공간통합적 도시방재 체계구축

(1)

이병재

국토연구원 도시방재∙수자원연구센터장

공간통합적 도시방재 체계구축

(2)

(3)

(4)

 지구온난화로 인한 다양한 형태의 기상재해가 발생되고 있음

 전지구평균기온은 20세기의 평균기온(14.0℃ ) 보다 0.84℃높았으며, 관측이 시작된 1880년 이래 세번째로 높음(미국국립해양기상청)

< 2017년 전세계 이상기후 발생 분포도>

1. 기후변화 현황 및 추세

(5)

 우리나라의 기후변화는 전 세계 추세보다 빠르게 진행

 2016년 재해연보에 따르면, 우리나라는 태풍 ‘차바’ 등 크고 작은 자연재난이 18회 발 생하여 7명이 사망하고 2,884억 원의 재산피해가 발생

< 2017년 이상기후 발생>

(6)

1970년대 대비 약 7.36배 증가

2.75 배 증가

1.23 배 증가 2.17 배 증가

 우리나라 연도별 자연재해 피해액 현황

 자연재해 피해액은 1970년대 대비 2000년대는 약 7.4배 증가

 인명피해는 1970년대 대비 2000년대는 약 78%(330명→ 72명) 감소, 그러나, 대규모 피해발생시 여전히 많은 인명피해 발생

2. 최근 우리나라 재해현황

(7)

 침수면적 및 수해피해액 추세

(백만원) (ha)

침수면적 추세

수해피해액 추세

(년도)

(8)

 또한 2000년대 이후 호우 및 대설 발생 횟수가 증가하고 있는 것으로 기록됨

(소방방재청, 2015)

(9)

(10)

 기후변화(대형화, 일상화) 따른 재해에 도시가 적응·대응하기 위해서는 도시의 모든 구성요소가 종합적으로 대응하는 「방재안전망시스템」 구축 필요

 「방재안전망시스템」은 도시계획․설계 등 공간계획을 활용하여 효과적으로 구축 가능 - 대형화된 재해위험 분산 뿐아니라 지표면의 저류․침투능력을 제고하여 유출 감소

- 기존의 방재시스템의 부하 경감 효과(2차 효과)

※ 「방재안전망시스템」이란 기존의 방재시스템(하천, 하수도, 펌프장 등)과 병행하여 도시의 토지이용-기반시설 (공원, 녹지 등)-단지(주택단지 등)-건축물-시민 등이 모두 연계·대응하여 재해위험을 분담하는 시스템

< 재해규모에 따른 도시방재대책>

1. 공간통합적 도시방재 기본방향

(11)

※ 재해발생지점(Point)은 제방붕괴 및 월류지점, 하수도 월류지점, 토석류발생지점 등이고, 재해취약구역(Site)은 침수․산사태피해 등 과거 피해와 방재지구 등 법정지구, 저지대, 급경사지 등을 종합하여 도출되는 구역이며, 도시대응지역(Region)은 재해발생지점, 재해취약구역을 포괄하는 도시차원의 대응이 필요한 지역을 의미함

2. 중층의 도시방재전략 추진 : PSR 안전망 전략

A A`

P S R

A A`

P R S

< PSR 개념도 >

 PSR 안전망 전략이란?

 우리나라 선조들의 공간배수체계(계곡-작은연못-마을(자연및인공수로)-큰연못-하천)를 현대화한 것으로, 자연배수체계와 적절한 인위적 배수체계를 연계하여 “겹겹이”

우수유출을 지연, 저류시키는 중층(Multi-layer)의 도시방재전략임

(12)

※ 재해예방형 도시계획

: 재해에 안전한 도시공간 조성을 위해 도시 내 재해위험의 시·공간적 변화에 따른 재해취약지역 및 주변지역에 대한 도시계획적 대책 등을 종합적으로 고려 하여 수립하는 적응전략계획

 대형화·다양화되고 있는 재해에 효율적으로 대응하기 위하여 재해예방형 도시계획이 필요

 기후변화로 대형화·다양화 되는 재해를 제방, 댐, 사방고 등의 구조물적 대책 중심으 로 방어하는 데는 한계가 있음

 도시특성에 따른 재해유형 및 피해특성을 분석하고 재해에 취약한 지역을 파악하여, 주변의 토지이용·기반시설·건축물 등을 활용하여 재해위험을 분담하는 재해예방형 도시계획이 필요

3. 재해예방형 도시계획

(13)

03

04  공간통합적 도시방재 순환체계

(14)

(15)

1. 「재해 취약성 분석」을 통한 재해예방형 도시계획체계 구축

 추진배경

 기후변화에 대응하는 안전한 도시를 조성하기 위해서는 도시계획 수립단계부터 재해취약 지역을 고려한 토지이용, 기반시설, 공원·녹지 등의 계획 수립체계 마련 필요

 국토교통부는 우면산 산사태, 강남역 주변 침수 등을 계기로 도시방재정책을 적극 마련하 면서, 2011년 12월 15일, 도시계획 수립지침을 개정하여 재해 취약성 분석 도입

 2015년 1월부터 도시∙군기본계획, 도시∙군관리계획 기초조사 항목으로 의무화

< 기후변화 영향으로 인한 다양한 재해 피해 발생 현황 >

(16)

 「기후변화 재해 취약성 분석」의 본격적 시행을 통한 재해예방형 도시계획 기반 구축



배경 및 필요성

-

최근 기후변화 영향으로 인구와 기반시설이 집중된 도시에서 재해가 점차 대형화·다양화 추세

-

기후변화에 대응하는 안전한 도시를 조성하기 위해서는 재해취약지역을 고려한 토지이용· 기반시설 계획 등을 통해 재해위험의 분산 필요



기후변화 재해 취약성 분석의 주요내용

-

기후변화 관련 재해 유형(6개) : 폭우(홍수·산사태), 폭염, 폭설, 강풍, 가뭄, 해수면상승

-

IPCC의 취약성 분석의 골격을 유지하면서 지역의 재해취약특성과 도시 구성요소를 고려한 분석방법 마련 : 기후노출(Exposure), 도시 민감도(Sensitivity)에 의한 분석

※ IPCC(Intergovernmental Panel on Climate Change)는 기후변화와 관련된 전 지구적 위험을 평가하고 국제적 대책 마련을 위해 세계기상기구(WMO)와 유엔환경계획(UNEP)이 공동으로 설립한 유엔 산하 국제협의체

도시 기후변화 재해 취약성 분석 개요

(17)

- 기후변화 재해 취약성은 현재 취약성, 미래 취약성, 종합 취약성으로 구분(등급화)

- 기후노출은 현재까지의 기상관측자료에 의한 현재 기후 노출과 기후변화 시나리오를 활용한 미래 기후 노출을 모두 분석

- 도시 민감도는 도시내 물리적·지형적 취약지역인 잠재취약지역과 도시내 취약한 시민·도시기반시설(도시계획시설)·건축시설 등의 도시 구성요소로 이루어짐

<홍수 취약성 분석 결과 : 현재> <홍수 취약성 분석 결과 : 미래(2100년)>

(18)

도시 기후변화 재해 취약성은 현재 취약성, 미래 취약성, 도시 종합 재해 취약성으로 구분

○ 현재 취약성(Present Vulnerability)은 과거~현재까지의 기상관측치 에 의한 현재의 기후노출(Present Exposure)과 잠재취약지역과 도시 취약 구성 요소를 중첩한 도시민감도(Present Sensitivity)로 나타냄

○ 미래 취약성(Future Vulnerability)은 기후변화 시나리오에 의한 미래 의 기후노출(Future Exposure)과 도시개발 전망 등을 반영한 도시민 감도 (Future Sensitivity)로 나타냄

○ 도시 종합 재해 취약성(Total Disaster Vulnerability)은 현재 취약성 과 미래 취약성을 고려하고 현장조사 및 전문가 등의 의견수렴 결과 최종 확정된 재해 취약성으로 나타냄

18 >

현재 기후노출 (Present Exposure)

현재 도시민감도 (Present Sensitivity)

도시취약구성요소 (Assessment Object)

잠재취약지역 +

현재취약성 (Present Vulnerability)

도시 종합재해취약성

재해취약성분석 구조 및 주요내용

재해관련 기초조사

재해취약성분석 자료구축 및 분석 분석대상재해 제외 검토

재해취약성분석 결과(안) 검증

현장조사 및 등급조정

(19)

현재 취약성 미래 취약성 미래 새로운 재해취약지역

종합 재해 취약성(안) 도시 종합 재해 취약성

< 종합 재해 취약성 분석 과정 >

 도시 종합 재해 취약성 분석방법

-

현재 재해 취약성을 중심으로 미래 취약성 분석에 따른 새로운 재해취약지역(I, II등급)을 중첩하여 종합 재해 취약성(안) 작성

-

종합 재해 취약성(안)에 대한 현장조사 및 관련 전문가, 공무원, 주민 등의 의견수렴을 통해 필요시 등급 조정을 검토하여 도시 종합 재해 취약성 확정

1 2 3

4 5

(20)

2. 「방재지구 활성화」를 통한 재해취약지역 관리

 국토계획법 개정을 통한 방재지구 의무화(2012년), 시행령 개정(안) 마련(2013년) 가이드라인 배포(2014)

 방재지구 지정 근거

 풍수해, 산사태, 지반의 붕괴, 그 밖의 재해 예방을 위해 필요한 지역에 지정하는 지구

(국토계획법 제37조)

 방재지구 행위제한

 풍수해․산사태․지반붕괴․지진 그 밖에 재해예방에 장애가 된다고 인정하여 도시계획조 례가 정하는 건축물 건축 금지 (국토계획법 시행령 제75조)

 방재지구 현황

 2015년 현재, 전국적으로 13개 지구, 3.029㎢의 방재지구가 지정되어 있음

-

서울(5개 지구, 0.203㎢), 전남(4개 지구, 2.284㎢), 경남(4개 지구, 0.542㎢)

 방재지구 관리 및 지원

(21)

 방재지구 재해저감대책 및 지원 강화

 방재지구의 유형 구분

- 방재지구의 유형 구분 : 건축물 및 인구 밀집지역 등을 고려하여 구분



(시가지방재지구) 건축물․인구가 밀집되어 있는 지역으로 재해 예방을 위하여 시설 개선 등이 필요한 지구



(자연방재지구) 토지의 이용도가 낮은 해안변, 하천변, 급경사지 주변 등으로 재해 예방을 위하여 건축 제한 등이 필요한 지구

- 방재지구의 지정기준 명확화 : 다음의 조건을 만족시키는 지역이 대상지역



침수·산사태 등의 동일 재해가 2회 이상 발생하여 인명 피해를 입은 지역으로, 향후 동일 재해 발생 시 상당한 피해가 우려되는 지역



연안침식관리구역으로 지정된 지역

방재지구 구역 설정 방재지구 대상지역 선정 재해 피해현황 및 DB분석

(지자체)

재해취약지역(직접영향권) 설정

도시대응지역(간접영향권) 설정 동일 재해 2회발생 및

인명피해 발생지역

•기왕최대 강우에 따른 예상 침수위 분석

•표고 및 경사분석

•토지이용 및 도시계획 현황

•배수구역, 경사변곡점 등 고려

< 방재지구 대상지역 및 구역설정 절차 >

(22)

 방재지구 대상지역 선정 및 구역경계 설정 예시

(23)

 방재지구

대상지역

선정절차

(24)

- 방재지구 구역설정 방안

 방재지구 규모 설정

• 도시계획적 대책 적용을 위해 대상지역과 재해취약지역을 반드시 포함하고, 주변의 재해간접영향권인 도시대응지역을 포함하여 구역설정

최소규모 1~3만㎡ 최대규모 30만㎡ 이하 도시계획적 대책수립이 가능한 규모

도시지역 : 1만㎡이상

과도한 구역설정 제어

직접피해 발생지역이 제외되거나, 재해영향

•

방재지구의 규모는 대상지역의 특성을 고려하되, 최소 1만㎡(도시지역) ~ 3만㎡(비도시지역), 최대 30만㎡ 이하를 권장

A B C

A : 대상지역 (재해발생지점)

B : 재해취약지역 (직접영향권-예상침수지역 등) C : 도시대응지역 (간접영향권)

(25)

 방재지구 구역경계 설정시 고려사항

간선도로의 내·외측 외곽선과 중심선을 기준으로 하며, 도시계획결정 미개설도로 활용 가능

국가하천, 지방하천의 하천구역선

재해대책 수립을 통한 재해저감이 가능한 규모의 공원, 학교, 관공서 등 면(面)적 도시계획시설의 계획선

지구단위계획구역, 정비구역 및 개별법에 따른 사업구역이 포함·인접시 구역의 전부 또는 일부를 포함하여 설정

도로

하천

공공시설

계획구역

• 도시계획시설 및 자연지형, 기존 개별법에 의한 계획구역 등을 고려하여 경계 설정

• 표고차, 배수구역, 경사변곡점 등에 따라 재해영향지역으로 볼 수 없는 경우 제척

가급적 정형한 형태가 되도록 하며, 산악지형의 경우 능선 등을 기준으로 영향지역 외 지역은 제척

자연지형

(26)

 방재지구 구역설정 예시

시가지방재지구 (기존 지구단위계획구역 주변)

사례 1

• 대상지역 지정

(27)

• 도시대응지역 설정에 따른 방재지구 구역 설정

(28)

시가지방재지구 (도시계획시설 인접)

사례 2

• 대상지역 지정

(29)

• 도시대응지역 설정에 따른 방재지구 구역 설정

(30)

자연방재지구 ^{(산악지형)}

사례 3

• 대상지역 지정

(31)

• 도시대응지역 설정에 따른 방재지구 구역 설정

(32)

- 방재지구의 관리

 (행위제한) ① 재해예방에 장애가 되는 건축물은 지자체 조례로 건축 제한

② 예상 침수위 이하는 주거용도 사용 제한

※ 예상 침수위는 기왕 최대강우량에 따른 홍수위에 따라 결정

 (재해저감대책) 토지이용대책, 도시기반시설대책(입지 및 활용대책), 건축물대책 등

도시계획적 대책을 활용한 재해저감대책 수립(재해저감 도시계획적 대책 인벤토리 참조) - 방재지구 지원

 방재지구 내 국가, 지자체 방재사업 우선 지원(국토계획법 제105조의 2)

 방재지구 인센티브 신설 : 1층필로티 층수 제외, 도시지역 외 건폐율 완화, 용적률 완화 등

① 인센티브 지원내용

1층 필로티 층수

제외

비시가화지역의 건폐율 완화

방재지구 안에서의 건축물 중 1층 전부를 필로티 구조로 하는 경우 필로티 부분을 층수에서 제외

녹지지역·관리지역·농림지역·자연환경보전지역 중 방재지구의 재해저감대책에 부합하게 재해예방시설을 설치한 건축물에 대해서 용도지역 건폐율의 150% 범위에서 완화

(33)

 도시 내 재해위험 관련 지구/지역관련 법률 및 지침

구분 관련 법률 및 지침

방재지구

• 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(제37조 용도지구의 지정)

• 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」시행령(제75조 방재지구안에서의 건축제한)

• 도시·군관리계획수립지침(제2장 용도지구계획)

자연재해위험개선지구 • 「자연재해대책법」 (제12조 자연재해위험지구의 지정 등)

• 자연재해위험지구관리지침(제3장 자연재해위험지구의 유형 및 지정기준)

붕괴위험지역 • 「급경사지 재해 예방에 관한 법률」(제6조붕괴위험지역의 지정 등)

• 급경사지 재해위험도 평가기준

산사태취약지역 • 「산림보호법」 (제45조의8 산사태취약지역의 지정 및 해제)

재해관리구 • 「연안관리법」 (제19조의 연안해역기능구의 지정)

<재해위험 관련 지구/지역 현황>

(34)

 자연재해위험개선지구

 지정목적 및 기준

- 상습침수지역·산사태위험지역 등 지형적 여건 등으로 인하여 재해가 발생할 우려가 있는 지역을 시장·군수·구청장이 지정(자연재해대책법 제12조)

- 재해 위험 원인에 따라 지정하되, 소방방재청장이 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 정하는 지정요건에 따라 지정(자연재해대책법 시행령 제8조, 9조)

- 재해위험 원인에 따른 세부적인 지정기준은 자연재해위험지구 관리지침에 따라 지정하며, 지구 유형별 피해발생 빈도, 피해발생 가능성 등을 고려하여 가·나·다 및 라등급으로 구분하여 지정

 붕괴위험지역

 지정목적 및 기준

- 급경사지에 대하여 안전점검을 실시하여 붕괴위험지역으로 지정할 필요가 있을 때에는 재해위험도평가와 주민의견 수렴을 거쳐 시장·군수·구청장이 지정(급경사지법 제6조) - 관리기관은 연 1회 이상 안전점검을 실시하여 붕괴위험지역 지정 필요성 검토하며,

붕괴위험지역의 재해위험도평가, 주민의견 수렴절차를 거쳐 시장·군수·구청장에게 붕괴위험지역 지정 요청

※ 관리기관은 급경사지를 소유하거나 관리하는 행정기관 및 공공기관을 말함

(급경사지 재해예방에 관한 법률 제2조 5항)

- 급경사지 재해위험도 평가기준에 따른 붕괴위험지역의 재해위험도 평가

(소방방재청 고시 제2011-31호)

◈ 소방방재청 고시 제2011-31호 급경사지 재해위험도 평가기준

○ 재해위험도 평가는 담당공무원과 관계전문가가 자연 비탈면, 인공 비탈면, 산지에 대하여 다음의「재 해위험도 평가표」를 활용하여 평가하는 것이다. 다만, 필요할 경우 전문가가 직접 사면안정성 및 평 사투영도 해석 등 기술적인 분석을 활용한 구체적인 재해위험도 평가를 실시할 수 있다.

1) 재해위험도 평가를 실시한 결과, 재해위험도 등급은 A, B, C, D, E 등급으로 구분하고 D, E등급에 대 해서는 붕괴위험지역으로 지정 관리한다. 다만, C등급 중 재해위험도 평가점수가 51점 이상이고, 붕괴 시 인명피해 우려가 있어 지속적인 점검 등이 필요한 지역은 붕괴위험지역으로 지정·관리 할 수 있다.

(36)

 산사태취약지역

 지정목적 및 기준

- 지역 산사태 예방기관의 장은 산사태 발생의 우려가 있는 지역에 예방시설을 설치하는 등 산사태로부터 국민의 생명과 재산 및 산림자원을 보호하기 위하여 실태조사 결과를 기초로 지정(산림보호법 제1조, 제45조의 8)

- 산사태취약지역의 지정 기준(산림보호법 시행규칙 제37조, 산사태취약지역 실태조사 및 지정·관리 지침)

※ 산사태로 인하여 인명 및 재산 피해가 우려되는 지역으로써 산사태 위험등급도 1·2등급도 지역이나, 산사태의 발생 위험우려지 기초조사(황폐지실태조사) 결과 황폐지로 분류된 산지사방 대상지역 및 주민요구 지역

관련조항 주요내용

제1조 (목적)

이 법은 산림보호구역을 관리하고 산림병해충을 예찰(豫察)·방제(防除)하며 산불을 예방·진화하고 산 사태를 예방· 복구하는 등 산림을 건강하고 체계적으로 보호함으로써 국토를 보전하고 국민의 삶의 질 향상에 이바지함을 목적으로 한다.

① 지역산사태예방기관의 장은 산사태 발생의 우려가 있는 지역에 예방시설을 설치하는 등 산사태로 부터 국민의 생명과 재산 및 산림자원을 보호하기 위하여 제45조의7제2항에 따른 실태조사 결과를

< 산림보호법상의 산사태취약지역 지정 목적 및 기준 등 >

(37)



자연재해위험개선지구는 위험원인·정도에 따라 세분화하여 대책을 수립토록 하고 있고, 정비계획을 수립하여 정비사업을 추진하며, 사업비에 대한 국고보조(60%)



붕괴위험지역은 재해위험도평가를 실시하여 취약지역을 분석하고 주민의견 수렴 후 지정하며, 정비계획 수립, 행위제한 보다는 행위협의, 사업비에 대한 국고보조(60%)



산사태취약지역은 지정목적이 명확하고, 기초조사와 산사태위험등급도를 고려, 산사태취약지역지정위원회 심의와 주민의견 수렴을 통해 지정하며, 산사태취약지역 내 행위제한이 없고 「사방사업법」과 연계하여 사방사업 우선 추진 및 국고 지원(사유림 70%)



재해관리구는 공청회 의견수렴, 관계 행정기관과 협의 후 지정하며, 행위제한이 없고 연안관리지역계획에 의한 사업비 국고보조(50 ~ 70%)

• 유형 세분화

• 정비계획 수립

• 행위제한 지구 최우선 정비

• 국고지원(60%)

• 재해위험도평가, 주민의견수렴 후 지정

• 정비계획 수립

• 행위 협의

• 국고보조(자연재해위험지구와 동일)

• 피해발생지역 외 재해저감대책 수립범 위 설정

자연재해위험개선지구 붕괴위험지역

방재지구

• 기초조사 및 산사태위험등급 고려, 산사태취약지역지정위원회 심의, 주민의견수렴 후 지정

• 건축제한 등 행위제한 없음

• 『사방사업법』의 사방사업 우선 실시

• 국고보조(70%)

산사태취약지역

• 지역주민 및 관계 전문가 의견 수렴, 관계 행정기관과 협의 후 지정

재해관리구 공간통합적

관리체계

 재해위험 관련 지구/지역의 시사점

(38)

3. 공간통합적 도시하천 유역관리

 도시하천유역의 문제점

 도시화의 진전으로 전통적인 하천대책(하천폭 확장, 제방증고 등)의 한계

 상·하류 지자체간 협력 부족 및 각종 방재계획 의 상호연계 부족

 추진현황

 상습 도시침수가 발생하는 도시하천유역(2개 지자체 이상 관류 하천)에 대해 하천-하수도-도 시기반시설을 연계하는 유역종합치수계획 마련

 홍수피해가 잦았던 계양천 도시하천유역(인천, 김포)에 대한 시범사업 추진(‘13.10)

김포시청

경 기 도 고양시

경 기 도 김포시

천 광 역

서 구

인 시

천광역계양구

인 시

경 기 도 김포시

운양펌프장유역 A=33.8km²

운양펌프장(증설) 32m³/S⇒127m³/S

향산2펌프장(증설) 28m³/S⇒103m³/S

향산1펌프장 5.1m³/S(유역외) 유수지 조성

(A=48,000m²)

사우동 가동보 향산가

동보 방 수 로

천변저류지조성 A=303천km²

< 시범사업 위치도>

(39)

4. 「도시 기반시설」의 방재기능 강화

 도시계획시설(7개군, 53개시설)의 방재기준 강화(2012년) : 도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙

 재해취약지역 내 주요시설 설치 제한

- 학교, 공공청사, 종합의료시설, 도로, 지하도로 등

 주요 기반시설에 투수성 포장, 저류시설 설치, 생태수로, 대피소 설치 등 방재기능 부여 - 투수성 포장 : 도로, 주차장, 광장, 유원지, 공공공지

- 저류시설 설치 : 공공청사, 주차장, 공공공지 - 생태수로 설치 : 도로, 주차장, 광장, 유원지 - 대피시설 설치 : 학교, 운동장, 공공청사

 도시공원 내 저류시설 설치

- 2013년 4월부터 시범사업 추진 : 현재 서울 양재 근린공원, 목포 이로공원 등 2개소

(40)

 도시방재 통합전략시스템 구축을 통해 분산된 도시방재 DB를 연계하고, 재해 취약성 분석 등 새로운 도시방재 시나리오DB 통합관리 추진

DB 통합

N부서 Z부서 X부서 L부서

A부서 … R부서 S부서 Q부서 … F부서 Y부서 T부서 … J부서 Z부서 H부서 … O부서 C부서 B부서 …

5.「도시방재 통합전략시스템」구축 추진

기관별 도시방재 DB 중앙정부 공간정보 DB 지자체 재해 취약성 분석 DB 도시방재 R&D 관련 시스템

자연재해위험개선지구, 급경사지위험지역, 재해피해

액 등 재해 DB

산사태위험지역, 토석류위험지도 등 산림재해 DB

• 국가 GIS, 토지이용, 규제정보, 부동산정보 등 국토공간정보 DB

• 건축인허가, 건축물대장 등 건축물

• 기상, 지형, 재해 등 기초 DB

• 기후노출, 잠재취약지역, 도시민감도 등 재해 취약성 분석 DB

• 도시침수 예방대책 지원시스템

• 도시방재형토사재해관리 시스템 등 행정안전부

(41)