유럽의 국토계획과 시사점
- 프랑스, 독일, 아일랜드, 네덜란드를 중심으로
고용석∙박인권∙변세일∙이성수｜국토연구원 연구원
머리말
우리나라는 1972년 공업화와 도시화에 따른 도시 에의 인구집중, 특히 수도서울의 과대집중을 방지 하기 위한 공업의 지방분산 등을 주요 골자로 하 는 제1차 국토종합계획을 수립한 이후 현재 진행 중인 제4차 국토종합계획에 이르기까지 30여 년 에 걸쳐 국토를 근간으로 한 물적 현상의 조정∙
정비노력을 기울이고 있다.
물론 세계 각국에서도 국토이용의 효율성을 제 고하고 지역간 균형발전을 위해 국토계획을 수 립∙시행하고 있음은 주지의 사실이다.
이 글은 국토계획을 수립하였고, 또는 국토계 획을 수립중인 국가를 방문하여 가진 주요 기관과 의 토론 및 인터뷰 내용을 통해 현재 진행중인 우 리나라 제4차 국토종합계획 수정계획 수립에 시 사점을 제시하고자 한다.
유럽의 주요 사례
1. 프랑스의 국토균형발전 및 수도권 전략
1) DATAR와 국토균형발전
프랑스의 국토불균형 문제를 해소하기 위하여 설 치된 DATAR는 지역간 균형발전시책을 범정부 차원에서 기획∙조정∙통합∙추진하는 기구다.
1963년 드골 장군이 수상 직속의 상설기구로 설치 하여 오늘까지 운영되고 있는 기관이며 주로 파리 수도권지역의 집중억제대책 추진, 지방도시와 농 어촌 육성을 위한 프로젝트 및 제도발굴∙추진, 국가와 지자체 간의 계획계약 준비 및 조정, 지역 균형발전정책의 평가 및 범정부 차원의 조정역할 등을 담당하고 있다.
프랑스에서 지방의 중요성과 지방분산 및 분권 의 개념이 중요하게 인식되기 시작된 것이 1969년 부터다. 이로부터 3년 뒤인 1972년 지방이라는 개
념의 레지옹(région)이 22개 지정됨으로써 본격적 인 지방화시대를 맞이하게 된다. 1982년 지방의회 등을 통해 각각의 코뮌과 레지옹에서는 지방의회 위원들을 위촉하게 되었으며 지방분권(분산)에 관한 법령이 제정되기에 이른다. 이러한 지방분권 분산과 관련한 여러 제도적 정비 및 정책개발을 DATAR에서 수행하여 왔으며 현재에도 지방분산 과 관련한 프로젝트를 추진중이다.
프랑스의 대표적인 지방분권 제도로는 계획계 약제를 들 수 있다. 이는 중앙정부와 지방정부, 즉 2자간 계약에 의해 계획에 참여할 수 있는 제도로 국가와 지방정부간 계약을 통해 계획을 수립하면 서 이견이 발생할 때는 별도의 중재기관 없이 각 주체 간의 오랜 토론과 협의 및 협상과정을 통하 여 이견을 좁히고 절충해 나가게 된다.
다음으로 프랑스의 농촌개발과 관련해서는 근 교농촌지역의 인구는 최근 큰 폭으로 증가한 반면 농업종사자의 비율은 상대적으로 감소하는 경향 을 보이고 있다. 이는 건강한 농촌(친환경적인 생 활환경)을 개발하여 도시지역의 기업이 농촌으로 이전함에 따라 농촌이 새로운 산업공간으로 변모 하고 있음을 보여주는 좋은 예라고 할 수 있다.
한편 요즈음의 새로운 화두는 유럽연합하의 유 럽 전체적인 차원에서‘국가도 하나의 지방’개념 으로 인식함에 따라 새로운 계획체계 필요성이 대 두된다는 것이다. 즉 농촌지역(예컨대 탄광지역) 등 경제적으로 취약한 국가를 지원하는 경제개발 지원정책이 국가차원이 아닌 유럽 전체적인 차원 에서 지원방안을 모색중이라는 것이다.
2) 파리대도시권 전략
파리대도시권의 개발정책은 1980년대 말부터 전
면적인 재검토 및 중요한 변화에 직면하게 된다.
이는 새롭게 대두되는 여러 사회∙환경적 요소 및 의식의 변화를 감안한 실질적인 지역계획의 수립 이 필요하게 된 것이다.
여기서 말하는 지역정책과 관련한 새로운 주요 과제는 크게 세 가지로 첫째, 파리의 경쟁력 강화 및 확보, 둘째, 사회적∙지역적 결속의 강화, 셋 째, 삶의 질 개선이다. 이들 과제 및 새로운 시대 적 요구에 대응한 새로운 전략계획(2006년에 공 표 예정)을 수립중이며 이 계획은 각 지자체들의 계획을 위한 지침이 될 것이다.
먼저 지역개발정책과 관련한 내용을 살펴보면 파리지역에 10개의 하부지역을 설정하여 구분하 였다. 그 10개의 지역은 탈산업화의 타격을 입은 5 개 지역(예: 생드니지역에 월드컵 경기장을 건 설), 경제 및 과학발전의 잠재력을 지닌 3개 지역, 1976년 지역계획에 따라 마지막으로 건설되었으 며 앞으로도 도시 및 경제발전의 잠재력이 큰 2개 신도시 등이다. 이들 지역은 전략계획의 틀 안에 서 해당 지자체들과의 강력한 공조를 통해 지역투 자와 개발의 중심이 될 것이다.
교통전략의 변화와 관련하여서는 도시교통 및 대기질 보전을 위한 새로운 교통계획으로 대중교 통 및 자전거, 도보통행이 중심이 되며 2006년까 지 대중교통에 약 39억 달러를 투자할 예정이다.
지가상승으로 위축된 공공주택공급을 위하여 중앙정부에서는 2004년 5월에 파리대도시권 3km2 의 토지를 지자체들이 공공주택(사회적 주택)을 건설할 수 있도록 저렴한 가격에 공급하기로 하기 로 하였다.
사회적 결속강화(사회적 통합촉진)를 위한 정 책, 즉 지역격차를 완화하는 것은 지역발전전략에
있어 매우 중요한 문제다. 이에 중앙정부와 지방 정부 간 개발협약은 주택 및 교통 등 몇몇 분야의 지역격차를 완화할 방안을 제시하고 있다.
또한 환경보전에 관한 정책 중에서 환경의 질 개선에 최우선을 두는 것으로는 도시폐기물 처리 서비스의 개선, 대기오염 및 소음저감(대중교통, 철도, 항공소음) 등이 있다. 또한 각 지자체의 녹 지계획 등 도시통행에 관한 지역계획과 관련해서 도시지역 내에 녹지회랑을 개발중이다. 이와 관련 하여 도시교통과 대기질에 관한 지역계획으로는 녹색산책로, 자전거 도로 등이 구축되고 있다. 참 고로 2003년말 현재 약 1,600km의 자전거 도로망 이 조성되어 있는 상태다.
결론적으로 말해서 파리대도시권의 지역개발 정책 및 전략에 관한 틀이 광범위하게 변하고 있 다. 이와 함께 경제적 경쟁력과 연계하면서 어떻 게 하면 지속가능한 발전을 이룰 것인가에 대한 고민을 거듭하고 있다. 이같이 파리대도시권은 넓 은 면적, 유능한 지역정부, 정부 간 계약협약의 확 대 등을 통해 새로운 거버넌스를 창조하고 있다.
2. 아일랜드의 국가공간전략과 농촌개발
1) 국가공간전략과 공공기관 이전
아일랜드의 국토계획에 해당하는 국가공간전략 (National Spatial Strategy 2002 - 2020)은 국가 차 원의 정책, 프로그램, 투자 골격을 제공하는 사람 과 활동의 입지에 관한 광범위하고 종합적인 장기 계획이다. 계획수립은 부처협의, 지역워크숍, 주 민 공청회 등 3단계에 걸친 협의 및 여론수렴 절 차와 200여 회의 자문회의를 거치게 된다.
아일랜드의 국가공간전략 역시 우리의 경우와
마찬가지로 지역균형발전을 최대 목표로 지향하 고 있다. 대(大)더블린권(The Greater Dublin Area)은 아일랜드 경제의 견인차 기능을 유지하 여 유럽의 중심지로서 기능을 발전시키는 동시에 그 이외의 지역도 지역중심지를 중심으로 독립적 인 정주체계를 형성하도록 하자는 전략이다.
이를 위해 국가공간전략은 국토정주 네트워크 를 전략적 관문(Gateway)과 지역중심지(Hub) 개 념을 핵심으로 하여 재편할 것을 제시하고 있다.
Gateway는 전국규모의 중심지로서 대외적 중심 지 기능을 수행하고, Hub는 Gateway와 다른 지역 을 연결시키는 지방중심지로서 전국에 골고루 분 포되어 있다.
국토균형발전을 촉진하기 위해 아일랜드가 의 욕적으로 추진하는 사업 중에는 우리와 유사하게 정부부처 및 공공기관을 지방으로 이전하는 사업 이 포함되어 있다. 2002년부터 2007년까지 6년에 걸쳐서 1만 명의 공무원을 53개 카운티로 이전시 키기로 하고 현재 재무부(Finance Ministry)가 중 심이 되어 추진중이다. 이전대상 기관은 정부부 처, 자문기관, 교육기관, 조정기관 등이 포함된다.
현재까지의 추진상황을 보면 지난 2년 동안 단 1개의 공공기관도 지방으로 이전하지 못하였고 앞으로도 큰 진전이 있을 것으로 보이지 않는다고 한다. 해당기관의 반발이 심한 상황에서 정치적 결정에 의해 하향식으로 추진되어 기관의 이전이 순조롭지 않은 실정이다.
2) 농촌개발
아일랜드는 인구의 약 40%가 농촌지역에 거주하 고 있어 도시화의 진행이 더딘 국가다. 2002년 현 재 아일랜드의 총 인구는 약 390만 명인데, 그 중
농촌인구는 150만 명으로 농촌인구의 비중이 높 지만, 최근 농장 수가 줄어들고 농외 활동에 종사 하는 농촌인구 비중이 계속 증가하고 있다. 2002 년 현재 24만 명만이 농업에 종사하고 있어 농촌 인구 중 농민의 비율은 16% 정도에 지나지 않는 다. 이는‘아일랜드는 농촌국가이나 농업국가는 아니다’라는 사실을 의미한다.
이런 상황에서 지역∙농촌개발부(Dept. of Community, Rural and Gaeltacht Affairs)는 도서 지역, Gaeltacht 지역(아일랜드 언어를 사용하는 지역) 등에 거주하거나 농업에 종사하는 인구를 유지하고 확대하기 위해 만들어진 부처다. 이들 지역에 지속가능하고 활력 넘치는 지역사회를 적 극 장려하여 정주를 확대하는 것을 제1의 목표로 삼고 있다. 또한 농촌지역의 개발을 위해 여러 부 처 및 공공기관에서 추진하는 제반의 조치들을 적 극 장려하고 조정하는 역할을 수행한다. 그리하여 지역∙농촌개발부의 주요 업무영역은 농촌개발정 책 총괄, 농촌개발기금(Rural Development Fund) 의 운영, 서부개발위원회 활동, CLÁR 프로그램 (Ceantair Laga Árd - Riachtanais, 농촌지역재활력 프로그램) 운영 등으로 이뤄져 있다.
1999년에 발간된 농촌개발백서는 농촌개발과 관련된 제반의 정부개입과 정책들을 언급하고 있 는데, 특히 지역균형개발과 지속가능한 발전을 지 향하고 있다. 이 백서는 농촌, 해안, 소도읍 및 중 소도시에 거주하는 인구의 물리적∙경제적∙사회 적 조건의 향상에 관련된 정책들을 제시하고 있 다. 백서의 정책들은 국가발전계획(National Development Plan)을 주요 통로로 지역사회에서 집행된다. 그런데 국가발전계획은 정부 모든 부처 의 사업계획을 포괄하므로, 지역∙농촌개발부는
여러 부처에 걸쳐 분산적으로 이뤄지는 농촌지역 의 투자를 백서의 방향에 맞게 효율적으로 조정하 는 것이 중요한 과제다.
지역∙농촌개발부는 농촌개발백서 발간 이후, 정책 결정자들에 대해 농촌개발에 대한 정보와 조 언을 제공하기 위해 연구, 평가, 시범사업 등을 지 원할 목적으로 농촌개발기금(Rural Development Fund)을 설립하였다. 이 기금은 낙후된 지역의 주 택, 보건, 편의시설, 관광개발 등의 계획을 수립하 거나 관련된 업무를 하는 사람을 고용하는 비용으 로 지원되고 있다.
지역적으로 볼 때 아일랜드는 서부지역이 특히 낙후된 지역인데, 이 지역의 발전을 위한 프로그 램으로는 서부개발위원회(Western Development Commission)와 CLÁR프로그램이 있다. 서부개발 위원회는 1999년 2월 1일에 설립되어 서부의 낙 후된 7개 카운티의 사회∙경제개발을 촉진하는 기능을 수행한다. 또, 지역사회에 편익을 제공할 프로젝트에 대한 좋은 아이디어를 가진 집단에게 재정적 지원을 제공하여 그 사업을 촉진하기 위해 서부투자기금(The Western Investment Fund)을 운영하고 있다.
한편 2001년 10월에 출범한 CLÁR 프로그램은 조건이 불리한 농촌지역의 투자 프로그램을 대상 을 하여 만들어진 프로그램으로 정부부처, 공공기 관, 지방자치단체 등을 지원한다. 조건 불리지역 의 도로, 상하수도, 농촌마을개선, 학교시설 등에 대한 투자를 촉진하기 위한 프로그램인 것이다.
3. 네덜란드의 국가공간전략
네덜란드의 국토계획에 해당되는 국가공간전략
(National Spatial Strategy)은 건설∙환경부 (Ministry of Housing, Spatial planning and the Environment)에 의해 주도적으로 추진되고 있는 강건한 경제, 안전하고 살기 좋은 사회, 매력적인 국가를 구현하기 위해 중요공간에 대한 투자와 정 책이행행위에 관한 광범위하고 종합적인 장기계 획이다.
네덜란드의 국가공간전략은 관련 국책연구기 관들이 합동 연구한 계획안을 건설∙환경부에 제 출하면 7개 각 부처 장관들이 이를 각자 검토하고 토론한 후 국회에 제출하고 국회가 이를 가결하면 계획안이 확정된다. 네덜란드 국가공간전략은 관 련 기관의 전원 합의로 계획을 수립하는 것이 원 칙인데 그 결과 계획수립과정에서 NGO, 환경문 제와 관련해서는 주변국 NGO 등과도 토론과정을 거치게 되어 계획수립에만 약 5년이 소요된다고 한다.
이렇게 중앙정부와 국회가 국가공간전략을 수 립하고 나면 각급 지방정부와 지방의회가 지역계 획, 도시토지이용계획을 수립하는 하향식 계획수 립과정을 거치게 되는데 이 과정에서 중앙정부는 지역계획과 도시토지이용계획을 조정하고 지방정 부는 도시토지이용계획을 조정할 수 있다.
네덜란드 중앙정부는 국가공간전략을 수립할
때 다음과 같은 매우 중요한 이슈들을 고려하고 있다. 첫째, 역동적이고 완비된 도시의 개념을 중 시한다. 둘째, 각 지방이 가지고 있는 본래의 생태 적 특징을 고려한다. 셋째, 지속가능한 경제와 재 생가능 에너지를 고려하는데, 이 정책의 초점은 인프라, 교육과 정보기술, 물류와 유통의 현대화, 운송필요성의 최소화, 다양한 형태의 운송체계 개 발에 있다. 넷째, 이동성과 인프라를 고려하는데, 이는 인프라와 환경의 균형유지, 국제운송에 있어 서의 선도적 지위유지에 초점을 둔다. 이와 관련 된 이슈는 주요도시 내부 및 도시간 네트워크를 형성하게 하는 대중교통의 향상이다. 특히 자동차 교통규제는 자가운전을 하는 사람일수록 더 많은 비용을 지불하는, 즉 이용자 지불원칙에 기초하고 있다. 다섯째, 스키폴 공항과 로테르담 항구라는 두 허브항의 성장정책을 추진함에 있어 환경적 측 면을 고려하는 지속가능한 허브항의 개념으로 접 근하고 있다. 특히 스키폴 공항개발과 관련해서는 현재까지 8개의 오피스 단지와 11개 비즈니스 파 크를 개발했고, 2005년 이후 6개의 오피스 단지와 4개의 비즈니스 파크를 추가 개발할 예정이다. 네 덜란드 정부는 스키폴 공항지역에 앞으로 개발될 신규 비즈니스 파크 및 오피스 단지를 통해 현재 승객 및 화물운송 면에서 런던, 파리, 프랑크푸르 트에 이어 4위를 점하고 있는 스키폴 공항지역을 유럽 내 핵심공항지역으로 성장시켜 나갈 계획을 가지고 있다.
마지막으로는 수자원 관리를 중시 하고 있는데 이와 관련해서는 청정음 용수의 활용, 홍수의 위협, 연안침식, 낙하수와 지하수의 염화진행 문제가 중요하게 취급된다. 이 중에서도 특히
<그림 1> 네덜란드 공간계획 체계
국가 국회
중앙정부
국가공간전략 수립 국가 기간시설 건설계획
지역 지방의회
지방행정기관 지역계획
지방 지자체의회
지자체장 도시토지이용계획
강조하는 것은 재활용하는 물의 질이 좋아지고 있 다는 것이다. 물이 점점 가치재가 되어가고 있다 는 데 인식을 공유하고 있는 결과다.
이외에도 네덜란드는 각종 계획수립시 경제적 효과, 강하고 통합된 도시, 자연 및 문화보존, 재해 로부터의 안전 등을 고려하고 있다.
4. 독일 통일과 수도이전
1990년 독일 통일로 인해 임시 수도인‘본’에서 헌 법에 명시된‘베를린’으로 수도를 옮기자는 주장 이 제기되었다. 그러나 임시수도인 본이 전략적으 로 우수하고 40여 년간 수도기능을 제대로 수행하 였으므로 본을 수도로 유지하자는 주장도 있었다.
결과적으로는 1991년 6월‘분데스탁’에서 수 도이전 결의안을 확정하고, 정부의 일부 기능은 본에 잔류할 것을 결정하기에 이른다. 또한 각 중 앙 부처는 본과 베를린에 본청과 지청을 두는 것 을 스스로 결정하도록 하였는데 그 일례로 연방 교통∙건축∙주택부(우리나라의 건설교통부에 해 당함)는 본청과 지청에 각각 50%씩 인원을 분리 하여 근무하고 있다. 각 중앙부처는 독립적으로 이전 시기를 정하였고, 새로 사용할 신청사는 최 고 200년 이상된 건물을 개보수하여 사용하거나, 하위직 공무원은 지역이동을 하지 않음으로써 수 도 이전에 따른 비용을 당시 기준으로 200억 마르 크를 초과하지 않도록 하였다(결국 당초 책정된 200억 마르크를 초과하지 않음).
한편으로는 수도이전에 따른 문제점 등을 최소 화하기 위해 1996년에‘정보센터’를 설치하여 각 중앙부처의 건물에 대해서 소개하고 이전해 가는 신청사의 개보수가 완료되면 사용이 편리해질 것
을 홍보하는 등 수도이전의 장점을 시민들에게 적 극 홍보하는 데 주력하기도 하였다.
수도 이전으로 베를린과 본에 위치한 본청과 지청 사이의 업무연락은 정보고속도로에 의해 이 루어졌는데 초기에는 도청, 시스템 정지, 사용자 의 불편 등에 대한 우려가 있었으나, 빠른 시일 내 에 적응하고 시스템이 안정되었다. 본청과 지청의 업무진행은 <그림 2>와 같다. 즉, 베를린과 본에 있는 본청과 지청의 중앙부서를 중심으로 정보고 속도로가 설치되고 그 하위부서는 본∙지청의 중 앙부서와 연결됨으로써 원거리의 두 지역을 오가 는 시간과 비용을 경감하도록 하였다.
한편, 수도의 기능을 베를린에 이전한 본으로 는‘독일통신’, ‘연방감사원(프랑크푸르트에서 본 으로 이전)’이 이전해 옴으로써 본의 도시적 기능 및 규모를 종전대로 유지하고 연방정부에서는 80 억 마르크를 본에 지원하는 동시에, 정부가 사용 한 건물을 본에 무상으로 기증하여 본의 경제력 위축을 억제하였다.
특이한 점은 연방헌법에 의한다면 베를린에 있 어야 할‘연방은행’이 현재 프랑크푸르트에 위치해 있는데 이는 베를린과 본을 제외한 독일 내 여타 지 역과의 균형발전을 위한‘타협’에 의한 것이다.
<그림 2> 베를린과 본에 위치한 본청과 지청의 업무진행도
주 : ○는 중앙부서, □는 하위부서 베를린
(본청)
본 (지청)
맺음말
유럽국가들의 국토계획 수립도 우리나라와 동일 한 문제인식(지역간 균형발전, 국토이용의 효율성 제고, 지역의 경쟁력 강화 등) 과정에서 출발한 경 우가 대부분이었다. 물론 국토계획의 참여자와 시 행주체, 대상지역, 국민일반의 인식 등에서 국가 별로 차이는 있겠으나 유럽사례는 다음과 같은 시 사점을 주고 있다.
프랑스의 경우, 지방분권에 대한 국시가 철저 히 수립되어 있어서 일반 국민과 위정자들로부터 공통분모 도출이 용이하였다. 또한 계획계약제 등 의 독특한 제도를 운영하여 중앙정부와 지방정부 간의 유기적인 협력체계를 구성하고 있다. 또한 파리대도시권에 대한 그간의 도시계획이나 발전 전략에 대한 반성과 함께 각 부문별로 새로운 구 상을 모색하고 있으며 경제적 경쟁력과 함께 지속 가능한 발전에 대한 신중하고 지속적인 노력을 경 주하고 있는 것을 알 수 있다.
독일의 경우, 국토계획이나 공공기관의 지방이 전 등에 대해서 국민에게 적극 홍보하는 한편, 실 행에 소요되는 비용을 최소화하려는 노력을 통해 국민들의 호응을 유도하였다. 그리고 공공기관(정 부부처) 지방이전의 경우 공공기관에서 이전을 자 발적으로 선택하도록 하고, 기관이전에 따른 공무 원의 이동을 일정 수준 제한함으로써 반대의견을 줄이고, 이전비용을 절감하려는 노력이 있었다.
아일랜드의 경우는, 지역간 균형발전을 위해서 대외적 중심지와 지역중심지를 지역적으로 적절 히 배치하고 이들을 네트워킹하고 있다. 농촌개 발과 관련해서는 각 부처의 농촌정책을 총괄 조 정하는 부서를 설치하여 업무수행의 효율성을 기
하였다.
특히 네덜란드에서는 국가공간전략의 수립과 정에서 전부처가 전원 참여하고 토론하여 계획안 을 만들고 이 계획안을 확정함에 있어 국민의 대 표기관인 각급 의회의 동의를 구하게 함으로써 계획의 민주적∙절차적 정당성을 부여받고 있다.
그리고 국가공간전략을 비롯하여 모든 계획수립 시 경제적 효과, 경쟁력 있는 도시, 자연 및 문화 보존, 재해로부터의 안전 등을 강조하고 예상되 는 이슈에 대해 지속적인 토론과정을 거치는 등 효율성, 민주성, 그리고 실현가능성을 중시하는 계획수립과정은 우리에게 시사하는 바가 크다고 하겠다.
참고문헌
<프랑스 자료>
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