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島嶼地域의 接近性 改善方向에 관한 硏究
Directions for Improving Accessibility of Island Regions
1997. 12. 227면 / 기본연구(국토연97-11) 嚴基哲 黃聖秀 李凡洙
우리 나라는 삼면이 바다로 둘러싸인 반도국가로서 서남해안과 동해안에 약 3,153 개소에 달하는 대소의 도서가 산재하고 있다. 그러나 이러한 도서지역은 지역이 갖 고 있는 환해성, 격절성, 협소성 등 공간상의 취약성 때문에 경제․사회적으로 매우 낙후되어 있다. 따라서 오늘날의 도서를 보면 그간 도서개발정책의 지속적인 추진 에도 불구하고 지난 20여년 동안 약 86만명이나 감소되었고 특히 정기여객선이 취 항하지 못한 도서가 유인도서의 약 40%에 해당하는 181개 도서에 달하고 있으며, 1 일 1회 이상 취항하는 도서는 272개 도서로서 약 58.6%에 불과하다. 뿐만 아니라 도서는 그 지리적 특성상 기상과 해상의 영향을 많이 받고 있어 선박의 연간 통제 일수가 1,057회에 이르고, 이로 인한 결항율 또한 약 47.6%나 된다.
이러한 지역적 특수성 때문에 선박의 마지막 이용가능시간이 오후 2-3시 정도로 끝나고 주민의 실제생활이 제한되고 있는 등 도서교통의 구조적인 취약성이 도서지 역의 상대적 낙후를 더욱 심화시키는 결과를 초래하고 있다. 이러한 도서의 특수성 은 산간오지와 같은 여타의 낙후지역과는 다른 양상을 띄고 있는데, 특히 선택적 교통수단이 없는 해상도서교통의 경우가 더욱 그러하다. 따라서 도서지역의 발전은 해상교통문제가 해소되지 않는 한 어떠한 개발전략도 도서개발의 질적 수준을 제고 할 수 없다는데 문제의 심각성이 있다.
오늘날 이러한 해상도서교통 문제의 심각한 주요요인을 보면, 우선 도서인구의 감 소에 따른 여객수요의 감소와 이에 수반된 경영수지의 악화를 들 수 있는데, 이는 곧 업체의 영세성, 선박의 노후, 운항회수의 감소라는 악순환을 야기하는 주요 요인 이 되고 있다.
한편 종래의 도서교통정책을 보면 첫째, 내무부 주관으로 그간 도서개발 10개년 계획이 추진되어 왔으나, 주로 도서내부만를 대상으로 하고 있으며 연안해운을 담 당하는 해양수산부(종래의 건설교통부)의 경우, 해상도서교통 보다는 우리 나라 해 운업의 차원에서 국가정책을 추진함으로서 도서교통문제와 상호 연계성이 결여되고 바람직한 대안의 제시가 되지 못하고 있다. 그러나 이러한 도서지역의 교통문제는 해상도서교통문제 뿐만 아니라 도서내부의 교통, 그리고 연안육지의 교통문제와도
상호 연계적 보완적 관계를 형성하고 있어 보다 유기적이고 종합적인 접근이 필요 하다.
둘째, 도서민의 입장에서 도서교통의 실태를 보면, 도서내부 교통의 경우 군도이 하의 열악한 도로가 68.2%에 달하고 있으며 도서내 군락마을을 연결하는 일주도로 나, 간선도로 등 지역간선망이 거의 형성되어 있지 않다는 점이다. 그리고 해상교통 의 경우, 육지부의 철도나, 도로, 항공 교통과 같은 대체 교통수단이 없는데다가 해 상을 운항하는 선박마저 대부분이 1일1회 또는 2회에 불과 함으로서 해상교통을 이 용하는 실제 생활활동이 제한 될 수밖에 없다. 따라서 도서지역 주민들은 선박요금 의 고저에도 불구하고 여객선의 승선시간만 맞으면 비싼 요금을 지불하고서라도 승 선할 수밖에 없다는 것으로서 해상선박의 운항회수에 대한 불만의식이 매우 높게 나타나고 있다.
셋째, 선박업체의 입장에서 보면 비교적 흑자를 내고 있다는 일반항로의 경우도 평균 운항수지율이 86.5%로서 대부분 결손운항을 하고 있으며 보조항로의 운항수지 율은 이보다 더 낮은 평균 32.6%에 불과하여 지난 8년간(1987-1995) 국고보조금의 지급이 연평균 10.9%씩 증가하는 등 운항적자가 가중되고 있다. 따라서 한국해운조 합창립 제35주년 기념행사로 개최된 “통일을 대비한 연안해운 활성화 대책” 간담회 및 세미나에서는 도서민에 대한 할인율을 10% 정도로 줄여야 할 것이라고 주장하 고 있으며 10% 이상이 차이가 날 경우 낙도 보조항로를 지원하는 것과 같은 논리 로 중앙 또는 지방자치단체에서 보조금을 지급하여야 한다고 주장하고 있다.
본 연구에서는 이와 같은 도서교통의 제문제에 대응하기 위하여 도서의 특성과 유형에 따라 도서교통체계를 재편성함과 동시에 이에 수반된 도서교통의 이용 및 운영의 합리화와 기타 행정․제도의 개선과 지원방안을 모색하는 방향에서 연구가 진행되었다.
첫째, 도서교통의 기본모형은 약 3,153개에 이르는 모든 도서와 464개의 유인도서 를 동시에 개발하는 데에는 한계가 있기 때문에 공간적 동질성을 갖는 그룹의 유형 별로 분류하여 이에 대응한 도서교통의 전략을 마련하는 것이다. 그리고 그 대안으 로서 도서가 위치하고 있는 형태에 따라 ① 육지근접형 ② 군집형 ③ 고립형 도서 로 구분하여 육지근접형의 경우는 연안도시와의 기능분담체계를 전제로 한 개발방 식을 도모하고, 군집형의 경우 모도 중심의 생활권 계획체계를, 고립형 도서는 자기 완결형의 방향으로 기능적 배치를 도모한다는 전제아래서 도서교통체계의 재편성을 모색하였다. 따라서 평수구역내에 위치한 연안육지근접형 도서의 경우, 기상 및 해 상의 영향으로부터 어느 정도 안전성이 있기 때문에 연안여객선 출항통제기준을 완 화하여 선박의 다편수 효과를 제고하도록 하는 한편, 연안육지에 인접되고 개발의
잠재력이 있는 유인도서의 경우 우선 순위에 따라 연육교의 건설을 계획적으로 추 진하도록 하였다.
군집형 도서는「연안육지-도서간」을 운행하는 현재의 다수 항로를 「-축」의 동 선으로 집약화(연안육지-모도)하여 운항회수를 제고시키는 한편, 군집형 도서간에는 순항항로를 개설하여 운영토록 하였다. 그러나 이 경우에 발생할 것으로 예상되는 운항적자는 현재의 보조항로 지원방식을 도입하도록 하였다. 이외에도 도서의 군집 에 따라 지리적으로 연계가 가능한 도서간에는 연도교를 건설하고 교통수요의 증가 요인 등을 고려하여 경비행기 또는 헬리포트 등 도서항공 비행장을 모도에 설치하 도록 하였다.
고립형 도서의 경우는 「연안육지-고립도서간」직항로의 고속화를 통하여 운항시 간을 단축하도록 하며 특히 교통수요 등을 고려하여 대형고립도서에는 경비행장을, 소형고립도서에는 헬리포트 등 대체교통수단을 선별적으로 유치하도록 하였다.
이외에도 미취항 도서는 제2차도서개발10개년계획을 통하여 도선을 확대보급 하 는 등 기초적 교통수단을 지원하고, 5인 이하의 과소도서는 인접모도 등으로의 이 주를 정책적으로 유도하도록 하였다. 이 경우 약 2-3천만원 정도의 이주정착금을 당 해 시군 및 도에서 지원하는 방안을 검토하도록 하였다.
둘째, 도서교통체계의 재정립에 따른 여객선 통제기준을 지역실정에 맞게 탄력적 으로 운영하도록 함과 동시에 항로별로 세분화되어 있는 현재의 면허제도를 개선하 고 해운업법 제4조3항 및 제3조에 규정된 권역별 면허제도를 확대하여 항로의 통합 적 운영이 가능하도록 하였다. 또한 여객선 운항의 고질적인 병폐로 나타나고 있는
① 선원비의 지속적인 앙등 ② 일반관리의 과도한 지출 ③ 자본비 성격의 지급이자 율 증가 ④ 선박노후화에 따른 용품비 및 수리비 증가 ⑤ 높은 결항율(특히 소형선 박의 경우, 기상의 영향을 많이 받아 상대적으로 운임수입이 적음) 등에 대응하고 경영의 합리화를 도모하기 위하여 지역별, 항로별 영세 선사의 합의를 전제로 하는 통폐합 또는 주식형태의 법인기업화를 유도하여 자본금의 상향조정은 물론 낭비적 요인의 절감을 통하여 경영개선을 도모하도록 하였다.
한편, 여객선 운임과 요금의 경우, 1993년 10월 종전의 허가제에서 신고제로 전환 된 바 있으나 원가계산상의 문제점과 정부의 경직성이 아직도 문제시되고 있는 바, 선종별, 항로별 운송서비스의 질과 운송원가를 과학적으로 책정할 수 있는 방안을 강구하도록 함과 아울러 특히 보조항로의 낭비적 요소와 비용절감 등에 관한 구조 적인 문제를 재검토하여 개선하도록 하였다.
특히 “내항여객선 요금․운임의 신고규정”에 누락된 도서민에 대한 할인제도를 법적으로 명문화하고 항로별 선종별로 10∼30% 수준의 할인율을 표준화함과 동시
에 선진국의 경우와 같이 도서여객선 운임의 저액화를 위하여 30∼50% 정도의 국 고보조 방안을 검토하도록 하였다. 또한 철도요금의 약 6.7배, 도로요금의 약 3.4%
에 이르는 해상여객 교통요금의 구조적 개선을 위하여 선진국에서 검토되고 있는 바와 같은 「도로등가요금제」의 도입을 장기적 차원에서 검토하도록 하였다.
셋째, 행정제도적 차원에서 보면 도서관련 약 20개의 개별법이 있으나, 대부분의 법률이 전 국토 또는 전 해양을 대상으로 하고 있고 그 내용 또한 포괄적으로 규정 된 경우가 대부분이다. 따라서 도로법, 해운법, 항공법 등에 도서관련 규정을 신설 하여 도서에 대한 차등적 지원이 가능하도록 하는 한편, 이의 실행을 위한 우선조 치가 이루어질 수 있도록 자기수정을 도모하도록 하였다. 그리고 도서종합개발계획 또한 타부처, 타계획을 단순히 수용하는 현재의 계획방식을 수정하여 보다 능동적 인 차원에서 타부처의 영역을 포함한 광역적 도서종합개발계획을 수립하여 추진하 도록 하였다.
특히 세제․금융 등의 지원에 있어서는 일본의 도서관련 개별법에서 보는 바와 같이 해상도서운임의 저액화, 도서의 항로정비, 선박의 근대화, 공항․도로․어항․
항만 정비 등을 시행함에 있어서 도서지역에 특별히 지원할 수 있는 방안을 강구하 도록 하였다.
이외에도 도서개발촉진법상의 세제․금융의 지원제도를 보완하여 제조업, 관광지 조성 등 지역활성화에 도움이 되는 사업이 유치될 경우, 일본의 조세감면규제법에 서 명시하고 있는 바와 같이 사업세, 법인세, 부동산취득세, 고정자산에 토지보유세 등 각종의 세제적 지원이 가능하도록 하고, 고용의 창출과 지역경제의 활성화에 도 움이 되는 사업의 경우, 적어도 제주도개발특별법이나, 농어촌발전특별조치법상 농 어촌지역에 지급되는 은행융자 및 대부제도를 도입하는 방안을 강구하도록 하였다.
그리고 도서민의 경우 항공, 항로, 병의원 등의 이용에 있어서도 50% 정도의 할인 제도를 실시하는 등 도서민의 생활에 실질적 도움이 될 수 있는 제도적 차원의 장 치를 마련하도록 하였다.
