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국 토 시 론
도시정책 패러다임의 변화, 도시재생으로
황희연 | 충북대학교 도시공학과 교수
우리나라 도시화율은 이미 90%를 넘었다. 도시화가 과도하게 진행되었지 만 양적 지표로만 보면 앞으로 더욱 진전될 것 같다. 하지만 향후 전개될 도시화는 도시 인구의 양적 성장보다 질적 구성에서 더 중요한 변화를 수 반할 것으로 보인다. 그동안의 도시화가 인구의 집중과 경제활동의 외형 적 팽창이 중요하였다면, 앞으로는 도시 인구와 활동의 질적 구성이 보다 중요한 요인이 될 것이다.
무엇보다 그간 도시의 성장과정에서 진행되었던 신개발 중심의 개발 정책은 여러 측면에서 도전을 받고 있다. 우리나라는 이미 주택보급률이 100%를 넘어섰기 때문에 과거와 같이 일시에 대량으로 주택을 공급하기 위한 택지개발이나 신도시 건설에 대한 사회적 수요가 극감했다. 후기산 업사회로 넘어가면서 산업구조가 지식산업·정보산업·문화산업 등으로 개편되어감에 따라 대단위 산업단지에 대한 수요도 줄어들었다.
더구나 도시공간의 확산은 자연환경 파괴와 교통수요 증폭 등 사회적 비용을 증가시킬 뿐만 아니라 기존 시가지를 상대적으로 쇠퇴시킨다. 자 연환경의 훼손에 따른 국내외적 저항은 갈수록 거세지고, 도시 외곽의 지 가 상승 등으로 인해 개발에 대한 부담도 높아졌다. 여기에 기존 시가지 주민들의 상대적 박탈감이 정치적 저항으로까지 이어지고 있다. 도시 외 곽의 대단위 신개발은 이제 한계에 달했다.
이에 따라 도시정책의 패러다임이 변화하고 있다. 구조개편을 위한 종 합적인 도시정책은 생활환경 개선 중심으로 바뀌어가고, 신개발 중심 정 책은 도시의 성장을 관리하고 정비·복원하는 방향으로 옮겨가고 있다.
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도시재생 시대가 열리고 있다
신개발의 한계와 함께 나타난 기존 시가지의 쇠퇴와 노령인구의 증가는 도시내부 공간구조 개편과 재활 성화를 통한 서비스 향상을 요구한다. 이에 따라 재 건축·재개발·재정비촉진사업 등이 성행하였지만 기존 시설의 전면철거와 사업성 위주의 개발로 인 하여 많은 사회적 문제를 유발하였다. 원주민의 재 정착률이 저조하고, 사업구역 설정과 사업방식 등에 따른 사업자·조합·주민·지자체 간 갈등도 심각 한 상황이다. 최근에는 부동산 경기 침체까지 겹쳐 많은 지역에서 사업 시행 자체가 어려워짐으로써 문 제의 심각성이 더해졌다. 이제 더 이상 재개발·재 건축에 의존하여 도시를 정비하는 것은 가능하지도, 바람직하지도 않다.
이제는 도시정비의 새로운 방향을 모색해야 할 시점이다. 물리적 시설 공급 중심의 재개발·재건 축을 넘어, 사회·경제·문화·환경 등의 종합적 시 각으로 도시를 활성화해야 한다. 단순한 사업지구의 정비가 아닌 도시의 일자리를 창출하고 지역문화를 살리는, 그리고 지역공동체를 회복하고 도시의 정체 성과 사회적 형평성을 추구하는 방안을 찾아야 한 다. 그 대안이 바로 도시재생이다.
우리나라와 비슷한 문제를 겪었던 선진국에서는 이미 오래전부터 이러한 문제를 해결하기 위하여 다 양한 도시재생정책을 펴고 있다. 일찍이 통합재생예 산(Single Regeneration Budget)을 운영한 영국은 이를 통합예산(Single Budget)으로 확대하여 국가 도시재생정책을 이어가고 있다. 미국과 독일도 연방 정부와 주정부가 연합하여 도시쇠퇴지역을 활성화 시키기 위해 물리적 정비와 사회·문화적 재생을 함 께 추진하고 있다. 가까운 일본도 총리대신이 이끄 는 도시재생본부와 「도시재생특별조치법」 등을 통 해 국가 차원에서 도시재생을 추진한 지 오래다. 모 두가 국가적으로 도시쇠퇴지역 문제를 해결하기 위 해 발 벗고 나섰다.
우리나라에서 도시재생에 대한 논의가 본격적으 로 시작된 지는 얼마 되지 않았지만, 2000년대에 들 어와 마을만들기 등 다양한 형태로 도시재생 성격의 사업을 시행하고 있다. 살고 싶은 도시만들기, 도시 활력 증진사업, 지역 풀뿌리형 마을기업, 커뮤니티 비즈니스 시범사업, 상권활성화사업 등 여러 부처가 앞다투어 참여행정과 쇠퇴한 도시의 활성화를 위해 노력하고 있다. 하지만 정책이 부처별로 단발적으로 입안되고, 단기성과 지향적으로 추진됨에 따라 한계 를 드러내고 있다.
단순한 사업지구의 정비가 아닌 도시의 일자리를 창출하고 지역문화를 살리는,
그리고 지역공동체를 회복하고 도시의 정체성과 사회적 형평성을 추구하는 방안을 찾아야 한다.
그 대안이 바로 도시재생이다.
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다행히 정부는 2007년 국가 R&D로 도시재생사 업단을 설립하여 종합적이고 체계적인 도시재생을 위한 한국형 모델을 구축하고 있다. 창원시와 전주 시를 대상으로 시행하였던 테스트베드 사업 결과를 바탕으로, 지역 스스로 지역발전을 유연하게 이끌어 갈 수 있는 지역자력형 도시재생사업의 실천사례도 만들고 있다.
2013년 4월에는 「도시재생 활성화 및 지원에 관 한 특별법」을 제정하여 지난 12월부터 시행에 들어 갔다. 이 법은 기존 시가지 활성화를 위해 공공의 역 할과 지원을 강화함으로써, 원도심을 비롯한 도시 내 쇠퇴지역 등의 기능을 증진시키고 지역공동체를 복원하여 자생적 도시재생을 위한 기반을 마련하는 데 주안점을 두고 있다.
도시재생 통합예산제를 도입해야 한다
「도시재생특별법」이 제정됨에 따라 도시재생에 대 한 공공의 기획·조정 역할이 향상되고 재정지원이 증가하게 될 것이다. 도시재생 전략계획과 활성화계 획을 통해 도시재생의 장기비전을 설정하고 그 비 전을 체계적으로 달성하기 위한 실행 및 지원기구 의 설립도 활발하게 진행되고 있다. 도시재생에 대 한 공공의 기능 강화는 현재 주민 간의 갈등을 불러 일으키는 재개발·재건축 지구의 상당 부분을 지역 공동체 자력수복형 재생방식으로 전환하고, 도시재 생을 도시정비사업의 중심으로 안착시키는 데 큰 역 할을 할 것으로 보인다.
하지만 지금까지 우리나라 도시쇠퇴지역 정책은 부처별로 지원프로그램을 마련하여 개별 사업계획 을 통해 집행해왔다. 그로 인해 사업 간 연계가 미약
하여 효과가 낮고 중복투자로 인해 예산낭비가 초래 되기도 하였다. 시설물과 프로그램에 따라 관리 주 체도 다르며 사업이 완료된 이후에는 유지·관리에 도 문제가 발생하고 있다. 앞으로 정부는 부처별 칸 막이를 벗어나 장소 중심적으로 도시재생사업을 추 진할 수 있는 방안을 모색해야 한다. 이와 함께 지방 자치단체는 도시재생을 종합적·효과적으로 추진 하기 위한 계획체계를 정립해야 한다. 2013년 정부 가 마련한 ‘국가도시재생기본방침’에 맞춰 도시재생 과 관련한 각종 계획을 수립하고 지역 내 지역자산 과 사업들을 하나의 계획체계로 연계함으로써, 정부 부처사업을 통합·조정하는 역할을 해야 한다.
장소 중심 계획체계가 효과적으로 작동하기 위 해서는 부처별로 분산된 도시재생 예산을 통합적으 로 운영하는 것이 중요하다. 중앙정부는 계획인정 제도를 도입하고 도시재생기금의 설치·운영과 더 불어 현행 포괄보조금 제도의 정상적인 작동을 위 해 제도를 정비해야 한다. 동시에 지자체 차원에서 도시재생특별회계를 운영하고, 이를 정부의 공공재 정 지원과 연계하여 예산을 통합적으로 운용할 필 요가 있다.
도시재생사업은 장기적으로 접근해야 한다. 앞으 로 우리 사회도 주민이 주도하고 공공이 지원하는 도 시재생정책을 차근차근 정립해가고, 사업성이 부족 한 지방도시에서 자력형 도시재생사업을 추진할 수 있는 기반을 지속적으로 구축해가기를 바란다. 물질 만능주의의 그늘에서 이윤 추구의 장이 된 도시, 만 연한 기능주의 문화로 얼룩진 도시가 체계적인 도시 재생을 통해 다시 태어나기를 기대한다. 이러한 기대 는 도시재생이라는 우산 속에서 여러 부처가 힘을 합 쳐 장소 중심적으로 추진할 때 현실화될 것이다.
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