250
10 April 2014
교육시론
영유아 교육・보육 통합의 의미와 추진방향
현안문제진단
유・보통합의 필요성과 성공 과제
한국형 유・보통합모델을 찾아서 - 절차와 과제를 중심으로 -
현장리포트
현장에서 보는 유・보통합에 거는 기대와 우려: 유치원을 중심으로
현장에서 보는 유・보통합에 거는 기대와 우려: 어린이집을 중심으로외국교육동향
다양한 관점과 문화의 조화를 통한 뉴질랜드의 유・보통합과 시사점
스웨덴의 사회 변화에 따른 유・보통합과 시사점교육통계
유치원 및 어린이집 관련 통계
250
발행처 한국교육개발원 137-791 서울시 서초구 바우뫼로1길 35(우면동)
발행인 백순근
편집위원장 이재분(한국교육개발원) 편집위원 박병영(한국교육개발원) 문성룡(한국교육개발원) 황준성(한국교육개발원) 최동환(경기고등학교) 박소영(숙명여자대학교) 이진우(교육부) 김항윤(전라북도교육청) 박영아(EBS)
등록번호 서초 라 11491 ISSN 1739-4325 편집실전화 02 3460 0312 발행일 2014년 4월 10일 제 250호/월간 홈페이지 http://www.eduforum.re.kr http://mailzine.kedi.re.kr 디자인 및 인쇄 리드릭·전화 02 2269 1919
ⓒ한국교육개발원 교육정책네트워크연구실 2014 비매품
본지의 내용은 한국교육개발원의 공식입장이 아님을 밝힙니다.
C on t ents
250
10 April 2014
교육시론 영유아 교육・보육 통합의 의미와 추진방향 현안문제진단 유・보통합의 필요성과 성공 과제 한국형 유・보통합모델을 찾아서 - 절차와 과제를 중심으로 - 현장리포트 현장에서 보는 유・보통합에 거는 기대와 우려: 유치원을 중심으로 현장에서 보는 유・보통합에 거는 기대와 우려: 어린이집을 중심으로 외국교육동향 다양한 관점과 문화의 조화를 통한 뉴질랜드의 유・보통합과 시사점 스웨덴의 사회 변화에 따른 유・보통합과 시사점 교육통계 유치원 및 어린이집 관련 통계
표지설명 햇볕이 따스해지고, 언제 그랬냐는 듯 겨울의 찬 기운도 수그러들어 봄이 다가왔음을 느낍니다.
따사로운 봄 햇살과 피어나는 새싹과 함께
교 육 시 론
영유아 교육·보육 통합의 의미와 추진방향 고영선 | 영유아교육보육통합추진단 단장, 국무2차장
현 안 문 제 진 단
유·보통합의 필요성과 성공 과제 장명림 | 한국교육개발원 선임연구위원
한국형 유·보통합모델을 찾아서 - 절차와 과제를 중심으로-
김혜금 | 동남보건대학교 보육과 교수
현 장 리 포 트
현장에서 보는 유·보통합에 거는 기대와 우려 : 유치원을 중심으로
박영란 |서울 동아유치원 원장
현장에서 보는 유·보통합에 거는 기대와 우려 : 어린이집을 중심으로
0 4 0 7
14
●●●
외 국 교 육 동 향
[뉴질랜드] 다양한 관점과 문화의 조화를 통한 뉴질랜드의 유·보통합과 시사점 염지숙 | 건국대학교 교수
[스웨덴] 스웨덴의 사회 변화에 따른 유·보통합과 시사점 정선아 | 숙명여자대학교 교수
교 육 통 계
유치원 및 어린이집 관련 통계
한국교육개발원 | 교육정책네트워크연구실
19
28
현재 취학연령 이전의 영유아가 교육 및 보육을 받을 수 있는 곳은 유치원과 어린이집으로 구분된다. 유치원은 교육 부 소관으로 시·도교육청이 관리를 하고 있으며, 어린이집은 보건복지부의 소관으로 각 지방자치단체가 이를 관리하고 있다. 따라서 서비스의 내용도 다소 상이하다. 유치원은 만 3~5세를 대상으로 교육에 초점을 맞추고, 어린이집은 만 0~5세를 대상으로 하며 보육에 초점을 맞추어 서비스를 제공하고 있다. 이처럼 분리되어 있는 영유아의 교육·보육시 스템을 통합하고자 하는 시도가 그동안 몇 차례 있었으나 성공을 거두지는 못하였다. 실패의 원인은 흔히 이해관계자 간 의 갈등을 지목하고 있고, 이와 더불어 관계부처 간의 갈등, 유치원과 어린이집 원장들 간의 갈등, 유치원 교사와 보육 교사 간의 갈등, 나아가 대학의 관련 학과 간의 갈등 등이 그 이유로 꼽히고 있다.
그러나 더 중요한 요인은 교육·보육서비스의 수요자인 일반 국민들의 영유아 교육·보육 통합(이하 ‘유·보통합’)에 대한 무관심이다. 대부분의 국민들은 유치원과 어린이집의 소관부처가 다르다는 것을 과거에는 물론 현재까지도 인식하 지 못하고 있다. 부모들의 관심은 유치원이든 어린이집이든 가까운 곳에 아이를 믿고 맡길 만한 시설이 있는지, 선생님 들이 아이들을 정성스럽게 돌봐 주는지, 아이가 밥은 잘 먹고 다른 아이들과 잘 지내는지와 같은 것들이다. 이런 것들은 제쳐두고 단순히 효율화 차원에서 두 시스템을 하나로 통합하는 것은 국민들에게 큰 의미로 작용하지 않는다. 따라서 국 민의 무관심과 지지가 없는 상태에서 이해관계자들 간의 갈등을 해소하는 것은 쉽지 않다.
이번 정부가 추진하는 유·보통합은 과거와는 다른 접근방식을 택하고 있다. 먼저 부모의 관점에서 가장 시급한 문제 를 푸는데 초점을 맞추었다. 교사가 어린이를 폭행하는 사건이 빈번하고, 부실 급식 사례가 언론에 자주 보도됨에 따라
영유아 교육·보육 통합의 의미와 추진방향
고영선 | 영유아교육보육통합추진단 단장, 국무2차장
FoCus
●●●
부모들의 불안이 증가하고 있다. 이 문제는 부모가 시설 안에서 벌어지고 있는 일들을 일일이 감독하기 어렵기 때문에 발생한다. 결국 누군가 부모들을 대신해서 서비스 품질을 감독하고 부모들에게 알려주어야 해결될 수 있다. 이런 맥락 에서 정부는 유·보통합의 첫 단계로서 정보공시, 서비스평가, 재무회계규칙을 통합하고 강화하는 작업을 추진하고 있 다. 부모들이 개별 시설과 관련한 여러 정보를 쉽게 찾아볼 수 있도록 하고, 서비스 품질에 대한 평가를 확대하며, 정부 보조금을 제대로 집행하고 있는지 파악하겠다는 것이다. 시설의 입장에서는 번거롭고 피곤한 일이 될 것이지만, 부모를 안심시키기 위해서는 반드시 필요한 일이다.
유·보통합의 두 번째 단계에서는 학부모들의 편의성을 제고하는 작업을 추진 한다. 아이즐거운카드(유치원)와 아이사랑카드(어린이집)의 통합, 운영시간(유 치원 기본 3~5시간, 어린이집 기본 12시간)의 조정 등이 그것이다. 또한, 유치 원과 어린이집에 상이하게 적용되고 있는 가격규제, 시설기준, 교사자격 등 규 율사항도 체계적으로 정비하고, 연계를 강화하여 부모들이 혼란을 겪지 않도록 할 계획이다. 구체적인 정비안과 연계방법은 앞으로 수요자, 전문가, 이해관계 자 등의 의견을 수렴하여 결정할 것이다.
마지막 단계에서는 유치원과 어린이집의 교사 처우에 대한 격차를 해소하고, 주무부처 및 관련 법률을 통합하게 된다. 교사에 대한 처우는 현재 유치원이 어 린이집보다 대체적으로 좋은 수준인데, 앞의 두 단계를 진행한 후 교육·보육서 비스의 품질이 보다 향상될 수 있도록 처우 격차를 합리적으로 개선할 것이다.
또한, 주무부처 및 법률은 교육부와 보건복지부 중 하나로 일원화할 것이며, 이 에 따라 정부재정도 통합할 예정이다.
앞서 살펴본 단계별 통합을 추진하기 위하여 국무조정실은 지난 2월 14일에 영유아 교육·보육통합추진단을 발족시켰다. 추진단은 관계부처 공무원과 전문 가로 구성되어 있으며, 앞으로 2~3년 간 통합작업의 실무를 맡게 된다. 각계각 층의 의견을 충분히 수렴하고 이해관계자들의 반발을 최소화하면서, 유·보통합 을 성공적으로 마무리할 책임을 지는 것이다.
이러한 추진전략이 기존의 유·보통합 시도와 다른 점은 위에서 언급한 것처 럼 수요자의 관점에서 가장 시급한 문제부터 다루기로 한 점이다. 기존에 가장
고영선
영유아교육보육통합추진단 단장, 국무2차장
필자약력
고영선 단장은 서울대 경제학과 를 졸업하고 동대학원에서 석사 학위와 미국 스탠퍼드대에서 경 제학 박사학위를 받았다. 한국 개발연구원 연구위원으로 근무 하면서 거시·금융경제연구부 장, 재정·사회개발연구부장, 연 구본부장 등을 역임한 바 있다.
고 단장은 현재 국무조정실 국 무2차장으로 있으면서 영유아 교육보육통합추진단 단장과 대 통령소속 정부혁신지방분권위 원회 재정세제전문위원회 위원, 기획예산처 디지털 예산회계시 스템 추진기획단 자문위원 등을
중요한 것으로 여겨졌던 부처통합 문제는 최종단계에서 추진하기로 하였다. 또한, 과거에는 시설유형을 유치원과 어린 이집의 중간형태로 통합하고자 했지만, 이번에는 시설유형의 다양성을 유지하고자 하였다. 예를 들어 운영시간을 일부 조정하더라도 유치원과 어린이집 간에 획일적으로 일치시키지는 않으며, 어느 연령대의 어린이를 받을지는 시설에서 스 스로 선택할 수 있도록 하였다. 이는 부모의 입장에서 선택의 폭이 좁아지지 않도록 하기 위함이며, 관계자간담회에서 도 “다양한 기관을 두고 학부모가 선택하도록 하는 것이 바람직하다”는 의견이 지배적이었기 때문이다. 현재에도 영어 학원, 놀이학교 등 정부의 지원과 통제 밖에 놓여있는 시설이 전국에 총 4,400여개 존재하는데, 정부가 시설유형을 획 일화한다면 이런 시설들이 더 늘어날 가능성이 있다.
영유아 교육·보육통합추진단은 앞으로 적지 않은 어려움에 맞닥뜨리게 될 것이다. 그때마다 수요자인 부모와 아동의 입장에서 문제를 풀어나가고자 한다. 또한, 많은 전문가와 현장 실무자들의 의견을 경청하고 지혜를 얻고자 한다. 결국 최상의 목표는 부모들이 안심하고 아이를 맡길 수 있는 양질의 시설이 확산되도록 하는 데 있다. 이를 위하여 감독자로 서 정부의 역할을 강화하고, 공공뿐만 아니라 민간의 재원이 넉넉히 투입될 수 있는 시장환경을 조성하며, 우수한 인력 이 영유아 교육·보육 분야에서 헌신하도록 유도하는 일이 가장 중요할 것이다.
영유아교육·보육(유·보) 통합에 대한 국가의 관심
영유아기의 발달은 전 생애 삶과 학습에 큰 영향을 미치므로 영유아들이 건강하게 자랄 수 있는 교육·보육 환경 제공 은 미래 인적자원 개발을 위한 국가의 중요한 책무이다. 이에 대부분의 OECD 국가들은 유아교육·보육의 공공성을 강 화하기 위하여 무상교육·보육을 확대해 나가고 있다.
정부는 취학 전 유아 단계에서부터 양질의 교육을 제공하고, 생애 초기 출발점 평등을 보장하기 위하여 2012년에 만 5세 누리과정을 도입, 이후 3, 4세까지 확대하여 2013년부터는 만 3~5세 누리과정을 전면 시행하게 되었다. 누리과 정 정책은 유치원과 어린이집으로 이원화되어 있는 유아교육과정과 보육과정을 통합하여 만 3~5세 유아가 다니는 기관 에 관계없이 양질의 교육과정을 공통으로 배울 수 있도록 하는 데 의의가 있다. 또한, 유치원과 어린이집에 자녀를 보내 는 모든 부모에게 지원 금액을 순차적으로 늘려 교육비 부담을 경감시키고 만족도를 제고하는 것도 이 정책의 중요한 의 미 중 하나이다.
누리과정 정책이 도입되었으나, 시행하는 부처가 교육부(유치원)와 보건복지부(어린이집)로 이원화되어 있는 관계로, 기관유형에 따라 동일한 교육서비스 제공의 어려움, 학부모의 추가 비용 부담 차이, 교사 자격·보수 등의 차이로 인해 공통 교육과정 운영 및 학부모 만족도 제고에 한계가 있음이 지적되었다. 특히, 현재의 유·보 이원화 체제가 지속된다
유·보통합의 필요성과 성공 과제
장명림 | 한국교육개발원 선임연구위원
E-mail: [email protected]
Subject
>> 현 안 문 제 진 단
면, 학부모의 이용 불편 지속, 유·보 간의 불필요한 갈등과 행·재정상의 비효율이 발생할 것으로 우려됨에 따라, 최근 국무조정실 주관 하에 유·보통합이 국가수준에서 본격 추진되기에 이르렀다.
유·보 이원화의 문제점 및 통합의 필요성
유치원과 어린이집에서 가르치는 내용은 동일해졌음에도 불구하고, 교육과정을 직접 운영하는 교사의 양성과정 및 자 격에 차이가 있으며, 활용하는 자료와 프로그램에서도 차이가 있어 유·보 간 교육서비스의 질적 격차 문제가 제기되고 있다. 무엇보다도 실제 교육과정 내용이 교수-학습 과정에서 제대로 실행되고 있는지를 확인할 수 있는 장학지도나 컨 설팅 등의 질 관리체계가 어린이집에는 구축되어 있지 않다. 또한, 유치원과 어린이집에서 실시되고 있는 평가의 지표 및 평가 결과 공개 내용과 방식이 상이하여 학부모의 선택권 보장에 한계가 있다.
취원 대상 연령, 운영 시간, 비용 등에서 차이가 있는 현재의 유치원과 어린이집의 서비스 운영 형태로는 적정 비용, 양질의 유·보 통합서비스를 원하는 부모의 요구를 충족시키기 어렵다는 지적이다. 어린이집은 만 0~5세를 대상으로 하나, 유치원은 만 3~5세가 취원하게 되어 있어 영아와 유아 두 자녀를 둔 경우, 각기 다른 기관에 보내야 하는 학부모 의 불편이 유발된다. 또한, 어린이집은 누리과정을 기본 교육과정 운영시간(5시간)으로 적용하기보다는 종전대로 12시 간의 보육 및 특별활동시간으로 운영하는 경향이다. 유치원은 맞벌이 부부 수요 충족을 위한 장시간 돌봄 기능이 미흡하 고, 방과후 특성화 활동에 따른 학부모의 추가 부담 문제가 발생하고 있다.
부처 이원화에 따른 ‘정책칸막이’ 행·재정 관리의 비효율성도 문제로 지적된다. 동일 정책의 다른 실행 방식으로 자 녀가 유치원과 어린이집 간 전원시에 학부모는 학비지원 카드 교체 발급의 불편을 겪게 된다. 또한, 두 부처가 유아교 육·보육 실태조사 및 발전 계획, 유아 수용 계획, 교사용 프로그램 및 부모교육 자료 개발, 데이터 수집·관리 등을 각 각 추진하여 업무 중복 및 상호 활용 제한으로 재정 낭비를 초래하고 있다. 특히, 동일한 유아와 학부모를 대상으로 두 부처가 각각 수용계획을 수립하고 있어, 국·공립기관 설치 및 교사 수급 등에서 이중 계측의 소지가 있다.
동일한 지역 내에서 유치원과 어린이집 운영자들 간에 제한된 영유아수를 놓고 벌일 수밖에 없는 원아모집 경쟁, 국·
공립기관 설립에 대한 사립기관의 집단 저지 행동, 교사양성기관 교수들 간의 이해관계 대립, 유치원교사와 보육교사 간 처우와 근무여건 차이 등에서 유발되는 유·보 간의 갈등이 심화되고 있는 실정이다. 이에 따라 10여 년을 넘게 끌어 온 유·보통합의 오랜 논쟁을 종결하고 이해관계자 및 관련 집단들 간의 불필요한 갈등을 해소하여, 범국가적인 사회 통 합을 유도해야 할 필요가 있다.
●●●
유·보통합의 성공적 추진 과제
유·보서비스 체계 개선을 위해 국무총리 소속의 ‘영유아교육·보육통합추진단’이 지난 2월에 공식 출범하였다. 추진 단장인 고영선 국무2차장은 “유아교육·보육의 질을 개선하고 다양성을 살리는 등 학부모의 요구를 최대한 수용해, 선 택의 폭은 넓히고 불편은 최소화하는 데 역점을 두겠다”고 밝혔다. 또한, 이를 위해 추진단은 앞으로 학부모와 이해관계 자 등 현장의 의견을 충분히 수렴하고, 추진과정에서 생길 수 있는 갈등 요소나 문제점은 사전에 보완해 나갈 방침이라 고 강조한 바 있다. 향후 유·보통합을 성공적으로 추진해 나가기 위한 몇 가지 과제를 제시해 보면 다음과 같다.
첫째, 유·보통합의 목적과 의미를 명료화하고, 이를 유·보통합 과정에서 직면하게 될 난제 해결과 이견조율 시 고 려할 기준으로 공유해야 한다. 유·보통합의 목적은 영유아 발달에 맞는 양질의 유·보통합서비스 제공과 학부모의 기 관 이용 불편 해소 및 선택권 보장이다. 즉, 거주지역이나 소득에 관계없이, 집에서 가까운 거리에서, 양질의 교육과 보 호를, 원하는 시간 동안, 저렴한 비용으로 서비스를 제공받기 원하는 부모의 편의성과 만족도를 제고하는 것이다.
둘째, 만 0~5세 통합체제 내에서 만 0~2세 영아와 만 3~5세 유아의 발달 특성과 교육·보육과정을 고려한 전문 화·특성화된 서비스 제공이 필요하다. UNESCO는 최근 국제표준교육분류(ISCED/International Standard Classification of Education) 개정안을 제시하면서 취학 전 영유아기 교육을 2개 단계로 세분화했는데, ① 0~2세 영아의 교육적 발달 단계(Early childhood educational development: ISCED 01)와 ② 3세~취학전까지의 유 아교육 단계(Pre-primary education: ISCED 02)로 명시한 바 있다. 향후 만 0~5세까지 경험의 연속성을 중시하 되, 0~2세 영아와 3~5세 유아에 대한 서비스는 각각의 특성을 살려 더욱 전문화되어야 한다.
셋째, 교사의 전문성 제고를 전제로 양성과정과 자격 기준이 통합되어야 하며, 이에 따라 교사 처우도 개선되어야 한 다. 영유아에게 가장 중요한 인적 환경인 교사의 전문성과 근무 만족도 제고 없이는 유·보서비스의 질적 수준을 담보 하기 어렵다. 세계적인 동향과 국가직무능력표준(NCS/National Competency Standards) 등을 고려하여 새로운 유·보통합모델에 적합한 교사 자격과 역할이 부여되고, 양성체계가 개편되어야 한다. 현재 유치원교사와 보육교사의 근무 조건에 대한 정확한 조사자료에 근거하여 차이 정도와 이유를 면밀하게 파악 후, 격차 해소 방안을 모색하고, 장기 적으로는 교사 통합 자격에 따른 동일 보수와 처우 기준이 마련되어야 한다.
넷째, 기관의 운영 환경이 개선되도록 하여 현장의 공급자들에게도 의미있는 통합이 되어야 한다. 공급자의 동참 없 이는 성공적인 유·보통합을 이룰 수 없다. 유·보통합모델 기준 적용, 정부 재정 지원에 상응하는 책무성과 규제는 강 화하되, 기관장의 입장에서도 운영 환경이 개선될 수 있도록 고려해야 한다. 현실적인 기관 운영 비용 단가가 반영된 타
장명림 박사는 숙명여대를 졸업하고, 중앙대학교 대학원에서 유아교육학 석사, 박사학위를 취득하였다. 대통령자문 교육혁신위원회 위원, 대통령직속 교육과학기술자문회의 전문위원, 교육과학기술부 유아교육선진화사업지원단장, 누리과정 제정 TF 위원, 국무조정 실 영유아교육·보육통합모델개발 연구위원을 역임한 바 있다. 현재는 교육부 정책자문위원회 위원, 중앙유아교육위원회 위원, 교육 과정심의회 위원으로 참여하며, 한국교육개발원 선임연구위원으로 재직 중이다.
필자약력 [참고문헌]
국무조정실, 국무총리비서실 보도자료(2013.12.3). 유·보통합, 학부모의견 최대한 반영해 임기 내 완성.
국무조정실, 국무총리비서실 보도자료(2014.2.14.). 국무총리소속 ‘영유아교육·보육통합추진단’ 14일 공식 출범.
장명림(2013). 유·보통합모형탐색과 통합 추진 현황. 한국유아교육학회 동계학술대회 자료집.
OECD(2006). Starting Strong(Ⅱ) Early Childhood Education and Care.
UNESCO(2011). Revision of the International Standard classification of Education(ISCED). General Conference 36th Session, Paris.
당한 표준교육비에 근거해서 지원함으로써 운영 부담을 단계적으로 완화해 줄 필요가 있다.
다섯째, 국가가 지원하는 무상교육에 대한 개념과 의미를 명료화하고, 가장 효율적인 재정지원 방식이 모색되어야 한 다. 영유아의 발달과 학습 특성, 맞벌이가정 및 취약가정 등 실수요자의 이용 편의와 요구를 고려하여 기본 교육과정 운 영시간과 방과후·돌봄시간에 대한 개념 정립이 필요하다. 이는 국가가 무상으로 지원하는 시간 결정 및 그 외의 시간에 대한 차등 지원의 근거가 되기 때문이다. 표준교육비 책정을 통한 비용 지원 현실화와 원비 상한제 적용으로 학부모의 추가 비용 부담을 해소해 주어야 한다. 또한, 현재 유·보에 투자되는 재정 운용의 비합리성, 유·보 이원화로 인한 중 복투자 및 재정 낭비 요소를 철저하게 점검하여 비용 효과가 높은 효율적인 투자 방식을 모색해야 할 것이다.
끝으로, 유·보통합추진단의 행보가 용두사미로 끝나지 않고, 현 정부 내에서 목적한 바의 결실을 맺기 위해서는 정 부 3.0의 정책적 개념과 취지를 반영해야 한다. 정부와 유·보 관련 집단들 간의 민관협치 및 부처 간 소통과 협력을 추 진동력으로 하여 사회적 통합과 국민행복을 추구한 성공적인 정책 사례로 꽃피우기를 기대한다.
●●●
우리나라의 어린이집(보육)은 일하는 동안 자녀양육의 도움을 필요로 하는 부모의 요구와 더불어 여성의 경제활동을 지 원함으로써 국가경쟁력 강화를 도모하려는 사회적 요구를 동시에 충족시키는 국가사업으로 도입되었다. 이에 안전한 보 호가 가장 중요한 영유아기(만 0∼5세)의 부모를 대리함으로써 부모의 육아부담 완화와 여성의 직업 안정성 및 경력단절 방지에 기여하고 있다. 또한, 어린이집은 맞벌이가족을 비롯한 저소득가족, 한부모가족, 조부모가족, 장애아가족, 다문 화가족 등의 사회적 취약계층과 근로시간이 일정하지 않은 가족의 다양한 보육서비스 요구에 부응함으로써 사회안전망의 기능을 하는 등 국가의 복지사업으로도 중요한 역할을 담당하고 있다. 반면, 우리나라의 유치원(유아교육)은 형식적, 공 식적 교육 이전의 기초교육기관으로 도입되어 유아기(만 3∼5세) 교육의 중요성에 대한 인식이 확산되고 생활수준이 향상 됨에 따라 유아기의 보편적 교육방식으로 선호되고 있다.
어린이집과 유치원의 도입 배경과 기능상의 차이로 인해 현재까지 우리나라는 어린이집과 유치원의 이원화된 구조로 보 육 및 유아교육서비스를 제공하고 있다. 관련 법률 및 행정체계 또한 영유아보육법과 유아교육법, 보건복지부와 교육부로 이분화되어 어린이집과 유치원에 대하여 각기 다른 정책과 행·재정적 지원이 이루어지고 있으며, 보육과 유아교육은 각 기 다른 비전과 목표, 접근법을 지향하고 있다. 그러나 사회문화적 환경과 함께 부모들의 요구 역시 변화하면서 어린이집 에서는 교육의 중요성이 유치원에서는 보육의 필요성이 증가하였고 양 기관의 기능이 유사해지고 있다. 그 결과 양 기관 의 기능적 유사성은 무상 보육·교육의 시행과 함께 보육과 유아교육의 이원화 구조가 정부의 재정 지원 및 행정 관리, 부 모의 기관 선택 등에 있어서 비효율적이라는 비판을 불러일으켰다. 이에 따라 어린이집과 유치원의 통합 필요성이 대두되
한국형 유·보통합모델을 찾아서
- 절차와 과제를 중심으로 -
김혜금 | 동남보건대학교 보육과 교수
E-mail: [email protected]
Subject
었으며, OECD 또한 우리나라의 유·보통합 필요성을 권고한 바 있다.
우리나라의 어린이집과 유치원은 정부의 관리 규제, 재정적 지원, 교직원의 자격 및 처우 등과 같은 주요 영역에서 차이 가 있다. 이 때문에 두 기관 간 불평등의 문제가 제기되었다. 부모들은 양 기관의 운영시간과 교육비(보육료) 등에서, 양 기관에서 근무하는 교직원들은 근로시간 및 보수 수준 등에서 차이를 체감한다. 양 기관의 운영자들은 정부의 질 관리 및 규제, 재정지원 측면에서 차이가 있다고 본다. 어린이집과 유치원 간의 차이들은 양 기관에서 제공하는 서비스의 질에도 영향을 미친다고 보는 것이 일반적이며 차이 해소와 불평등 완화에 대한 요구가 강하다. 이러한 요구는 유·보통합의 필 요성을 나타내는 주요 논거로 사용되고 있다.
박근혜 정부는 보육·교육 이원화에 따른 낭비 요인과 불합리·비효율의 제거, 정부 재정 및 행정의 효율성 제고를 통 하여 영유아 누구에게나 균등하게 발달에 적합한 양질의 통합 보육·교육서비스를 제공하고 기관 선택에 있어 부모의 편 의성과 만족도를 증진하려는 목적으로 국무조정실 주도로 유보통합을 추진하고 있다. 또한, 통합 방식에 대한 다양한 의 견들이 개진되고 있다. 우리나라보다 앞서 유·보통합을 추진했던 세계 여러 국가의 유·보통합 과정을 살펴보면 1980년 대 이래로 교육부 또는 복지부가 중심이 되어 통합을 추진하였음을 알 수 있다. 영국, 브라질, 노르웨이, 스웨덴 등은 교 육부로의 통합을 추진했으며, 세계 최고 수준의 복지국가인 핀란드는 복지부로의 성공적인 통합을 한 대표적인 국가이다.
현재 보육과 유아교육의 이분화된 시스템을 그대로 유지하고 있는 국가로는 우리나라를 비롯하여 일본, 프랑스, 헝가리, 벨기에 등이 있다. 이처럼 국가마다 통합의 중심 부서와 유·보체계가 다른 이유는 국가별로 유치원과 어린이집이 자리 잡고 있는 상황과 보육과 유아교육에 대한 사회적 요구가 다르기 때문이다. 따라서 우리나라의 유·보통합도 우리 고유의 영유아 보육·교육의 특수성과 사회문화적 배경, 그리고 우리 사회의 요구를 반영하는 한국형 유·보통합모델의 개발이 라는 방식으로 모색되어야 한다.
한국형 유·보통합모델을 개발하는 과정에서 전제되어야 할 중요한 관점은 만 0∼5세 영유아 모두에 대한 보육·교육 서비스가 유보통합체계에 포함되어야 한다는 것이다. 이 경우 만 0∼5세 영유아는 연령별, 발달수준별로 적정한 보육·
교육서비스를 제공받고 연속적인 발달을 도모할 수 있게 되며, 행·재정적 관리 측면에서도 효과적일 것이다. 한국형 유·보통합모델 개발 과정에서 전제되어야 할 또 다른 중요한 관점은 유·보통합이 단순히 어린이집과 유치원을 물리적 으로 합치는 것 또는 두 기관의 병렬적 통합이 아니라 두 기관의 주체와 가치를 인정하고 두 기관이 상호영향을 주고받으 면서 보다 나은 영유아 보육·교육서비스 제공을 위한 새로운 체계를 찾으려는 시도로 봐야 한다. 이에 따라 한국형 유·
보통합모델이라는 결과물을 창출해낼 수 있도록 어린이집과 유치원 간, 보육과 유아교육 간 그리고 복지부와 교육부 간의 잦은 만남과 소통의 과정 및 공동의 노력이 우선되어야 한다. 다시 말해서 보육 및 유아교육 현장의 경영자, 원장, 교사들 뿐만 아니라 유아교육학, 보육학, 아동학 관련 전문가들과 학자, 정책담당자, 부모, 지역사회, 기타 이해관계자들의 만남
●●●
과 공동의 노력으로 한국형 유·보통합모델이라는 결과를 만들어가는 과정이 필요하다는 것이다. 이러한 과정에서 유·
보통합의 취지와 목표가 제대로 전달되어 오해와 편견, 왜곡, 피해의식과 이에 따른 갈등, 마찰과 같은 비생산적이고 소 모적인 사회적 에너지 낭비를 방지하게 될 것이다. 또한, 유치원 및 어린이집의 경영자, 원장, 교직원, 기타 관련자들은 상호작용을 활발히 하게 되고 유·보통합을 자발적으로 준비·점검하게 되며 함께 의논하고 연구하면서 전문성을 신장시 키게 될 것이다.
이러한 만남과 공동 노력을 통해서 우선 국가 수준에서의 바람직한 통합 보육·교육의 비전과 목표, 내용, 방법을 명확 히 하고 이와 연계하여 시설 및 환경 요건과 교직원 등과 같은 인적구성 방식을 결정해야 할 것이다. 그리고 교사를 비롯 한 교직원에게 필요한 지식, 기술, 태도 및 경험, 학력 등을 비롯한 자격 요건을 도출하고 이를 충족하는 교직원 양성 및 수급 계획을 수립해야 할 것이다. 특히 현직 보육·유아교육 교사의 현재 수준과 필요한 자격 요건과의 갭(gap)이 존재하 는지를 분석하고 갭이 존재하는 경우 자격 요건을 충족할 수 있는 교육·훈련 기회를 제공하거나 교사 스스로 자격 요건을 갖출 수 있도록 해야 할 것이다. 더불어 통합보육·교육을 행정적·재정적으로 지원하고 관리하기 위한 법령(가칭 ‘유보 법’)을 정비하고 주관 주무부처를 결정해야 할 것이다.
한국형 유·보통합모델은 출생에서부터 초등학교 입학 전까지 성장 및 발달 단계별로 영유아에게 적절한 보육·교육서 비스를 제공할 뿐 아니라 저소득·취약계층 영유아의 부모 및 가족을 위한 각종 상담·교육과 취업안내 등의 지원, 지역 사회와의 연계를 통한 사회복지 서비스 제공 등을 모두 포함하는 영유아와 그들 가족의 개별적 욕구에 부합하는 포괄적 보 육서비스 제공이 가능하도록 하는 것이라고 본다. 이를 위해서는 범정부 차원의 종합적, 체계적인 보육·교육 지원시스템 구축이 용이하도록 통합보육·교육사업과 관련 업무를 전담하는 가칭 영유아청 혹은 유보청과 같은 제3의 정부 조직을 신 설·운영하는 것도 고려할만한 대안이라고 본다. 가칭 영유아청 혹은 유보청에서는 영유아의 건강(보건·위생), 안전, 영 양 등에 대해서도 종합적으로 검토하여 신속하게 지원하고 일-가족 양립정책과 연계하여 가족을 지원하는 등 나날이 심각 성을 더해가는 저출산 문제에 효과적으로 대응할 수 있는 사업을 함께 수행한다면 독립된 정부기관으로서의 위상과 역할 에 있어서 주체성과 행정의 효율성을 확보할 수 있을 것이라고 본다.
김혜금 교수는 연세대 아동학과를 졸업하고 동대학원에서 석·박사학위를 받았다. 한국보육지원학회 학술위원 및 인천·경기지역 대표, 보육시설평가인증사무국 심의위원, 경기도 보육정책위원회 위원, 중앙보육정보센터 아동·가종상담위원 등을 역임하였다. 현 재는 동남보건대학교 보육과 교수로 재직하면서 과천시 보육정책위원회 위원장, 수원시 보육정책위원회 위원, 경기도 아동학대사례 판정위원회 위원 등으로 활동하고 있다.
필자약력
현장에서 보는 유·보통합에 거는 기대와 우려: 유치원을 중심으로
박영란 | 서울 동아유치원 원장
들어가는 말
현 정부는 출범 초부터 유치원과 어린이집을 통합할 필요가 있다는 견해를 밝혔다. 이에 따라 그 어느 때보다도 유아교육 과 보육(이하 ‘유·보’) 통합론이 탄력을 받았고, 2014년에 들어오면서 본격적으로 유·보통합이 가시권에 들어오기 시작 하였다. 사실 유·보통합은 유·보 이원화에서 비롯된 여러 가지 문제를 해결하고, 유보 행·재정의 효율성을 극대화하여 정책목표를 달성하기 위해 추진하는 시대적 과제이다. 이미 20년 전부터 논의되어 왔지만, 거리를 좁히지 못하고 지금까지 끌어온 난제이다. 이제 막 유·보통합으로 첫걸음을 디디는 이 시점에서 유·보통합을 실현하는 제 일선인 유치원 현장을 돌아보고자 한다.
정부의 유·보통합 방향은 ‘거주 지역이나 소득에 관계없이, 집에서 가까운 거리에서, 양질의 교육·보육을, 원하는 시 간 동안, 저렴한 비용으로 제공받기 원하는 부모의 선택 편의성과 만족도를 제고하고, 영유아의 발달에 적합한 양질의 통 합적 서비스를 제공하기 위해, 즉, 영유아의 행복한 삶을 추구하는 가운데 부모의 선택권이 보장되도록 다양한 유·보통합 서비스를 제공하는 것’이라 하였다. 통합에 따른 현장의 혼란을 최소화하기 위해 단계별 추진 계획도 제시하였다. 1단계는 정보공시, 평가체계, 재무회계규칙 등 품질개선 기반 구축·조정을, 2단계는 현장 규제·운영환경 등 통합·정비방안 마 련을, 3단계는 교사, 재원, 관리부처 등의 통합·정비방안을 마련해나갈 예정이다.
Report
●●●
교육부나 보건복지부로 부처를 통합하면 ‘거주 지역이나 소득에 관계없이, 집에서 가까운 거리에서, 양질의 교육·보육 을, 원하는 시간 동안, 저렴한 비용으로 제공’ 받을 수 있을까? 만 0세부터 5세까지 모든 연령층의 영·유아를 한 기관에서 육아와 교육을 같이 하고, 교사의 자격 기준을 맞추면 ‘거주 지역이나 소득에 관계없이, 저렴한 비용으로 양질의 서비스를 제공’받을 수 있을까? 물론 그 기초를 다지는 것은 꼭 필요하다. 그러나 현장의 다양한 문제점들을 고려하지 않고 추진한다 면 유·보통합이 부모들에게 어떠한 양질의 교육·보육서비스를 제공할 수 있을지 의구심이 든다.
현재의 유·보통합에 따른 유치원 현장의 문제점
유치원과 어린이집은 너무도 다른 기관이다. 같은 것은 대상 연령이 만 3~5세인 유아를 교육·보육하는 것뿐이다. 이처 럼 서로 다른 기관을 통합함에 있어 정부의 유·보통합 목표를 이루기 위해서는 유치원의 다음과 같은 당면 과제를 반듯이 해결해야 한다.
- 유치원 시설기준에 대한 문제
2013년 서울지역에서 새로 유치원을 인가할 경우 무조건 교실의 면적(복도, 화장실 제외)만을 가지고 [80+3N]의 조건 을 만족시켜야 한다. 예를 들어, 교실에 화장실이 있다면 그 면적만큼 유아 수가 줄어든다. 즉, 화장실 면적을 줄여야 인가 정원을 제대로 받을 수 있는 것이다. 이는 어린이집 시설기준과는 매우 큰 차이가 있다.
또한, 만 0~2세 유아를 위한 교실확보도 큰 문제이다. 저연령 유아를 위한 교실을 마련하자면 지금의 교실을 리모델링 해야 하는데, 이에 대한 재정적 지원과 공사 기간 역시 확보해야 한다. 이렇듯 기본적으로 시설 문제가 해결되어야만 유치 원에서 만 3세 이하의 유아를 교육·보육할 수 있을 것이다.
- 재정지원의 시기적 문제
만 5세 누리과정이 2012년에 시작되면서 2013년부터 유치원에 다니는 만 3세~5세의 전체 유아가 22만 원의 누리과정 교육비를 지원받고 있다. 한국유치원총연합회에서 조사한 바에 따르면, 사립유치원은 평균 40여만 원의 교육비가 든다.
다시 말하면 수업료의 2/3의 비용을 지원받고 있는 셈이다. 그러나 실제로 누리과정의 지원금은 2013년 3월에는 3월 말 에 지급되었다.
올해도 역시 신입생이 입학하고 한 달이 지날 때까지 유치원 수업료 2/3에 해당하는 유치원 운영비가 아직 지원되지 않 고 있다. 유치원은 사립학교법상 차입을 할 수가 없다. 이에 따라 당장 지출되어야 하는 교사 월급은 물론이고 유아들의 교
육활동이나 급식 등을 해결하기가 쉽지 않다. 이러한 현장 상황을 고려하지 않는다면 정부의 ‘거주 지역이나 소득에 관계없 이, 집에서 가까운 거리에서, 양질의 교육·보육을, 원하는 시간동안, 저렴한 비용으로 제공’의 명목하에 국가 재정을 추가 로 투입하지 않는 유·보통합은 향후 어려움이 있을 수밖에 없다. 합리적인 유·보통합을 이루려면 우선 이에 합당한 충분 한 재정 마련이 필수이다.
- 교사(敎師) 확보에 대한 문제
유치원의 교사는 만 3세 이하의 유아에 대한 교육경험이 전무하다. 교사 입장에서 보면 저연령 유아들을 맡기가 매우 힘 들 것으로 본다. 어린이집 교사는 저연령 유아들에게 보육교사를 두어 교육할 수 있지만, 유치원은 불가능하다. 이는 유치 원 운영비의 증가로 교육비 상승시키는 결과를 가져 올 수밖에 없다.
위에서 제시한 문제뿐만 아니라 ‘누리과정 운영시간의 문제’, ‘유치원 인가 및 관리에 대한 문제’, ‘수업료 책정에 대한 문 제’, ‘입학방법(추첨식)의 문제’ 등 현장에서 해결되어야 할 과제가 많이 남아 있다.
나가는 말
건물을 지을 때도 기초 공사가 중요하듯이 유·보통합이라는 시대적 숙원을 이루어 내려면, 그 기초 공사로 부처통합, 재무회계규칙, 평가통합, 교원의 자질향상 등 지금 정부에서 중요하다고 보는 일이 현장에서도 역시 매우 중요한 일이라고 본다. 그러나 숲만 보고 그 안의 나무를 보지 않는다면 그 숲은 완성될 수 없듯이 누구를 위한 유·보통합인지를 확실히 해 야 할 것이다. 학부모의 입장만을 고려한 유·보통합에는 분명히 한계가 있다. 정책의 시각을 조금만 달리하면 모두가 행 복한 유·보통합을 할 수 있다. 즉, 학부모의 입장뿐만 아니라 교사의 입장에도 시선을 돌리면 모든 걸림돌이 해결될 수 있 다는 것이다.
교사가 유아들을 위해 열심히 수업준비를 하고, 즐겁게 교육한다면 유아들은 행복해 할 것이고. 유아들이 행복하면 학부 모들은 당연히 행복해질 것이다. 바로 무엇에 초점을 맞춘 정책을 추진하느냐에 따라 갈등과 대립이 아닌 화합과 소통으로 모두의 축복 속에 유·보통합을 완성할 수 있는 것이다. 유·보통합을 해야 하는 가장 큰 목적이 ‘유아의 행복’에 있어야 하 고 그 ‘행복한 유아’를 만들기 위해서는 현장의 문제가 해결되어야 한다. 그래야 그 ‘행복한 유아를 보는 학부모가 행복해 질 것이다.’라는 현장의 목소리에 귀 기울여야 하는 이유가 여기에 있다.
●●●
Report
현장에서 보는 유·보통합에 거는 기대와 우려: 어린이집을 중심으로
김광하 | 강릉 신사임당어린이집 원장 E-mail: [email protected]
현 정부는 유·보통합에 대해 적극적인 자세를 보이고 있다. 그러나 아직은 의견이 분분한 가운데 정확한 정책적 협의점을 도출하지 못하고 있어 일선 현장에서는 우려의 목소리가 나오고 있는 실정이다. 이에 따라 유·보통합이 현장에 적용되기까지에는 많은 과제들이 선행되어야 할 것이다.
첫째, 보육교사의 처우개선이 우선되어야 한다. 현재 유치원 공통과정인 누리과정을 통해 교육과정상의 통합은 이 루어지고 있으나 교사들의 처우는 개선되지 못한 상황이다. 행정부처가 다르다는 이유로 같은 교육과정을 지도함에 도 보육교사는 유치원교사에 비해 낮은 처우를 받고 있다. 유치원 교사와 비교하여 더 많은 시간을 근무하고 있음에 도 어린이집에 근무하는 보육교사라는 이유로 물질적으로나 사회적으로 차별을 받는 것이다. 누리과정에 대해 많은 홍보를 하고 있으나 아직도 어린이집을 보육만 하는 탁아소의 개념으로 생각하는 학부모들이 있어 교사로서의 자긍 심이 떨어지기도 한다. 이러한 시선들은 교사수급에 어려움을 주기도 한다. 더 좋은 대우를 받는 곳을 택할 수밖에 없는 것이 교사들의 현실이다. 정부는 교사의 자격을 정비하고 유치원과 어린이집 교사 양성체계를 연계하는 작업을 진행할 예정이라고 발표하였다. 그러나 보육교사의 경우 학력, 자격증 등에서 유치원 교사와 차이가 크기 때문에 이 러한 문제를 어떠한 방식으로 해결해 나갈지도 큰 과제이다. 이에 교사들의 처우개선을 위한 제도적 방안 마련이 시 급하다. 즉 유·보통합으로 인하여 열악한 어린이집과 보육교사의 처우가 개선되어야만 성공적인 유·보통합이 이루
어졌다고 할 수 있다.
둘째, 시설에 대한 정비가 필요하다. 어린이집은 다양한 규모로 운영되고 있다. 유치원과정을 운영하기에 이미 충 분한 시설을 갖춘 어린이집들도 있고, 개보수가 필요한 어린이집들도 있다. 이에 대해 각 어린이집에서 시설 정비에 대한 부담이 많아진다면 어린이집은 유·보통합에 부정적일 수도 있다. 어린이집은 정부의 지원 없이 유치원과 비슷 한 규모의 시설로 정비해 간다는 것은 쉽게 결정할 수 있는 사항이 아니기 때문이다. 곧 정부는 시설기준에 대한 내 용을 발표할 것이다. 이때 정부의 지원이 선행되지 않는다면 많은 현장의 불만이 있을 것으로 생각된다. 각 부처 간 에 협의를 통해, 바람직한 방안이 모색되기를 기대한다.
셋째, 각 기관 간의 소통이 필요하다. 현재 부처 간 행정 미통합으로 정부의 예산, 인력, 행정력 등 낭비가 큰 실정 이다. 유·보통합은 정부차원에서는 운영체계의 일원화에 따른 경비 절감으로 행정 효율의 극대화를 도모할 수 있으 며, 학부모의 입장에서는 기관선택에 따른 혼란을 최소화할 수 있다는 장점이 있다. 유·보통합은 우리 아이들을 좀 더 효율적인 환경에서 교육·보육하고자 내놓은 정책이다. 가장 우선시 되어야 할 것은 우리 아이들을 향한 공통된 하나의 마음이다. 이를 위해 유치원과 어린이집 상호 간에 서로 소통하며 유·보통합으로 인한 문제와 해결책을 충 분히 논의해야 서로 도움이 되는 유·보통합이 될 수 있다. 어느 한쪽의 이익만을 추구하는 것이 아니라 공통의 입장 을 대변할 수 있는 하나된 가이드라인을 잘 만들어 내어 성공적인 유·보통합이 될 수 있도록 서로 협력해야 한다.
결론적으로, 유·보통합은 이원화되어 있는 유치원과정의 유아교육과 어린이집과정의 보육 간의 격차를 해소하기 위해서 어느 한쪽이라도 소홀히 다루어져서는 안 된다. 유·보통합이 성공적으로 이루어지기 위해서는 보육교사의 처우개선, 시설에 대한 정비, 각 기관 간의 소통이 원활히 이루어져야 한다. 즉, 학부모들이 안심하며 직장생활을 하 고 시설에 만족해야 하며, 교사와 원장도 직업에 만족하고 행복할 수 있어야 성공적인 유·보통합이 될 것이다.
시작하며
2012년부터 우리나라 유아교육과 보육현장에서는 5세 누리과정이, 2013년에는 3~5세 연령별 누리과정이 전격 적으로 시행되었다. 이로써 그동안 유치원 교육과정과 어린이집 표준보육과정에 따라 서로 다른 교육, 보육과정을 제공받았던 유아들이 공통과정에 의해 질 높은 서비스를 동일하게 제공받을 수 있게 되었다. 또한, 학회 수준에서의 논의에 머물러 있던 유·보통합 문제를 국가적 차원에서 논의할 수 있는 현실적 여건을 마련하였다는 점에서 그 의미 가 매우 크다고 볼 수 있다. 현 정부가 지난 2월에 영유아 교육·보육통합추진단을 출범시킴으로써 유·보통합에 적 극적인 노력을 기울이고 있는 것이 그 예이다. 이러한 시점에서 사회문화적 특성을 반영하여 유아교육과 보육을 성 공적으로 통합한 OECD 국가들의 사례를 살펴보는 일은 우리나라 유·보통합 진행과정에 유용한 시사점을 제공해 줄 수 있을 것이다. 이 글에서는 유아들의 학습 방식뿐 아니라, 다양한 문화적, 역사적, 정치적 요인들을 고려하여 일궈낸 뉴질랜드의 유아교육·보육통합의 배경과 추진과정을 알아보고, 그 성공적 요인을 살펴보고자 한다.
뉴질랜드의 유·보통합 추진과정과 특징
뉴질랜드 유아교육의 역사는 1889년 남섬의 더니든(Dunedin)에서 맞벌이 빈곤가정 유아들을 위한 유치원이 설 립되면서 시작되었다. 최초의 보육시설 역시 빈곤층 취업모들의 자녀를 위한 것으로, 1908년 가톨릭교회가 주체가
●●●
되어 수도 웰링턴에서 문을 열었다. 20세기 초반 유치원은 프뢰벨 사상과 놀이 개념 등 서구 사상을 도입하고 전국 적으로 확장되었으나 보육시설은 주로 어머니들이 낮 시간 동안 타인의 아이를 돌보는 탁아소 경영과 같은 임시방편 적인 방식으로 발달하였다. 이렇게 두 기관은 시작부터 평행선을 그려왔다.
그러나 1984년, 짧은 기간의 공고를 통해 실시된 소위 ‘스냅선거(snap election)’ 후 국민당에서 노동당으로 정 권이 바뀌면서, 뉴질랜드는 급격한 사회·정치적 변화를 겪었고 상황은 달라졌다. 20세기 후반 뉴질랜드에서 유아 교육과 보육의 문제는 정치권의 주요 이슈였는데, 시장적 접근과 자유경쟁을 지지하는 재무부의 견해와 달리 노동 당은 유아교육분야의 개혁이 필요하며, 정부가 이 분야에 더 많이 투자해야 한다는 확고한 신념을 가지고 있었다.
유·보통합은 이러한 관점을 지닌 노동당 정부가 David Lange 총리의 지휘 하에 시행한 여러 교육개혁 중 하나이 며, 1986년 보육에 관한 관리감독을 사회복지부(Department of Social Welfare)에서 교육부(Ministry of Education)로 이관하면서 본격적으로 시작되었다. 보육의 질이 유치원교육의 질에 미치지 못하는 것에 대한 많은 걱정과 불만의 목소리가 이러한 결정을 가속화시키는 데 일조하였다. 이로써 1970년대까지 이원화된 체제를 유지하 던 유아교육과 보육의 행·재정적 체제가 교육부라는 하나의 부서로 통합되었고, 유아교육과 보육서비스가 모두 정 부의 재정지원을 받게 되었다. 또한, 법인설립허가, 법적규제, 재정지원, 교사연수, 교육과정 등을 포함하여 영유아 와 관련한 모든 사안에 대해 교육부가 책무를 가지게 되었다.
1990년에는 뉴질랜드에서 가장 영향력 있는 유아교육 단체들이 연합하여 통합 유아교육단체(the Combined Early Childhood Union of Aotearoa)를 결성함으로써, 유아교육과 보육영역의 개혁과 통합은 더욱 탄력 을 받게 되었다. 진보적이고 개혁적 성향의 이 단체는 다양하고 광범위한 이슈들에 대해 자신들의 주장을 관철하 고자 노력했다. 여기에는 유아교육·보육서비스의 다양성, 형평성, 이중문화주의 지지, 교직원연수 및 적절한 보 수, 교사자격 기준을 3년제 학위취득자로 강화하는 문제, 특별한 요구를 지닌 유아들에 대한 통합교육(inclusive education) 지지 등이 포함되었다.
이러한 노력의 결과, 1989년 영유아교사 자격요건을 level 7에 해당하는 3년 이상의 학위과정을 마친 자격증 취 득자로 강화하는 안을 도출하였다. 또한, 유·보통합의 연속선상에서 1990년 뉴질랜드 정부는 유아교육과정 개혁 안을 제출하는 것과 함께, 교육과정 개발팀을 출범시켰다. 이 개발팀에는 오타고 대학의 Helen May와 와이카토 대학의 Margaret Carr가 주축이 되고, 학부모 단체, 마오리 유아교육단체 등 유아교육을 대표하는 다양한 주체가 참여하였다. 그리하여 1993년 뉴질랜드 국가수준 유아교육과정인 ‘테 와리키’ 교육과정의 초안을 시범적으로 배부 하였다. 테 와리키란 마오리 원주민 언어로 ‘잘 짜여진 매트’라는 뜻으로, 교육과정이 다양한 유아교육·보육서비스 의 구조 및 철학과 함께 그 원리, 방향, 목적 등에 있어서 잘 조화를 이룬다는 함축적 의미가 있다.
테 와리키 교육과정은 이후 많은 수정을 거쳐 1996년에 최종본이 보급되었다. 테 와리키는 출생부터 5세까지의 모든 뉴질랜드 영유아들을 위한 것이며, Kohanga Reo centers(마오리 언어유아학교)에서도 사용할 수 있도록 마오리어로 쓰인 부분을 포함하고 있다는 점에서 유아교육과 보육을 아우르고 있을 뿐 아니라 다분히 이중문화적이 라고 볼 수 있다. 테 와리키 교육과정이 유아교육과 보육기관에 제공되면서 교육부는, 교사들이 테 와리키 교육과정 을 잘 운영할 수 있도록 하기 위해, 특히 테 와리키 교육과정을 사용하여 평가하는 방법에 중점을 둔 교사연수 제공 에 재정적 지원을 아끼지 않았다. 또한 마오리와 태평양제도 유아들을 지원하기 위한 구체적인 교사교육 프로그램의 개발과 교사교육 프로그램에 참여하는 학생들에게 지원하는 장학금을 대폭 확대하였다.
2012년 교육부는 2002~2012년 기간 동안 유아교육을 위한 전략계획인 『Pathways to the future』를 발간했 다. 여기에는 ‘질 높은 유아교육서비스 참여를 증가시키는 것’, ‘유아교육 서비스의 질을 향상시키는 것’, ‘협력적 관 계를 증진시키는 것’이라는 세 가지 목표가 포함되어있다. 이 목표를 달성하기 위해 정부는 유아교사 자격증 또는 마 오리와 태평양제도 교사교육 자격증을 취득하고자 하는 교직원들에게 필요한 비용을 지급하고 자격을 갖춘 교직원 수가 많은 센터에 재정지원을 확대함으로써, 교사들의 전문성 발달을 꾀했다. 또한, 인가된 유아교육기관의 교사들 은 2005년까지 모두 3년 이상의 교사교육과정 수료증을 소지하도록 규정을 바꾸었다. 2007년에는 유아교육·보육 참여율을 높이기 위한 목적으로 모든 3~4세 유아들이 주 20시간 무상으로 유아교육·보육서비스를 이용할 수 있는
‘무상 유아교육·보육 20시간’을 도입하였다. 이에 더하여 1989년 뉴질랜드의 교육개혁 과정에서 설립된 정부의 독 립기관인 교육평가청(ERO: Education Review Office)이 유아교육과 보육기관을 주기적으로 평가함으로써 서 비스의 질을 개선하고자 노력하고 있다. 이렇게 정부의 전폭적인 지원과 기관, 문화, 출신 지역이 다양한 주체들의 목소리가 함께 어우러져 이루어낸 유·보통합을 통해 뉴질랜드는 더 힘을 발휘할 수 있는, 전문적이고 응집력 있는 유아교육네트워크를 형성함으로써 유아교육 선진국으로서의 면모를 보여주고 있다.
뉴질랜드 유·보통합의 성공 요인: 시사점
뉴질랜드 유·보통합을 성공적으로 이끈 요인은 무엇인지 알아봄으로써, 앞으로 전개될 우리나라 유·보통합을 위 한 시사점을 얻을 수 있을 것이다.
첫째, 유아교육과 보육에 관한 모든 이슈를 교육부가 관리하고 책임지도록 함으로써 영유아와 그 가족을 지원하기 위한 응집력을 갖게 되었다.
둘째, 다양한 문화 구성원들의 참여를 통해 복합적인 문화, 철학, 요구를 반영하는 국가수준의 공통교육과정을 개
●●●
셋째, 교사자격 기준을 최소 3년 이상의 교사교육과정을 마친 자로 강화함으로써, 0세부터 5세까지의 모든 영유 아가 자격을 갖춘 교사로부터 보호와 교육을 받도록 하였다.
넷째, 국가수준의 테 와리키(Te whãriki) 교육과정 운영과 평가를 위한 교사연수를 적극적으로 지원하고, 자격기 준을 3년 이상 학사학위 소지자로 강화하고, 이원화되어 있던 교사교육 프로그램을 통합하였다.
다섯째, 평가전문 독립기관인 교육평가청에서 주기적인 평가를 실시함으로써, 유아교육·보육 서비스의 질 관리 를 위해 노력하였다.
여섯째, 유아교육·보육 통합을 통해 유아교육과 보육서비스의 질을 향상시키고자 정부차원에서의 충분한 재정지 원이 이루어졌다.
마치며
뉴질랜드의 사례에서 보았듯이, 유·보통합은 정부의 적극적 주도와 다양한 주체들의 협력으로 이루어질 수 있다.
또한, 유·보통합은 어느 한 시점에 간단하게 시행될 수 있는 문제가 아니다. 교육과정의 통합, 이에 따른 교사연수 및 자격 강화, 교사양성과정의 재정비, 서비스를 제공받는 영유아에 대한 재정적 지원, 관할 부서의 통합, 질 관리를 위한 모니터링 체제 구축 등을 체계적이고 단계적으로 실행함으로써 더 성공적인 유·보통합이 이루어질 수 있을 것 이다. 그러나 이 모든 것은 영유아의 행복한 미래를 위한 것이라는 점을 우리는 시작부터 끝까지 잊지 말아야 할 것 이다.
●●●
스웨덴 영유아교육의 전통은 ‘보육’(educare)
스웨덴 영유아교육은 영유아의 요구, 영유아를 위한 취학 전 센터의 가정 모델, 그리고 영유아의 총체적 발달과 안 녕을 위한 체계적이며 통합적 접근으로 국제적인 인정을 받아왔다(O’Dowd, 2013). 특히 보호, 양육, 교육을 통합 한 스웨덴의 영유아교육 사례는 우리나라 통합의 담론에 많은 영향을 미쳐왔다(강경희, 전홍주, 2013; 박창현, 박 선영, 김영주, 윤경옥, 2010; 문무경, 2006; 정선아, 2007). 즉, 스웨덴의 통합 사례는 영유아보육과 유아교육 이 교육 부처의 관할로 통합되어 ‘보육’이 ‘교육’에 포함되어야 한다는 유아교육계의 주장에 유리하게 영향을 미친 반 면에, 스웨덴의 실제 영유아교육이 가정 모델을 지향하며 학습과 놀이, 민주적 가치, 평등, 가정과 유아기관이 협력 하는 아동중심 환경을 강조하는 ‘보육’의 특성은 ‘보육(educare)’으로 통합되어야 한다는 보육계의 주장에 힘을 실어 주기도 하였다.
그러나 실제 스웨덴의 교육부 관할의 통합은 영유아교육과 학교교육의 연계성을 높여 각 단계의 교육이 학습자에 게 연속적인 경험을 제공할 수 있도록 하는 데 방점이 있었다. 의무교육 이전 1~5세 영유아가 교육을 받는 취학전 학교의 교육과정은 영유아가 성취해야 할 교육목표를 국가수준에서 제공하지 않았고 단위 기관의 차원에서 성취 목 표를 수립하였다. 또한, 개별 유아의 성취를 평가하는 대신 학습과 놀이 과정에 대한 기록작업이 평가의 도구가 되었 다. 즉, 스웨덴의 영유아교육 통합은 학습과 발달이 매우 밀접하게 관련되어 있는 영유아기의 특성에 적합하도록 하 였으며, 영유아교육은 학습, 보호, 양육이 일상에서 함께 어우러지는 총체적 접근으로써 ‘보육’(educare)의 전통을 기반으로 하는 특성을 유지하여왔다(O’Dowd, 2013; Vallberg, 2006). 스웨덴 취학전학교의 전통은 영유아를 타인과의 관계에서 성장하려는 욕구를 지닌 존재로 인정하고 이를 충족할 수 있도록 놀이와 타인과의 협력을 통해 발 달과 학습이 일어나도록 하는 ‘보육’에 있었다(O’Dowd, 2013; UNESCO, 2010).
스웨덴 영유아교육의 개혁과 전통의 변화
2006년 새 정부가 들어서면서 4개 정당이 공포한 교육개혁안의 핵심은 가족의 다양한 요구를 인정하여 취학전학 교와 아동보호의 유형을 자유롭게 선택할 기회를 제공한다는 데 있었다. 부모의 아동양육 형태의 다양화는 교육을 시장에 개방하는 정책으로 이어졌다(O’DOwd, 2013). 또한, 취학전학교는 취학 준비기관으로써의 역할 수행이 강 조되었고, 놀이 형태나 언어와 수학적 발달을 교육목표에 명시하여 교육적 기능을 강화하였다. 이는 3세 유아부터 취학전 교육의 보편적 수혜대상이 되도록 하는 정책으로 이어졌다. 교육을 담당하는 취학전 교사의 책임도 강조하였 으며, 이를 위하여 기존의 통합교사양성제도 대신 교사의 자격을 취학전학교(1~5세), 취학전교실(6세), 1~3학년,
4~6학년, 방과후(6세~6학년) 등 학생의 연령별로 구분하였다. 취학전학교 교사는 3년의 학사학위, 초등 1~3학년 교사 및 그 외의 연령대 교사는 4년의 석사학위자로 그 자격을 차별화하였다(OECD, 2010). 이는 기존의 교사양성 기간과 과정(취학 전 학교, 취학 전 교실, 방과후교실)을 유사하게 하여 담당하는 학생의 연령에 대한 선택권을 교사 에게 줌으로써 영유아시기 담당교사의 학력과 의무학교 교사와의 차별을 줄였다.
한편, 평가의 주요한 도구였던 기록작업(pedagogical documentation)보다는 개별 영유아의 발달을 기록하 고 이를 목표와 관련하여 평가하도록 하고 있다. 여전히 취학전학교의 교육과정은 “보육”(educare)에 기반하고 있 다고 밝히고 있으나 영유아의 개별화된 학습 성취가 강조되면서 진단과 평가가 더욱 중시되고 있다. 이러한 교육개 혁의 결과, 스웨덴의 취학전학교의 교육에 대한 논쟁이 벌어지고 있다: “취학전교육(영유아교육)에 교육내용이 존재 하는가? 그렇다면 무엇으로 이를 조직할 것인가? 특정지식을 가리치고 평가해야 하는가?”(OECD, 2010). 현재 스 웨덴은 취학전학교의 영유아교육에 대한 근원적인 질문을 던지고 있다. 스웨덴의 교육개혁은 취학전학교의 ‘보호’ 서 비스를 강조하면서도 ‘학습’의 개념을 학교 준비교육으로 축소하여 그 지향점이 상충하고 있음을 스스로 드러내고 있 다. 스웨덴 영유아교육의 전통인 보호, 양육, 학습이 유기적으로 통합되는 ‘보육’(educare)의 역사성이 흔들리고 있 는 것이다.
영유아의 요구에 기반한 유·보통합
최근 OECD(2012)의 Starting Strong III편에서는 다시금 영유아교육의 지향점을 학교 준비교육으로 강조하 는 학문적 교육과정 모델과 영유아기 특성에 적합한 총체적 교육과정 모델(스웨덴의 전통)의 효과를 제시하였다. 학 문적 교육과정 모델은 유아의 IQ, 문해와 수개념, 구체적 지식, 단기성과 영역에서의 효과가 높은 반면, 총체적 교 육과정 모델은 유아의 학습동기, 창의성, 독립성, 자신감, 일반적 지식, 주도성, 장기성과 영역에서 효과가 높은 것 으로 나타났다. 이러한 결과는 영유아를 어떠한 존재로 바라볼지에 대한 논쟁으로 우리를 끌고 간다. 한 국가의 미래 를 위해 영유아는 다음 단계의 준비를 위하여 성인과 사회적 요구에 의해 키워져야 하는지, 아니면 영유아는 이 시기 자체의 완결성을 보장받으며 자신의 요구에 따라 또래, 성인, 환경과 상호작용하며 능동적인 학습의 주도자로 살아 가도록 해야 할지를 성인이 결정하여야 한다. 진행형인 스웨덴의 교육개혁은 성인과 사회적 요구에 의하여 영유아의 요구를 정의하고 제한하여 학문적 교육과정의 도입을 적극 추진하고 있다. 스웨덴의 사회적 불안정, 인종 갈등, 경 제 문제 등으로 나타나는 성인과 사회적 요구가 영유아의 요구에 철저하게 기반하였던 스웨덴의 전통적인 영유아교 육을 위협하고 있다(O’Dowd, 2013).
●●●
이러한 스웨덴의 상황은 보육과 유아교육을 통합하기 위한 엔진을 가동한 우리의 현실에 많은 시사점을 제공한다.
우리의 통합 동력은 성인의 요구에 기반하는지 혹은 영유아의 요구에 기반하는지를 자문하게 한다. 영유아의 교과
‘학습’으로 축소된 교육을 위하여 통합이 필요하다는 지나친 논리는 성인, 사회적, 영유아의 요구 중 무엇인지에 대한 자문이 필요함을 스웨덴의 사례가 보여주고 있다.
[참고문헌]
- 강경희, 전홍주(2013). 스웨덴, 영국, 프랑스, 핀란드, 한국의 양육지원정책 변화 분석: 현금지원 정책, 보육시설서시븟 정책, 조세혜택 정책을 중심으로.
유아교육학논집, 17(6), 283-304.
- 문무경(2006). 스웨덴의 육아정책: 유아교육과 보육, 학교교육의 통합을 중심으로. 서울:육아정책개발센터.
- 박창현, 박선영, 김영주, 윤경옥(2010). 스웨덴의 영유아교육·보육 통합이 한국 영유아정책에 주는 함의: 스웨덴 유아학교의 정치학을 중심으로. 유아 교육학논집, 14(4), 69-90.
- 정선아(2007). 스웨덴의 유아교육보육 통합 정책: 유아의 권린의 삶의 관점에서. 유아교연구, 27(6), 101-124.
- O'Dowd, M. (2013). Early Childhood Education in Sweden: The market curriculum 2000-2013 Revista Espanola de Educacion, 21, 83-113.
- OECD(2012). Starting Strong III: A quality toolbox for early childhood education and care. OECD.
- UNESCO(2010). Caring and learning together: A case study of Sweden. UNESCO. Early childhood and family series n 20.
- Vallberg Roth, A.-C. (2006). Early childhood curricula in Sweden from the 1850s to the present. International Journal of Early Childhood, 38(1). 77-98.
우리나라의 영유아 보육 및 교육정책은 사회적 관심이 증대하면서 정책 내용과 예산도 지속해서 확대 및 변화되어 왔다. 특히 현정부 는 유아교육과 보육으로 이원화되어 있는 현 체제를 행·재정의 효율적 운영과 유아교육의 질 제고를 위하여 통합·관리하고자, 영유아 교육보육통합추진단을 출범시켜 단계별 정책을 추진하고 있다. 아래에서는 우리나라의 연도별·설립별 유치원 및 어린이집 현황과 유아 교육기관의 취원율을 살펴보고자 한다.
우리나라의 전체 유아교육기관 수는 2013년 기준으로 볼 때 유치원이 8,678개원, 어린이집이 43,770개소로 총 52,448개이다. 어린이집 이 유치원보다 약 5배 정도 많이 설립·운영 중에 있다. 유치원의 경우, 1995년 8,960개, 2000년 8,494개, 2005년 8,275개로 가모하는 추 세를 보이다가 이 후 다시 조금씩 증가하여 2010년 8,388개, 2011년 8,424개, 2012년 8,538개, 2013년 8,678개로 증가한 것으로 나타났다.
설립별로 살펴보면, 2000년까지 전체 유치원 중 사립유치원이 국·공립유치원보다 다소 높은 비율을 차지하고 있었으나, 2005년부터 는 국·공립유치원 비율이 더 증가하여 2013년 기준으로 볼 때, 국·공립유치원이 4,577개로 전체의 52.7%를 차지하였고, 사립유치원이 4,101개로 47.3%로 나타났다.
<표1> 연도별 설립별 유치원 수(2013년) (단위 : 개원)
유치원 및 어린이집 관련 통계
한국교육개발원 | 교육정책네트워크연구실 E-mail: [email protected]
연도 계 국공립 사립
2013 8,678 4,577 4,101
2012 8,538 4,525 4,013
2011 8,424 4,502 3,922
2010 8,388 4,501 3,887
2009 8,373 4,493 3,880
2008 8,344 4,483 3,861
2007 8,294 4,448 3,846
2006 8,290 4,460 3,830
2005 8,275 4,412 3,863
2000 8,494 4,176 4,318
1995 8,960 4,417 4,543
●●●
어린이집은 1995년 9,085개에서 급증하기 시작하여 2000년 19,276개, 2005년 28,367개, 2010년 39,842개로 나타났으며, 2013년 현재 에는 43,770개에 이르렀다. 설립형태별로 보면, 1995년의 경우, 전체 어린이집 중 가정어린이집이 전체의 42.3%인 3,844개, 민간어린이 집이 34.9%인 3,175개, 국·공립어린이집이 전체의 11.3%인 1,029개, 사회복지법인 어린이집이 10.2%인 928개를 차지하였다. 이후 민간 과 가정의 어린이집이 급속히 증가하여 2005년에는 민간어린이집이 전체의 46.5%(12,769개), 가정어린이집이 40.0%(11,346개), 사회복지 법인어린이집 5.3%(1,495개), 국공립어린이집 5.2%(1,473개)로 나타났다. 2013년 현재에는 가정어린이집이 전체의 절반 이상인 54.0%로 23,632개소가 있고, 민간어린이집이 33.7%(14,751개), 국공립어린이집이 5.3%(2,332개소)를 차지하고 있다.
<표2> 연도별 설립별 어린이집 수(2013년) (단위 : 개소,%)
다음으로 유치원과 어린이집의 취원율을 살펴보면, 2012년에는 만 3~5세 유아의 87.6%가 취원하였으며, 2013년에는 89.6%로 증가
연도 계 국·공립
어린이집
사회복지 법인 어린이집
법인·단체 등
어린이집 민간
어린이집 가정
어린이집 부모협동
어린이집 직장 어린이집
2013 43,770 2,332 1,439 868 14,751 23,632 129 619
100.0 5.3 3.3 2.0 33.7 54.0 0.3 1.4
2012 42,527 2,203 1,444 869 14,440 22,935 113 523
100.0 5.2 3.4 2.0 34.0 53.9 0.3 1.2
2011 39,842 2,116 1,462 870 14,134 20,722 89 449
100.0 5.3 3.7 2.2 35.5 52.0 0.2 1.1
2010 38,021 2,034 1,468 888 13,789 19,367 74 401
100.0 5.3 3.9 2.3 36.3 50.9 0.2 1.1
2009 35,550 1,917 1,470 935 13,433 17,359 66 370
100.0 5.4 4.1 2.6 37.8 48.8 0.2 1.0
2008 33,499 1,826 1,458 969 13,306 15,525 65 350
100.0 5.5 4.4 2.9 39.7 46.3 0.2 1.0
2007 30,856 1,748 1,460 1,002 13,081 13,184 61 320
100.0 5.7 4.7 3.2 42.4 42.7 0.2 1.0
2006 29,233 1,643 1,475 1,066 12,864 11,828 59 298
100.0 5.6 5.0 3.6 44.0 40.5 0.2 1.0
2005 28,367 1,473 1,495 979 12,769 11,346 42 263
100.0 5.2 5.3 3.5 45.0 40.0 0.1 0.9
2000 19,276 1,295 2,010 324 8,970 6,473 미분류 204
100.0 6.7 10.4 1.7 46.5 33.6 - 1.1
1995 9,085 1,029 928 22 3,175 3,844 미분류 87
100.0 11.3 10.2 0.2 34.9 42.3 - 1.0
보건복지부(2013). 2013년 보육통계.
