국공립 다양화 정책에서 필요한 정책들을 보완하고 지원하였음.
다. 연구방법
□ 문헌분석 - 본 연구에서는 전국 공영형, 협동조합형, 매입형 유치원의 유형별 운영 현황 및 수요를 알아보기 위해 교육부 내부자료, 국책기관 연구보고서 등을 활용 하여 분석하였음. □ 개별 또는 집단 심층 면담 분석 - 공영형, 협동조합형, 매입형 유치원 사례 각각 1개원 선정(유치원 표집은 교 육부 추천을 통한 목적 표집 방식)하여 해당 유치원을 담당하는 시도 업무 담당자들을 심층면담을 하였음. - 조사기간은 2020년 12월 3일부터 9일 사이에 진행되었으며, 국공립 다양화 유치원 선정 및 운영 과정에서 나타난 여러 성공 또는 실패사례 등을 중심으 로 해당 내용에 관한 개별 또는 집단 심층면담을 실시하였음. - 국공립 다양화 정책의 개선 방안과 매뉴얼에 담을 내용, 구체적인 사례를 도 출하고자 하였음. 정책을 추진할 때(공모, 선정, 운영 등) 경험했던 성공 또는 실패사례, 시행착오 사례, 2021년 매뉴얼 버전에 꼭 담아야 할 내용, 정책 건의사항, 국공립 다양화 정책 추진을 위한 선결과제에 대한 질문을 반구조 화된 방식으로 질문하였음. □ 전문가 자문회의 - 전문가 자문회의는 국공립 다양화 정책을 시행하는 17개 시도 업무 담당자 들을 대상으로 실시하였음. 전문가 자문회의는 2020년 12월 2일에서 17일요약 사이에 진행되었으며, 공영형, 협동조합형, 매입형 유치원 업무 담당자들을 대상으로 각각 1회 전문가 자문회의를 실시하였음. - 코로나 19 확산으로 인해 ZOOM을 통한 화상회의로 전문가 자문회의 3차 를 모두 진행하였음. - 현장 전문가의 의견을 수렴하기 위해 전국 공영형 유치원 8개원 대표와 서울 협동조합형 유치원 원장, 교직원, 부모대표를 대상으로 서면 자문을 요청하 였으며, 공영형 유치원과 협동조합형 유치원 각각 1회씩, 모두 2차의 서면 자문을 진행하였음. □ 정책연구실무협의회 - 연구방향 설정, 면담 내용 구성, 정책 시사점 등을 파악하기 위해 관련 전문 가 및 부처 담당 공무원 등으로 구성된 자문회의와 정책연구실무협의회를 개 최하였음.
2. 국공립유치원 유형 다양화 정책 현황 및 법제도
□ 공영형 유치원의 경우, 전국에 총 8개 운영 중에 있으며, 서울 4개원, 대구 2 개원, 광주, 강원이 각각 1개원 운영되고 있음. 협동조합형 유치원의 경우, 현 재 서울과 경기에서 각각 1개원이 운영되고 있음. 매입형 유치원의 경우, 현재 35개 운영되고 있음. 서울과 경기가 각각 14개 원으로 가장 많고, 다음으로 부산이 3개 원, 경남이 2개 원, 울산과 광주가 각각 1개원을 운영하고 있음. □ 임재홍, 강남훈, 김용석, 김진석, 박창현(2015)의 공공형 사립교육기관 운영 모델에 관한 연구, 최은영, 박창현, 송신영(2016)이 실시한 공공형 유치원에 대한 연구, 박창현, 김근진, 이재희, 조혜주, 김진석(2019)의 사립유치원 공공 성 강화를 위한 운영 모델 다양화 및 현장도입방안 연구, 박창현, 김근진, 이 재희, 조혜주, 이유진 외(2020)의 국공립 다양화 운영 매뉴얼 개발 및 컨설팅 연구, 박창현, 이덕난, 이솔미(2020)의 공영형 유치원 성과분석 및 평가체제 구축을 위한 정책 연구 등을 참조하였음.국공립유치원 유형 다양화 정책의 사례 분석과 향후 과제 4
3. 국공립유치원 유형 다양화에 대한 시·도교육청 사례 분석
가. 공영형 유치원
1) 공영형 유치원 정책 추진 시 성공 또는 실패사례, 시행착오를 겪었던 사례 구분 시도 내용 추진 서울 - 서울의 경우, 개방이사의 문제보다 법인 전환에 대한 거부감이 공영형 유치원 선 정이 종료되는 5년 후에 원아 이탈 우려가 있다는 점도 걸림돌로 작용. 종교법인 이 많은데, 종교법인에는 개방이사가 들어가기 쉽지 않은 구조 - 유치원 현장 실사 중 유치원 시설이 현행 기준에 부적합하여 공영형 선정에서 제 외 대상된 사례가 있었음. 대구 - 사인에서 법인으로의 전환, 개방이사 및 이사회 구성 등에서 어려움이 있었음. - 개방이사는 추천하면 되지만 이사 요건 까다롭고, 이사에게 줄 수 있는 혜택이 없 어서 이사회 구성 어려웠음. 강원 - 강원 공영형 유치원의 경우, 강릉에서 원비가 가장 낮은 유치원이 되었음. 그러나 2020년 2월 사업 종료 이후 원비 인상으로 인해 유치원과 학부모들 간 갈등 예상 광주 - 공모사업에 대한 투명하고 명확한 개념 및 관련 정보가 유치원에도 공유가 될 필 요가 있음. - 유치원과 교육청의 공영형 유치원에 대한 기대와 이해의 격차가 커서 갈등이 발 생함. 비추진 경북 - 경북은 현재 공영형 유치원을 추진하지 않고 있는데, 그 이유는 특교 3년 한시지 원 후, 교육청의 재정부담이 크기 때문이며, 사인 유치원의 법인화가 부담되어 사 립유치원들이 공영형 유치원 지원을 꺼리기 때문이라고 하였음. 대전 - 2018년부터 공영형 유치원 시범운영 추진하였고, 1개원을 추천했는데 선정되지 않았음. - 법인 전환 후 폐원하거나 매각이 어려울 것을 걱정하는 유치원들이 많음. 2) 2021년도 공영형 유치원 매뉴얼 버전에 꼭 담아야 할 내용 구분 시도 내용 추진 서울 - 업무 담당자의 매뉴얼 뿐만 아니라, 이를 시행하는 공영형 유치원들도 알 수 있는 내용의 매뉴얼이 필요 - 법인 전환의 의미, 공영형 유치원 재선정이 안될 경우에 대한 보다 구체적인 내용 보완이 필요 대구 - 유치원용 공영형 유치원 운영 매뉴얼이 필요 - 매뉴얼의 내용들을 보다 간결하게 하고, 꼭 필요한 지침들로 구성할 필요 - 3개월 안에 법인 전환을 하라고 되어 있으나 법인 전환에 10개월이 걸리므로 이 에 대한 보다 자세한 기술이 필요 강원 - 공영형 유치원 사업이 종료된 이후에 대한 내용 보완 필요 광주 - 재약정 부분에 대한 보다 구체적인 명시 필요 비추진 경북 - 처음 시행하고자 하는 시도의 문의 사항 등을 요약하여 정리할 필요요약 3) 공영형 유치원 정책 추진 시 건의사항이나, 정책적으로 보완할 점, 제 안할 점 구분 시도 내용 추진 서울 - 수익용 기본재산의 출연 문제에 대하여 ‘유치원만을 운영하는 학교법인’에 대해서 는 수익용 기본재산 출연 예외 규정 신설하거나, 최소한의 비율로 하여 규제 완화 필요 대구 - 당해년도 약정 시 지원하였던 지원금액은 변동없이 3년동안 지원하여 운영될 수 있도록 해야 함. 강원 - 3년 이후에도 지속적인 사업 운영이 가능한 방법이 포함될 필요 광주 - 사업의 지속성 부분까지 명확하지 않음. 3년 이후 재약정에 관한 구체적인 방안 에 대해 내년 상반기 이전에는 나올 필요가 있음. 비추진 경북 - 공영형, 협동조합형 유치원이 분리되어 정확한 기준으로 중복지원이 없도록 해야 함. 대전 - 참여를 유치원들은 많으나, 정책 이해도가 낮으므로 적극 홍보를 해야 함. - 약정 종료 시점인 3년 후에 대한 정책이 보다 명확하기를 기대 4) 공영형 유치원 정책 추진을 위해 선결되어야 할 내용 구분 시도 내용 추진 서울 - 매입형, 공영형, 협동조합형 유치원의 정체성에 대하여 학부모, 사립유치원 등에 정확한 정보를 제공해야 함. 대구 - 국공립 다양화 정책의 우수 사례를 공유하고, 교육부 차원에서의 정책에 대한 신 뢰도를 제고하도록 해야 함. 강원 - 3년 이후에도 지속되는 예산 지원 문제가 선결되어야 함. 광주 - 향후 공영형 유치원 사업 추진의 방향성 제시가 필요 비추진 경북 - 특교 지원의 다양화 및 특교 기간의 연장이 필요 - 담당자들의 인식 제고를 위한 홍보를 확대하고, 유치원들의 인식을 제고하기 위 한 방안이 마련되어야 함. 5) 공영형 유치원 정책: 대구 사례 심층면담 결과 - 공영형 유치원 반대 여론 줄이기 - 법인 전환에 대한 매뉴얼 상세화 필요 - 법인화 이후 공영형의 지속가능성 보장 필요 - 개방이사 추천은 교육청과 유치원 상호인력풀을 활용 - 친절한 매뉴얼 만들기: 매뉴얼 양식에 예시 구문 포함하기
국공립유치원 유형 다양화 정책의 사례 분석과 향후 과제 6 - 약정 기준에 특수학급 제안에 따른 정책의 현실화 필요 - 교직원의 노동조건 강화 - 건실한 종교법인에는 개방이사제도를 유연하게 적용 - 장학사(관) 중심으로 협력하는 조직문화
나. 협동조합형 유치원
1) 협동조합형 유치원 정책 추진시 성공 또는 실패사례, 시행착오를 겪었 던 사례 구분 시도 내용 추진 서울 - 설립시 어려움이 많은 것으로 판단, 관련 업무를 지원청에 거의 권한을 위임한 형 태로 운영되고 있음. 경기 교육청 업무 담당자 의견 - 교육청의 입장에서 협동조합형 유치원을 운영하려는 자들에게 안내할 수 있는 사 안들이 제한적 - 협동조합형 유치원의 성격을 명확하게 안내할 필요가 있음. 협동조합형 유치원은 유치원에 대한 이해와 정체성을 가진 분들이 운영해야 함. - 공동육아와 국가수준 교육과정을 운영 간의 간극 해소 필요 - 협동조합이 아니라 유치원 설립에 포커스를 맞추어야 함. - 자가로 설립할 수 있는 조합원들이 운영할 수 있는 구조를 만들어가야 함. 양적인 확대가 아니라 질적 내실화가 더 필요 협동조합형 유치원 운영자 또는 사협 대표들의 의견 - 신설한 유치원에서는 부관 설정을 통한 원장 자격을 제외하고 있기 때문에 이 제 도를 활용하기는 어렵다는 점을 사례로 제시할 필요 - 학부모 대표를 선출하지 않고는 사회적협동조합 운영은 거의 불가능하다는 점을 명확히 할 필요 경북 교육청 업무 담당자 의견 - 교육청과의 소통이 어렵고, 운영자가 협동조합형 유치원에 대한 이해가 부족하면 운영이 어려움 수 있음. 협동조합형 유치원 운영자 또는 사협 대표들의 의견 - 학부모 조합원들의 참여가 없으면, 실질적인 운영 불가, 협동조합형 유치원 설립 과 운영을 위해서는 초기 설립 비용이 무엇보다 중요 비추진 울산 - 현재는 운영하는 원은 없으나 문의가 있는 상황요약 2) 2021년도 협동조합형 유치원 매뉴얼 버전에 꼭 담아야 할 내용 구분 시도 내용 추진 서울 - 협동조합형 유치원 원장과 이사장 겸직 여부에 대한 내용 반영이 필요 경기 교육청 업무 담당자 의견 - 유치원 설립을 신청한 모두가 ‘교육환경평가’를 받아야 하는 것은 아니므로, 설립 계획서 신청 전 교육환경평가 대상, 절차 등에 대한 내용 보완이 필요 - 설립계획서 신청 시 법인과 조합의 재산 운용방식이 다르므로 재산 명세 및 재산 확보계획서 양식을 조합에 맞게 수정할 필요 - 설립인가서 신청 시 조합 출자금, 조합비 등 예산 재원에 따른 예산서 편성에 관 한 가이드라인이 필요 - 관공서 임대 설립일 경우, 교사·교지에 대한 필요 서류들이 보완되어야 함. - 사회적협동조합만 만들면 교육청이나 지자체가 이를 지원하는 것이 아니라는 점 을 명확하게 할 필요가 있음. - 사회적협동조합이 아니라 사립유치원의 교육철학과 교육과정을 잘 운영할 수 있 는 것이 보다 중요 협동조합형 유치원 운영자 또는 사협 대표들의 의견 - 교육과 법인운영의 차이점을 명확하게 하고, 교육은 원장과 교사가 담당하고, 조 합 운영은 학부모가 해야한다는 점을 보다 명확하게 밝힐 필요 경북 - 학부모 주도 협동조합형 유치원 설립을 위한 조합 결성 추진 시 컨설팅과 연수가 반드시 필요 비추진 울산 - 쉬운 용어로 자세히 설명이 필요하다고 하였으며, 여건이 허락된다면 여러 권으 로 나누어 그림 동반이 필요 3) 협동조합형 유치원 정책 추진과정에서 건의사항이나 정책적으로 보완할 점, 또는 제안하고 싶은 점 구분 시도 내용 추진 서울 - 사회적협동조합이 해체될 경우를 대비해 재원생의 학습권 보호 규정 마련이 필요 - 컨트롤타워가 있어야 하며, 이를 통한 컨설팅이 구조가 반드시 만들어져야 함. 경기 교육청 업무 담당자 의견 - 설립을 지원할 수 있는 공공기관에서 협업 매칭이나 공모를 통해 임대 공간 확보 를 할 수 있는 제도를 마련할 필요 - 초기 설립 비용 부족 해소를 위해 사회적협동조합 재정지원을 가능케 하는 법 개 정이 필요 - 조합 설립시 조합원 자격을 엄격히 제한하는 규정이 필요 - 사립, 유치원, 협동조합의 3가지 층위를 아우르는 센터가 필요 - 초기 사회적협동조합 설립에만 신경을 쓰다 보니, 정작 사립유치원 설립 인가에 는 신경을 쓰지 못하는 경우가 많음. 공동으로 할 수 있는 인가 시스템이 필요
국공립유치원 유형 다양화 정책의 사례 분석과 향후 과제 8 4) 협동조합형 유치원 정책 추진을 위해 선결되어야 할 내용 구분 시도 내용 추진 서울 - 국공립유치원 다양화 정책이 정착될 수 있도록 관련 내용들이 모든 시·도 교육청 에 잘 전달될 수 있도록 연수 등이 필요 경기 협동조합형 유치원 운영자 또는 사협 대표들의 의견 - 공공기관 임대를 공고해주는 방법 등이 있어야 협동조합형 유치원 시도가 가능 - 지원조직과 컨설팅 및 연수체계가 선제되어야 함. 경북 - 협동조합형 유치원 매뉴얼에는 협동조합형 유치원이 초기 설립 시 공영형 유치원 지원을 알려주고 있는데, 자칫 운영자들에게 혼선을 줄 가능성이 있음. 비추진 울산 - 교육부의 의지가 확고하다면 17개 시도의 현황을 파악해서 컨설팅을 해야 함. 협동조합형 유치원에 대해서 홍보도 하고 관련자가 모여 협의회도 필요. - 먼저 운영해 본 시도의 사례 발표도 들어보고 문제점을 개선해가면서 추진 필요 5) 협동조합형 유치원: 경기 사례 심층 면담 결과 □ 공동육아와 공동체 의견 - 매뉴얼에서 협동조합형 유치원도 사립유치원이므로 유치원위원회를 자문기 구로 수정해야 함. - 사회적협동조합기본법이 2020년 3월에 개정되어 사회적협동조합 설립자 운 영에 관한 수정과 보완이 필요함. - 유치원 원장들의 협조 통해서 사례 추가하는 방법도 고민할 필요가 있음. - 2020 기획재정부 협동조합 업무지침, 2020 협동조합 상담사례집, 서울시 협동조합지원센터 자료, 2020 사회적협동조합 설립 절차 안내 등을 참조하 구분 시도 내용 협동조합형 유치원 운영자 또는 사협 대표들의 의견 - 현재 협동조합형 유치원 재정지원, 컨설팅, 교육의 근거가 없으며, 조례 및 시행 규칙 등의 근거가 없으므로, 법제화가 우선적으로 필요 - 공공기관 임대의 경우에도 영구임대가 아니므로 안정성이 떨어지므로 이에 대한 정책 개선이 필요 - 공공기관 임대 TO 확보, 대출지원제도 확대, 컨설팅 확대 등이 절실하게 필요 경북 - 유아모집의 어려움을 해소하기 위해 교육부 차원에서 홍보가 필요 비추진 울산 - 유치원, 교육청의 협동조합형 유치원에 대한 연수임. 육아정책연구소에서 교육부 와 협의하여 조속한 시일에 연수를 해주기를 바람.
요약 여 수정할 필요가 있음. - 협동조합 관련 규정이 바뀐 것은 반드시 반영해야 함. - 협동조합형 유치원 뿐만 아니라 공영형 유치원에서도 법인이사회 역할과 유 치원운영위원회 역할을 명확하게 구분할 필요 있음. - 자격을 갖춘 원장이 조합 출발부터 함께하는 것이 좋음. - 부록의 사회적협동조합 표준 정관도 새로운 버전으로 업데이트 필요함. - 협동조합은 부모 중심으로 운영되지만, 유치원 운영은 장학사와의 관계가 중 요함. - 매뉴얼에서 협동조합 유치원의 재원을 출자금과 조합비로 구성한다는 것은 오해의 소지가 있으니 수정할 필요가 있음. - 발기인, 설립동의자, 조합원에 대한 내용은 설립 파트에 들어가야 함. - 유치원운영위원회에서 반모임 대표를 삭제하고 협동조합 임원은 학부모에 포함하는 것으로 수정이 필요함. - 정부의 협동조합에 대한 지원 제도를 소개하는 글을 추가하는 것이 필요 □ 경기도 화성오산지원청 업무 담당자 - 교육청-지자체-설립자 간의 협력 필요 - 유치원 설립 인가 시 어려움: 대출, 인가 기준에 관한 인식 부재, 서류 보완 부족 - 공공기관 임대 규정으로 인한 행정의 어려움과 해결방안 - 취학권역의 사회적협동조합의 경우, 인가 가능 - 계약 연장에 관한 법 개정 필요 - 유아모집 규정 예외 필요 - 공영형 유치원 지원 안내 삭제 필요 - 교육환경평가 통과는 쉽지 않다는 점도 기술될 필요가 있음. - 경기도교육청 마을공동체 사업을 협동조합형 유치원과 연결하는 것도 대안
국공립유치원 유형 다양화 정책의 사례 분석과 향후 과제 10
다. 매입형 유치원 정책
1) 매입형 유치원 정책 추진 시 성공 또는 실패사례, 시행착오를 겪었던 사례 구분 시도 내용 추진 서울 - 사립유치원 시설 규모가 공립유치원에 비해 열악하여 매입형 유치원의 공립전환 후 민원이 발생. 시설공사(기간, 추가 개·보수 등)로 인해 어려움이 많았음. 공유 지분인 경우 리모델링 공사를 단독으로 못하고 주민 동의가 필요 - 공립기준에 맞는 규모의 유치원을 구하기 어렵고, 사업이 진행될수록 수용여건 및 시설여건 등 기준에 미흡한 유치원들이 점차 많아짐. - 건물의 용도가 섞여 있는 경우는 미선정하는 것을 원칙 - 학부모들의 동의와 사전협의는 유치원운영위원회를 통해 회의록을 제출하는 것으 로 대체 - 감정평가 절차를 앞으로 당기는 것도 필요 경기 - 경기도교육청의 매입형 유치원 추진 기조 또는 목적은 단설유치원 부족 지역, 공 립 취학율 낮은 지역, 단설유치원 용지 확보 어려운 지역에 공립선호도 등을 고려 한 배치여건과 시설여건을 종합적으로 판단하여 선정. 단설유치원이 가장 적은 지역인 경기도 안산에 매입형 유치원을 많이 선정 - 평가 항목의 배치와 시설여건 고려 시 특히 배치여건을 더 중요하게 판단 - 설립자가 학부모 반대로 선정과정에서 신청을 철회한 경우가 발생하였고, 학부모 반대는 학부모와 사전협의를 거치지 않았다는 이유였음. - 철회한 다른 1개 유치원은 감정평가 금액에 불만을 가지고 확약 체결 시점에서 포기한 사례 - 경험상 행정절차 진행 전에 감정평가 결과를 공개하는 것이 가장 깔끔. 신청을 철 회한 유치원에는 감정평가 수수료를 부담, 차년도 신청자격을 박탈 - 고정시설물 포함해서 매입하지만, 교육부에서는 비용 반영을 안 하고 있음. - 건물 안에 학원, 어린이집을 복합적으로 운영하는 경우 신청 시부터 제외, 단독건 물 동일 소유주는 올해는 신청을 받아주었는데, 공동명의는 제외 부산 - 설립자 소유부지 내 등기상 분리된 건물도 유치원 건물과 동시 매입하여 매입형 유치원으로 선정가능하도록 기준을 완화하는 것이 필요 - 시설이나 입지가 양호하지 않은 유치원을 선정하게 되면, 유치원 구성원들의 불 만이 높음. - 교실 면적이 안 나와서 정원을 적게 모집하기도 하였으며, 설립자가 선정과정에 서 중도 포기해서 학부모 민원 발생, 이런 이유로 협약 체결 시 구속력이 필요 경남 - 특정 지역에 집중되는 문제가 발생하여 지역적 편차가 발생 - 투자심사, 공유재산관리계획심의 등의 행정절차 과정에서 매입형 유치원 선정 탈 락하는 경우 학부모 등에 대한 신뢰 훼손, 원아 모집의 어려움으로 손실 발생에 대한 보상 요구 등의 민원이 발생 - 매입 이후 건물 노후화로 인한 누수, 파손 등의 유지보수비로 인하여 과다 유지보 수비 발생에 대한 보상 가능 여부에 대한 해결방안이 필요 - 선정 예정 유치원의 중도 포기로 인해 매입 유치원 수가 감소하고, 감소, 후순위 후보 유치원 선정이 필요해지는 등의 사례 등이 나타나 개선이 필요 - 기존 사립유치원 교직원 등의 고용문제 미해결로 인한 민원 발생요약 2) 2021년도 매입형 유치원 매뉴얼 버전에 꼭 담아야 할 내용 구분 시도 내용 추진 서울 - 매입형 유치원 교실 최소기준을 필요 - 안전진단보고서에 관한 매뉴얼 안내 필요 경기 - 매입형 유치원 선정 이후 감정평가 금액 등의 불만족 사유로 철회 시, 패널티 부 분을 매뉴얼에 강조할 필요 - 매입형 유치원 신청시 학부모, 교육공동체 구성원들의 실질적인 협의가 필요함을 매뉴얼에 담을 필요 구분 시도 내용 광주 - 교육청이 선정한 2개원 중 1개원에 대해 교육부 자문위원회에서 실외체육장과 공동으로 사용되고 있는 사유지 문제, 대피로 문제 등으로 부정적인 의견을 표출 되어 최종 1개원이 선정 - 개원 유치원으로 시설적인 문제는 크게 없었으나, 교사 변경에 따른 재원생 학부 모들의 반발이 있었음. 교직원 승계 문제와 관련된 사례 울산 - 토지 일부가 도시계획시설로 결정되어 있어 1개원 선정을 취소한 사례 - 모집공고에서 운영 뿐 아니라 폐원한 유치원도 포함하여 진행. 모집공고에서 폐 원한 유치원은 포함시키지 않음. - 기존 사립유치원의 원아들을 승계, 공립유치원으로 학급편성 시 시설여건 기준으 로 학급을 감축해야 하는 상황이 동시에 발생 비추진 전북 - 유아 인구수가 지속적 감소, 특히 만2세 이하 유아 수가 급감, 도시개발구역 등 공립유치원 의무설립지역 이외에는 공립유치원 신설 수요가 크지 않음 - 2022년 이후 도내 공립유치원 취원율은 국정과제 목표인 40%를 달성할 것으로 예측 - 도내 사립유치원 여건상 공립단설유치원과 비슷한 규모(부지면적, 교지면적 등)의 사립유치원이 없음. - 사립유치원 매입비 외에도 특수학급·장애인 편의시설 등의 시설을 갖추기 위한 리모델링 비용이 과다하게 투입될 것으로 예측 - 폐원 및 소규모 유치원의 문제가 더 심각 대전 - 타시도 사례 추진상의 부작용(고용승계, 추진과정 상 매입가격 등 불만, 매매계약 기준 등에 대한 제재 방안 부재, 행․재정적 낭비, 선정기준 및 공정성 논란 등)이 우려되기 때문 강원 - 강원지역 특성상 소규모 유치원 비중이 높아 매입형 유치원 기준에 맞는 유치원 이 부족 - 리모델링 비용이 너무 많이 들고, 통학로에 개인 사유지, 농지가 섞여 있는 유치 원들이 많아 매입형 유치원 조건에 적합하지 않은 유치원들이 많음. 경북 - 선정 기준에 적합한 유치원은 10개원에 불과 - 취원대상아 수 감소했기 때문 - 미선정 사유에 대해 또 다른 민원·행정심판 등을 제기할 가능성이 크기 때문에 추진할 타당도가 낮은 상황에서 무리하게 추진할 근거가 부족 대구 - 시설개선에 필요한 비용이 과다하여 단설 신축과 비용 차이 거의 없기 때문 - 학부모 반대 및 내부 조정이 어렵기 때문 인천 - 원도심의 유치원들의 운영이 어렵고 규모가 작은 편, 안전문제 및 리모델링 과다 로 추진하지 않고 있음.
국공립유치원 유형 다양화 정책의 사례 분석과 향후 과제 12 3) 매입형 유치원 정책 추진과정에서 건의사항이나 정책적으로 보완할 점, 또는 제안하고 싶은 점 구분 시도 내용 추진 서울 - 매입형 유치원 공모 자격 확대에 관한 사항이 매뉴얼에 포함 필요 - 매입형 유치원 매입비뿐만 아니라 리모델링 비용 교부를 요청 경기 - 매입형 유치원의 가장 큰 장점은 예산 절감과 짧은 기간 안에 공립유치원 설립을 할 수 있다는 점임. - 매입 유치원의 놀이시설, 입목죽, 시설 리모델링비 등의 비용은 자체예산으로 충 당해야 하여 어려움이 많으므로, 교육부 차원에서 교부금 반영 시 리모델링비도 포함 필요 부산 - 매입형 유치원 선정 후 중도 포기유치원에 관한 제재 및 개선방안 마련이 필요 - 설립자 소유 부지 내 분리된 건물 및 대지권 비율 유치원에 관한 매입형 유치원 선정 근거를 마련 구분 시도 내용 부산 - 중도포기 유치원 제재 근거 마련(협약사항을 구속할 수 있는 규정 마련) - 설립자 소유부지 내 등기상 분리된 건물도 유치원 건물과 동시 매입하여 매입형 유치원으로 선정가능하도록 기준 완화 - 대지권 비율 유치원도 선정될 수 있도록 공유부지에 대한 사권 기준 완화(행안부 협의 과정 필요) - 감정평가에 대한 재평가 규정 마련 - 매입형 유치원 분원 설치 근거 마련(유아교육법시행령 개정 중인 것으로 알고 있 으며, 빠른 시일 내 개정 희망) - 시설 리모델링 예산도 교부금에 포함하여 교부 경남 - 선정 기준에 대한 구체적인 표준안 예시 - 매입 계약서 작성에 따른 표준 계약서 예시 - 기존 매뉴얼의 내용 중 확약 이후 사립유치원에서 중도포기 할 수 없음을 사전에 고지할 필요가 있도록 되어있지만 실제 법률적으로 중도 포기가 가능하여 이에 대한 대응 방안 필요 광주 - 매입형 유치원의 식기류, 에어컨 등 사용가능한 비품 구매 절차 방안 마련 필요 울산 - 평가 이후, 매입 금액에 대한 불만으로 사립유치원에서 사업 철회를 할 경우, 이 를 제재 및 규제 근거 필요 비추진 전북 - 매입형 유치원 추진 사례 예시(모범사례, 문제점 등) 등이 포함될 필요 대전 - 매뉴얼에는 시도별 시행착오, 시행단계에서 꼭 짚고 넘어가야 할 부분들, 개별 사 례 중심의 해소사례 등이 포함될 필요, 매입형 유치원 운영을 위한 시설 면적 기 준도 제시 필요 강원 - 사립유치원의 경우, 교무실, 행정실 등 관리실 부재로 여유 공간 여부 확인하거 나, 증축가능 여부를 확인할 필요 경북 - 교부금 지급 기준을 명시할 필요 대구 - 매뉴얼에는 교부금 재원의 명확화, 우수 사례 예시, 평가 서식의 (실제 배점표 등) 구체화가 필요
요약 4) 매입형 유치원 정책 추진을 위해 선결되어야 할 내용 구분 시도 내용 추진 서울 - 지자체공동설립형유치원 (개발사업자 기부채납형)과 같은 다양한 형태의 설립모 형 검토 중이며, 교육부 지원이 필요하다고 하였음. - ‘분원’ 형태의 유치원 법제화가 필요 - 공영형유치원의 경우, 현재 법인+개방이사(과반수 선임) 규정을 법인+개방이사 (3분의 1이상 선임)으로 개선하고자 함. 구분 시도 내용 - 설립자 소유부지 내 등기상 분리된 건물도 유치원 건물과 동시 매입하여 매입형 유치원으로 선정가능하도록 기준 완화할 필요 - 기존 유치원 교직원 고용 승계 문제, 고용안정에 대한 개선방안을 제시 필요 - 감정평가에 대한 재평가 규정 마련이 필요함. - 매입형 유치원 분원 설치 근거 마련 필요 경남 - 매입 이후 기존 사립유치원 교직원들이 일자리를 잃게 되어 고용문제 해결방안이 필요 - 교육부 자문 시 자문 의견 제시가 아닌 매입에 대한 적격 여부 심사 결과가 필요 - 매입형 유치원 접수 시, 학부모 동의서 및 운영위원회 자문결과 등 학부모, 교직 원 동의서가 있어야 매입형 유치원 접수가 가능케 할 것을 제안 - 매입 건물에 대한 기준에 관한 가이드라인이 보다 구체화될 필요 - 선정 이후 중도 포기 유치원, 전년도 선정된 매입형 유치원 설립자에 대한 제재 방안 검토가 필요 - 휴원 중인 유치원도 매입가능하게 선정 기준을 바꿀 필요가 있음 - 작년에 공모 신청했던 유치원이 입지가 좋아서 선정하려고 하니 특혜 의혹 제기 되기도 하였는데, 이에 대한 명확한 기준이 필요함. 광주 - 사립유치원 설립자가 매입형 유치원을 통해 사립유치원을 팔고, 매매 후, 타 사립 유치원을 매입하는 사례가 있었음. 매입형 유치원을 통해 유치원을 매매한 설립 자의 경우, 향후 몇 년간 사립유치원 설립 및 매매 금지조항 필요 울산 - 유치원 운영에서 필수적으로 사용해야 할 토지가 있다면, 시도별 기준이 아니라, 교육부 차원에서 허용을 해주고 매입 금액에 대한 교부가 필요 - 특수학급을 매입형 유치원에 포함하려면 리모델링 등에 대한 금액교부 필요 비추진 전북 - 추진과정에서 사립유치원의 일방적인 철회에 대한 제재방안 필요 대전 - 고등학교이하 각급학교 설립에 관한 규정을 개정(교사, 체육장 등 기준면적 협소) 할 필요 - 리모델링 등 매입형 유치원 추진에 필수적으로 수반되는 비용에 대한 재정지원이 필요 강원 - 매입형 유치원 선정위원회 기능을 단순 자문이 아니라 승인 등의 기능으로 변경 이 필요하고, 위원회 위원들의 기능 다양화가 필요 경북 - 학부모 만족도, 실제 매입한 지역의 취원율 증가 결과 등 우수 사례(실제 사례) 및 해결방안에 대한 의견 공유 필요 대구 - 매입과정에서 반드시 필요한 부분(입목죽, 외부 주차장 등)임에도 교부금에서 제 외되는 경우가 발생하고 있으니, 이에 대한 정책적인 보완이 필요 인천 - 매입형 유치원을 실제 운영시 그 성과 및 학부모 만족도를 발굴할 필요
국공립유치원 유형 다양화 정책의 사례 분석과 향후 과제 14 5) 매입형 유치원: 경기 사례 심층 면담 결과 - 매입형 유치원 정책은 국공립유치원 확충과 재정 효율성 측면에서 우수 정책임. - 매입형 유치원 신청 시 학부모 협의를 거치도록 권고하도록 함. - 매입형 유치원 신청 시 폐원 유치원은 제외하도록 함. - 교실 확대 리모델링은 급당 인원을 조정하는 방향으로 해결가능함. - 중앙투자심사 기준의 변화: 100억에서 300억으로 변경, 매입형은 자체투자 구분 시도 내용 - 유치원만을 설립․경영하려는 학교법인에 한하여 수익용기본재산 확보에 대한 예 외 규정 신설하도록 함. 「고등학교 이하 각급 학교 설립․운영 규정」 제13조제1 항에 단서조항을 신설하는 방법을 제안함. 경기 - 매입형 유치원의 경우, 기존 사립유치원의 교육과정, 방과후 과정, 통학차량 등 운영사항 등을 적극적 수용할 필요가 있음. - 협동조합형 유치원의 경우, 사립유치원 인가권역 충족과 관련되어 실질적 검토 가 필요하다는 점이 선제되어야 함. 협동조합형 유치원을 국공립유치원 확충의 일환으로 판단한다면, 향후 인가권역 예외 규정 등이 가능한지 등을 검토할 필요 - 교육부 교부금 기준을 교지 안의 시설에도 반영할 필요가 있음. 부산 - 매입형 유치원에 대한 적극적인 홍보와 지속적인 정책 추진을 위한 법제도 마련 이 선제조건 경남 - 매입 이후 기존 사립유치원 교직원들이 일자리를 잃게 되어 고용문제 해결이 필요 - 단설유치원 미설치 지역, 수요가 높은 지역의 사립유치원들의 참여가 적어 사립 유치원들의 적극적인 참여가 이뤄질 수 있는 유인책 필요 울산 - 교육부가 시도의 자율에 맡기기보다 매입형 유치원에 관한 기준점을 명확하게 제시해줄 필요 비추진 전북 - 유아 수가 급감하는 지역에서는 설립보다 폐원, 소인수학급 등이 더욱 심각한 문 제로 대두 대전 - 유아 수 감소로 인해 운영이 어려워지는 사립유치원이 더 많아지는데 공립유치 원 확대에 반발이 클 수밖에 없는 상황 - 기 설립된 공립유치원 충원율이 해마다 낮아지는 상황에서 국공립유치원 확대, 다양화보다도 유아모집 확대, 유치원 운영의 내실화를 위한 방안 마련이 필요 - 원도심 지역의 소인수 유치원이 갈수록 증가하는 상황에서 소인수 유치원 활성 화 방안, 유치원 통학버스 운영, 방과후 돌봄시간 확대를 위한 심도있는 고민이 필요 - 기 선정된 유치원도 평가에서 통과될 경우 계속적으로 지원받을 수 있도록 지원 이 필요 강원 - 지금까지의 매입형 유치원의 문제점, 교직원들의 근무여건 만족도 혹은 성공사 례 등에 관한 연구가 필요 경북 - 유치원을 사업자의 관점으로 운영하려고 하는 유치원은 매입형으로 추진하기 보 다 폐원을 하도록 하는 방안이 필요
요약 심사에만 해당할 가능성 높음. - 매입형 유치원의 취지와 목적을 보다 강조할 필요가 있음. - 교재교구 승계 부분은 매뉴얼에서 삭제할 필요가 있음. - 매입형 유치원 관련 주요 의사결정은 유치원운영위원회를 통한 학부모 협력 으로 해결하는 것이 바람직함. - 매입형 유치원에 관한 주요 의사결정시 유아의 학습권 고려가 최우선이어야 함.
4. 국공립유치원 유형 다양화 정책에 관한 정책 제언
가. 정책 방향 및 과제
□ 공영형 유치원 정책 방향 및 과제 - 공영형 유치원 시행 이후, 국공립유치원 수준의 원비 절감 효과를 부모들이 체감했다는 것임. - 공영형 유치원 정책의 방향은 법인 전환의 어려움 해소, 개방이사 및 이사회 구성의 문제 조정, 공영형 유치원 선정 시 시설 조건 확인, 공영형 유치원에 대한 신청자의 이해 등을 보다 고려해야할 것으로 파악됨. - 시·도교육청에서 공영형 유치원 사업을 비추진하는 이유는 특교 3년 한시지 원 이후 교육청과 유치원의 부담이 크기 때문이며, 유치원의 법인 전환 후 폐원이나 매각이 어렵기 때문에 신청자가 꺼려하기 때문임. 또한 사업 종료 이후의 재선정과 재정지원의 전망이 불투명하기 때문에 정책의 지속가능성 을 보장하기 어려움. - 이에 공영형 유치원 정책을 지속적으로 추진하기 위해서는 공영형 유치원 사 업을 사립유치원의 학교 정체성을 강화하고, 의무교육의 기초를 닦는 작업으 로 장기적인 관점에서 공영형 유치원 사업에 투자하여야 함. 유치원을 국가 가 미래세대를 위해 투자해야 할 공공의 미래학교라는 개념을 가질 필요가 있음. □ 협동조합형 유치원 정책 방향 및 과제 - 협동조합형 유치원은 설립 주체가 사회적협동조합이라는 새로운 유형의 유 치원이므로, 아직 유치원 운영에 관한 인프라가 부족하여, 대부분 설립 초기국공립유치원 유형 다양화 정책의 사례 분석과 향후 과제 16 행·재정적 지원을 받는데 어려움이 존재함. 이에 협동조합형 유치원의 초기 대출지원제도를 보다 유연하게 만들어 줄 필요가 있음, - 다중이해관계자들이 세운 법인(사회적협동조합)이 임대유치원을 운영하는 구 조는 유치원의 안정성이 떨어진다는 단점도 존재함. 다중이해관계자들이 유 치원의 교육철학과 교육과정에 대한 합의가 필요하며, 조합 법인의 운영과 유치원 교육의 분야가 적절하게 분리되면서도 조화를 이루어야 안정적 운영 가능한 구조임. - 원장은 조정자의 입장에서 설립 초기부터 참여하여 유치원 설립인가에 참여 할 필요가 있음. 이에 협동조합형 유치원은 발기인에 반드시 부모와 교직원 이 포함되어야 하며, 사립학교를 제대로 이끌어나갈 수 있는 자들로 조합원 이 구성되어야 운영에 차질이 없게 됨. - 공공기관 임대에 필요한 행정서류들의 보완, 조합 출자금과 조합비와 같은 예산편성에 관한 가이드라인 등 일반 유치원과 다른 차원에서 행·재정적 지 원이 필요함. 예컨대 협동조합형 유치원이 해체될 경우, 유아의 학습권 보호 에 관한 규정, 협동조합형 유치원에 대한 업무 담당자 연수와 이해 교육이 반드시 필요함. - 초기 설립자들은 사협과 유치원을 동시에 운영해야 하므로 구체적인 컨설팅 계획이 필요함. 결국 학교를 운영하는 것이므로, 설립인가 시 교육관과 재정 보유 현황 등에 관한 보다 까다롭고 엄격한 관리가 필요함. □ 매입형 유치원 정책 방향 및 과제 - 매입형 유치원 정책은 국공립유치원 이용률 40% 확충 방안을 실현할 수 있 는 주요 정책임. 단설유치원 수요가 있음에도 위치와 비용의 측면에서 불가 능할 때, 사립유치원을 매입하여 국공립으로 전환. 학부모의 만족도를 높이 고, 공공성을 효과적으로 높일 수 있음. - 매입형 유치원 선정 시, 매입형 유치원의 취지와 목적을 고민할 필요가 있음. 매입형 유치원의 목표는 유아교육의 국가책임을 강화하고 국공립유치원 이 용률을 높여 유아교육의 공공성, 공교육화를 실현하기 위함임. - 매입형 유치원을 개원하고, 시설공사의 기간과 개보수 등의 문제로 민원이 발생하기도 하며, 사립유치원이 국공립유치원으로 전환되면서 일부 유아와 교사가 승계되지 못하는 불만이 나타나기도 함.
요약 - 매입형 유치원을 진행할 때, 유치원 구성원들의 합의 또는 사전협의가 반드 시 필요하며, 이는 유치원운영위원회를 통해 진행되는 것이 바람직함. - 매입형 유치원을 진행하는 도중, 감정평가에 대해 불만을 품고 중도포기하는 설립자의 경우에 패널티 규정을 보다 강화할 필요가 있음. - 매입형 유치원 선정 시 과정과 절차를 보다 공정하게 하기 위해 감사관제도를 도입하자는 의견도 있고, 선정 시 감사이행 결과를 충분히 모니터링하는 과정 을 통해 감사관 도입의 효과를 도출해내야한다는 의견도 제기되고 있음. - 매입형 유치원 선정 시 단독부지 단독건물을 원칙으로 하나, 지역에 따라 선 정 기준을 완화해야 한다는 의견도 제기되었음. - 매입형 유치원은 원칙적으로 교재교구, 교직원 승계가 불가하며, 매뉴얼에 이러한 지침을 보다 강조할 필요가 있음. - 매입형 유치원을 추진하지 않는 시도는 소규모 유치원이 많은 특성을 가지고 있거나, 공정성 시비, 감정평가에 대한 불만, 민원, 고용승계, 리모델링시 교 부금 지원의 어려움 등을 가지고 있음
나. 정책 방안 및 전략
1) 공영형 유치원 정책 방안 정책방안 1. 사인 유치원의 법인화 허들을 낮추기 ① 추진전략 1-1. 법인 전환에 대한 과정과 내용에 대한 매뉴얼 상세화 필요 - 법인화 기간, 법인 전환시 필요한 서류, 비용 등에 대한 보다 상세한 정보를 매뉴얼에 담을 필요가 있음. ② 추진전략 1-2. 수익용기본재산 확보 예외 규정 신설 필요 - 학교법인을 설립하고자 하는 경우, 직전 3개년도의 학교회계 운영수입 총액의 2분의 1이상의 수익용기본재산 확보해야하므로, 유치원만을 설립․경영하려는 학교법인에 한하여 수익용기본재산 확보에 대한 예외 규정 신설이 필요함. - 즉, 「고등학교 이하 각급 학교 설립․운영 규정」 제13조제1항에 단서조항을 신 설하는 방법임. ③ 추진전략 1-3. 개방이사 추천은 교육청과 유치원이 상호인력풀을 활용하며 시행국공립유치원 유형 다양화 정책의 사례 분석과 향후 과제 18 - 교육청과 유치원이 상호 협력하여 개방이사를 추천하고, 적합한 이사를 선임 하여 유치원의 성장을 도울 수 있는 계기를 마련할 필요가 있음. 정책방안 2. 교직원 노동자성 존중과 근무여건 개선 ① 추진전략 2-1. 교직원의 노동시간과 노동조건에 대한 보다 명확한 지침이 필요함. - 초과근무에 대한 수당지급과 8시간 근무 보장, 근로계약서 작성 등이 매뉴얼 에 보다 명확하게 제시되도록 매뉴얼에 담을 필요가 있음. 정책방안 3. 교직원 노동자성 존중과 근무여건 개선 ① 추진전략 3-1. 교직원의 노동시간과 노동조건에 대한 보다 명확한 지침이 필요함. - 초과근무에 대한 수당지급과 8시간 근무 보장, 근로계약서 작성 등이 매뉴얼 에 보다 명확하게 제시되도록 매뉴얼에 담을 필요가 있음. 정책방안 4. 유치원용 매뉴얼 개발 및 매뉴얼 서식의 예시 포함 ① 추진전략 4-1. 유치원용 매뉴얼 개발 필요 - 공영형 유치원을 추진하려고 하는 유치원들의 참여와 운영을 도울 수 있도록 유치원용 매뉴얼을 개발할 필요가 있음. 정책방안 5. 부서 협력 구조 관련 ① 추진전략 5-1. 관련 부서의 협력을 높여 공영형 유치원 사업 추진을 내실화 - 공영형 유치원 사업은 시도교육청 내 여러 부서의 협력으로 진행 가능하므로, 관련 부서의 협력을 높여 공영형 유치원 사업을 내실화할 수 있는 체계를 만 들 필요가 있음. 정책방안 6. 정책 홍보 ① 추진전략 6-1. 공영형 유치원 정책 홍보 - 공영형 유치원의 개념, 특성, 추구하는 가치, 공영형 유치원의 성과, 학부모
요약 만족도 등을 충분히 홍보하고, 국민들의 이해도를 높여나가야 함 2) 협동조합형 유치원 정책 방안 정책방안 1. 초기 설립시 적극적 지원 ① 추진전략 1-1. 매뉴얼에 초기 설립 시 어려움 극복을 위한 정책과 팁 추가 - 초기 설립시 대출, 인가기준에 관한 인식 부재, 서류 보완 부족 등을 해결하기 위해 매뉴얼에 팁을 추가할 필요가 있음. - 공공기관임대를 하거나, 초기 설립을 위한 부대비용을 마련하기 위해 대출조 건을 완화하는 방안을 마련할 필요가 있음. ② 추진전략 1-2. 공공기관 임대 규정에 관한 명확한 지침 필요 - 공공기관 임대 규정에 필요한 행정서류의 명확한 구비를 위해 매뉴얼에 세부 사항을 보다 정확하게 제시할 필요가 있음. 정책방안 2. 교육청 중심 컨트롤타워 구축 ① 추진전략 2-1. 교육청-지자체-설립자 간 협력체계 구축 - 교육청-지자체-설립자 간의 협력을 할 가능한 구조를 만들 필요가 있음. 교육 지원청과 교육청이 협동조합형 유치원 정책을 지원할 수 있도록 정부 부처와 지자체, 사회적경제 중간조직의 연계와 지원이 필요함. ② 추진전략 2-2. 공공기관 임대를 위한 공간 확보 정보 제공 - 협동조합형 유치원을 운영을 위한 공공기관 임대 공간 확보의 경우, 교육청이 취학권역과 주변여건을 고려하여 적절한 기관을 확보하고, 지자체와 매칭, 공 모 과정 등을 통해 사립학교 운영이 가능한 사회적협동조합에게 제안할 수 있 는 구조를 만들어나가야 함. 정책방안 3. 당사자 연수 및 컨설팅 체계 마련 ① 추진전략 3-1. 유치원 설립·인가과정에 관한 컨설팅 필요 - 유치원 인가 및 설립 시 시행착오를 줄일 수 있도록 정부 및 교육청, 사협 지 원 조직과 연계된 컨설팅 체계를 만들 필요가 있음.
국공립유치원 유형 다양화 정책의 사례 분석과 향후 과제 20 ② 추진전략 3-2. 협동조합형 유치원 컨설팅 체계 및 프로그램 개발 - 사회적협동조합을 구성하고, 협동조합형 유치원을 개원하는 과정에서 일어나 는 과정에서 필요한 내용들을 컨설팅 할 수 있는 체계와 프로그램을 만들어 나가야 함. 유치원 설립 전, 설립 초기, 설립 이후의 협동조합형 유치원 설립, 인가, 운영에 필요한 제반의 컨설팅을 맞춤형으로 당사자들에게 제공해줄 필 요가 있음. 부처와 지자체, 사회적경제 조직들과 협력하여 프로그램을 만들어 이해를 도울 필요가 있음. ③ 추진전략 3-3. 교육청 및 교육지원청 담당자 연수 프로그램 개발 - 교육청 및 교육지원청 담당자들 대상으로 협동조합형 유치원에 관한 이해를 돕고, 컨설팅 구조를 만드는 방법을 알려줄 필요가 있음. 정책방안 4. 사회적경제, 사회적협동조합의 특성을 살린 유치원 운영 모 델 확산하기 ① 추진전략 4-1. 생태, 평등, 협력과 연대의 주요 가치를 살린 유치원 운영 모델 운영 및 연구 - 사회적경제의 기본원리에 기초한 사협이 운영하는 유치원의 운영 가치와 모 델이 아직 낯설고, 초기 단계이므로, 새로운 유형의 유치원의 민주적 운영 방 식을 충분히 홍보하고 해당 모델에 대한 지속적인 연구가 필요함. ② 추진전략 4-2. 정책 홍보 - 협동조합형 유치원을 홍보하여 학부모들의 유치원 선택권을 높이도록 함. 3) 매입형 유치원 정책 방안 정책방안 1. 매입형 유치원 선정 기준에 대한 표준성, 공정성 강화 ① 추진전략 1-1. 선정 기준에 대한 구체성 강화 - 매입 건물에 대한 기준에 관한 가이드라인이 보다 구체화될 필요가 있음. 복 합건물 기준에 대한 기준, 폐원 유치원 포함 여부, 매입계약서 작성에 따른 표준 계약서 예시 제시 등에 대한 보다 구체화된 지침이 필요함. ② 추진전략 1-2. 유아의 학습권 보장이 정책의 최우선 순위임을 강조
요약 - 매입형 유치원 관련 의사결정에서 정책 우선순위는 유아의 학습권 보장이라 는 점을 보다 강조할 필요가 있음. ③ 추진전략 1-3. 유치원운영위원회, 학부모 협의를 통한 의사결정 강조 - 매입형 유치원 신청 시 학부모 협의를 거치도록 권고하고, 의사결정은 유치원 운영위원회를 통한 학부모 협력으로 가능케 하도록 함. ④ 추진전략 1-4. 감사관 제도의 활용 - 매입형 선정위에 감사관을 포함하거나, 해당 유치원이 감사에 걸렸는지 여부 를 자격요건에서 확인하고, 공고문에 제시하는 방법 통해 선정위의 공정성을 높이도록 함. 정책방안 2. 유아, 교직원, 교재교구 승계 조치 협의 ① 추진전략 2-1. 교재교구 승계관련 매뉴얼 삭제 필요 - 교재교구 승계 부분은 삭제할 필요가 있음. ② 추진전략 2-2. 사립교직원들의 비승계 원칙에 따른 후속 조치 마련 - 사립유치원 교직원의 고용 승계는 어렵지만, 일자리 제공하거나 임용고시를 보는 비용을 제공하는 등의 조치를 권장하도록 함. 정책방안 3. 매입형 유치원 리모델링은 구성원 간의 협의를 통해 해결 ① 추진전략 3-1. 교실확대 리모델링은 급당 인원 조정 등 구성원과의 협의를 통 해 결정 - 교실 확대 리모델링은 급당 인원을 조정하는 방향으로 해결하는 방법도 제안 될 수 있음. 정책방안 4. 법제도 마련 ① 추진전략 4-1. 공립유치원 분원 설치 근거 마련이 필요 - 6학급 미만의 소규모 유치원은 우선 선정 대상에서 제외되고 있으므로, 유아 교육법 시행령을 개정하여 공립유치원 분원 설치 근거를 마련할 필요가 있음. ② 추진전략 4-2. 공공기관 임대 관련하여 계약 연장에 관한 법 개정 필요
국공립유치원 유형 다양화 정책의 사례 분석과 향후 과제 22 - 공공기관 임대 관련하여 계약 연장에 관한 법 개정을 통해 협동조합형 유치원 의 안정성을 확보할 필요가 있음. 정책방안 5. 매입형 유치원 관련 정책 홍보 확대 ① 추진전략 5-1. 매입형 유치원에 대한 국민의 이해를 제고 - 매입형 유치원의 경우, 국공립유치원 40% 확충에 기여하는 바가 크므로, 정 책 홍보를 통해 정부정책의 성과를 적극 홍보하고, 매입형 유치원에 대한 오 해를 줄여나가야 함. 특히 학부모 만족도, 실제 매입한 지역의 취원율 증가 결과 등 긍정적인 성과에 대해 적극 홍보할 필요가 있음. 정책방안 6. 국공립유치원 운영의 질 개선 ① 추진전략 6-1. 방과후 과정, 통학차량 운영 유지를 통한 사립의 장점을 반영 - 매입형 유치원의 경우, 기존 사립유치원의 방과후 과정, 통학차량 등 운영사 항 등을 수용할 필요가 있음. 정책방안 7. 관련 연구 및 성과 공유 관련 ① 추진전략 7-1. 매입형 유치원 성과 연구 필요 - 지금까지의 매입형 유치원의 문제점, 교직원들의 근무여건 만족도 혹은 성공 사례 등에 관한 연구가 필요함. 매입형 유치원을 실제 운영 시 그 성과 및 학 부모 만족도를 발굴할 필요가 있음. 매입형 유치원 정책의 확대를 위해서는 이러한 우수 사례의 공유가 병행될 필요성이 있음. 정책방안 8. 중도포기자 관련 제재 조항 강화 ① 추진전략 9-1. 매입형 유치원 확약 이후, 중도포기자에 대한 대응방안 강화 - 기존 매뉴얼의 내용 중 확약 이후 사립유치원에서 중도포기 할 수 없음을 사 전에 고지할 필요가 있도록 되어 있지만 실제 법률적으로 중도 포기가 가능하 여 이에 대한 대응방안 마련이 필요함.
I
서 론
01 연구의 필요성 및 목적 02 연구내용 03 연구방법 04 연구의 한계점 05 선행연구Ⅰ. 서론
1. 연구의 필요성 및 목적
국공립유치원 유형 다양화 정책(이하 국공립 다양화 정책)은 교육부의 ‘유치원의 공공성 강화 방안(’18년 10월)’ 중 하나로, 이 방안에서 정부는 유치원이 ‘학교’이 며 ‘공교육기관’임을 재천명하였으며, 에듀파인 도입, 유치원운영위원회 강화, 공 영형, 매입형, 협동조합형 유치원 등의 유치원 공공성 강화 방안 등을 제시하였다 (교육부, 2018). 이를 지원하기 위해 육아정책연구소는 2019년부터 2020년 초까 지 교육부와 세종특별시교육청 수탁과제로, 국공립 다양화 정책의 시행을 위한 매 뉴얼과 컨설팅 추진을 위한 연구를 진행하였다. 또한 매뉴얼 3종 세트(공영형, 협 동조합형, 매입형 유치원 선정 및 운영 매뉴얼)를 완성하여 시·도교육청 업무 담당 자들에게 보급한 바 있다(박창현 외, 2020). 이상의 국공립 다양화 매뉴얼을 만들기 위해 연구진은 정부의 유치원 공공성 강 화 방안(’18,10월)과 ‘사립유치원 공공성 강화를 위한 운영 모델 다양화 및 현장도 입방안 연구(박창현, 김근진, 이재희, 조혜주, 김진석, 2019)’에서 제시된 정책 모 델, 시·도교육청 공영형, 매입형 유치원 운영 계획(서울·경남·부산시 교육청 등), 서울시교육청 공영형 유치원 운영 매뉴얼(2018) 등을 반영하였으며, 공영형, 매입 형, 협동조합형 유치원 등의 국공립 다양화 유치원 운영 모델을 설계하였다. 문헌 조사와 사례조사, 심층면담과 정책연구실무협의회(협의회), 전문가 자문회의 등을 통해 공영형, 매입형 유치원 선정 및 운영 매뉴얼, 협동조합형 유치원 설립 및 운영 매뉴얼을 개발하였으며, 지속적인 피드백(정책의 환류)을 통해 해당 매뉴얼들을 수 정·보완하는 과정을 거쳤다. 그러나 매뉴얼은 정기적으로 업데이트될 필요가 있다. 이에 보다 나은 매뉴얼을 구성하고, 정책의 지속과 환류를 위해 기존의 매뉴얼 3종 세트를 수정·보완할 필요 성이 제기되었다. 초기 매뉴얼 3종 세트를 개발할 때, 시·도교육청의 담당 공무원 들과 전문가들의 의견을 충분히 수렴하였으나, 공영형, 협동조합형, 매입형 유치원국공립유치원 유형 다양화 정책의 사례 분석과 향후 과제 26 이 현장에 정착되는 과정에서 다양한 시행착오가 나타났으므로 이에 대한 내용을 포함할 필요가 있다. 또한 이에 새로운 정책들이 안착되고 잘 운영될 수 있도록 정책후속작업이 필요하며, 후속 작업의 결과를 매뉴얼에 지속적으로 포함시켜 나 갈 필요가 있다. 예컨대 매입형 유치원의 경우, 유치원 선정과 매입과정에서 정책참여자들 간에 갈등이 발생할 가능성이 있으며, 보다 공정하고 투명한 과정을 제도적으로 확립하 여 공모와 선정 등의 과정에서 나타날 수 있는 오해와 잡음을 줄일 필요가 있다. 또한 매입형 유치원 선정과정에서 매입할 유치원의 교지와 교사의 범위 등에 대해 시도별 의견이 다소 다르게 나타나, 매뉴얼에 이를 포괄하면서도 명확한 지침을 제 공할 필요가 있다는 의견도 제기되고 있다. 이렇게 국공립 다양화 정책을 공모부터 최종 선정(일부 운영)까지의 과정상에서 나타나는 시도의 사례 예시를 매뉴얼에 포함하고, 기존의 매뉴얼의 내용을 보완하 고 사례를 통해 내용을 풍요롭게 하여 업무 담당자들의 편의를 도울 필요가 있다. 이미 초기 매뉴얼 개발 시, 연구진 회의에서 사업 추진과정에서 나타나는 구체적인 사례들을 포함하면, 업무를 시행하는 공무원들의 이해를 높일 수 있다는 의견도 이 미 제시된 바 있어, 일부 사례를 Q & A에 포함한 바 있다. 그러나 당시에는 구체 적이고 다양한 시행 사례들을 담기에는 연구의 시기와 진행의 측면에서 한계가 있 었으며, 이런 이유로 첫 해에는 매뉴얼 3종의 구성틀(framework)을 만드는 데 중 점을 두었다. 이에 본 연구의 목적은 국공립유치원 확충 방안 중 하나인 국공립유치원 유형 다양화 정책(매입형, 공영형, 협동조합형)의 사례를 분석하여 기존 지침서(매뉴얼) 를 일부 보완하고, 관련 정책의 추후 과제를 제시하는 것이다. 이를 통해 시·도교 육청의 업무 담당자들의 정책에 대한 이해를 높이고, 매뉴얼을 수정·보완하여 공 영형, 매입형, 협동조합형 유치원 정책의 현장 안착을 지원할 수 있을 것이다. 또한 국공립유치원 유형 다양화 정책의 시도별 사례를 분석하고 공유하여 정책의 지속 가능성을 높이며, 국공립유치원 이용률 40% 확충 방안에 기여할 수 있을 것으로 기대한다.
