정책공동체 네트워크 구조 간 관계분석 연구
An Analysis on the Relation between Job Creation Policies Performances and Policy Community Network Structures in Districts of Seoul Metropolis
이재무*1)
초 록
본 연구는 최근 사회적 관심이 다분하게 집중되고 있는 일자리창출정책 성과에 대하여 지방정부를 중핵적 행위자로 가지고 있는 정책공동체와의 관계를 규명하고, 행위주체인 지방정부의 재정자립도와의 상관관계를 파악함으로써, 정책공동체 구조와 행위자들 사이의 조정, 재정적 자립수준에 대한 조치를 통해 일자리창출정책의 효과성을 강화할 수 있는 방법 구상을 취지로 수행되었다. 연구의 목적 달성을 위해 현재 일자리창출정책을 수행하고 있는 서울시 25개 자치구 중심의 정책공동체 구조 성분을 사회연결망분석을 통하여 확인하였으며, 2013년 자치구별 재정자립도와 자치구별 일자리창출정책평가에 따른 인센티브 수취 여부를 분석변수로써 활용하였다. 그 결과, 일자리 창출 성과로 인센티브를 받은 자치구들은 받지 못한 자치구들에 비해 치밀한 상관관계를 갖고 있는 활동 군집을 보유함으로써 상대적으로 활발한 접촉상태를 나타내고 있음을 확인했다. 또한 인센티브를 받은 자치구들은 낮은 재정자립도와 연결정도중앙성･매개수준중앙성, 연결정도집중도･매개수준집중도, 높은 네트워크 밀도를 보유하고 있음을 확인하였는데, 이들에 대한 판별분석 결과 연결정도집중도만이 재정자립도에 따라 유의한 차이가 있는 것을 파악하였다.
주제어: 정책공동체, 재정자립도, 일자리창출정책, 서울시 자치구, 사회연결망분석
* 李栽武: 단국대학교에서 행정학 박사학위를 취득하고, 단국대학교 초빙교수로 재직 중이다. 주요 관심분야는 인적자원관리, 정책변동 및 집행, 영유아와 여성 분야의 생산적 복지를 위한 담론 등이다. 최근 논문으로는 “정책변동 분석모형을 활용한 정책변화 예측에 대한 탐색적 연구 - 영유아 교육복지 관리체계의 일원화 정책을 중심으로”(2014), “보육료지원정책 변동과정 분석을 통한 정책담론모형의 한국 정책변화 설명에 대한 적용 가능성 탐색”(2014)등이 있다. ([email protected])
Ⅰ. 서론
1990년대 중반까지 한국 사회는 전례가 없는 경제성장을 통해 고도의 생산과 소비가 근간이 되는 현대적 풍요사회(post-modernism affluent society)(이성록, 2005: 457)의 전형을 보여 왔다.
그러나 1970년 이래로 연평균 0.35 수준에서 큰 변화를 보이지 않던 경제성장률 대비 취업자증가율, 즉 고용탄성치가 1997년 IMF외환위기 직후 0.31로 급락하고 2008년 글로벌 금융위기 이후 0.29로 더욱 떨어지는 등(유병규, 2013: 57), 경제의 잠재성장률과 기업의 고용흡수력 등이 저하되어 일자리창출 역량이 약화되는 고용 없는 성장(jobless growth)의 양상을 뚜렷하게 보이고 있다 (이효수･남병탁, 2008: 167~192). 고용이 소득증대와 소비활성화에 직접적으로 기여하고 생산과 투자를 확대하여, 경기를 호전시키고 실업률 감소와 임금 상승률 향상에 기초가 된다는 경제적 논리(최용식, 2009: 168)를 감안하면, 최근의 고용과 관련된 변화는 국가 전반에 걸쳐 매우 위험한 징조가 아닐 수 없다. 이러한 고용상황 악화의 심각성은 한국에서 정부 차원의 일자리창출 방안에 대한 진중한 제고를 유도하였고, 국정핵심과제 선정 및 녹색뉴딜-96만개 일자리정책 등 공공사업 시행과 같은 다방면의 노력으로 표출되었다(심지홍, 2008: 46; 김유선, 2010: 29). 일자리창출정책 과정의 초창기, 중앙정부가 범국가적 일자리 창출을 위한 기초 토양을 마련하고 사회적 분위기를 조성하는 등 주도권을 행사하였다면, 현재 일자리창출 관련 공공활동의 주목할 만한 특징은 일자리창출을 최우선 과제로 채택하고 민선5기 자치단체장 임기와 연계된 지역 일자리 공시제도를 도입하는 등 지방정부가 일자리문제의 전면에서 대폭 강화된 책임성을 가지고 중핵적 기능을 담당하고 있다는 사실이다(남병탁, 2012: 157). 특히 고용시장의 지역별 이질성과 특수성에 따라 중앙정부의 일방적 지휘방식을 지양하고 현장의 상황과 요구에 근간하여 지방자치단체를 중심으로 다채로운 관계자(stake-holders)들이 형성한 정책공동체(policy community)에 의한 유기적인 정책 수립과 집행이 시도되고 있는 점이 괄목할만하다(이재호･황진호･이태종, 2011: 75~76). 일자리 창출정책의 집행에 있어 정책공동체가 부각된 것은 국민의 삶이 윤택해지고 공공서비스의 다양성과 품질에 대한 시각이 높아짐에 따라 중앙 주도의 집중식･하향식 보조와 사업 추진이 선험적으로 실효성도 낮았으며 일자리의 대량 창출에 한계를 드러냈기 때문이다. 이러한 한계를 극복하기 위해 중앙정부는 지원자 역할에만 집중하고, 각 지역별로 지역특색에 맞춰 스스로 원하는 공공서비스를 직접 다품종소량생산 하는 정책공동체를 통한 정책운용이 선용된 것이다(김원종, 2008: 3; 최영출, 2011: 63). 정책공동체는 특정 정책에 관계된 개인과 이해관계 집단들로 구성되며, 설득(persuasion)에 의해 관리되는 네트워크거버넌스(network governance)의 기초 요소이다(류지성, 2007: 470). 또한 조화(coordination)와 협력(collaboration)을 통한 원활한 정책 형성과 집행의 달성(Scharpf, 1978:
351~365)을 의미하여 다원화 사회(pluralistic society)에 보다 지향되는 정책방법론이다. 따라서 정책공동체를 통한 정책집행 체제가 지방정부 중심으로 영위될수록 지방정부나 민간부문이 중앙정부에 귀속되어 활동하는 구태적인 정책 운용체제가 타파되며, 자발적･전향적으로 일자리창출 활동 상 문제 개선과 성과 생산이 가능해진다. 이러한 의미에 따라 지방정부가 중심이 되는 정책공동체의 일자리창출정책과 관련된 연구와 분석적 시도가 다수 이루어지고 있다(김진곤, 2009;
이선경･최창곤, 2008; 허재완, 2007). 그러나 이러한 노력의 대다수가 아직까지 정책공동체가 생산한 성과의 양적 달성에만 집중하고 있을 뿐, 일자리창출과 관련된 종합적이고 거시적인 시각에서의 성찰, 정책공동체의 양화를 통한 정책효과의 강화, 일자리창출정책의 이론적 구조 파악 및 평가체제 구축 등의 본질적 제고는 미흡한 상황이다(기정훈･박헌수, 2013: 299; 이규용, 2005: 28). 그러므로 일자리창출정책을 주도하는 지방정부 중심 정책공동체에 대한 질적 측면의 보다 심층적인 분석은 지극히 필요한 활동이다.
이상의 내용을 종합적으로 고려하여 본 연구는 지방정부의 일자리창출 시도가 생성한 결과로 볼 수 있는 일자리창출 성과와 지방정부 중심의 정책공동체 사이의 관계를 규명하여 공동체 구조와 행위자의 조정을 통해 정책의 효과성을 확대할 수 있는 방안을 모색해 보고자 한다. 그와 함께 모든 지방정부 공공활동의 근간에는 재정적 기반이 필요하고, 자체적인 재정의 뒷받침이 클수록 특정 정책의 성과가 크게 산출된다는 점(김덕준･김범석, 2006: 224)에서 착안하여 지방정부의 재정자립도와 일자리창출정책의 성과 간 영향관계 파악을 통해 지방정부가 일자리창출정책의 성공을 위해 재정자립도 차원의 노력이 필요한지 확인하였다. 본 연구의 분석과정을 통해 도출된 결과는 지방정부 중심의 정책공동체를 통한 바람직한 정책형성과 집행에 관한 가시적이고 과학적인 정보의 제공이라는 연구 가치를 지니게 될 것이며, 시론적 연구로써 보다 구체적인 후속연구가 시행될 수 있는 근거를 제공하게 될 것이다.
Ⅱ. 연구방법
1. 일자리창출정책의 정책공동체와 지방정부 재정자립도의 의의
일자리창출정책은 ‘일자리 중심 국정운영 및 고용영향 평가체계 강화’라는 중점 국정과제의 일환이며, 고용률 70% 달성을 위한 일자리 중심 국정운영 지원, 고용 친화적 정부정책을 뒷받침하기 위한 고용영향 평가 강화 및 일자리 중심의 재정운용, 고용영향 평가의 전문성 및 신뢰성 제고를
위한 인프라 강화 등의 추진계획에 따라 실시되고 있는 정책으로, 공공부문에 직접적인 일자리를 만드는 활동은 물론 간접적으로 기업이나 구직자를 지원함으로써 인위적으로 시장에 개입하여 일자리를 생성하는 일체의 행위가 포함된다(윤형호, 2011: 11). 또한 사회계층 전반에 걸친 실업과 고용 없는 성장, 저소득층의 고착화, 각종 경제지표 하락 등 신산업시대 고유의 문제에 대한 정부 주도의 효과적인 대응이라는 의미 이외에 정책효율성 극대화를 위해서는 민간부분의 지원과 노력이 반드시 필요하다는 특징을 가지며, 정책집행에 있어 고용시장의 안정 및 지속적인 실효성 확보 실패, 실업문제 본질에 대한 고려 부족 등의 비판을 함께 받는다(박태식, 2010: 222~224). 즉 일자리창출정책은 중앙정부와 지방정부가 적극적 행보를 나타내고 있는 정책분야이며, 기업이라고 하는 민간부문과 사회 전 부문이 공감대를 가지고 필수적으로 참여해야 하는 전형적인 정책공동체 집행체제를 갖고 있는 것이다. 이러한 지방정부의 일자리창출정책의 시행에 있어 서울시의 노력과 성과는 매우 두드러진다. 서울시의 경우, 일자리 창출의 양과 질을 모두 강화하는 정책 목표 하에, 서울형 공공일자리 확대 및 혁신, 민간일자리 진입프로세스, 새로운 일자리 영역 확대, 좋은 일터 만들기, 일자리 늘리기 기반 조성을 5대 전략 과제로 설정하고, 2013년 일자리창출 목표를 공공일자리 92,554개, 민간일자리 116,526개, 총 209,080개로 책정하여 2012년 대비 각각 11.4%, 13.8%, 12.7% 상향하여 수행하고 있다. 관련 예산은 2012년 3,885억 원에서 8.9% 늘어난 4,231억 원을 편성하고 있으며, 정책대상별로는 청년 12,377개, 557억 원, 여성 37,903개, 540억 원, 노인 48,755개, 564억 원, 장애인 2,215개, 55억 원, 저소득층 25,020개, 669억 원, 일반시민 82,809개, 1,846억 원을 배정하였다. 이러한 서울시 일자리창출정책의 수행은 25개 각 자치구들과 긴밀하게 협조하여 이루어지고 있는데, 일자리창출과 관련하여 설정된 평가지표에 따라 자치구별로 성과를 평가하여 매년 등급을 부여하고 인센티브를 제공하고 있다. 2013년의 경우, 서울시청 경제･일자리 및 정보소통 게시판 공시에 따르면 서울시 25개 자치구에 대한 일자리 창출 성과 평가는 사회적 경제기업 발굴육성, 취업상담 및 알선, 공공일자리, 창업지원, 취약근로자 권익향상 등의 실적을 바탕으로 구로･도봉･영등포･은평구 S등급, 강북･동작･서대문･성북구 A등급, 동대문･중구 노력등급을 부여하고 각각 1억 2천만 원, 8천만 원, 5천만 원의 인센티브를 부여하였다. 인센티브 제공을 위한 평가에 있어 자치구의 재정에 대한 고려는 없으며, 이는 재정자립도가 상위 3위인 중구가 노력등급을, 7위인 영등포구가 S등급을, 10위인 동작구가 A등급의 인센티브를 수상한 점에서 확인할 수 있다.
정책공동체는 비교적 한정적인 범위의 특정 정책과 유관한 행위자들이 이해관계에 따라 형성한 안정적･계속적 연계 체제로서, 하위정부(sub-government)나 철의 삼각(iron triangle)과 동일한 개념으로 혼용되기 하며(Jordan & Maloney, 1997: 562; 유훈, 2007: 69 재인용), 정책행위자들끼리 지속적인 상관관계를 갖는다는 측면에서 임시적 수준의 이슈네트워크(issue network)와 차별된다
(최항순, 2006: 216). 정책공동체는 이해관계에 따라 결속되어 있기 때문에 본질적으로 동질감이나 끈끈한 유대감에 근간하기보다 개별적 관심이 크게 작용하게 되며, 네트워크거버넌스(network governance)를 통해 정책공동체를 연계하여 필요한 자원을 공유･배분하는 과정이 요구된다(류지성, 2007: 470). 따라서 정책효과를 최대화하기 위해 광범위한 네트워크 내 요소들의 배열체계를 구축하고 조정･전환하며(O'Tools, Jr., 1997: 50), 정부부문의 각별하면서 전략적인 조정자로서의 역할 수행과 다각적인 의사소통 창구의 확보, 파트너십 및 정책목표를 공유하고 상호 존중하는 태도의 견지 등이 필요하다(이재무･조경서･송영선, 2012: 48). 정책공동체를 통해 네트워크를 구성함으로써 정책을 형성하고 집행해야 하는 이유는 다음과 같다(Smith, 1993; Jordan & Richardson, 1987; 류지성, 2007: 432~433 재인용). 첫째, 정부를 강압적 권력을 지닌 규제자로 치부하지 않고 같은 정책공동체 구성원으로 인정하여 자문자로서의 역할을 부여함으로써 정책의 목표 설정과 집행 상 사회적 합의 도출과 운용의 용이성을 확보할 수 있다. 둘째, 정책의 형성단계부터 여러 이해관계자가 참여한 공동체가 합의를 통해 영향력을 행사하기 때문에 정책과정에서 나타나는 갈등을 최소화하고 쟁점들을 탈정치화(depoliticize)할 수 있다. 셋째, 정책공동체는 다양한 행위자들의 참여로 인해 예측 가능한 수준에서 정책형성과 집행이 이루어지기 때문에 특정 정책 형성 및 집행과정에서의 발생 추정 문제나 쟁점들에 대하여 충분한 인지가 가능하다. 넷째, 정책에 대한 요구나 필요한 자원 등과 직결되는 정부부처가 명확하게 부각되므로 원활한 지원과 업무협조가 가능하고 책임소재 역시 분명하게 파악할 수 있다. 본 연구가 일자리창출정책의 정책집행 체제를 정책공동체로 규정한 이유는 이상의 특성을 종합적으로 제고한 결과이다. 요컨대, 일자리창출정책과 관련된 정책집행 체제는 보다 확대된 관료와 조직화된 이익집단, 대학, 전문가 등이 다양하게 참여하고 있고, 중앙과 지방정부의 중심적 역할 수행을 기반으로 지속적인 양상을 보이고 있다. 또한 중앙정부가 기획, 지방정부가 실무, 민간부문이 일자리 제공 등 명확하게 구분되는 역할을 수행하고 있기 때문에 각각 자원을 보유하고 있으며 교환관계를 형성하고 있다. 그 과정에서 정부부문은 우월적 지위를 확보하여 공동체 유지를 위해 구성원 사이의 균형적 권력관계를 유지하고 있으며, 필요시 공동체 구성원에 대한 통제와 의견 전달을 담당하고 있다. 전형적인 정책공동체 형태의 정책과정이 이루어지고 있는 것이다. 정책공동체의 특성들을 정리하면 <표 1>과 같다.
<표 1> 정책공동체의 특성
항목 특성
기본성격 안정성, 질서, 예측가능성
구성원 기본적 가치관 공유, 성과의 정통성 수용, 제한적 범주의 민관 개체들(일부는 의도적으로 소외시킴).
전문적 이익집단이 공동체 내 주류
통합성 다방면에서 계속성 함유, 구성원들의 빈번한 상호작용과 협의
자원 및 권력 모든 구성원들이 자원 보유, 교환관계에 기반, 특정 집단의 우월적 지위확보 가능, 공동체 유지를 위해 구성원 간 균형적 권력 관계 유지, 계층적･위계적 존재의 공동체 구성원 통제･의견 전달 가능
* 자료 : Rhodes & Marsh(1992: 251), 유훈(2007: 87) 내용을 재구성.
지방정부의 재정자립도는 지방자치단체의 전체 재원에 대한 자주재원의 비율이다. 즉 재정자립도가 높으면 자주재원으로 자율성 높은 활동의 영위가 가능하고, 재정자립도가 낮으면 상위 정부수준에 대한 재정의존도가 높다는 의미이다. 특정 정책과 사업의 영위에 있어 재정적 기반이 필수적이고, 자체 재정의 뒷받침이 클 경우 정책의 성과가 크게 산출되며(김덕준･김범석, 2006; 조병희, 2001), 재정자립도가 30%대로 떨어진 지방정부는 재정적 보충이 따르지 않으면 재량 사업을 펼치는 것조차 거의 불가능하기 때문에(선대인, 2012: 242) 재정자립도는 지방정부의 다양한 활동과 직접적으로 깊은 연관관계를 갖는다. 그러므로 재정자립도는 지방정부가 중심이 되고 있는 일자리창출정책과도 상관성이 높다. 여준호(2009)는 지방정부의 재정자립도와 공공의 일자리창출 노력, 지역의 경제적 활력 유지 사이에 깊은 관련이 있다고 기술하고 있다. 구체적으로 보면, 건전한 재정자립도의 확립은 제조업 중심의 지역산업 지원과 경제 활성화를 양성하고(김성태, 2004: 15;
김항석, 2002: 79), 지역의 경제 활성화가 지역일자리를 다량 생산하여 결과적으로 일자리창출정책을 성공적으로 귀결시키고(허재완, 2007: 91), 이러한 과정으로 높아진 지역 생산성과 경제적 성과를 바탕으로 다시 재정자립도가 강화하는 순으로, 재정자립도와 지역경제 활성화, 일자리창출 사이에는 투자와 성과 그리고 재투자라는 선순환구조가 존재한다(안일환, 2010: 287). 특히 많은 선행연구들이 일자리창출정책과 관련하여 창출된 일자리를 통해 근로자를 수용해야 하는 기업의 세수 부담을 지적하면서 재정자립도와의 관계를 지적하고 있다(강인재, 2009; 박태식, 2010; 이병기･이주선･
송원근･정현용, 2008). 즉 선행연구들은 지방자치단체가 세수의 감소를 감수하고서라도 지방세 부담을 경감시켜줘야 지역 기업을 통한 일자리창출정책이 성공할 수 있다고 공통된 의견을 주장하고 있으며, 재정자립도가 양호하여 외부로부터의 재정적 의존도가 상대적으로 적은 지방정부일수록 지방세 감소에 따른 부담을 감수할 여력이 존재하기 때문에 일자리창출정책에 적극적일 수 있게 되는 것이다. 따라서 재정자립도와 일자리창출정책 성과 사이 관계의 유의성은 반드시 분석되어야
하다. 2013년 기준 서울시 25개 자치구의 재정자립도는 강남구(75.9%)가 가장 높고, 노원구(22.3%)가 가장 낮으며, 평균 38.1%로 50%에 못 미친다.
2. 분석방법
본 연구는 연구목적의 달성을 위해, 실제적 정책공동체가 존재하고 활동과 성과 측면에서 선도적인 성과를 거두고 있어 공식적인 정보와 자료를 수집할 수 있는 지방정부인 서울시 25개 자치구를 분석대상으로 선정하였다. 그리고 다음과 같은 분석방법으로 연구를 진행하였다.
그동안 정책공동체에 대한 연구는 정책공동체에 참여하고 있는 행위자, 그들의 상호작용, 관계구조, 기타 보유 자원, 영향력 및 제반 속성 등 다양한 측면에서 이루어져왔다. 그러나 대부분의 연구가 비계량적이고 기술적(descriptive)(이인원, 2013: 34) 분석방법을 채택하여 이루어졌으며, 그에 따라 주관성을 완전히 배제할 수 없다는 한계로 인해 분석결과에 대한 이견이 존재하였다.
이에 본 연구는 과학적이고 객관적인 정책공동체 구조의 정보를 취득하기 위해 구조성분을 수치화하고 구조형태를 도식화하여 가시적으로 확인시켜주는 사회연결망분석(social network analysis)을 선택하였다. 사회연결망분석은 사회적으로 서로 연결되어 네트워크에 포함되어있는 사람들의 결합의 특성을 해석하고 연계 내에서의 사회적 행위와 기타 부가적 속성들에 대해 정의하고 규명하는 방법으로(Mitchell, 1969: 2; Laumann, Galaskiewicz & Marsden, 1978: 458), 참여자의 행동이라는 미시적 관점과 사회적 구조성분이라는 거시적 관점을 동시에 감안하여 사회현상 설명에 유용한 시각적 정보를 제공하기 때문에 각종 네트워크 분석에 활용도가 높다(김경모, 2005: 174; 최연철, 2012: 177 재인용). 또한 분석대상인 네트워크의 자료성격에 따라 완전연결망, 자아중심연결망, 준연결망 분석으로 분류되며(김용학, 1995: 34~37), 다양한 분석치의 산출이 가능하지만 다음의 척도들을 기본적으로 많이 활용한다. 첫째, 밀도(density)는 전체 연결망의 구조를 설명하는 가장 기본척도이며, 모든 행위자가 연결되어 있지 않는 경우 최소값 0을, 모든 행위자가 연결되어 있는 경우 최대값 1을 밀도 지수로써 갖는다(장호, 1997: 75). 밀도 지수가 1에 가까울수록 연결망 내 구성원들끼리의 접촉이 활발한 것을 의미하고 0에 가까울수록 비교적 접촉이 적은 것으로 볼 수 있는데, 밀도 지수와 네트워크 전체의 규모는 서로 반비례하기 때문에 밀도 지수가 낮을수록 해당 연결망 규모는 큰 것으로 볼 수 있다(김용학, 2011: 63~64;
안이환, 2007: 102). 따라서 밀도 지수의 수치는 두 가지 의미로 해석이 가능하다. 즉 밀도 지수 수준에 높아 행위자들끼리 접촉이 빈번한 것을 긍정적으로 볼 수 있지만 전체적으로 정책공동체의 규모가 소규모이기 때문에 보다 향상되어야 할 여지가 남은 것으로 판단할 수도 있다는 의미이다.
통상적으로 이러한 속성으로 인해 사회 혹은 정부네트워크의 경우 개인네트워크에 비해 밀도가 낮은 경우가 대부분이며, 그러므로 밀도에 대한 해석은 네트워크의 본질에 대한 고려가 병행되어야 한다. 둘째, 중앙성(centrality)은 보다 개별적 시각에서 네트워크 내 행위자들 중에서 상대적으로 강한 권력과 영향력을 지녀 중요도가 높은 참여자를 찾는데 활용되는 지표이다(김용학, 2011: 65).
다양한 특성 수준에 대한 중앙성 개념이 존재하지만 통상 연결정도와 매개수준에 대한 중앙성을 네트워크 구조의 판명에 가장 많이 활용한다. 연결정도는 한 점(node)에 연결된 네트워크 상 다른 점들의 수로 측정되며 연결된 점의 많고 적음이 기준이 되며, 특정 행위자가 네트워크 내에서 다른 행위자들과 얼마나 많이 직접 연결되어있는지 설명해주는 지표이다. 따라서 연결정도가 높은 행위자는 네트워크 내에서 활동성이 가장 좋은 행위자이며, 권력자이거나 될 수 있는 존재라고 추정할 수 있다(김성희･장로사, 2010: 74; 김용학, 2011: 67; 정승환･권성호, 2013: 149). 매개수준은 한 점이 다른 점들 사이에 위치하는 정도로 측정되며 최단경로(geodesic)에 위치하는 것이 기준이 되며, 특정 행위자가 네트워크 내에서 다른 행위자들끼리 연결해주는 중재적 위치를 명시해주는 지표이다. 따라서 매개수준이 높은 행위자는 네트워크 내 다른 행위자들의 피의존성이 가장 높은 행위자이며, 리더로 인정받는 존재라고 판단할 수 있다(김성희･장로사, 2010: 74; 남창우, 2012:
55). 중앙성의 경우 행위자의 네트워크 내 상호작용을 파악하는 수단으로 주로 활용되기 때문에 네트워크 구조성분 파악요인으로 간주할 수 없다는 논란이 있을 수 있지만, 밀도와 상호 보완적 개념으로써 집단 저변의 심층구조를 나타내는 특성 지표(최두영, 2008: 30)로 인식할 수 있기 때문에 타당하지 않은 것은 아니다. 셋째, 집중도(centralization)는 중앙성에 비해 네트워크 전체 구조에 초점을 맞춘 개념이며, 전체 네트워크가 얼마나 중앙 집중적인 구조를 가졌는지를 나타내는 지표로써 네트워크가 특정 행위자를 중심으로 어느 정도 결속되어 있는지 측정되어 판명된다 (김용학, 2011: 83). 집중도가 높다는 것은 특정 행위자가 네트워크의 중심에 위치하면서 모든 네트워크 내 관계에 대한 관여할 수 있는 권한의 집중이 강하다는 의미이다(Bavelas, 1950: 271~282;
Leavitt, 1951: 38~50). 따라서 높은 집중도를 보이는 네트워크에서 중심에 위치하는 행위자는 다른 행위자들에 대한 통제권이나 영향력을 상대적으로 크게 갖게 된다(이우권, 1999: 191). 아울러 본 연구의 네트워크처럼 특정 존재가 중심 역할을 담당하여 구성되는 정책공동체의 경우, 집중도와 중핵적 존재의 전체 중앙성 내에서의 비율인 표준화지수는 직결되며 계량화 수치 역시 거의 같은 수준을 보이게 된다.
이상의 사회연결망분석 방법으로 정책공동체 구조의 해석하기 위해 본 연구는 밀도, 연결정도중앙성과 매개수준중앙성 등 중앙도, 연결정도집중도와 매개정도집중도 등 집중도 5가지 척도를 파악하였다.
이들에 대한 확인으로 공동체의 상호접촉 수준과 규모, 일자리창출정책공동체에서 중심 역할을
지역 일자리창출 관련 활동 행위자
정부부문 비정부부문
강남구 강남일자리박람회 등 11건 강남구청, 강남일자리 지원센터, 고용노동부 등 6개 행위자
강남세브란스병원, 경기대, 넥슨코리아 등 53개 행위자
강동구 일자리종합지원센터 개소 등 19건 강동구청, 일자리종합 지원센터, 신용보증재단 등 10개 행위자
CCF, 네이버, 동아일보 등 13개 행위자
강북구 강북구취업박람회 등 23건 강북구청, 여성인력 개발센터, 동대문구청 등 10개 행위자
서울디자인재단, 알바인, 우리은행 등 18개 행위자 전담하고 있는 지방정부가 지향해야 하는 활동의 정도, 활동 과정에서 행해야 할 다른 행위자들에 대한 조정･통제･영향력행사 등의 수준을 가늠할 수 있기 때문이다. 또한 민간부문을 제외하고 정부부문인 자치구 자치단체의 중앙성만을 판별변수로 채용하였는데 그 이유는, 같은 다원화 사회의 네트워크 유형이지만 이슈네트워크와 달리 정책공동체에서는 정부부문이 네트워크의 유지와 발전에 결정적 기능을 발휘한다는 점에 기인한다. 또한 현실적으로 정부부문은 정책의 성공을 위한 독보적인 권력과 자원을 갖고 있으며, 그를 바탕으로 고압적이지 않은 입장에서 이해관계자들 간 활동을 조정하고 협력관계를 굳건하게 유지시켜야 할 의무를 지니고 있기 때문이다(Klijn &
Koppenjan, 2000: 148-149; Meier & O'Toole, Jr., 2003: 689-690). 즉 정책네트워크 구조 해석에 있어 지방정부의 중앙성 수준은 남다른 의미를 갖는 것에 기인하는 것이다. 다만 네트워크 내에서 어느 정도의 위상을 가지며 중앙에 위치하는지 판단할 수 있는 지표인 인접중앙성과 집중도는 본 연구의 네트워크 유형이 자치구를 중핵으로 구성되는 방사형 네트워크이며 소시오그램을 통해 확인이 되기 때문에 별도로 측정하지 않았다. 사회연결망분석을 위한 자료는 각 자치구의 홈페이지 구정공시 게시판에서 2013년 1월 1일부터 2013년 12월 31일까지 일자리 창출과 관련되어 이루어진 사업과 프로그램, 제반 활동을 모두 검출한 후 활동을 영위함에 있어 함께 주관하거나 후원, 참여 등의 행태를 보인 행위자들을 선별하였다. 최근 전자정부의 정착과 발전으로 지방자치단체의 홈페이지를 통해 모든 정보 제공과 공시가 이루어지고 있으며, 구정공시 게시판은 자치구의 발주 사업이나 언론매체의 기사까지 아울러 공시하는 가장 광범위한 공식 채널로써 정보 및 자료의 방대함과 수집의 용이함 때문에 본 연구가 선택한 자치구의 구정공시 게시판을 활용하여 자료를 수집하는 방법은 타당성 측면에서 문제가 없다. 이렇게 확인된 일자리창출 관련 주요 활동과 행위자들은 <표 2>와 같다. 이상 사회연결망분석의 전 과정에 활용된 프로그램은UCINET6이며, 분석과정에 도출된 데이터의 도식화는 NetDraw를 이용하였다.
<표 2> 각 자치구 일자리창출 관련 활동 및 행위자
지역 일자리창출 관련 활동 행위자
정부부문 비정부부문
강서구 대형마트와 MOU 등 14건 강서구청, 기획재정부, 보육정보센터 등 17개 행위자
동아일보, 잡코리아, KD 등 13개 행위자
관악구 희망일자리 제공 등 10건 관악구청, 관악구시설 관리공단, 평생학습관 등 10개 행위자
알바인, 위키프레스, (주)SPC 등 12개 행위자
광진구 지역공동체일자리사업 등 16건 광진구청, 한국사회적 기업진흥원, 인제군청 등 18개 행위자
서울아산병원, 행복 플러스, 광진주민연대 등 63개 행위자
구로구 일자리창출 우수기업 인증제 사업 등 17건
구로구청, KOTRA, 한국산업단지공단 등 11개 행위자
삼성물산(주), 대항병원, 마을기업사업단 등 122개 행위자
금천구 찾아가는 일자리 서비스 사업 등 14건
금천구청, 구로구청, 영등포구청 등 10개 행위자
롯데건설(주), 금천HRD 협회, 마리오아울렛 등 64개 행위자
노원구 사회적경제한마당 사업 등 11건 노원구청, 중소기업청, 한국사회적기업진흥원 등 17개 행위자
상계시장, 인덕대학교, 우리은행 등 12개 행위자
도봉구 지역공동체 일자리 사업 등 28건 도봉구청, 기획재정부, 서울시설공단 등 15개 행위자
세종대학교, (사)씨즈, SBA 등 26개 행위자
동대문구 리스타트 잡 페어-다시 일터로 사업 등 31건
동대문구청, 기획재정부, 성북구청 등 32개 행위자
영화박물관, 삼성전자, 고려대의료원 등 184개 행위자
동작구 동작구 나눔일자리 사업 등 64건 동작구청, 관악구청, 한국사회적기업진흥원 등 12개 행위자
(주)농심, 전경련, 중앙대학교 등 65개 행위자
마포구 50플러스 중장년 일자리박람회 사업 등 69건
마포구청, 국방부, 한국사회적기업진흥원 등 17개 행위자
(주)효성, 기아자동차, 르네상스호텔 등 175개 행위자
서대문구 서대문 공공일자리 사업 등 23건 서대문구청, 서울 메트로, 한국전력공사 등 16개 행위자
효성ITX(주), TBS, 화장실문화시민연대 등 19개 행위자
서초구 일자리창출 우수기업 인증제 사업 등 29건
서초구청, 반포도서관, 고용노동부 등 11개 행위자
CCF, 서초나눔장터, 한국공인노무사회 등 13개 행위자
성동구 따뜻한 일자리 발굴 사업 등 12건 성동구청, 고용노동부, 중소기업종합지원센터 등 7개 행위자
조선일보, KT, 리은행 등 8개 행위자
성북구 시민일자리설계사 사업 등 28건 성북구청, 강북구청, 인재개발원 등 8개 행위자
CCF, 위키프레스, 알바인 등 7개 행위자
지역 일자리창출 관련 활동 행위자
정부부문 비정부부문
송파구 시니어일자리 사업단 사업 등 6건 송파구청, 강동구청, 행복나눔일자리센터 등 8개 행위자
롯데백화점, 삼성SDS, LG전자 등 27개 행위자
양천구 일자리 오아시스 사업 등 21건 양천구청, 고용노동부, 산업통상진흥원 등 9개 행위자
이화여자대학교, 다인 직업전문학교, 중소기업 중앙회 등 15개 행위자
영등포구 4080도시樂 학교, 학습형 일자리창출 사업 등 28건
영등포구청, 금천구청, 구로구청 등 9개 행위자
현대직업전문학교, 매일 경제, (사)대한노인회 등 75개 행위자
용산구 어르신일자리 사업 등 22건 용산구청, 보건복지부, 미래창조과학부 등 16개 행위자
폴리텍1대학, 채널A, KD 등 23개 행위자
은평구 나눔 일자리사업 등 34건 은평구청, 신용보증 재단, 한국무역보험공사 등 19개 행위자
이화여자대학교, 민주노총, 예사랑요양원 등 82개 행위자
종로구 일자리나눔 손모아 사업 등 14건 종로구청, 한국사회적 기업진흥원, 서대문구 등 8개 행위자
CCF, 의류산업협회, 한살림서울생협 등 10개 행위자
중구 일자리창출 협약 사업 등 29건 중구청, 고용노동부, 마포구청 등 9개 행위자
보네마티레스토랑, T Mark호텔, 안성의료 생협 등 21개 행위자
중랑구 1.9Day 사업 등 12건 중랑구청, 여성능력 개발원, 산업인력공단 등 14개 행위자
하나은행, IBK, 좋은상조(주) 등 75개 행위자
자치구의 재정자립도는 서울시에서 2013년 공시한 자료를 가공하지 않고 활용하였으며, 인센티브 수취 여부 역시 서울시에서 공표한 자료를 그대로 활용하였다. 2013년 서울시 25개 자치구의 일자리창출정책평가 결과를 기준으로 서울시로부터 인센티브를 받은 10개 자치구들과 인센티브를 받지 못한 15개 자치구들을 각각 범주화하고 이들에 대해 종속변수가 명목척도나 분류척도 등 범주형 자료로 측정된 경우 독립변수와의 영향관계를 분석할 때 활용하는 두 집단판별분석(two-group discriminant analysis)을 실행하였다. 두 집단판별분석은 두 개의 명목척도로 범주화된 종속변수에 대하여 여러 판별변인과의 관계를 파악할 수 있는 분석방법(이학식･김영, 2003: 323)이기 때문에 본 연구와 같은 자료들의 처리에 적절하다. 판별변인은 네트워크 밀도, 연결정도･매개수준 등 2개 부문에 대한 중앙성과 집중도, 재정자립도를 선택하여 활용하였다, 이렇게 도출된 결과 중 통계적으로 유의한 수준을 보이는 변인들을 선별하고 분석하였다. 끝으로 인센티브를 받은 자치구와
기타 자치구로 각각 분류되는 집단들의 공분산 행렬의 동일성 가정을 검증하여 판별분석 결과의 타당성을 확인하였다. 이상 연구를 통해 확인하고자 하는 연구문제는 다음 Q1~Q4와 같으며, 본 연구의 분석틀을 정리하여 도식화하면 <그림 1>과 같다.
Q1. 자치구 재정자립도에 따른 일자리창출정책의 성과는 차이가 있는가?
Q2. 자치구 정책공동체 네트워크 밀도에 따른 일자리창출정책성과는 차이가 있는가?
Q3. 자치구 정책공동체 중앙성에 따른 일자리창출정책성과는 차이가 있는가?
Q4. 자치구 정책공동체 집중도에 따른 일자리창출정책성과는 차이가 있는가?
<그림 1> 연구의 분석방법
Ⅲ. 연구결과
1. 자치구별 정책공동체의 구조분석 결과
1) 인센티브를 받은 자치구들의 구조
첫째, 일자리창출정책 성과에 따른 인센티브를 받은 강북구 등 10개 자치구들 각각의 정책공동체 소시오그램은 <그림 2>와 같다. 각 소시오그램에서 확인할 수 있는 사실은 각 자치구 네트워크 별로 상대적으로 많은 행위자들이 집중적으로 관계되어 이루어지는 활발한 활동이 존재한다는 것이다. 즉 소시오그램에서 하나의 소그룹처럼 뭉쳐 나타나서 보이는 결집이 바로 그것인데 치밀한 형태를 보일수록 일자리창출정책과 관련된 특정 사업에 많은 행위자들이 집중적으로 참여하고 있다는 의미이다. 따라서 그러한 결집을 통해 다수의 행위자가 참여하고 있는 중요 사업의 존재 여부를 확인할 수 있고, 자치구의 핵심사업에 얼마나 많은 행위자가 관여하고 있는지 유추할 수도 있다.
소시오그램을 보면, 동대문구가 5개의 결집을 확인할 수 있어 많은 행위자들이 집중적으로 참여한
사업을 가장 많이 영위하였음을 알 수 있으며, 구로구, 동작구, 영등포구, 은평구, 도봉구 등에도 동일한 특성을 가진 특정 일자리정책 관련 사업이 존재하고 있음을 알 수 있다. 반면에 강북구나 서대문구, 중구 등은 일자리창출정책 사업에 다수의 행위자들이 집중적으로 참여하는 양상이 비교적 적은 것을 확인할 수 있다. 인센티브를 받은 10개 자치구 각각의 정책공동체를 구성하는 구성원 중에서 성분분석 결과, 상위권에 있는 구성원의 정체와 네트워크 내 성분은 <표 3>과 같다.
<그림 2> 인센티브를 받은 자치구의 정책공동체 소시오그램
[강북구] [구로구]
[도봉구] [동대문구]
[동작구] [서대문구]
지역 중앙성 상위 구성원 및 성분(%)
강북구 연결정도 강북구청(17.28), 서울시(9.88), 주민센터(3.70), CCF/사람인/HR(3.29)
매개 강북구청(63.68), 서울시(17.81)
구로구 연결정도 구로구청(32.77), 서울디지털단지경영협의회/장애인일자리 통합지원센터/한국장애인고용공단/서울상공회의소(17.99)
매개 구로구청(56.94), 금천구청(1.13), 한국산업단지공단/고용노동부(0.25), 영등포구청(0.12)
도봉구 연결정도 도봉구청(28.00), 고용노동부(8.50), 한국사회적기업 진흥원(7.00), 더뉴히어로즈/해남좋은농부(6.00)
매개 도봉구청(85.88), 서울시(0.94), 고용노동부(0.71), 사회적경제지원센터(0.17)
동대문구
연결정도 동대문구청(20.39), 서울시(10.85), 중소기업중앙회(9.61), 대한상공회의소(8.45), 미래창조과학부(7.99)
매개 동대문구청(65.93), 서울시(6.28), 중소기업중앙회(5.27), 대한상공회의소(2.66), 미래창조과학부(2.66)
동작구 연결정도 동작구청(12.23), 세일ENS/효성건설/송간기업/성대유통(3.41) 매개 동작구청(71.87), 세일ENS/효성건설/송간기업/성대유통(1.40)
[성북구] [영등포구]
[은평구] [중구]
<표 3> 인센티브를 받은 자치구의 정책공동체 상위 구성원 성분
지역 중앙성 상위 구성원 및 성분(%)
서대문구 연결정도 서대문구청(17.65), 이대종합사회복지관/수효사효림원 /연희노인여가 복지시설/무공수훈자회(4.41)
매개 서대문구청(81.82), 서울시(0.36)
성북구 연결정도 성북구청(18.10), 주민센터/서울시(8.10), CCF/위키프레스(3.81)
매개 성북구청(63.19), 서울시(3.85)
영등포구 연결정도 영등포구청(14.86), 서울시(6.56), 위키프레스/알바인/사람인HR(6.16) 매개 영등포구청(64.10), 서울시(0.54), 중소기업중앙회/고용노동부(0.28)
은평구 연결정도 은평구청(15.50), CG투어/주식회사한중/디지털미디어 아카데미/디케이미디어(7.2) 매개 은평구청(75.85), 이안상조(0.59), 서울시(0.40), 진광시스템(0.29), 주민센터(0.08)
중구 연결정도 중구청(15.81), 일자리플러스센터(6.61), 서울시(4.31), 하나투어/티마크호텔(3.74) 매개 중구청(82.94), 일자리플러스센터(1.91), 하나투어/티마크호텔(0.06)
둘째, 일자리창출정책 성과에 따른 인센티브를 받은 10개 자치구의 정책공동체 전체 구조성분별 분석결과는 <표 4>와 같다. 재정자립도 부문을 보면, 서울시에서 인센티브를 받은 자치구들의 재정자립도는 강북구(26.2%)가 최저였으며, 중구(70.90%)를 제외하면 모든 자치구가 50%이하 수준으로 38.10%의 낮은 평균 재정자립도를 보였다. 밀도 부문은 동대문구(16.90%)가 가장 낮은 밀도를 나타냈다. 하지만 동대문구의 소시오그램을 참조하면 앞서 선행연구의 고찰에서도 기술한 것처럼 정책공동체 내 접촉빈도 자체가 부족해서라기보다 동대문구의 네트워크 규모가 큰 것이 원인이라고 볼 수 있다. 또한 전체 밀도의 평균은 32.89%를 보였는데, 선행연구에서 특정 네트워크의 밀도가 45%의 밀도지수를 보이는 것을 상당한 수준(김용학, 2011: 108)으로 정의한 것을 감안하면 전체의 평균 밀도는 높은 편이라고 판단할 수 있다. 중앙성 부문 중 연결정도중앙성의 순위는 동대문구(263건), 구로구(173건), 동작구(158건), 은평구(155건), 중구(55건) 순이었으며, 매개수준 중앙성의 순위는 동대문구(15167.33건), 구로구(4923건), 은평구(3754.5건), 영등포구(2181.17건), 동작구(2048.33건) 순이었다. 더불어 연결정도중앙성의 평균은 109.9건, 매개수준중앙성의 평균은 2982.09건이었다. 집중도 부문 중 연결정도집중도의 순위는 도봉구(24.88%), 구로구(21.92%), 동대문구(17.65%), 서대문구(14.94%), 성북구(14.69%) 순이었으며, 매개수준집중도의 순위는 도봉구(85.83%), 중구(82.94%), 서대문구(81.82%), 은평구(75.83%), 동작구(71.76%) 순이었다.
아울러 연결정도집중도의 평균은 15.61%, 매개수준집중도의 평균은 70.99%였다. 요컨대 중앙성은 동대문구가, 집중도는 도봉구가 높았다.
<표 4> 인센티브를 받은 자치구의 정책공동체 전체 구조성분별 결과
지역 재정
자립도 (%)
밀도 (%)
연결정도 중앙성
(건)
매개수준 중앙성
(건)
연결정도 집중도
(%)
매개수준 집중도
(%)
강북구 26.20 28.31 42.00 223.50 14.66 63.02
구로구 32.10 44.03 173.00 4923.00 21.92 56.93
도봉구 27.60 18.66 56.00 669.83 24.88 85.83
동대문구 35.90 16.90 263.00 15167.33 17.65 65.85
동작구 40.00 26.08 158.00 2048.33 10.84 71.76
서대문구 39.20 25.04 48.00 459.00 14.94 81.82
성북구 30.50 65.71 38.00 57.50 14.69 61.91
영등포구 49.40 37.98 111.00 2181.17 10.77 64.08
은평구 29.20 37.90 155.00 3754.50 11.83 75.83
중구 70.90 28.28 55.00 336.75 13.91 82.87
평균 38.10 32.89 109.90 2,982,09 15.61 70.99
2) 인센티브를 받지 못한 자치구들의 구조
첫째, 일자리창출정책 성과에 따른 인센티브를 받지 못한 15개 자치구들의 정책공동체 소시오그램은 <그림 3>과 같다. 소시오그램을 보면, 앞서 확인한 인센티브를 받은 자치구들의 경우와 마찬가지로 인센티브를 받지 못한 자치구들도 다수의 행위자가 집중적으로 참여하고 있는 관련 사업이 존재하고 있었다. 다만 인센티브를 받지 못한 자치구들의 일부인 강동구, 관악구, 노원구, 서초구, 성동구, 양천구, 종로구 등의 소시오그램을 보면 일자리창출정책 관련 사업에 다수의 행위자들이 집중적으로 참여하고 있는 수준이 상대적으로 높지 않다는 것을 알 수 있다. 인센티브를 받지 못한 자치구 각각의 정책공동체를 구성하는 구성원 중에서 성분분석 결과, 상위권에 있는 구성원의 정체성은 <표 4>와 같다.
<그림 3> 인센티브를 받지 못한 자치구들의 정책공동체 소시오그램
[강남구] [강동구]
[강서구] [관악구]
[광진구] [금천구]
[노원구] [마포구]
[서초구] [성동구]
[송파구] [양천구]
[용산구] [종로구]
[중랑구]
지역 중앙성 상위 구성원 및 성분(%)
강남구 연결정도 강남구청(22.41), 한국무역협회(11.03), 고용노동부(7.93), 서울지방중소기업청(7.59), 엠디병원(6.90)
매개 강남구청(71.87), 한국무역협회(4.78), 고용노동부/ 서울지방중소기업청(0.97)
강동구 연결정도 강동구청(31.82), CCF/위키프레스/알바인/사람인HR(6.36) 매개 강동구청(85.71), 삼성엔지니어링/사회적경제지원센터(0.22)
강서구 연결정도 강서구청(26.90), 서울시(19.31), 대한상공회의소(14.48), 고용노동부(10.35), 미래창조과학부(9.66)
매개 강서구청(44.34), 서울시(18.23), 대한상공회의소(4.93)
관악구 연결정도 관악구청(28.57), CCF/위키프레스/알바인/사람인HR(9.52)
매개 관악구청(80.00)
광진구 연결정도 광진구청(54.38), 강동구청/송파구청(26.25), 취업정보센터 /후니드(23.13) 매개 광진구청(71.28), 강동구청/송파구청(1.74), 자양골목 시장(0.76), 후니드(0.54)
금천구 연결정도 금천구청(37.44), 대한상공회의소/사람인HR/알바인(18.72), 남부여성발전센터(16.90) 매개 금천구청(60.58), 대한상공회의소/사람인HR/알바인(0.913)
노원구 연결정도 노원구청(51.79), 한국사회적기업진흥원(23.21), 중소기업청 /창업진흥원/인덕대학교(12.5)
매개 노원구청(83.86), 한국사회적기업진흥원(3.97)
마포구
연결정도 마포구청(6.65), 고용복지지원센터(2.60), 서울시(2.38), 고용노동부(2.07), 대한상공회의소(1.40)
매개 마포구청(73.38), 서울시(3.74), 고용노동부(2.00), 고용복지지원센터(1.70), 대한상공회의소(0.43)
서초구 연결정도 서초구청(20.00), 대한상공회의소/반포도서관(4.35), CCF /사람인HR(3.48) 매개 서초구청(84.19), 대한상공회의소(1.38), 서초나눔장터(0.20)
성동구 연결정도 성동구청(52.38), 중소기업중앙호(16.67), 대한상공회의소/KT/ 고용노동부(14.29)
매개 성동구청(79.67), 고용노동부(0.55)
송파구 연결정도 송파구청(51.47), 준데이효클럽/행락/인터넷지도블러링 /솔이농장(16.18)
매개 송파구청(79.59), 롯데백화점(0.80)
양천구 연결정도 양천구청(21.74), 서울시/고용노동부(5.59), 사람인HR /대한상공회의소(4.35)
매개 양천구청(83.20), 고용노동부(0.99)
<표 5> 인센티브를 받지 못한 자치구의 정책공동체 상위 구성원 성분
지역 중앙성 상위 구성원 및 성분(%)
용산구 연결정도 용산구청(23.68), 고용노동부/서울시(8.77), 대한상공회의소(7.90), 레드스톤시스템(5.70) 매개 용산구청(72.45), 서울시(2.96), 고용노동부(2.35), 대한상공회의소(1.90)
종로구 연결정도 종로구청(50.98), 대한상공회의소(15.69), 한국마이크로크레딧신나는조합/위키프레스/CCF(13.725)
매개 종로구청(76.47)
중랑구 연결정도 중랑구청(35.99), 서울메트로/엠앤서비스/서비스에이스 /LG생활건강(15.53) 매개 중랑구청(62.735), 후니드(0.86), 고용노동부(0.04)
둘째, 일자리창출정책 성과에 따른 인센티브를 받지 못한 기타 15개 자치구의 정책공동체 전체 구조 성분별 분석결과는 <표 6>와 같다. 우선, 재정자립도 부문을 보면, 서울시에서 인센티브를 받지 못한 기타 자치구들의 재정자립도는 노원구(22.30%)가 최저였지만, 강남구(75.90%), 서초구(73.80%), 종로구(61.00%) 등 높은 재정자립도를 보이는 자치구가 포함되어 있었다.
재정자립도가 높은 자치구들이 포함됨에 따라 평균 재정자립도 역시 45.15%로 인센티브를 받은 자치구들보다 훨씬 높은 수준을 보였다. 밀도 부문은 노원구(18.47%)가 낮은 밀도를 보였다.
노원구의 경우는 앞서 동일하게 가장 낮은 밀도를 보였던 동대문구와 상황이 다르다. 노원구의 소시오그램을 참조하면 네트워크 규모의 크기가 낮은 밀도의 원인이 아님을 알 수 있다. 즉 정책공동체 내 접촉빈도가 미약한 것이 밀도가 낮은 것에 대한 원인인 것이다. 전체 밀도의 평균은 29.89%를 보여 인센티브를 받은 자치구들에 비해 낮은 수준을 보였다. 중앙성 부문 중 연결정도중앙성의 순위는 마포구(305건), 중랑구(95건), 광진구(87건), 금천구(82건), 강남구(65건) 순이었으며, 매개수준중앙성의 순위는 마포구(13314.5건), 중랑구(2401.1건), 광진구(2252.5건), 금천구(1592건), 강남구(1188건) 순이었다. 더불어 연결정도중앙성의 평균은 65.27건, 매개수준중앙성의 평균은 1544.49건이었다. 연결정도집중도의 순위는 노원구(44.07%), 광진구(42.20%), 성동구(41.84%), 송파구(40.44%), 종로구(40.37%) 순이었으며, 매개수준집중도의 순위는 강동구(85.69%), 서초구(84.12%), 노원구(83.72%), 양천구(83.16%), 관악구(80.0%) 순이었다. 아울러 연결정도집중도의 평균은 27.11%, 매개수준집중도의 평균은 73.85%였다. 요컨대 중앙성은 마포구가, 집중도는 강동구와 노원구가 높은 편이었다.
<표 6> 인센티브를 받지 못한 자치구의 정책공동체 전체 구조성분별 결과
지역 재정
자립도 (%)
밀도 (%)
연결정도 중앙성
(건)
매개수준 중앙성
(건)
연결정도 집중도
(%)
매개수준 집중도
(%)
강남구 75.90 24.66 65.00 1188.00 17.78 71.75
강동구 39.10 27.27 35.00 198.00 27.56 85.69
강서구 29.70 39.54 39.00 180.00 19.64 43.54
관악구 33.00 28.57 24.00 168.00 22.45 80.00
광진구 34.20 25.40 87.00 2252.50 42.20 71.21
금천구 39.10 38.84 82.00 1592.00 24.83 60.54
노원구 22.30 18.47 29.00 317.00 44.07 83.72
마포구 46.10 19.73 305.00 13314.50 5.86 73.34
서초구 73.80 30.80 46.00 213.00 17.66 84.12
성동구 48.70 40.00 22.00 72.50 41.84 79.63
송파구 55.10 24.37 35.00 446.50 40.44 79.57
양천구 35.80 27.17 35.00 210.50 18.63 83.16
용산구 55.40 26.86 54.00 509.33 19.71 72.26
종로구 61.00 38.56 26.00 104.00 40.37 76.47
중랑구 28.00 38.07 95.00 2401.50 23.56 62.72
평균 45.15 29.89 65.27 1,544.49 27.11 73.85
2. 두 집단판별분석 결과
전 절에서 행한 자치구별 일자리창출정책의 정책공동체 구조 분석결과, <그림 4>와 같이 일자리창출정책 성과에 따라 인센티브를 받은 자치구들이 인센티브를 받지 못한 자치구들에 비해 낮은 재정자립도, 높은 밀도, 낮은 연결정도집중도와 매개수준집중도를 보이고 있음을 확인할 수 있었다.
<그림 4> 인센티브 수취 여부에 따른 자치구별 정책공동체 구조성분 결과 비교
상기 확인된 결과를 바탕으로 기 설정한 방식대로 일자리창출정책의 성과에 따라 인센티브를 받은 자치구와 받지 못한 자치구로 범주화한 두 집단에 대한 서울시 자치구별 일자리창출정책 평가 결과에 대한 영향요인을 판별하기 위해 재정자립도와 정책공동체 구조 성분을 변인으로 두 집단판별분석을 실행하였다. 그 결과는 <표 7>과 같다. 표의 내용은 각 집단의 6개 독립변수들의 평균값 및 표준편차를 나타내며, 집단 간 차이 검증결과를 나타내고 있는데, 6개의 변수 중에서 밀도와 중앙성은 인센티브를 받은 자치구가 기타 자치구보다 높게 나타났으며, 재정자립도와 집중도는 인센티브를 받은 자치구가 기타 자치구보다 낮은 것으로 확인되었다. 이들을 변인으로 선용한 차이검증 결과 두 집단 간 재정자립도와 밀도, 매개수준집중도는 유의하지 않은 것으로 나타났으며, 연결정도집중도만이 유의한 것으로 나타났다. 즉 인센티브를 받은 자치구와 기타 자치구 사이의 차이는 네트워크 내에서 활동성이 가장 좋고, 권력자로서의 행위자에 대한 네트워크 내 중앙 집중 수준에 의해 나타난다는 뜻이다. 이때 Wilks'람다 값과 분산분석의 F 값은 상호 반대 방향을 가지며, Wilks'람다 값이 작을수록 F 값이 클수록 변수의 판별력이 높은 것으로 판단할 수 있지만 본 결과는 유의성을 갖는 변수가 하나이기 때문에 이에 대한 판단이 큰 의미가 없다.
더불어 인센티브를 받은 자치구와 인센티브를 받지 못한 자치구로 각각 분류되는 집단들의 공분산 행렬의 동일성 가정 검증을 위한 Box's M 검증결과 p.=057 로써 공분산 행렬이 동일성 가정에 위배되지 않았기 때문에 판별분석의 사용은 타당하다
<표 7> 집단통계량 및 집단평균의 동질성에 대한 검정 결과
평균 표준편차 유효수(목록별)
가중되지 않음 가중됨
인센티브를 받은 자치구
재정자립도 38.10 13.49 10 10
밀도 32.89 14.38 10 10
연결정도중앙성 109.90 75.50 10 10
매개수준중앙성 2982.09 4585.37 10 10
연결정도집중도 15.61 4.66 10 10
매개수준집중도 70.99 10.12 10 10
인센티브를 받지 못한 자치구
재정자립도 45.15 16.30 15 15
밀도 29.89 7.34 15 15
연결정도중앙성 65.26 70.45 15 15
매개수준중앙성 1544.49 3349.26 15 15
연결정도집중도 27.11 11.76 15 15
매개수준집중도 73.85 11.26 15 15
합계
재정자립도 42.33 15.35 25 25
밀도 31.09 10.55 25 25
연결정도중앙성 83.12 74.37 25 25
매개수준중앙성 2119.53 3865.86 25 25
연결정도집중도 22.51 11.04 25 25
매개수준집중도 72.70 10.69 25 25
Wilks‘ 람다 F 자유도1 자유도2 유의확률
재정자립도 0.947 1.279 1 23 0.270
밀도 0.980 0.475 1 23 0.497
연결정도중앙성 0.910 2.276 1 23 0.145
매개수준중앙성 0.965 0.824 1 23 0.374
연결정도집중도 0.729 8.559 1 23 0.008**
매개수준집중도 0.982 0.419 1 23 0.524
Ⅳ. 결 론
본 연구는 최근 사회적 정책이슈들 중 가장 높은 관심대상인 일자리 창출과 중핵기관이 지방정부인 정책공동체와의 관계를 규명하고, 공동체 구조와 행위자의 조정을 통해 정책의 효과성을 확대할 수 있는 방법을 착안해보려는 취지에서 시도되었다. 그에 일자리 창출 정책을 수행하고 있는 서울시 25개 자치구가 중심이 되는 정책공동체 구조를 확인하였으며, 2013년 자치구별 재정자립도, 그리고 10개의 자치구가 일자리 창출에 공헌했음을 인정하고 있는 자치구별 일자리 창출 정책평가 결과를 분석에 활용하였다. 그 결과, 첫째, 일자리 창출 성과로 인센티브를 받은 자치구들은 그렇지 않은 자치구들에 비해 치밀한 상관관계를 가지고 있는 군집을 보유하여 상대적으로 활발한 접촉상태에 있음을 소시오그램으로 확인하였다. 둘째, 일자리 창출 성과로 인센티브를 받은 자치구들은 그렇지 않은 자치구들에 비해 낮은 재정자립도와 연결정도･매개수준 집중도, 높은 네트워크 밀도와 연결정도･매개정도 중앙성을 보유하고 있음을 사회연결망분석을 통해 확인하였다. 셋째, 앞서 과정을 통해 확인된 재정자립도와 밀도･중앙성･집중도 등 정책공동체의 구조 성분을 변인으로, 이들이 일자리 창출 성과로 인센티브를 받은 자치구들과 기타 자치구들로 분류되는데 영향을 미쳤는지 여부에 대한 판별분석을 실시한 결과 연결정도집중도만이 유의한 차이가 있는 것을 확인하였다.
이상의 본 연구결과에 국한하여 특정 정책의 정책공동체와 관련한 다음과 같은 논의가 가능하다.
첫째, 본 연구의 결과에서 볼 수 있듯이 일자리창출정책 평가 결과가 긍정적인 자치구들의 경우 네트워크에 다수 행위자가 집중적으로 참여하는 일자리창출 사업이 그렇지 않은 자치구들보다 많았으며, 연결정도중앙성의 평균치 역시 109.90과 65.27로 차이를 보이고 있다. 이는 정책의 성과를 위해 다양한 세부 사업과정이 실행되고 그 과정에서 다수의 정책행위자들이 참여했음을 의미한다.
따라서 정책공동체가 특정 정책에서 성과를 긍정적으로 생산하기 위해서는 많은 프로그램이나 활동을 영위하는 것도 중요하며, 반복적으로 프로그램이나 활동을 강화시키면서 가능하면 많은 관계 행위자들을 참여시키는 것이 필요하다. 또한 정책공동체를 비롯한 모든 정책네트워크가 정책효과를 최대화하는 가장 효율성 높은 방법이 광범위한 네트워크 내 요소들의 배열체계를 구축하고 조정, 전환하는 것(O'Tools, Jr., 1997: 50)임을 고려하여 네트워크에 새롭게 참여하거나 기존 존재했지만 네트워크 내에서 새로운 활동을 담당하게 되는 행위자들에 대한 정부부문의 각별하고 전략적인 조정자로서의 역할이 요구된다. 이러한 역할 수행을 위해 다각적인 의사소통 창구를 확보해 파트너십과 정책목표를 공유하고 상호 존중하는 태도를 견지할 수 있도록 해야 하며(이재무･조경서･송영선, 2012: 48), 네트워크에 참여하는 것이 이상적인 활동임을 공감하지만 재정이나 기타 자원 측면의 현실적 곤란으로 인해 정상적인 참여와 활동이 불가한 구성원들에 대한