碩 士 學 位 論 文
「 주 민 자 치 센 터 」 의 운 영 실 태 및 활 성 화 방 안 에 관 한 연 구
- 서 울 시 성 동 구 주 민 자 치 센 터 를 중 심 으 로 -
國 民 大 學 校 行 政 大 學 院
社 會 福 祉 學 專 攻
徐 永 大
200 0년 도 후 기
「 주 민 자 치 센 터 」 의 운 영 실 태 및 활 성 화 방 안 에 관 한 연 구
- 서 울 시 성 동 구 주 민 자 치 센 터 를 중 심 으 로 -
指 導 敎 授 金 秉 準
이 論 文 을 碩 士 學 位 請 求 論 文 으 로 提 出 함
200 1年 6 月 日
國 民 大 學 校 行 政 大 學 院
社 會 福 祉 學 專 攻
徐 永 大
200 0년 도 후 기
徐 永 大 의
碩 士 學 位 請 求 論 文 을 認 准 함
20 0 1年 6 月 日
審 査 委 員 長 (인 )
審 査 委 員 (인 )
審 査 委 員 (인 )
國 民 大 學 校 行 政 大 學 院
목 차
국 문 요 약
제 1 장 서 론
1제 1 절 연구의 목적
1제 2 절 연구의 범위 및 방법
3제 2 장 주 민 자 치 센 터 의 이 론 적 고 찰
4제 1 절 주민자치센터의 의의
4제 2 절 주민자치센터의 성격
5제 3 절 주민자치센터의 도입배경
7제 4 절 주민자치센터의 기본모형
12제 5 절 각국의 주민자치센터
191. 일본의 주민자치 제도 19
2. 독일의 주민자치제도 24
제 3 장 성 동 구 주 민 자 치 센 터 의 현 황 및
문 제 점
29제 1 절 성동구 주민자치센터의 운영현황
291. 명칭의 변경 29
2. 「동민의 집」운영현황 30
3. 「동민의 집」일반현황 36
4. 성동구의 시설비 및 운영비 현황 48
제 2 절 성동구 주민자치센터의 문제점
491. 사무・ 인력조정의 문제점 49
2. 주민자치센터 설치 운영에 관한 문제점 51
3. 운영보조 인력의 확보에 대한 문제점 51
4. 주민참여의 문제점 52
제 4 장 성 동 구 주 민 자 치 센 터 의 조 사 연 구
53제 1 절 조사개요
53제 2 절 응답자의 일반적 특성
54제 3 절 응답자의 반응분석
56제 4 절 응답자 집단의 차이 분석
69제 5 절 참여자 집단의 특성
70제 6 절 결과 분석
72제 5 장 성 동 구 주 민 자 치 센 터 운 영 , 활 성 화 방 안 (성 수 1가 2동 「 동 민 의 집 」 을 중 심 으 로 )
75제 1 절 각동의 자생조직 육성
75제 2 절 통장중심의 통반조직을 활성화
76제 3 절 프로그램의 다양화
771. 지역사회의 특성에 맞는 프로그램의 개발 77
2. 프로그램 운영시간의 조정 79
제 4 절 주민자치센터의 홍보방법 다각화
791. 홍보전략 79
2. 홍보방법 80
제 5 절 사무・인력조정 개선
82제 6 절 주민자치센터 설치, 운영에 관한 개선
83제 7 절 주민참여 활성화 방안
831. 지역유지 및 지역사회 지도자 육성 83 2. 지역사회 개발 사업을 통한 주민참여 기회부여 84
제 6 장 결 론
86※ 참 고 문 헌
90※ 설 문 지
※ 부 록
※ A B S T RA CT
표 차 례
〈표 2- 1 〉 1차 주민자치센터 설치대상 동의 현황 10
〈표 2- 2 〉 동 주민자치센터 시범사업 실시 동의 선정현황 11
〈표 2- 3 〉 일본에 있어서 주민의 역할분담 양태 24
〈표 2- 4 〉 주민자치제도의 한국, 일본과 독일 비교 28
〈표 3- 1 〉 성별, 연령별 구성내역 31
〈표 3- 2 〉 직업별 구성내역 31
〈표 3- 3 〉 구의원, 직능 유관단체 등 구성내역 32
〈표 3- 4 〉 동별 운영위원 구성내역 33
〈표 3- 5 〉 동별 직능 유관단체 소속 내역 35
〈표 3- 6 〉 마장동 「동민의 집」 일반현황 37
〈표 3- 7 〉 마장동 「동민의 집」배치계획 37
〈표 3- 8 〉 마장동 「동민의 집」운영 프로그램 38
〈표 3- 9 〉 성수 1가 제 2동 일반현황 39
〈표 3- 10〉 성수 1가 제2동 「동민의 집」배치계획 39
〈표 3- 11〉 성수 1가 제2동 「동민의 집」운영 프로그램 40
〈표 3- 12〉 성동구 「동민의 집」일반현황 (18개동) 42
〈표 3- 13〉「동민의집」에서 운영하기를 바라는 프로그램 44
〈표 3- 14〉 성동구 주민의 요구사항 46
〈표 3- 15〉「동민의 집」에서 가장 인기있는 프로그램 47
〈표 3- 16〉 성동구 주민자치센터 시설비 및 운영비 내역 49
〈표 4- 1 〉 응답자의 일반적 특성 55
〈표 4- 2 〉 동사무소가 주민자치센터로 전환되는 것에 대한
인지도 56
〈표 4- 3 〉 주민자치센터 인지경로 57
〈표 4- 4 〉 주민자치센터의 지역주민 복지증진 기여 57
〈표 4- 5 〉 기존의 동사무소가 주민자치센터로 개편되는 것에
대한 생각 58
〈표 4- 6 〉 동사무소 기능 축소로 생활에 불편한 점 59
〈표 4- 7 〉 주민자치센터의 기능 및 프로그램 인지도 59
〈표 4- 8 〉 주민자치센터의 정규 프로그램 참여경험 60
〈표 4- 9 〉 주민자치센터의 이용편익 60
〈표 4- 10〉 동사무소의 주민 편익시설 이용경험 61
〈표 4- 11〉 주민자치센터 프로그램 미참여 이유 62
〈표 4- 12〉 주민자치센터로의 전환이 주민자치의식 향상에
대한 기여 62
〈표 4- 13〉 주민자치센터의 주민프로그램 요구도 및 선호도 64
〈표 4- 14〉 주민자치센터에 대한 주민들의 적극적 참여방안 65
〈표 4- 15〉 향후 주민자치센터의 프로그램 참여의사 66
〈표 4- 16〉 주민자치센터 프로그램에 가족 참여 의향 66
〈표 4- 17〉 원하는 프로그램의 참여 시간대 67
〈표 4- 18〉 운영위원 참여의사 67
〈표 4- 19〉 거주민으로서의 공동체 의식 68
〈표 4- 20〉 생활 및 주거환경 만족도 69
〈표 4- 21〉 참여유무와 지역의식 차이 분석 69
〈표 4- 22〉 참여유무와 거주기간/ 주택유형/ 직장위치와의
차이분석 70
〈표 4- 23〉 참여자 집단의 특성 71
〈표 5 - 1〉 통장의 가장 중요한 업무 77
국 문 요 약
민선 단체장이 출범한 이 후 중앙집권적 권위주의 행정이 점차 불식되고 기초자치단체 중심의 행정체제가 구축되어감에 따라 읍・
면・동의 역할이 점차 감소되어 가고 있다. 또한 교통통신의 발달로 먼거리를 단시간 내에 이동할 수 있게 되었고, 다양한 정보를 쉽게 접하게 됨에 따라 주민서비스의 측면에서도 읍・면・동의 기능전환 은 사회・경제적인 환경변화에 능동적으로 대처하기 위한 필연적인 결과라고 할 수 있다.
본 논문은 성동구 주민자치센터를 고찰 해 보면서 20개 「동민의 집」 가운데 가장 활성화가 잘 되어 있는 시범지역과 취약한 지역 에 대해 주민자치센터의 운영과 활동에 대한 지역주민들의 반응을 살펴보고자 한다.
먼저 주민자치센터에 대한 이론적 고찰에서는, 주민자치센터의 의의 와 성격을, 주민자치센터가 도입되었던 그 배경, 주민자치센터의 기 본모형과 주민자치센터의 선진국인 일본과 독일의 자치회에 대한 기능, 조직, 문제점 및 시사점을 열거해 보았다.
이어서 성동구 주민자치센터의 현황 및 문제점으로서「동민의 집」
명칭을 변경한 사유와,「동민의 집」운영현황에 관한 운영위원 위촉 및 동별 구성내역과 동별 직능유관단체의 소속내역을, 성동구에서 활성화 되어 있는「동민의 집」과 취약한 지역의「동민의 집」현황 및 운영프로그램, 그리고 활성화와 취약함을 비교분석하고, 그 외의 지역「동민의 집」일반현황을 살펴보았으며, 성동구의 시설비와 운 영비의 내역, 그리고 성동구 「동민의 집」에 대한 기타 문제점으로 서 사무・인력조정의 문제점, 주민자치 설치운영에 관한 문제점, 운 영 보조인력의 확보에 대한 문제점, 그리고 주민참여에 대한 문제점 을 살펴보았다.
다음, 성동구 주민자치센터에 대한 조사연구이다.
첫째, 모집단 및 조사 대상지를 선정하여, 자료수집을 하였으며, 분석방법으로서는 통계패키지 분석방법인 SPSS를 이용하여 분석하
였다. 그리고 참여자와 비참여자에 대한 반응 차이에 대한 통계적 유의성을 검토하기 위해 T - test와 분산분석(ONE WAY ANOVA ) 이 사용되었다.
둘째, 응답자의 일반적 특성(성별. 연령. 주택) 셋째, 응답자의 반응분석
넷째, 응답자 집단의 차이분석
① 참여유무와 지역의식 차이분석
② 참여유무와 거주기간/ 주택유형/ 직장위치와의 차이분석 다섯째, 참여자 집단의 특성
성별은 여자(80%), 연령 50대(36.0%)로 가장 많고 30대 와 40대가 (24.0% )로 나타났으며, 가정주부가 56%로서 전체 과반수가 넘었다.
학력면에서는 별차이가 없었으며, 소득 유형별로는 100～200만원대 가 (36.0%), 200～250만원이(20.0%)로 가장 많은 분포를 보이고 있 다.
여섯째, 종합적인 분석 결과에서는 참여하지 않고 있는 사람을 대 상으로 한 이유로는 여유시간이 없어서 가 43.7%, 프로그램을 몰 라서 가 25.5%로 나타났으며 33.7%의 응답자가 오후 8시～10시로 응답하므로서 경제활동 시간을 피해서 참여하고 싶다고 했다.
그리고 청소년 프로그램은 선호도가 낮았으며, 컴퓨터,인터넷, 건 강체조, 한방침술 무료진료, 헬스 등은 높은 응답을 통해 건강에 대 한 높은 관심을 보이고 있다.
결과, 주민자치센터의 주민참여 프로그램 활성화가 지역 거주민의 공동체 의식의 증진에 기여할 뿐만 아니라 이를 통해 더 높은 주거 환경 만족도를 가질 수 있음을 알 수 있게 되었다.
또한 성동구 주민자치센터의 운영 활성화 방안으로 설문지를 통한 분석결과를 토대로 한「동민의 집」을 중심으로 살펴보았는데,
첫째, 동민의 집을 이끌어 갈 각 동의 자생조직 육성 둘째, 통장 중심의 통반조직을 활성화 시키는 방안 셋째, 주민자치센터의 이용자 프로그램의 다양화
① 지역사회의 특성에 맞는 프로그램의 개발
② 동민의 집 프로그램 운영시간의 조정
넷째, 주민자치센터의 홍보방법 다각화
① 홍보전략
② 홍보방법 : 언론매체 활용, 인터넷 홈페이지 개설, 게시판 활용, 화보발간, 유인물 발행.
다섯째, 사무・인력조정 관련의 개선방안
여섯째, 주민자치센터의 설치・운영에 관한 개선방안 일곱째, 주민참여 활성화 방안
① 지역유지 및 지역사회 지도자 육성
② 지역사회 개발사업을 통한 주민참여 기회부여
이상에서와 같이 성동구 주민자치센터 20개동의 「동민의 집」을 살펴본 결과 프로그램 참여자의 92.1%가 만족하고 있는 것으로 나 타났다.
제 1 장 서 론 제 1 절 연 구 의 목 적
1998년 6・4 지방선거를 통해 제 3기 지방의원과 제 2기 민선지 방자치 단체장의 선거가 동시에 실시된 지 3년째가 되어가고 있으 며, 그 동안 우리는 한 세기를 마감하고 새로운 천년의 시대를 맞이 하게 되었다. 지방의회의 부활로 시작된 지방자치는 지방의원 및 지 방자치단체장 등의 주민대표에 대한 직접선거의 정착, 중앙행정권한 의 지방이양 촉진에 관한 법률의 제정과 그에 따른 지방이양 추진 위원회의 설치, 주민감사청구제도의 도입 등 지역특성에 맞는 행정 을 수행하게 되었다.
21세기는 엄청난 「격변의 시대」를 거쳐 세계화와 정보화, 지방 화 사회로 발전할 것으로 예측되고 있다. 최근에는 국경을 초월한 경제활동의 광역적 전개가 급격히 진행되고 있는 한편, 유럽동맹 (EU ), 북미자유무역지대(NAF T A ), 아시아. 태평양협력체(APEC)등 경제의 권력별 통합움직임이 가속화되고 있다.
아울러, 첨단기술과 교통, 통신의 급속한 발달은 세계를 하나의 지구촌으로 축소 시키는 동시에 국경이나 국적, 국명 등이 의미를 잃어 가고 있으며, 인적, 물적 교류와 정보의 교환이 활발해지면서 국가간에 상호의존 및 상호침투가 큰 폭으로 늘어나고 있다.
이러한 상황속에서 국가적 경제위기 상황에 직면하게 되어 국가 의 전체적인 구조조정이 불가피하게 됨에 따라 지방화시대에 근간 을 이루는 지방자치단체의 구조조정도 필수적인 과제로 대두되고 있다.
현재, 학계, 정계 등에서 논의되고 있는 지방행정 계층구조의 개 혁방안은 3단계(시・도 - 시・군 - 읍・면・동 체제), 4단계(도- 시- 행정구- 동 체제)등의 다층적 구조를 합리적으로 조정하여야 한다는 것이다. 즉 3계층 혹은 4계층인 행정계층을 2계층으로 축소・조정한
다는 것을 핵심으로 하고 있다. 구체적인 계층축소 방안으로는 시・
도를 개편하는 방안, 시・군・구를 개편하는 방안, 읍・면・동을 개 편하는 방안등이 제시되고 있다. 이 가운데서 우선적으로 거론되는 것이 읍・면・동의 기능전환 문제이다.
그 동안 읍・면・동은 주민과 직접 대면하는 최일선 지방행정기 관으로서 주민등록 업무 등 민원행정 업무 뿐만 아니라 거리청소, 산불예방 및 진화, 홍수 등 자연재해의 예방과 재난구호 등 주민생 활과 직결된 업무를 처리하여 주민들에게는 없어서는 안되는 지역 사회의 중심으로서의 역할을 수행하여 왔다. 그러나, 읍・면・동은 주민의사를 지방행정에 반영하거나 국가 혹은 상급 지방자치단체에 전달하기보다는 국가나 상급 지방자치단체의 시책이나 지시를 일방 적으로 집행하는데만 충실하였다는 비판도 함께 받아 왔다.
민선단체장이 출범한 이후 중앙집권적 권위주의행정이 점차 불식 되고 기초자치단체(시・군・구)중심의 행정체제가 구축되어감에 따 라서 읍・면・동의 역할이 점차 감소되어 가고 있다. 또한 교통통신 의 발달로 먼 거리를 단시간 내에 이동할 수 있게 되었고 다양한 정보를 쉽게 접하게 됨에 따라 주민서비스의 측면에서도 읍・면・
동의 역할이 점차로 줄어 들어가고 있는 실정이다.
주민자치센터는 읍・면・동의 사무와 인력이 조정된 이후에 읍・
면・동사무소의 여유공간을 중심으로 지역주민들에게 행정서비스 이외의 문화복지 서비스를 제공해 줄 수 있는 문화복지 공간으로 활용하게 될 시설을 말한다.
본 연구의 목적은 행정여건의 변화 등으로 전환기를 맞이한 읍・
면・동체제를 행정의 효율화와 능률화를 위한 작은 정부의 실현이 라는 측면과 지방자치시대에 있어서 주민중심의 행정서비스체제 구 축이라는 측면에서 전체적으로 개편하는 방안을 모색해 보고자 하 는 것이다.
따라서 본 연구에서는 서울시의 특성을 고려한 주민자치센터의 성동구를 중심으로 차별화된 모형을 개발하여 설치하고 성동구에서 실시되고 있는 주민자치센터를 효율적으로 운영하는 방안에 대해 고찰해 보기로 하겠다.
제 2 절 연 구 의 범 위 및 방 법
본 논문은 사회과학 연구방법 중의 하나인 이론적 접근방법에 역 점을 두었으며, 그 이론적 배경은 국내 논문 및 학술지를 참고로 접 근하였다. 주민자치센터의 실태와 문제점은 성동구 구청과 한국지방 행정연구원을 직접 방문하여 행정자료와 연구자료를 바탕으로 실증 적으로 분석하였으며, 또한 주민자치센터의 운영방안에 있어서는 이 를 중점적으로 연구한 각종 행정자료와 실증적 자료를 분석하고, 주 민자치센터에 관한 현실자료를 근간으로 제시하였다. 특히 주민자치 센터의 실태와 문제점, 사례 제시를 통해 주민자치센터의 운영방안 을 강구했으며, 주민자치센터의 평가 및 기대효과를 기술하였다.
본 논문은 총 6 장으로 구성되어 있다.
제 1장에서는 본 논문의 연구의 목적과 범위 및 방법을 제시하였다.
제 2장에서는 주민자치센터의 이론적 고찰로서 주민자치센터의 개 념 및 의의, 성격, 도입배경, 주민자치센터의 기본모형과 그 기능, 그 리고 외국의 주민자치센터의 사례를 살펴보았다.
제 3장에서는 주민자치센터의 현황 및 문제점을 살펴 보았고 운영 현황에서는 명칭의 변경, 동민의 집 운영현황, 마장동, 성수1가 2동
「동민의 집」비교분석 및 운영프로그램의 현황, 그리고 문제점으로 는 사무・인력조정의 문제점, 설치운영에 관한 문제점, 운영보조 인 력 확보에 대한 문제점, 주민참여의 문제점에 대해 고찰 해 보겠다.
제 4장에서는 성동구 주민자치센터의 설문지 조사연구로서 조사개 요, 응답자의 일반적 특성, 응답자의 반응분석, 응답자의 집단차이 분석, 참여자의 집단의 특성, 그리고 결과분석을 하겠다.
제 5장에서는 성동구 주민자치센터의 운영・활성화 방안으로 동민 의 집을 이끌어 갈 각 동의 자생조직 육성, 통장 중심의 통반조직을 활성화, 주민자치센터의 이용과 프로그램의 다양화, 주민자치센터의 홍보방법의 다각화, 사무・인력조정의 개선, 주민자치센터의 설치・
운영에 관한 개선, 주민참여의 활성화에 대해 고찰해 보았다.
제 6장에서는 결론으로서 요약정리 하며 주민자치센터를 전망해 보 겠다.
제 2 장 주 민 자 치 센 터 의 이 론 적 고 찰 제 1 절 주 민 자 치 센 터 의 의 의
읍・면・동 사무소의 전면적인 구조조정을 단행하게 되면, 민원사 무와 사회복지사무 등 주민의 생활과 직접적으로 연결되는 사무를 제외하고는 대부분의 사무와 해당인력은 시・군・구 본청으로 이관 하게 된다. 이 때 읍・면・동 사무소에 많은 여유공간이 생기게 되 는데, 이 공간을 지역주민의 자치조직에서 지역의 문화복지공간으로 이용할 수 있도록 배려하는 것이 주민자치센터 설치의 목적이다. 따 라서 주민자치센터의 개념은 지역의 주민자치조직들이 문화복지공 간으로 활용하게 될 읍・면・동 사무소 시설과 이를 운영하기 위한 조직체계를 포함한다.
주민자치센터는 일정한 지역에 생활터전을 가지고 있는 지역주민 들이 주인의식과 연대의식을 가지고 자발적으로 참여하고 역할을 분담함으로써 지역사회의 복지를 향상시키고자 하는 목표를 추진하 기 위하여 자생적으로 만들어진 지역주민의 자치적인 조직이 활동 하는 장소이다.
주민자치센터의 명칭1)을 결정하는 방법은 2가지가 있다. 첫째는 주민자치센터 전체를 통괄하는 하나의 명칭을 사용하는 방법이다.
예를 들면, 홍은동 주민자치회, 무악재 주민회. 밤골 주민자치센터, 신촌 주민관 등의 명칭을 골라서 전체 간판으로 사용하는 것이다.
두 번째는 주민자치센터라는 시설물을 대표하는 간판은 사용하지
1) 주민자치센터의 명칭에 관한 많은 논의가 있었으나, 다양한 의견이 제시되 고 뚜렷하게 합의점을 발견하지 못하였다. 행정자치부에서 국립 국어연구소 에 의뢰한 결과, 「주민자치사무소」가 적합하다는 회신을 얻었으나, 사무소 는 관청의 뉘앙스가 강하다는 부정적인 견해가 많았다. 그래서 학문적인 논 의나 보고서, 공공문서, 관련 법령 등에서 개념적이고 대표적인 용어로 주민 자치센터라는 용어를 사용하기로 하였다.
김 필두 외 「읍・면・동 기능전환에 따른 주민자치센터 도입방안 연구」, 한국지방행정연구원, 1999. p.31.
않고 주민자치센터 내의 각종 기능별로 해당되는 공간에 명패를 내 거는 방법이다. 예를 들면, 〔문화의 집〕, 〔보건복지사무소〕, 〔자 치사랑방〕등의 문패를 각각의 사무실 앞에 걸어두는 방법이다. 2)
제 2 절 주 민 자 치 센 터 의 성 격
우리나라의 주민자치센터는 읍・면・동의 행정구역을 기본적인 생활권으로 삼고 있는 지역사회(Community )를 근거로 지역주민의 자치조직이 운영주체가 되어야 한다. 따라서 주민자치센터의 운영에 는 주민 혹은 주민자치조직이 직접적으로 참여하여야 하며, 자체적 으로 운영재원을 확보하는 등 가능한 한 자율적인 운영체제 확립하 는 것이 바람직하다. 이 때, 국가와 지방자치단체에서는 기술적, 재 정적으로 지원하는 보조적인 업무만 수행하도록 한다. 따라서, 주민 이 자주적으로 운영하는 주민자치센터로 육성하는 것을 궁극적인 목표로 설정하고, 그 목표에 접근하기 위한 과도적인 몇가지 중간단 계를 설정하고 그 중간 단계별로 주민자치센터 운영주체의 성격을 규명해 보는 것이 바람직할 것이다. 3 )
주민자치센터의 성격은 도입단계- 정착단계- 활성화단계 등 각 단계에 따라서 달라질 수 있다.
첫째, 도입단계는 동의 사무와 인력조정을 통하여 주민자치센터의 시설공간과 인력을 확보하고, 주민자치센터와 관련된 각종 법령을 개정하는 동시에 주민자치센터와 관련된 조례나 운영규약을 제정하 며, 운영프로그램을 선정하는 등 주민자치센터의 기본골격을 갖추는 단계를 말한다. 이 단계는 주민자치센터의 기본골격을 갖추는 단계 이기 때문에 개소를 위한 사전준비(사무와 인력조정, 법령과 제도 정비)와 아울러 시행착오를 최소화하기 위한 시범사업실시단계 등을 포함한다. 도입단계에서의 운영주체는 기초자치단체가 바람직하다.
따라서 주민자치센터의 대표도 기초자치단체의 공무원인 읍・면・
2) 김 필두 외, 「읍・면・동 기능전환에 따른 주민자치센터 도입방안 연구」, 한국지방행정연구원, 1998. pp.30～31
3) 김 필두 외, 상게서, pp.31～32.
동장으로 하고 각각의 프로그램에도 기초자치단체 공무원이 관여하 게 될 것이다.
둘째, 정착단계는 관련 법령정비가 완전히 끝나고, 읍・면・동 주 민들에게 주민자치센터의 성격이나 프로그램에 대하여 홍보가 끝난 단계를 말한다. 이 단계는 주민자치센터가 완전히 뿌리를 내릴 수 있는 기반을 확보하는 단계이기 때문에 읍・면・동 주민이나 읍・
면・동의 주민자치조직등이 관심을 가지고 적극적으로 참여할 수 있는 여지를 마련해 주는 것이 필요하다.
정착단계에서의 운영주체는 기초자치단체와 주민의 관・민 합동 체제가 되어야 할 것이다. 따라서 주민자치센터 대표는 공무원이 담 당하고, 시설의 관리와 유지보수, 민원행정과 사회복지사무 등을 위 하여 공무원들이 배치될 것이고, 주민의 문화복지를 위한 프로그램 은 주민자치조직에서 담당하게 될 것이다.
셋째, 활성화단계는 주민자치센터를 주민의 조직으로 완전히 정착 시키는 단계를 말한다.
활성화단계에서는 주민자치센터가 순수한 주민자치조직에 의해서 운영될 것이다. 각종 규제완화조치의 확대, FAX민원발급기관의 확 대 등 민원서류의 발급기관 확대 등과 아울러 적어도 2002년경에는 지방행정전산망이 완비4 )될 전망이므로 주민자치센터에서 담당하게 될 민원행정사무도 거의 없어지게 될 것이고, 주민자치센터는 순수 민간 운영이 가능하게 된다. 따라서 대표도 민간이 되고, 프로그램 의 관리와 운영도 민간자치 조직이 담당하는 체계로 전환이 가능할 것이다.
4) 행정자치부에서는 시・군・구의 전체 업무를 종합정보화함으로써 행정계층 개편 및 지역정보화 기방조성, 민원업무혁신 등을 도모하고 있다. 1단계는 시범사업단계로 98. 1～99. 5까지 광주 서구, 수원시, 충주시, 남제주군 등 4 개 지역에서 복지, 민원 등 10개 사무를 대상으로 실시된다. 2단계는 시범사 업확대추진단계로 99. 6～2000. 10까지 지역개발 등 11개 업무를 대상으로 하고 있다. 3단계는 전국확산 보급단계로 2000～2002까지 3년간으로 전체 시・군・구에 DB와 통신망 구축을 완료할 예정이다. 행정자치부 자치 정보 화과, 「시・군・구 행정종합정보화 사업계획」, 1998.
제 3 절 주 민 자 치 센 터 의 도 입 배 경
1 . 주 민 자 치 센 터 의 도 입 절 차
1 ) 정 부 의 정 책 결 정
IMF 의 위기 상황하에서 출범한 신정부는 민간부문에 대한 구조 조정과 더불어 정부 부문에 관한 강력한 구조조정의 의지를 표명하 였다. 이에 따라 지방자치단체에 대한 구조조정도 불가피하게 되었 고, 읍・면・동의 기능조정도 지방자치단체의 구조조정의 일환으로 구체화 되기 시작하였다. 즉, 행정자치부로부터 읍・면・동의 기능 전환 방안에 관한 업무 보고를 받은 대통령직 인수위원회에서는 신 정부가 추진해야 할 100대 과제중에서 중점적인 정책으로 추진할 과제로 「읍・면・동 기능전환」을 선정하였다. 이에 신정부의 개혁 프로그램을 주도해온 기획예산 위원회에서는 읍・면・동을 전면적 으로 개편할 것이라는 계획을 발표하고 행정자치부에서는 그 실행 계획을 대통령에게 보고하고 읍・면・동 개편에 관한 정부의 정책 이 기정사실화 되었다. 5 )
2 ) 행 정 자 치 부 의 세 부 실 행 계 획 구 성
행정자치부에서는 읍・면・동 개편의 구체적인 실행계획 수립을 위하여 한국지방행정연구원에 「읍・면・동의 기능전환방안」을 연 구・의뢰하였다. 한국지방행정연구원의 연구결과를 바탕으로 1999년 1월에 「읍・면・동 사무소 기능전환 기본계획」을 작성하였다.
「기본계획(안)」에 의하면, 1단계로 일반시와 자치구의 동 사무소 를 대상으로 기능전환을 시도하고, 2단계로 도농복합시의 동과 읍・
면에 대한 기능전환을 추진한다는 것이다.
5) 주민자치단체 연구팀, 「동 주민자치단체 이렇게 꾸려갑니다」, 한국지방행 정연구원, 2000. pp.8～9
3 ) 1단 계 동 주 민 자 치 센 터 의 추 진
1단계 동 주민자치센터는 다음과 같은 과정을 걸쳐서 추진된다.
시범사업 실시는 1999년 1월～12월 사이에 실시되었으며, 시범사 업 평가는 중간평가가 1999년 10월 이었고, 2차 평가에 있어서는 1999년 12월에 실시하였다. 그리고 2000년 6월에 전면실시 할 예정 이다.
( 1 ) 시 범 사 업 실 시
동의 주민자치센터는 다음의 단계를 걸쳐서 추진된다.
① 준비단계( 99. 1～6)에서는 시・구와 동간의 사무와 인력조정, 자치법규, 조례, 지침 등의 정비와 공간확보, 시설의 개・보수 가 있다.
② 시범사업 실시( 99. 7～12)는 현행 법령의 범주 안에서 실시와 현직 동장이 주민자치센터 소장역할 수행, 동 사무소의 여유공 간에 문화복지시설 수용, 그리고 주민이 참여하는 「주민자치 센터 운영위원회」구성이 되어있다.
(2 ) 시 범 사 업 의 평 가
능률성과 효과성의 평가기준에 따라서 시범사업을 평가하고, 평가 결과 시범사업에서 나타난 문제점을 보완하여 전면실시를 위한 사 전 준비작업에 착수한다.
(3 ) 전 면 실 시 예 정 (2 0 0 0 . 6 )
전면실시는 시범실시와 마찬가지로 관계법령등의 개정→사무와 인력조정→주민자치센터 공간확보→운영위원회를 통한 주민자치센 터 운영 등의 순으로 추진한다.
4 ) 2단 계 읍 ・ 면 ・ 주 민 자 치 센 터 의 추 진
1단계 동 주민자치센터 도입이 완료되면, 2000년 6월부터 전면실 시예정으로 도농복합시의 동과 읍・면에 대한 주민자치센터 도입작 업이 추진된다.6 )
2 . 동 주 민 자 치 센 터 의 추 진 과 정
동 주민자치센터는 1999년 7월 현재 시범사업의 구체적인 운영에 들어가고 있다. 지금까지 동 주민자치센터 도입이 추진되어 온 현황 은 다음과 같다.
↓
↓
↓
1 ) 시 범 사 업 대 상 동 의 선 정
1단계 동 주민자치센터의 설치 대상이 되는 동은 충남과 경북을 제외한 16개 시도의 1,765개 동으로 다음의 〈표 2- 1〉과 같다.
6) 주민자치단체 연구팀, 상게서. pp. 9～11.
시범사업 대상동의 선정 동의 사무와 인력 분석
사무와 인력의 재배치, 여유공간 확보
주민자치센터 운영
〈 표 2 - 1〉 1차 주 민 자 치 센 터 설 치 대 상 동 의 현 황
자료: 행정자치부 자치제도과(2000.3)
1,765개의 대상 동 중에서 시범사업 지역으로 선정된 동은 278개 동이다. 이중 133개 동은 시・구의 전체 동을 시범사업으로 지정한 곳이고, 나머지 145개 동은 시・구의 일부 동만을 시범사업지역으로 선정하였다. 시범사업지역으로 선정된 동의 현황은 다음의〈표2- 2〉
와 같다.
시도별
1 단계 (1,765개소) 계 자치구(동수) 일반구설치시
(동수)
일반구미설치 시(동수)
계
69구 25시 69(1,275) 7(250) 18(240)1,765
서 울
25구 530 25(530) - -부 산
15구 234동 15(234) - -대 구
7구 151동 7(151) - -인 천
8구 128 8(128) - -광 주
5구 97동 5(97) - -대 전
5구 85동 5(85) - -울 산
4구 50동 4(50)- -
경 기
16시 303동 - 5(180) 11(123)강 원
3시 44동 - - 3(44)충 북
1시 28동 - 1(28) -충 남
- - - -전 북
1시 42동 - 1(42) -전 남
1시 26동 - - 1(26)경 북
- --
-경 남
1시 16동 --
1(16)제 주
2시 31동 --
2(31)〈표 2 - 2〉 동 주 민 자 치 센 터 시 범 사 업 실 시 동 의 선 정 현 황
자료: 행정자치부 자치제도과(2000.3)
2 ) 동 의 사 무 와 인 력 분 석
행정자치부에서는 99년 3월부터 5월가지 278개 시범사업 실시 동 중 95개 동을 표본 동으로 선정하여 단위사무당 업무량과 인력실태 를 조사하였다. 조사결과, 전체 단위사무 655건 중 29%에 해당하는 190여건의 사무를 존치시키고 나머지 465건의 사무는 시・구로 이 관해도 좋다는 결론이 나왔다.
인력의 경우는 인구가 1만명 미만의 동은 6～7명의 공무원을 잔 류시키고, 인구가 4만이 넘는 동은 10～11명의 공무원을 잔류시키도
시도 전체동수 선정동수
일부동 전체동 합계
합 계
1,765 145 133 278서 울
25구 530동 45 성동구(20) 65부 산
15구 234동 19 수영구(10),사상구(14) 43대 구
7구 151동 10 동구(20) 30인 천
8구 128 11 연수구(9) 19광 주
5구 97동 8 서구(13) 21대 전
5구 85동 7 유성구(6) 13울 산
4구 50동 3 중구(14) 17경 기
16시 303동 27 군포시(11),의왕시(6) 44강 원
3시 44동 2 동해시 (10) 12충 북
1시 28동 2 - 2충 남
- - - -전 북
1시 42동 4 - 4전 남
1시 26동 2 - 2경 북
- - - -경 남
1시 16동 2 - 2제 주
2시 31동 3 - 3록 하였다.7 )
3 ) 주 민 자 치 센 터 설 치 ・ 운 영
행정자치부에서는 이상에서 실시한 사무와 인력실태조사결과를 바탕으로 하여 「동사무소 사무・인력조정지침」을 작성하여 각각 의 시범사업을 실시하는 동에 시달하였다. 이 조정지침을 참고로 하 여 시범사업을 실시하는 각각의 동에서는 자기 지역의 특성을 살린 주민자치센터 추진계획을 수립하여 99년 7월부터 운영에 들어갔다.
제 4 절 주 민 자 치 센 터 의 기 본 모 형
1. 도 입 단 계 의 모 형
1 ) 주 민 자 치 센 터 의 소 장
주민자치센터의 소장은 기초자치단체 소속 공무원이 맡는다. 우선 은 지역사정에 밝고 실무경험이 풍부한 현직 읍・면・동장이 소장 직을 그대로 담당하고 임기제를 실시하여 임기는 2년으로 하는 것 이 바람직할 것이다.
주민자치센터 소장의 역할은 대외적으로 주민자치센터를 대표하 고 주민자치센터의 전반적인 업무를 총괄하는 것이다. 또한 행정기 관과 주민간의 가교역할도 수행하는데, 주민의 민원이나 불편사항을 지방자치단체에 전달하여 행정시책에 반영되도록 노력하고 국가나 지방자치단체의 정책이나 시책을 홍보하고, 이해시키는 역할을 수행 하게 된다.
2 ) 운 영 위 원 회
7) 주민자치단체 연구팀. 상게서, pp.12～15.
운영위원회는 지역사회의 유지・지역주민대표, 주민자치조직의 대 표 등으로 구성되며, 규모는 주민자치센터의 규모에 따라 다양하게 구성(10～15명)할 수 있다.
선출방법은 주민자치센터 소장이 위촉하는 방식으로 하며,
무보
수 명예직으로 하고 임기는 주민자치센터의 소장과 마찬가지로 2년으 로 한다.운영위원회 위원의 자격요건을 구체적으로 예시해 보면, 관할 구 역내의 초・중・고교 학교장, 지역에 거주하는 사회저명인사, 주민 자치조직 대표(조기축구회, 어머니회 등), 지역사회운동조직(바르게 살기운동, 새마을운동단체, 청소년회의소, 로타리클럽 등), 행정지원 조직(동정책 자문위원회, 방범협의회 등), 전문가(공무원, 교수, 의사, 변호사, 연구원 등), 기업가 등을 들 수 있다.
운영위원회의 기능은 주민자치센터의 주요 사업을 결정, 집행하고 부문별 프로그램을 지도・감독한다.
3 ) 주 민 자 치 프 로 그 램
주민자치 프로그램의 관리와 운영은 지방자치단체 소속 공무원이 책임을 맡고, 관련 주민자치조직이 자원봉사자로서 관리와 운영을 지원한다.
( 1 ) 문 화 의 집
8 )가) 관리와 운영 주체 : 지방자치단체 공무원 나) 주요기능
① 시민대학(평생교육) : 교양강좌, 어학교육, 자격증 취득 등
② 시민문화복지 : 각종 문화예술활동(감상, 창작, 공연 등)
체육・레이크레이션 활동(에어로빅, 스포츠 댄스 등)
③ 청소년교실 : 독서실(공부방), 과외교실, 레이크레이션, 동아리방 등 다) 타 부서와의 연계
8) 김 필두 외, 전게서, pp.47～48.
같은 목적을 가진 다른 중앙 부서에서 실시하는 사업이 상호 중 복이 되지 않도록 주민자치센터 내에서 조정한다.
① 문화관광부 : 「문화의 집」설치사업9)을 주민자치센터와 연계하여 관 리와 운영은 기초자치단체에 맡기고 문화관광부에서는 프로그램 지원, 설치재원 및 운영재원의 일부를 지원하는 것이 바람직하다.
② 교육부 : 「평생교육」과 관련된 프로그램을 주민자치센터에서 주관하 여 관리・운영하고 교육부에서는 기술적인 지원과 필요한 재원의 일부 를 지원하도록 한다.
③ 청소년관련부서 및 단체 : 청소년 관련 프로그램과 필요한 재원의 일 부를 지원하고 관리와 운영은 지방자치단체와 주민자치센터에 일임한 다.
(2 ) 시 민 사 랑 방
가) 관리와 운영 주체 : 지방자치단체 공무원 나) 주요기능
① 동호인 모임의 장 : 취미서클의 모임장소, 동호인 연락사무소 등
② 마을사랑방 : 주민총회, 동회 등 각종 주민회의
③ 청소년교실 : 독서실(공부방), 과외교실, 레이크레이션, 동아리방 등
④ 자원봉사자 연락사무소
(3 ) 시 민 장 터
가) 관리와 운영 주체 : 지방자치단체 공무원 나) 주요 기능
① 농수산물 직거래장
② 중고물품거래장
③ 보건진료 : 방문간호, 보건교육, 정신보건, 긴급구호 등
9) 「문화의 집」은 통・폐합되어 빈 공간으로 남게 된 동사무소나 동사무소, 농협, 구민회관, 문화회관, 등 공공건물의 여유공간을 개조하여 설치하고 있 는데, 문화관광부에서는 시설개조비용의 절반(최대2억원까지)을 지원하고 있 다. 문화의 집은 96년 10월 25일에 서대문에 최초로 설치되었는데, 98년 11 월 말 현재, 전국 29개소에 설치되었고, 1999년도 150개소, 2001년도 100개 소, 2002년도 100개소 등 4년동안 500개의 문화의 집을 설치할 예정이다. 문 화관광부, 「문화의 집」, 1998.
④ 사회복지서비스 : 생활보호대상자 등
⑤ 고용안정 : 구직 - 구인연계, 고용과 산업관련 정보 등
(4 ) 타 부 서 와 의 연 계
① 보건복지부 : 기존의 보건소, 보건지소, 보건진료소 등에서 실시 하던 의료보호활동, 각종 전염병예방활동, 방문간호 활동 등과 읍・면・동 에서 실시하던 공적부조, 복지서비스, 복지자원관리・개발 등의 업무 를 통합하여 실시한다. 즉, 주민자치센터에 잔류하게 될 사회복지업무 와 보건복지업무를 통합하고 이를 주민자치센터 주관으로 지방자치단 체에서 관리 운영하고 보건복지부는 필요한 전문적인 기술인력과 재 원을 지원하는 것이 바람직하다.
② 노동부 : 노동부가 구상중인 고용안정센터에서 주관하는 고용보험업 무, 취업알선, 직업능력개발 등의 업무와 IMF사태 이후, 시・군・구 와 읍・면・동 단위에서 실시하고 있는 직업알선 등 실업대책에 관 한 업무를 통합,・연계하여 주민자치센터에서 주체적으로 관리・운 영한다. 노동부에서는 취업 등과 관련된 정보와 필요한 재원을 지원 한다.10)
4 ) 민 원 행 정 사 무 소
( 1 ) 주 요 기 능
① 주민자치센터의 시설과 장비의 유지・보수・관리
② 민원서류발급
③ 주민생활민원처리
④ 민방위・재난관련 사무
⑤ 행정정보 전산망 관리・운영
(2 ) 공 무 원 의 소 속
민원행정사무소에서는 지역주민의 생활과 직접적으로 관련이 있 는 민원행정사무를 담당하게 된다. 민원행정사무소에서 일하게 될
10) 강 형기, “주민자치센터의 기능과 운영체제, 읍・면・동사무소를 주민복지 센터로 기능전환”, 지방자치발전 세미나(사단법인 지방자치 연구소), 1998, 6, pp .47～49.
공무원의 소속을 어디로 하느냐에 따라서 주민자치센터 소장의 소 속으로 두는 안과 시・군・구 본청의 관련 실・과 소속으로 두는 안 등 2가지가 있다.
가 ) 1안 : 주 민 자 치 센 터 소 장 소 속
주민자치센터에서 일하는 공무원은 모두가 소장의 지휘・감독을 받게 된다. 이 때 민원행정업무와 보건복지관련 업무는 본청의 내부 위임을 받아서 시행하게 된다.
이 안의 장점은 주민자치센터의 소장에 의한 지휘, 통솔체계의 일 원화되어 있어서 업무의 효율화를 기할 수 있으며, 장기적으로 주민 자치센터의 운영체제를 민간체제로의 전환시키기가 쉽다는 것이다.
반면에 단점으로는 사실상 주민자치센터의 소장의 명의로 민원행 정업무를 처리하므로 대외적으로 계층축소의 의미가 퇴색된다.
나 ) 2안 : 시 ・ 군 ・ 구 본 청 의 관 련 실 ・ 과 소 속
민원행정사무소 소속 공무원의 지휘, 감독은 본청의 실・과장이 담당하고 주민자치센터의 기타 기능은 소장이 총괄하게 된다. 따라 서 주민자치센터 소속 공무원들이 이원적인 관리를 받게 된다. 이 안은 행정기능과 자치기능이 명확한 분리되어 행정의 전문화를 기 할 수 있으며, 장기적으로 민간에게 주민자치센터를 이양하기가 쉽 다는 장점이 있다. 반면에 단점으로는 공무원에 대한 이원적 지휘감 독으로 혼선이 야기될 우려가 있고, 주민자치센터 근무 공무원과 본 청 근무 공무원 사이의 위화감이 조성될 우려가 있다는 점을 지적 할 수 있다
.
2 . 정 착 단 계 의 모 형
11)1 ) 주 민 자 치 센 터 의 소 장
11) 임승빈, 읍・면사무소의 커뮤니티센터로의 기능전환 , 지방행정연구소,
「지방조직 개혁 세미나 발표 논문집」, 1998. pp.37～38.
주민자치센터의 소장은 기초자치단체 소속 공무원이 맡는 것을 원칙으로 하지만, 지역에 따라서는 그 지역사정에 밝고 지역주민들 의 신망을 얻을 수 있는 지역유지를 대표로 위촉할 수도 있다. 이 때 위촉자는 기초자치단체장이 된다. 소장의 임기제를 실시하여 임 기는 2년으로 하는 것이 바람직할 것이다.
2 ) 운 영 위 원 회
도입단계와 동일하게 구성・운영될 수 있다.
3 ) 주 민 자 치 프 로 그 램
주민자치 프로그램의 관리와 운영은 지역의 관련 주민자치조직이 자원봉사자들을 활용하여 담당하는 것을 원칙으로 하고 지방자치단 체는 기술적인 조언이나 재정적인 지원을 하는 후원자적 위치에 서 게 된다.
주민자치 프로그램으로서의 문화의 집, 시민사랑방, 그리고 시민 장터 등의 관리와 운영주체는 각각 주민자치조직이 담당하도록 한 다.
4 ) 민 원 행 정 사 무 소
( 1 ) 관 리 와 운 영 주 체 : 기초자치단체 공무원
(2 ) 공 무 원 의 소 속
민원행정사무소에서는 지역주민의 생활과 직접적으로 관련이 있 는 민원행정사무를 담당하게 된다. 민원행정사무소에서 일하게 될 공무원의 소속을 어디로 하느냐에 따라서 주민자치센터 소장의 소 속으로 두는 안과 시・군・구 본청의 관련 실・과 소속으로 두는 안 등 2가지가 있다.12)
12) 강형기, 전게논문, pp.50～52.
3 . 활 성 화 단 계 의 모 형
1 ) 주 민 자 치 센 터 의 소 장
주민자치센터의 소장은 원칙적으로 주민대표회에서 선임한 민간 인이 맡는다. 다만, 지역사정에 밝고 실무경험이 풍부한 읍・면・동 장 출신이 소장직을 담당하는 경우도 있을 수 있다. 소장의 임기는 2년으로 하고, 무보수 명예직으로 하는 것을 원칙으로 하는 것이 바 람직할 것이다.
2 ) 주 민 대 표 회
주민대표회는 전체주민의 대표자로 구성된 주민총회성격을 갖는 다. 주민대표회는 통・리를 기준으로 하여 구성하되, 인구규모나 지 역의 특성에 따라서 다양하게 구성(50～100명)하는 것이 바람직할 것이다.
주민대표회 위원자격은 통・리를 대표할 수 있는 통장과 이장으 로 하고 임기는 소장과 마찬가지로 2년으로 하며, 무보수 명예직으 로 한다. 주민대표회의 기능은 주민자치센터 소장 선출과 운영위원 회 위원 선출에 동의하고 주민자치센터의 주요사업을 담당한다.
3 ) 운 영 위 원 회
도입단계와 동일하게 구성・운영될 수 있다.
4 ) 주 민 자 치 프 로 그 램
주민자치 프로그램의 관리와 운영은 주민자치센터의 운영위원회 와 관련 주민자치조직이 자원봉사자를 활용하여 관리・운영한다. 지 방자치단체와 관련중앙부처는 해당 프로그램에 관한 기술적인 조언 과 재정적인 지원만을 실시한다.
문화의 집, 시민사랑방, 시민장터의 관리와 운영은 주민자치조직 에서 담당하며, 민원행정사무소는 2002년이 되면 시・군・구를 주축 으로 한 행정종합정보망이 완성되고 각종 대민 행정처리시스템이
발전하게 되어 민원행정사무소의 기능이 대폭 축소될 것이다. 또한 교통・통신의 발달로 민원들이 시・군・구청에 가서 업무를 처리하 더라도 크게 불편을 느끼지 않게 될 것이다. 따라서 민원행정사무소 는 유명무실하게 되고 폐지가 가능해 질 것이다.13 )
제 5 절 각 국 의 주 민 자 치 센 터 1 . 일 본 의 주 민 자 치 제 도
인접국가인 일본의 주민자치제도는 일반적으로 우리나라의 주민 자치센터와 유사한 사회교육기관인 공민관과 자생적 주민자치 조직 인 자치회(町會 또는 町內會)를 들고 있다.
이 두가지 제도는 출발점과 배경은 서로 다르지만, 오늘날 일본의 주민자치를 이끌어 가는 터전으로 자리잡고 있으며 상호연계를 통 하여 일본의 주민자치와 주민복지향상에 기여하고 있다.
1 ) 공 민 관 제 도
( 1 ) 공 민 관 의 개 념
공민관은 1946년 「공민관의 설치・운영에 관하여」라는 문부성 차관의 통첩으로 발족하여 1947년 교육기본법과 1949년 사회교육법 에 의하여 법제화된 시설이다. 공민관은 지역을 기반으로하여 주민 이 모이고, 배우고, 상호교류를 하는 장으로 교양, 문화, 스포츠 등의 활동을 통하여 주민의 자치역량을 높이고 지역활성화에 기여하는 종합적인 사회교육시설이다. 14 )
13) 문화관광부. 「문화의 집」, 1998. pp.57～58.
14) 葛上二郞 外, 「現代 公民館 全書」, (東京; 東京書籍, 1989), pp. 35～36. ; 이화자, 주민자치 운영상의 문제점과 개선방안 , 부산대학교 행정대학원 석사학위논문, 2000, p. 26. 재인용.
(2 ) 공 민 관 의 특 징
일본에 설치되어있는 공민관의 성격을 공공성, 전문성, 시설성, 지 역성의 측면에서 살펴보면 다음과 같다.
첫째, 교육의 기회균등, 비영리성, 독립성 등의 확보가 절대적인 조 건이 되어지는 공민관은 공・사립 상관없이 공공성을 가지 게 된다.
둘째, 전문성이 요구되는 공민관이 효율적인 기능을 발휘하기 위하 여 지식, 식견, 열의, 기술 등이 중요한 요소가 된다.
셋째, 공민관은 교육시설로서의 성격이 강하므로 지속적이고 계획 적인 활동을 전개하기 위한 전용시설과 설비가 절대적으로 필요하다.
넷째, 공민관을 지역성 면에서 보면 반드시 기초자치단체인 시정촌 (또는 민법 제 34조의 법인)만이 설치할 수 있기에 공립 또 는 현립 공민관은 존재하지 않는다.
(3 ) 공 민 관 의 조 직 및 운 영
공민관은 불특정 다수를 위한 사회교육시설로서 문부성은 사회교 육국장 통달을 통하여 1969년에 공민관의 설치 및 운영에 관한 기 준을 제시하였다. 주된 내용은 운영, 시설, 설치대상, 사업, 직원, 재 원 등에 관하여 규정하고 있다.
첫째, 공민관의 운영은 주민들이 직접 선출한 10명 이내의 위원으 로 구성된 공민관 운영심의회를 통하여 운영되며, 재원은 공민관 시 설의 사용료, 단체회원의 회비, 국가의 보조금 등으로 구성되어 있 다.
둘째, 시설로는 건물면적은 330㎡이상으로 하고, 강당이 있는 경우 에는 강당을 제외한 건물면적이 230㎡이상으로 하도록 규정하고 있 다.
셋째, 공민관의 설치대상지역으로서 시의 경우에는 중학교 통학구 역, 정촌의 경우에는 소학교(초등학교)의 통학구역으로 삼았고, 대도 시인 경우에는 인구밀도, 이용자 수를 감안하여 중학교의 통학구역 보다 좁게 설정하는 것도 고려하고 있다.
넷째, 공민관의 사업으로는 사회교육법 제 22조에 의거하여 청년학 급설치, 정기 강좌개설, 토론회, 강습회, 강연회, 실습회, 전시회 등의 개최가 있으며, 도서, 기록, 모형, 자료 등을 비치하고 주민들이 이용 하게 하므로서, 체육, 레크레이션 등 행사를 개최하여, 각종단체, 기 관 등의 연락, 그리고 기타시설을 주민의 집회 기타 공공의 목적으 로 이용하게 하고 있다.
다섯째, 조직구성은 관장과 주사, 기타 직원으로 구성된다. 관장은 상근직과 비상근직으로 나뉘어지고 직원(주사)은 사회교육담당주사 가 겸임하는 경우가 많고, 직원 수는 공민관의 규모에 따라서 다르 지만, 적게는 2명, 많게는 20명이 넘는 경우도 있다.15 )
(4 ) 공 민 관 의 문 제 점
공민관의 문제점으로는 첫째, 참여자의 학력수준이 높고, 생활수 준이 중・상류층에 속하는 중・노년층의 무직자, 전업주부 등으로 한정되어있다. 또한 수익자 부담의 원칙으로 빈곤계층이 참여할 수 없어서 공민관 활동으로부터 소외계층이 확대되어간다.
둘째, 직원이 시정촌의 공무원이 겸임하고 있어, 담당직원의 전문 성이 부족하고, 운영 또한 경직되고 관료화 되어가는 경향이 있 다.16 )
15) 김생환. 주민자치센터의 활성화 방안에 관한 연구 , 한양대학교 지방자치 대학원 석사학위논문, 2000, pp.15～16.
16) 조문부, 주민자치교육과 커뮤니티 제도가 초기의 과제 , 「자치공론」, 1999. 3. pp . 76.
2 ) 자 치 회 (町 會 , 町 內 會 )제 도
( 1 ) 자 치 회 의 성 격
흔히 町會, 町內會라 불리는 자치회는 주민의 자치적 친목조직, 임의단체 성격으로서 1990년대에 들어와서 법적 지위를 인정받기 위하여 지방자치법을 개정하여 자치단체장의 인가를 받아 법인격을 지닌「認可地緣團體」로 등록할 수 있게 되면서, 회관 등 상당한 공 유재산을 가진 자치회는 일반법인과 마찬가지로 자유롭게 재산권을 행사할 수 있게 되었다.17 )
자치회의 규모는 50세대～200세대이며, 10명 내외의 임원으로 구성 되어 있으며 무보수, 명예직이다. 가입은 세대단위로 자유로이 가입 할 수 있고, 때로는 지역내의 기업체, 변호사, 사무실 등 단체 회원 도 가입이 가능하다.
(2 ) 자 치 회 의 기 능
자치회의 기능으로는 주민자치조직으로서의 기능과 기초자치단체 등의 행정보조 기능을 동시에 수행하고 있다.
주민자치조직으로서 주민복지증진, 주민상호 연락 및 친목도모(경 조사업), 정회 회관의 관리 및 운영, 문화스포츠, 교통안전 및 방범, 방재 및 재해구조, 공해방지, 보건위생, 간이보험, 축제 등의 개최, 기타 녹화사업, 폐품수집, 수익사업(유치원 등 운영) 등을 추진하고 있다.
행정보조기능으로서 구와의 연락, 도 및 구의 각종 위원회에 참 여, 구에 주민의 진정, 요망사항전달, 주민의사전달, 지방자치단체, 특별지방행정기관 등으로부터의 수탁사무 수행기능 등이 있다.
일본의 공민관과 자치회 조직은 일본사회에 깊은 뿌리를 내리고 있는 조직으로서 지역발전과 지역주민의 복지향상에 큰 몫을 하고 17) 이기옥, 기초단체의 심장, 커뮤니티센터 , 「지방자치」, 현대사회연구소,
2000.5, pp .172～173.
있다. 첫째, 주민자치조직을 활용하여 지방행정비용을 절약하고 있 다. 현재 일본은 도도부현 시정촌의 2계층제로 구성되어 있고, 동경 의 경우 인구가 최고 70만 명인 구가 있고, 가와사키시 등도 인구가 50만명이 넘는데도 하부행정기관이나 출장소 등이 없이 잘 운영되 고 있다.
둘째, 서구사회의 대부분의 선진산업국가들은 산업화와 도시화의 과정에서 사회 통합의 위기, 정체성의 위기 등을 경험하였으나,일본 사회는 상대적으로 안정적인 사회통합을 유지하고 있다. 또 쓰레기 분리수거, 자율적 방범활동, 교통질서 등이 상당히 잘 지켜지고 있 는 이유는 자치회라는 강력하고 잘 짜여진 자율질서 조직이 존재하 기 때문이다.18 )
3 ) 시 사 점
일본의 공민관과 자치회 조직은 일본사회에 깊은 뿌리를 내리고 있는 기초적인 시민조직이다. 초기에는 일본 군국주의의 행정편의도 모와 국민수탈을 목적으로 인위적으로 조직화되기는 하였지만, 시간 이 경과함에 따라서 주민의 자율조직으로 성장하여 국가와 지방자 치단체에서 손을 떼었는데도 지역발전과 지역주민의 복지향상에 큰 몫을 하고 있다는 점에서 우리에게 많은 시사점을 주고 있다. 그 중 중요한 것을 몇 가지만 지적한다면 다음과 같다. 첫째, 주민자치조 직을 활용하여 지방행정비용을 절약하고 있다. 현재 일본의 지방은 도도부현 - 시정촌의 2계층제로 구성이 되어 있다. 대도시인 동경의 경우 인구가 최고 70만명인의 구가 있고 川崎市 등도 인구가 50만 이 넘는데도 하부행정기관이나 출장소 등이 없이 잘 운영되
고 있 다.
이는 공민관, 자치회 등에서 하부행정기관의 역할을 수행하고 있기 때문에 가능한 것 이고, 이를 통하여 별도의 지방행정기관을 설치, 운영하는 비용을 절약할 수 있었다. 둘째, 서구사회의 대부분 의 선진산업국가들은 산업화와 도시화의 과정에서 사회통합의 위기, 18) 권순복, 일본의 커뮤니티 조직과 운영실태를 알아본다 , 「자치행정」, 지방행정연구소, 1998.11, pp.132～133.
정체성의 위기 등을 경험하였다. 그러나 일본사회는 상대적으로 안 정적인 사회통합을 유지하고 있다. 제2차 세계대전에서 패배한 이 후, 일본사회가 비교적 느슨한 통제방식을 취하고 있음에도 불구하 고 쓰레기 분리수거, 자율적 방범활동, 교통질서 등이 상당히 잘 지 켜지고 있는 이유는 자치회라고 하는 강력하고 잘 짜여진 자율질서 유지조직이 존재하기 때문이다19 )
〈 표 2 - 3〉 일 본 에 있 어 서 주 민 의 역 할 분 담 양 태
자료: , 「行政 の 效果と限界」, 地方自治硏究資料 , 1979.
pp.65- 66, 강형기, 전게서, p.74, 재인용.
2 . 독 일 의 주 민 자 치 제 도
1973년 대대적인 행정개혁으로 자치단체로서의 법적 지위를 상실 한 지역에 설치된 공회당 (법적인 기초자치단체는 아님)을 중심으
19) 김 필두 외 전게서, p.43.
행동대안
내용 주민중심 주민협력도 주민상담정도 주민미관여 계
지역사회 지구 설정 60 (43) 54 (38) 23 (16) 4 (3) 141(100) 지역사회 시설 계획 50 (35) 64 (45) 26 (18) 3 (2) 143 (100) 입지장소의 선정 51(36) 58 (40) 31(21) 5 (3) 145 (100) 토지취득의 교섭 8 (6) 46 (34) 35 (26) 48 (34) 137 (100) 입지에 따른 주변
주민과의 교섭 16 (12) 78 (56) 18 (13) 27 (19) 139 (100) 건물의 설계 47 (32) 48 (32) 45 (31) 7 (5) 147 (100) 운영위원회의 설립 99 (68) 35 (24) 10 (8) 2(1) 146 (100) 운영상의 규율・규칙
결정 93 (64) 35 (24) 12(8) 6 (4) 146 (100) 사업계획의 작성 77 (55) 37 (27) 22(16) 37 (26) 141(100) 접수, 참석 등 운영업무 54 (39) 34 (24) 16 (11) 37 (26) 141(100) 각종 단체활동 지도 59 (44) 42(31) 21(16) 12(9) 143 (100) 청소, 경비, 보수 등
시설관리 업무 61(43) 68 (47) 11(8) 3 (2) 143 (100) 주민에 대한 PR활동 61(43) 68 (47) 11(8) 3 (2) 143 (100) 계 701(38) 648 (35) 293 (16) 202(11) 1844(100)
로 주민자치적인 사무처리와 일선 행정기관의 역할을 수행하고 있 다.20)
1 ) 조 직 및 기 능
공회당의 경우, 특별 조직은 존재하지 않으며, 주민 직선 선출의 대표자와 그 지역출신 의원을 중심으로 한 자원봉사자들에 의하여 운영된다.
지역대표자의 기능은 지역을 대표하고 지역의 대소사를 주관하며, 시장의 자문관 역할, 시의 부시장 역할을 수행하면서 지역주민의 의 견을 시정에 반영하도록 노력한다. 대표는 무보수 명예직이며 주민 을 위하여 봉사한다. 그 지역 출신인 통합 지방의회의 의원이 공회 당 대표를 겸하는 경우도 있다.
주민자치제도의 기능은 공회당대표와 지역의원이 중심이 되어 수 행하며 문화행사, 일반행정, 주민자치, 시민대학 기능이 있다. 이를 구체적으로 살펴보면, 첫째로, 문화행사 기능이다. 여기에는 어린이 와 청소년을 위한 시설배치와 카페, 유스호스텔, 극장 등 문화예술 의 장을 제공하며 캠핑장 등을 설치, 운영한다. 둘째, 일반행정 서비 스 기능이다. 이는 지역주민의 민원을 해결하고 시장에게 지역숙원 사업에 대한 지원을 요청하며, 지역의 안내 지도, 관광명소 등 소개 하거나 지역의 역사 등을 소개하며, 지역박물관, 도서관 등을 운영 하고 있다. 셋째, 주민자치 기능을 가지고 있다. 재활용센터, 쓰레기 처리의 자율적 집행, 각 지역의 묘지설치장소 결정, 지역의 분실물 센터 관리 전달기능, 근린공원, 녹색지대를 관리하며 주차구역의 설 정 등도 실시하고 있다. 마지막으로, 시민대학의 기능이다. 유명강사 를 초청하여 강연회를 개최하고, 각종 교양강좌, 취미교실, 직업관련 교육을 실시하며 어린이를 위한 성교육, 음악교실, 과외수업 등을 실시한다.21)
20) 한국지방행정연구원, 지방행정의 계층구조와 행정구역개편 방안 , 1996.
p .87.
21) 황은주, 지역사회 활성화를 위한 주민자치센터 운영 개선방안에 관한 연
2 ) 공 회 당 의 기 능
( 1 ) 문 화 행 사 기 능
어린이와 청소년을 위한 시설배치와, 카페, 유스호스텔, 극장 등 문화예술의 장을 제공하며, 캠핑장 설치 운영을 한다.
(2 ) 일 반 행 정 서 비 스 기 능
지역주민 민원 해결과 시장에게 지역숙원사업에 대한 지원 요청, 지역안내 지도, 관광명소 소개, 지역의 역사 등을 소개, 지역박물관, 도서관 등 운영한다.
(3 ) 시 민 대 학 기 능
유명강사 초청 강연회를 개최하며, 각종 교양강좌, 취미교실, 직업관련 교육을 실시한다.
(4 ) 주 민 자 치 기 능
재활용센터, 쓰레기처리의 자율적 집행을 하며, 각 지역의 묘 지설치 장소 결정하고, 지역의 분실물센터기능과 근린공원, 녹 색지대관리, 그리고 주차구역의 설정이 있다.22)
3 ) 운 영 재 원
공회당의 운영에 따른 재원은 자체자원과 시 정부의 지원에 의한 재원으로 크게 나눌 수 있다. 우선 자체재원은 시민대학의 각종 프 로그램의 수강료, 찬조금 등으로 구성되어 있고, 시 정부의 지원재 원은 시 공무원을 파견하여 지원하는 형식을 취하고 있다.
구 , 중앙대학교 사회개발대학원 석사학위논문, 2000. p. 76.
22) 김필두외 , 상게서, pp.42～43.
4 ) 시 사 점
23)이상에서 살펴본 바와 같이 일본의 공민관과 자치회, 독일의 공회 당을 중심으로 한 주민자치제는 읍・면・동을 기능전환하여 주민자 치센터화 하겠다는 정부의 구상에 주는 시사점은 매우 크다 하겠다.
즉, 일본의 공민관과 자치회는 첫째, 주민자치조직을 활용하여 지방 행정비용을 절약하고 있다. 일본의 지방행정계층구조는 현- 촌의 2 계층제로 구성되어 있으며, 50- 70만 인구를 가진 구와 시도 하부행 정기관이나 출장소 없이 공민관, 자치회 등에서 그 역할을 잘 수행 하고 있다. 둘째, 쓰레기 분리수거, 자율적 방범활동, 교통질서 등 잘 짜여진 자율질서 유지는 공민관과 자치회의 존재 때문
이다.
서구사 회의 대부분이 산업화와 도시화의 과정에서 사회통합의 위기, 정체 성의 위기 등을 경험하였으나 일본사회는 상대적으로 안정적인 사 회통합을 유지하고 있는 것도 여기에 기인하는 바가 크다.다음으로 독일의 공회당을 중심으로 한 주민자치제도가 우리에게 시사하는 점을 살펴보면 다음과 같다. 우선, 독일은 서구와는 달리 지역사회의 기반이 되는 자생적 시민조직이 형성되어 있지 않아 국 민들을 민주주의 체제에 적응시키도록 하기 위하여 국가에서 주도 하여 시민교육을 실시하여 민주주의와 지방자치가 성공적으로 정착 하였다. 아울러 1973년에는 국가가 주도하는 대대적인 행정구역개편 을 통하여 복잡한 지방행정구역정리를 성공리 마무리하는데는 주민 조직을 통하여 이룰 수 있었다. 그리고 한국의 주민자치제도, 일본 의 공민관 자치회, 독일의 공회당을 비교해서 종합해 본 결과는
〈표 2- 4〉와 같다 하겠다.
23) 심재호, 주민자치센터 도입에 따른 사회복지 전달 체계 구축방안 , 「인문 사회 과학 연구」, 1999.1, pp.92～93.
〈 표 2 - 4 〉 주 민 자 치 제 도 의 한 국 , 일 본 과 독 일 비 교
24 )24) 황은주, 상게서, pp.77～78.
구 분 일 본 독 일 한 국
공 민 관 자 치 회 (町 會 ) 공 회 당 주 민 자 치 센 터
중심시설 공민관
자치회관(공민관 을 위탁받아 사용하기도 함)
공회당 주민자치센터
성격
지방자치단체에서 관장하는 사회교육기관
주민자치조직 주민자치조직 주민자치센터+행
정조직
관리운영주체
공립공민관(90%
이상을 민간위탁) 사설 공민관
자율주민조직 주민자율조직
초기 공무원 최종 주민자율조직
관할구역 기초자치단체당
6- 7개 자생부락 단위
주민500- 2만명 정도의 게마인데
3- 3개씩
읍・면・동 1만 미만, 5만(청주:평균1만6
천)
형성과정 정부주도
사회교육기관
주민자치적 친목조직
정부주도 기초자치단체
성격
정부주도 주민자치
대표자 선정 및 성격
간선 및 공무원(혼합)
직선(무보수 명예직)
직선(무보수 명예직) 및 지방의회의원
겸직
초기: 행정공무원 최종:직선
기능
시민교육장, 레크레이션, 체육장, 자치조직사무소
등
지역자치사무처리 ,자치단체와 특별지방행정기관
으로부터 위탁사무처리
일선 행정기관의 역할, 지역자치적
사무처리, 생애교육, 문화행사기능
지역자치사무 + 기초 행정사무
재원
정부보조금, 회비,사용료, 수수료, 수익사업
등
정부보조금,회비, 사용료, 수수료, 수익사업, 수탁,
용역비 등
시정부 재원과 자체재원(수강료,
찬조금)
정부보조금+프로 그램 참가자(수익자
부담)
기타 상근직원 있음 상근직원 없음,
자원봉사자 활용
지역출신의원과 자원봉사자 활용
상근직원 (공무원) 있음
제 3 장 성 동 구 주 민 자 치 센 터 의 운 영 현 황 및 문 제 점
제 1 절 성 동 구 주 민 자 치 센 터 의 운 영 현 황
1 . 명 칭 의 변 경
1 ) 「 동 민 의 집 」 명 칭 결 정
동기능 전환 관련에 있어 성동구청 기획조정위원회에서는 1999년 5월 4일 성동구 부구청장의 주관하에 행정관리국장, 재무국장, 생활 복지국장, 도서관리국장, 건설교통국장, 그리고 총무과장, 기획예산과 장, 문화공보과장, 사회복지과장, 건축과장이 참석한 가운데 동청사 재배치 활용계획과 주민자치센터와 관련된 안건을 처리하면서 명칭 을 변경하였다.
명칭변경의 필요성으로는 정부의 보완지침에 따라 현행 동사무소 및 동장제도를 그대로 유지하되 주민자치 기능 일부를 부여하였으 며, 주민자치센터가 동사무소 전체를 의미하였으나. 이제는 동사무 소의 여유시설, 공간활용 부분만을 의미했다. 당초의 주민자치센터, 주민자치위원회, 주민자치사업의 기능이 축소, 조정됨에 따라 명칭 변경의 필요성을 느끼게 되었다.
2 ) 주 요 결 정 사 항
( 1 ) 동 청 사 재 배 치 활 용 계 획
청사 개・보수하고 추진할 경우 성수 2가 제 1동은 건물의 정밀 안전진단 후 개・보수를 실시하여야 하며, 동대본부 지상층을 이전 할 경우에는 야간 출・입에 따른 무인전자기계경비 등 별도의 보안 시설을 설치하고 검토해야 한다.
