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최근 주택이나 토지 등의 부동산 자산의 소유에 따른 계층 간 불평등과 이에 따른 주 거 불안정은 주요 사회이슈가 되고 있다. 부동산 자산의 불평등과 주거 불안정은 사 회적 이동을 가로막아 정치, 경제, 사회, 문화 등 다양한 경로를 통해 부정적인 영향 을 끼침으로써 사회통합을 저해한다(이형찬 외 2020, 3). 현재 전체 2,309만 세대 중 61.2%(1,413만 세대)가 토지를 소유하고 있다(국토교통부 2021). 이중 전국 10% 세대 가 전체 사유지의 77.6%를 소유하고 있으며 이들의 소유 비율은 증가하고 있어 토지 소유의 편중이 고착화되고 있다(김승종 2020, 299).한편 계층 간 불평등이 심화되고 있는 상황에서 주택시장이 불안정할수록 사회안 전망으로서 주거복지의 중요성은 더욱 강조되고 있다. 새 정부에서는 공공임대주택, 주거급여 등 개별적인 프로그램에 대한 목표 설정에 앞서 주거복지 전반의 정책목표, 정책대상 및 배분체계, 주거복지 프로그램의 역할과 상호 연계방안 등에 대한 방향 설정이 필요하다.
새 정부에서 공공임대주택은 당분간 현재 공급수준을 유지해야 하며, 배분체계 및 유 형 통합, 지자체 역할 강화와 관련한 논의가 필요하다. 공공임대주택 정책대상 가구
사회안전망 구축과 공공성 강화를 위한 주택토지정책
이형찬 국토연구원 주택·토지연구본부장 ([email protected]) 박미선 국토연구원 주거정책연구센터장 ([email protected]) 김승종 국토연구원 연구위원 ([email protected])
이길제 국토연구원 부연구위원 ([email protected])
계층 간 불평등과 불안정에 따른 사회안전망 구축
지속적인 공공임대 주택 정책 추진
special issue
1989년 2012년 2016년 2020년
76.9 76.3 76.7 77.6
표 1 상위 10% 세대의 사유지 소유 비율
구분 비율(%)
주: 1989년 사유지 소유 비율은 인구 기준임.
자료: 국토교통통계누리(http://stat.molit.go.kr); 토지공개념위원회(1989, 35); 김승종(2020, 299)를 바탕으로 작성.
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규모와 재고 수준을 고려하여 지속적인 공급이 필요하다. 공공임대주택 정책대상 범 위가 점차 확대되고 있는 상황에서 적정 정책대상 범위와 배분 비율에 대한 논의가 이루어져야 하며, 지역별 여건 차이를 고려하여 지자체 권한을 강화하는 방향으로 개 선되어야 한다. 문재인 정부에서 추진한 공공임대주택 유형 통합이 또 하나의 새로운 유형이 되는 것이 아니고, 전체 공공임대주택을 포괄할 수 있도록 기존 공공임대주택 (건설형, 매입형)과의 통합을 위한 구체적인 로드맵을 제시할 필요가 있다. 공공임대 주택 면적 상향 및 품질 향상, 관리 강화와 그린 리모델링, 사회적 혼합(social mix) 등을 통한 인식 개선과 공공임대주택의 공급주체 다변화, 유형 통합과 연계한 대기자 명부도 해결해야 하는 주요 이슈이다.
새 정부에서도 주거급여의 핵심적인 정책방향인 지원대상 확대, 보장수준 강화, 실효 성 확보를 지속적으로 유지하고 강화할 필요가 있다. 이를 위해 지원대상 확대 측면 에서 선정기준을 제2차 기초생활보장종합계획 목표인 기준중위소득 50%까지 상향 (‘22년 기준중위소득 46%)하며, 이와 연계하여 자기부담률(30%) 하향 조정을 검토할 필요가 있다. 보장수준 강화 측면에서는 현재 임대료만을 보장하는 임차급여를, 최저 주거비 관점에서 임대료 외 관리비, 이사비 등을 포괄하는 주거비용 보장으로 확대할 필요가 있다. 실효성 확보 측면에서 주거급여 수급가구에 대한 주거상향 지원사업 확 대를 통해 주거비 부담 완화뿐만 아니라 주거수준 향상에 기여할 수 있다. 현재 수요 자 측면의 주거비 보조제도는 최저소득계층에 대한 주거급여, 중저소득층을 위한 전 세자금 대출로 크게 구분할 수 있으나 주거급여와 전세자금 대출 사이의 사각지대를 위한 월세지원 제도의 도입을 검토(일정 수준 이상 품질이 확보된 민간임대주택을 대 상으로 지원)할 필요가 있다.
코로나19로 시작된 경제적 충격에 취약한 위기가구가 증가하고 있으나 기존 주거정 책 대상에서 정의되지 못하는 이유로 지원이 쉽지 않다. 경제위기와 양극화에 대응하 여, 주거정책의 대응 범위를 확대하고 취약가구에게 안전망 기능을 제공하는 주거정 책으로 재구조화해야 한다. 새 정부에서 주거위기 가구에 대한 실태 조사 실시, 위기 사전 탐지 체계 구축, 기존 사회보장 데이터 연계 및 주거위기 내용 강화, 주거지원 서비스 신설 및 정부 지원을 기대한다. 또한 주거복지 전달체계로 주요한 역할을 하 는 주거복지센터의 설립과 운영에 정부 예산을 지원하여 주거위기가구 상담 및 조직 안정화와 자원 연계를 활성화할 필요가 있다. 주거지원 서비스를 통하여 지역사회 계 속 거주를 지원하거나, 공공임대주택에 서비스를 추가하여 시설로의 진입을 예방하 는 정책이 요구된다. 또한 주택의 공급은 국토교통부, 서비스의 제공은 보건복지부라 는 이분법적 접근이 아니라 주거위기가구에 대한 지원체계 구축과 정책 협업이 필요 하다.
주거급여정책 유지 강화
주거위기가구
대응
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토지와 관련해서는 경제적 불평등을 완화하는 방안을 모색해야 한다. 우선 토지 소유 의 편중을 완화하고, 헌법상 토지공개념을 실현할 수 있도록 토지소유현황 조사 추진 및 토지기본법 제정 등 제도 개선을 추진할 필요가 있다(김승종 외 2020, 304). 지난 1989년 토지공개념 도입 당시 토지 사용의 기본이념 및 토지정책의 기본원칙을 정하 는 등의 내용을 담은 토지기본법(안)이 발의되었으나, 임기만료로 폐기된 바 있다(대 한민국국회 1989; 김승종 외 2018, 85). 또한 지구단위계획 등 토지이용계획 변경에 따른 우발이익을 환수하고, 기부채납과 개발이익의 관계를 재정립할 필요가 있다(김 승종 외 2020, 304). 마지막으로 개발사업 주변 지역 우발이익을 환수하여 개발사업 지 보상 가격의 상대적 박탈에 따른 사회적 불평등을 개선할 필요가 있다. 이러한 상 황에서 금리 수준 등 시장 여건에 따라 언제든지 토지 투기가 발생할 수 있는 유인이 있어 새 정부에서 토지로부터 발생하는 자본이득을 환수할 수 있는 지속가능한 방안 을 기대한다.1인가구, 청년, 노인 등 새로이 떠오르는 주거취약계층에 대한 정부의 주거복지 지원 이 강화되어야 한다. 부부와 자녀가 함께 거주하는 유형이 아직은 가장 대표적인 가 구 형태이나 20여 년 이후인 2045년이 되면 그 비중이 15.9%로 하락할 전망이다 (통계청 가구유형별 구성비 변화 기준). 또한 65세 이상 가구 구성비가 50%를 초과 하는 시·도가 8곳으로 전남(60.8%), 전북, 경북, 강원, 충남, 부산, 충북, 경남 등 수도권과 광역대도시 이외의 지역의 고령화가 목전에 놓여있다. 동일 시점에서 1인 가구는 이미 36.3%로 가장 대표적인 가구유형이 될 것이다. 비자발적인 1인가구와 세대를 포용하는 주거정책으로 미래사회를 대비해야 한다. 출산율이 사회재생산 수 준을 하회하던 시기에도 여전히 출산제한 정책을 펼쳤던 과거의 경험을 반면교사로 기억해야 한다. 고령화에 대비한 개조, 개보수 확대, 주거지원 서비스 제공, 청년의 자립지원을 위한 주거비 보조 강화, 1인가구가 배제되지 않은 주거정책이 강화되길 기대한다.
토지의 공공성 강화
세대를 아우르는 포용적 주거정책 강화
참고문헌
국토교통부. 2021. 20년 말 기준 토지소유 현황, 전체 세대의 61.2%가 토지소유. 7월 1일, 보도자료.
국토교통 통계누리. http://stat.molit.go.kr
대한민국국회. 1989. 토지기본법(안) 의안원문, 10월 16일.
김승종, 송하승, 최명식, 정태종, 허강무. 2018. 토지제도의 헌법적 평가와 향후 과제. 세종: 국토연구원.
김승종. 2020. 토지자원의 미래가치 창출과 활용방안, 제5차 국토종합계획(전략편). 세종: 국토종합계획연구단.
이형찬, 송하승, 오민준, 김지혜, 최수. 2020. 사회통합을 위한 부동산자산의 불평등 완화방안 연구. 세종: 국토연구원.
토지공개념위원회. 1989.5. 토지공개념연구위원회 연구보고서.