추진배경
행정중심복합도시(이하 행복도시) 건설사업은 중 앙행정기관 등 정부기능의 일부가 지방으로 이전 하여 행정기능이 중심이 되고, 문화∙교육∙국제 교류 등의 기능이 어우러진 복합도시를 건설함으 로써 수도권의 과밀을 해소하고 국가균형발전을 선도하는 핵심사업이다. 나아가 지방분권, 공공기 관 지방이전, 수도권 발전대책, 낙후지역 개발 등 다른 균형발전정책으로 이어질 것이다.
이러한 국가사업의 성공적인 추진을 위해서는 원활한 토지매수가 가장 중요한 선결 과제이나, 기 존의 보상행태는 주민과의 형식적인 협의와 밀어붙 이기식 진행으로 사업시행자와 주민 간의 갈등이 다수 발생하며, 보상과정에서의 상호 불신, 세입자 등 영세서민에 대한 배려 부족 등으로 시위 등 실력 행사가 발생하는 경우가 많았다. 또한 이주민들의 무리한 요구와 지리한 협의로 사업추진에 상당한
지장을 초래하는 등 국가적 손실도 커 기존의 보상 방식을 탈피한 새로운 방식을 도입할 필요성이 대 두되었다.
� 극렬시위사례
- 판교(16개 단체가 시위 37회, 구속 2명, 불구속
27명, 한국토지공사 사장실 점거, 망루설치)
- 오산세교지구(망루설치, 경찰과 충돌, 구속 25명, 사망 1명, 부상 5명)
주민 참여∙대화모형에 기초한 보상행정의 성공사례
-행정중심복합도시 사례를 중심으로
남일석｜행정중심복합도시건설청 생활대책팀 사무관
<사진 1> 극렬 시위 사례
기 고
기본방향
행복도시 보상은 건설 예정지역의 토지와 건물 등 일체의 재산에 대하여 시행하며, 토지보상법의 절 차에 따라 정당하게 보상한다. 법에 의한 보상원칙 을 분명히 하고 특별법을 제정하여 시가보상을 해 달라는 등의 무리한 요구는 차단하되, 주민참여를 최대한 보장하고 상호 신뢰를 구축하는 한편, 그동 안 타 개발사업의 보상과정에서 소외되어 온 세입 자 등 영세민에 대한 생계지원대책 등 간접적인 보 상을 적극 확대하여 사회적 양극화 문제도 해결해 나가기로 하였다.
아울러 기존의 도시개발사업에서 나타난 원주 민이 외지로 내몰리는 폐단을 없애기 위해, 예정지 역 내 원주민을‘행복도시의 첫 주민’으로 삼자는 목표를 세우고 2005년 12월 20일 협의매수에 착수 하였다.
추진내용
1. 보상 8개월 전부터‘보상추진협의회’를 구성∙운영하여 민원 해결
종전에는 보상계획 공고 후에 해당 시장∙군수∙
구청장의 요청에 따라 1~2회 정도의 보상추진협 의회를 개최하여 주로 단순한 주민의견을 전달하 거나, 사업진행상황을 통보하는 등의 한정적인 역 할을 수행하였다. 특히 각종 민원 발생 시 마땅한 대화창구가 없어 각종 공익사업 시행 시 집단행동 으로 인하여 물건조사 및 감정평가가 지연되는 사
례가 다반사였다.
행복도시는 이 같은 문제점을 해결하기 위해 토지보상법상 보상추진협의회를 구성할 수 있는
2005년 9월까지는 시기적으로 매우 늦다고 판단
하고, 충남도의 조례 개정을 통한 법적인 보완을 거쳐 예정지역 지정(2005. 5. 24) 이전에 보상추 진협의회를 구성하였다. 보상추진협의회는 주민 대표, 행정중심복합도시건설청, 사업시행자, 충 남도, 공주시, 연기군, 대학교수 및 변호사, 감정 평가사 등 총 21명으로 구성하였으며, 특히 주민 대표는 주민들이 직접 선출함으로써 대표성을 확 보하여 각종 협의결과에 대해 승복할 수 있는 체 제를 갖추었다.초기 보상추진협의회는 미숙한 회의진행과 주 민대표들의 무리한 요구로 가시적인 효과가 나타 나지 않자, 정부를 믿을 수 없다면서 회의도중 퇴장 하거나 물병을 집어던지는 등 과격한 행동을 보여 험악한 분위기를 연출하였다. 이에 따라 주민들이 요구하는 사항을 유형별로 분류(83개 항목 288건) 한 뒤 이에 대한 수용 또는 수용불가 등을 검토하는 방식으로 회의를 진행하고 이를 주민들에게 상세 히 설명해 나가면서 점차 주민들의 신뢰를 형성해
<사진 2> 보상추진협의회 구성
2006년 2월부터 보상추진협의회 내에 분과위원회
를 구성하여 충분한 의견 수렴이 가능하도록 하였 다(분과위원회 10회 개최).2. 보상에 대한 모든 것은 반드시 주민에게 알리고 협조를 구한다
공공사업에 있어서의 보상은 일반 국민들로서는 감정평가에서부터 보상금의 지급, 협의보상 시 인 센티브가 무엇인지, 보상계약 체결 시에 양도세 등 세금은 어떻게 되는지 등 어느 것 하나 쉽게 알 수 없는 것이 사실이다.
행정중심복합도시건설청(이하 건설청) 및 한국 토지공사는 이러한 주민들의 궁금증을 풀어주기 위해 언론, 방송, 홍보책자 등 가능한 모든 수단을 동원하여 적극적인 홍보활동에 나섰다.
우선, 행복도시 건설사업이 충청권의 발전, 나아 가 국가균형발전을 이룰 수 있는 국가적 사업이라 는 점을 알리고 주민들의 협조를 당부하는 국무총 리 및 건설청장의 서한을 주민 개개인에게 모두 배 포하였으며, 보상과 관련하여 주민들이 궁금해 하 는 사항을 Q&A로 알기 쉽게 제작하여 2006년 설 연휴 전날인 1월 27일에 예정지역 내로 진입하는 주요 고속도로 톨게이트(남천안, 청주, 유성)에서 직원들이 일일이 나눠주었다.
또한 2006년 3월 20일 협의보상 만료기한을 앞
아울러 예정지역 내 세무사, 변호사 등에 협조를 구하여 건설청 및 한국토지공사 내에 보상∙세 무∙법률 상담창구를 개설하고 주민의 애로사항이 나, 전문적인 사항에 대한 자문을 하도록 함으로써 주민들의 신뢰를 형성해 나갔다.
3. 휴일을 반납하고 주민 속으로
예정지역 내 주민들의 상당수가 60대 이상의 고령 층(28%)임을 감안하여 홍보책자를 배포하는 것으 로는 부족하다고 판단하여 마을회관 등 현장을 직 접 찾아가기도 하였다.
건설청 및 지자체 공무원들은‘보상독려반’을 구성하여 마을회관 등을 직접 방문하여 설명하는 한편, 주민들의 편의를 제공하기 위해 휴일에도 보상 관련 상담 및 보상계약 체결업무를 수행하였 다. 또한 보상대상자 1만 23명 중 고액보상자 100 명을 선정하여 이들에 대해 집중적인 설득을 함으 로써 다른 주민들도 협의매수에 응하도록 유도하 였다.
휴일까지 반납한 직원들의 열의와 건설청, 지자 체, 한국토지공사의 상호 유기적인 협조는 보상실 적을 높이는 데 기여했을 뿐만 아니라 현장의 목소 리를 청취하여 보상업무에 반영하는 등 획기적인 효과를 거두었다.
기 고
장애 및 갈등극복과정
1. 사업 원천반대 세력과의 힘겨운 대립 극복
2005년 12월 20일 보상개시 이후 행복도시 건설사
업을 원천적으로 반대하는 비상대책위원회, 연합 대책위원회, 반대대책위원회가 발족되었으며, 이 들은 보상금을 얼마를 준다고 해도 행복도시 건설 에는 협조하지 않겠다는 입장을 분명히 하였다.이들은 건설청 및 사업시행자의 끊임없는 접촉 노력에도 불구하고 대화를 거부함은 물론 보상을 위한 기본조사 등에 전혀 응하지 않았으며, 정치권 및 수도권 반대세력과의 연대를 모색하였다.
반대세력의 활동은 보상은 물론, 사업전체에 대 한 장애요인으로 작용할 수밖에 없어 시급히 해결 해야 할 현안으로 대두되었다.
우선, 반대 인사와의 개별적인 만남(가정방문 등)을 추진하여 행복도시 건설사업을 통해 국가균 형발전과 충청권의 발전을 동시에 이룰 수 있다는 점을 적극 설득해 나가는 한편, 보상계약 실적을 매 일 집계하여 발표해 외부의 반대세력에 사업추진 상황을 알려줌으로써 사업추진 반대명분을 약화시 키는 데 주력하였다.
한편으로는 주민대표로 구성된‘보상추진협의 회(2007년 5월까지 28회)’를 통해 보상과 관련 주 민요구를 수렴하고 이를 능동적으로 하나하나 해 결해 나갔다. 점차 주민과의 신뢰관계가 형성되어 반대대책위원회가 자연스럽게 약화되었고 외부세 력의 개입을 차단할 수 있었다.
2. “원주민을 행복도시의 첫 주민으로 입주시킨다”는 정책기조를 유지하여 주민들의 주거 및 생계불안에 대한 갈등을 해소
행복도시 건설사업이 전체적인 사업계획(착공, 준 공 일정 등)을 수립하지 못한 상태에서 보상에 우 선 착수하면서 원주민들은‘보상을 먼저 받으면 어 디로 가란 말이냐’는 불만을 표출하며 가시적인 대 책을 요구하기에 이르렀다.
순조로운 보상추진을 위해서는 주민들의 불안 감을 해소하는 것이 급선무라고 판단하고, 주민들 이 도시건설의 방향과 일정을 미리 예측할 수 있도 록 기본계획 및 개발계획 수립에 총력을 기울였다.
이와 함께 주민대표, 건설청, 사업시행자 및 전문가 등으로 이주∙생활대책 T/F를 구성하여 주민들의 재정착에 실질적인 도움이 될 수 있는 다양한 대책 을 만들어 나갔다.
지역주민의 재정착을 유도하기 위해 기존의 관 행에서 과감히 탈피하여 이주자 택지를 단독택 지∙블록형택지∙공동주택지 등으로 다양화하여 주민들이 개인의 선호나 경제적 능력을 감안하여 선택할 수 있게 하였다. 또한 현지주민이 보상금을 예치할 경우 행복도시 내 상가용지 입찰 시 우선권 을 부여하여 주민의 정주기반을 마련하였다.
상가건축비를 부담하기 곤란한 주민들을 위해 서는 주민들이 희망할 경우 토지신탁제도 등을 활 용하여 상가 자체를 건축, 공급받도록 개선함으로 써 주민들이 행복도시에 계속 거주하도록 유도할 계획이다. 또한 취업은행을 설치하고 직업전환 프 로그램을 마련하여 주민의 재취업과 생활기반 마
련을 지원하도록 하였다.
주민들로 구성된‘주민생계조합(2006년 9월 발 족)’을 통해 분묘이장, 지장물철거 업무 등을 수행 케 함으로써, 소득창출을 통한 생활안정도 지원할 계획이다.
3. 600년된 매장선호 문화를 변화시키는 일대 전기를 마련
우리 민족은 묘자리를 잘 써야 후손이 번창한다는 풍수지리사상을 선호함에 따라 매장위주의 장묘 문화가 오랜 기간 유지되어 왔다. 이러한 매장문화 는 최근 들어 국토잠식, 일부 계층의 호화분묘 조성 으로 인한 계층 간의 위화감 조성 등의 문제를 초래 하는 한편, 공원묘지, 화장장 등 장사시설에 대한 님비현상이 가열되면서 분묘처리 문제가 사회적인 이슈로 부각되었다.
이에 따라 정부에서는 매장문화의 폐단을 막기 위해 묘지면적을 제한하고, 화장∙납골묘 및 봉분 이 아닌 평장을 권장하는 등 장사정책의 전환을 진
행 중이다.
행복도시는 650년이 넘는 부안임씨 문중을 비롯 한 525개의 소종중이 뿌리를 깊게 내리고 있는 지 역이며, 분묘도 2만 5천여 기에 달하고 조상숭배에 대한 전통의식이 각별한 지역으로서, 보상초기 분 묘이전 등에 극력 반대하여 보상의 최대 이슈로 부 상하였다. 이를 해결하기 위해 우리 고유의 미풍양 속을 살리면서 정부의 장사정책에도 부합하는 선 진적인 장사시설의 구상에 착수하였다.
우선, 종중의 인식 전환을 유도하는 것이 가장 시급하다고 보고 종중대표들을 중심으로 국내의 선진장사시설을 견학(부산 영락공원, 경주최씨 인 덕원 등)하여 평장, 수목장 등에 대한 편견을 불식 시키고자 노력하였다. 또한 종중 간담회를 개최하 여 종중의 이해와 협조가 없이는 행복도시 건설사 업이 성공할 수 없다는 점을 적극 설득하여 협조분 위기를 조성해 나갔다.
아울러 선진적인 장사대책을 수립하기 위해 T/F 를 구성하고 토론회 등을 개최하여 세부적인 대책 을 논의하였으며, 종중의 원활한 분묘이전을 도모
영세민대책 미수립
�임대아파트 건립
�전세자금 저리 대출
�미착수 토지의 우선 영농권 부여
영세민 생계지원, 불안감 해소
취업알선 미수립 �직업전환교육
�공사현장 일자리 알선 재정착 유도
주민생계
조합 미설치 �주민들로 구성하여 분묘이장,
지장물 철거 등
소득창출 원활한 지장물 철거
기 고
하기 위해 분묘조사를 조속히 시행하였다. 무엇보 다 건설교통부 및 법제처와 6개월간의 끈질긴 협상 끝에 인근 시∙군에 임야(선산 및 묘지이전)의 대 체취득 시 토지거래허가가 가능토록 제도를 개선 (2006년 6월)함으로써 협조를 이끌어 냈다.
종중 등과의 지속적인 협의 끝에 2006년 7월 장 사종합시설 건설구상(안)을 기본계획에 반영하였 다. 장사시설은 장례식장, 화장장, 추모공원, 수목 장 시설을 모두 갖추도록 하고 혐오시설로 인식되 지 않도록 체육시설, 휴양시설, 산책로 등 공원시설 을 조성하여 주민의 휴식공간으로도 활용할 수 있 도록 하였다. 또한 도시건설 1단계 사업으로 추진, 우선 준공하여 예정지역 내 원활한 분묘이전을 지 원할 계획이다.
4. 기업체의 반발에 따른 보상지연 위협 완화
행복도시 내에 공장을 운영하는 기업체는 총 147개 로서 기존 공공사업에서 사례를 찾아볼 수 없는 대 규모의 기업체가 산재해 있어, 이들 기업체에 대한 처리문제가 또 하나의 부담으로 작용하였다.
기업체들은 책정된 보상가로는 인근에 이전이 불가능하다며, ‘대책위원회’를 구성하고 건설청에 여러 가지 요구를 하기에 이르렀고, 이를 논의하기 위해 2006년 2월‘기업분과위원회’를 구성하였다.
기업체는 과도한 법인세(양도차익의 27.5%) 부담 을 감면하고 대체공단을 조속히 마련해줄 것을 강 력히 요구하였다.
법인세 감면요구에 대해서는 전문가 등의 자문을 거친 결과 보상금을 받고 인근으로 이전하는 경우 인 근 지역 지가 상승으로 추가로 자금이 소요되며, 이 는 국가사업에 강제로 수용당한 후 이전에 따른 부담 을 추가로 기업에 지우는 것으로 논리적으로 맞지 않 다는 결론이 내려졌다. 이에 따라 법인세와 관련한 기업의 추가부담 문제를 해소하기 위해 2006년 3월 재정경제부에 법인세 감면을 건의하였다. 재정경제 부는 공공사업의 시행 시 기업의 이전과 관련하여 법 인세를 감면해 준 사례가 없고, 국가적인 세수감소를 우려해 감면이 불가하다는 의견을 통보하였다.
예시) ‘가’기업의 경우, 보상금이 135억 원이나, 법 인세 25억 원을 차감하면 실수령액은 110억 원, 인근에 이전 시는 174억 원 소요(64억 원 추가부담)
그러나 건설청에서는 이에 그치지 않고 청장을 비롯하여 본부장, 담당팀장 및 사무관에 이르기까 지 재정경제부 세제실장 등 법인세 담당자들과 지 속적으로 접촉하여 법인세 감면의 필요성을 수십 차례 설득했다.
그 결과, 재정경제부는 기업의 법인세에 대한 특 례를 일부 인정하여 5년거치 5년분할 상환을 내용 으로 하는 조세특례제한법 개정안을 마련하였고,
12월 30일 법령이 공포됨으로써 절반의 성과를 이
끌어 냈다.�위 치 : 연기군 남면 고정리(예정지 북서쪽) 10만 8천 평
�사업기간 : 2007년 7월~2009년 하반기
(화장장∙납골시설 등 일부시설은 2008년 하반기 先 준공)
<표 2> 종합장사시설 개요
5. 주택 및 상가세입자 등 사회적 약자와의 갈등해소에 주력
현행 토지보상법은 보상체계가 재산소유 위주의 보상으로 되어 있어 공익사업 시행 시 세입자 등 영 세민들은 생활기반을 상실하는 경우가 많았다. 결 국 보상의 사각지대에 놓이는 이들은 항상 실력행 사 등으로 불만을 표출하며 사업지연 등의 부작용 을 낳았다.
건설청은 이러한 점을 인식하고 구조적인 영세 민 보상 문제를 해결하기 위해 조기에 영세민 지원 대책을 수립하였다. 우선 충남도, 공주시, 연기군이 받게 되는 예정지역 내 공유지 보상금(35만 평,
334억 원)을 지역의 어려운 영세민에게 지원할 수
있도록 적극 설득하였고, 그 결과 보상금을 활용하 여 행복도시 내에 저렴한 임대아파트를 건설토록 합의를 이끌어(2006년 3월 2일) 냈다.행복도시 건설사업 과정에서 창출되는 일자리 에 대해 영세민 등을 우선 고용토록 하고, 근로능력
그러나 이러한 지원대책에도 불구하고 예정지역 내 주택 및 상가 세입자(408세대)들은 각각‘대책위 원회’를 구성하고, 평택 주한미군 이전지역의 사례 를 들어 동일한 수준의 지원을 요구하며 집회시위(6 월 9일) 및 항의(7월 18일)를 하기에 이르렀다.
※ 주택 및 상가세입자 요구사항
- 주택세입자: 가이주단지, 전세금 무이자융자, 특별위로금(2억 원) 등
- 상가세입자: 공사기간 중 생계대책 강구, 상 가용지 공급확대, 권리금 인정, 무허가 영업 보상 등
이에 건설청은 우선 세입자 대표를 만나 대화를 시작하고, 상가세입자에 대해서는 보상추진협의회 내에‘상가세입자분과위원회’를 구성하여 설득 및 협의에 착수했다.
우선, 평택은 댐 건설 지역 등과 같이 타 지역으 로 완전히 이주해야 하므로 위로금 등을 특별지원 하는 것이며, 행복도시는 재정착이 가능하므로 사
① 특별위로금 지급(2,500만 원 한도, 이주정착특별지원금 1,500만 원, 생활안정특별지원금 1천만 원)
② 특별지원금 300억 원을 마련하여 평택시를 통해
∙특별위로금 1천만 원 추가지급, 임시이주 후 신축주택 입주 시 이사비 추가지급
∙전세자금(5천 만 원) 무이자 융자, 기초생활수급자 생계비 지원(월 30만 원, 10년) 및 주택구입비(1천 만 원) 보조, 70세 이상 생계비 지원(월 20만 원, 10년) 등
<표 3> 평택사업 지원사례
기 고
업성격이 다름을 적극 설 명하였다.
또한 도시건설과정에서 많은 일자리가 창출될 것 이며, 건설청에서도 직업 전환교육, 취업알선 등 생 계대책을 적극 강구할 것 임을 알리고, 상가 세입자 들에 대해서는 영업공백을
최소화하기 위해 상가의 철거시기와 신축상가의 건축시기를 상호 연계하여 추진하기로 하였다.
혁신의 종합적 성과
1. 행복도시 건설사업의 안정적인 추진기반 확보
행복도시 건설 예정지역은 2,205만 평으로 여의도 의 25배에 달하는 방대한 면적임에도 불구하고, 타 공익사업에 비해 2배 정도 빠른 보상실적을 거두 었으며, 보상착수 1년 만에 토지보상을 완료하였 다. <그림>은 보상착수 후 4개월간 협의매수 실적 비교다.
2. 도시건설에 따른 막대한 비용절감 효과
행복도시 건설은 2030년 완성을 목표로 한 장기간 에 걸친 대규모 건설사업으로 행복도시 건설에 따 른 투자비는 국가 8조 5천억 원(행정중심복합도시 건설특별법 제51조), 사업시행자 13조 2천억 원 등 총 21조 7천억 원에 달할 것으로 예상된다.
행복도시는 주민의 참여와 협조가 아닌 주민들 의 과격시위 등으로 사업이 지연될 경우 예측되는 막대한 추가 비용손실을 방지하여 국민부담을 절 감하는 효과를 가져왔다.
3. 타 공공사업에 전파, 보상관련 제도개선 전기 마련
행복도시의 보상사례는 혁신도시, 기업도시 등 타 도시건설사업의 벤치마킹 대상이 되고 있으며, 건 설교통부도 행복도시 보상사례를 참고하여 보상관 련 제도개선을 추진 중에 있다.
※ 건설교통부 제도개선 추진내용
- 2007년 4월 토지보상법 개정안 국회심의 중,
2007년 4월 12일 토지보상법시행규칙 개정∙
시행) 2007년 5월 택지개발촉진법 시행규칙 개정 중
- 보상추진협의회 설치 의무화, 세입자 등 영세 민 지원 확대
- 보상금 예치 시 상가용지 우선 분양, 인근지역 지가상승 억제(토지로 보상) 등
<그림> 협의매수 실적 비교
140만 평 273만 평
62만 평
2,205만 평
9.4%
43.5%
47.0%
70.7%
오송생명 화성동탄 파주교하 행복도시
예상된다.
성공요인 분석
통상 보상착수 후 주민과의 대화에 나서는 타 사업 지구와는 달리, 보상착수 8개월 전부터 보상추진협 의회를 구성하여 쟁점사항에 대해 수시 협의하고, 건설청, 사업시행자, 지자체 간 유기적인 협조체제 를 구축하여 보상 추진을 원활화하였다.
특히, 반대대책위원회와도 대화를 계속하여 사 업추진에 협조를 유도하되, 공식적인 의사결정은 보상추진협의회로 창구를 일원화함으로써, 주민 간의 대립과 갈등을 해소하였다.
저렴한 임대아파트 공급, 전세자금 저리대출, 취 업알선, 미착수 토지 우선임대, 노약자를 위한 경로 복지관 건립 등 세입자 등 영세민에 대한 지원대책 을 보상초기에 수립함으로써 주민의 불안감을 해 소하고 보상에 협조하도록 유도하였다.
아울러, 건설청장이 직접 참여하는 주민간담회, 지역주민 설명회 등을 수차례 개최하여 행복도시 건설은 주민과 함께한다는 인식을 공유하고, 이 주∙생활대책 등 각종 대책수립 시 솔직한 대화를 통해 타협점을 찾아나감으로써 상호 신뢰를 형성 하였다.
에 입주할 도시민뿐만 아니라 국가적 사업을 위해 정든 삶터를 떠나야 하는 지역 주민의 이해와 협조 에 달려 있다. 따라서 건설청은 지역 주민들과의 지 속적인 대화와 타협을 통해 이주민에게 실질적으 로 도움이 되는 지원대책을 지속적으로 마련하고, 주민과 약속한 사항은 체크리스트를 통해 이행여 부를 철저히 점검하여 주민들이 믿고 정부정책에 따를 수 있도록 최선을 다할 것이다.
또한 행복도시 건설과정에서 보인 선진적 보상 모델을 매뉴얼화하여 기업도시, 혁신도시 등에 전 파하고 보상 관련 제도개선에도 적극 동참하여 공 익사업으로 인한 이주민의 피해를 최소화하고 국 가사업에 주민이 함께 참여하는 선진 도시건설 문 화를 선도해 나갈 것이다.