A Study on the Mountainous Landscape Impact Review-System by the Importance-Performance Analysis

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Corresponding author: Yoon Hee Jeung, Landscape Welfare Institute, Seoul 137-060, Korea, Tel.: +82-2-585-4251, E-mail:

[email protected]

중요도-성취도분석을 통한 산지경관영향검토제도 연구

민수희^*․정윤희^**․주우영^***․장효진^****

*

한국산지보전협회 산지조사본부․

^**

(재)환경조경나눔연구원․

^***

국립생태원 생태연구본부․

^****

서울대학교 국토문제연구소

A Study on the Mountainous Landscape Impact Review-System by the Importance-Performance Analysis

Min, Su Hui^*․Jeung, Yoon Hee^**․Joo, Woo Yeong^***․Jang, Hyo Jin^****

*

Forestland Survey Division, Korea Forest Conservation Association

**

Landscape Welfare Institute

***

Division of Ecosystem Services & Research Planning, National Institute of Ecology

****

The Institute for Korean Regional Studies, Seoul National University

ABSTRACT

The purpose of this study was to suggest the improvement of the Mountainous Landscape Impact Review(MLIR) system for the conservation and eco-friendly use of mountain scenery. In order to understand the status of the MLIR system, a comparative analysis was conducted of the MLIR official guidelines and the 100 MLIR reports submitted to the Korea Forest Service from 2011 to 2013. In addition, an Importance-Performance Analysis(IPA) was conducted to take into account stakeholder opinions and to determine the first priorities to be improved upon in operation and functions of the MLIR system.

The results of the IPA in evaluating the MLIR system showed that the components in the MLIR system that should be primarily improved are mountainous landscape resource inventory, objective and quantitative selection of viewpoints, and a checklist for examining the damage expected in mountainous lands. To Revitalize the Mountainous Landscape Impact Review system, the professional knowledge and experience of the stakeholders should be enhanced by education and training in the MLIR system over the short-term, while the effective functioning of the MLIR system should be reinforced by differentiation and connectivity of the MLIR system with similar institutions, and by emphasizing the uniqueness and properties of mountainous landscapes over the long-term.

Key Words: Landscape Impact Assessment, Nature Landscape Rating System, Feasibility of Forest Land Conversion to Other Use

국문초록

본 연구는 산지경관의 자연친화적 보전과 합리적인 이용을 위해 운영되는 산지경관영향검토제도를 활성화하고자

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제도의 현황분석 및 문제점을 도출하고, 업무관계자를 대상으로 제도개선 설문조사를 실시해 제도의 개선방향을 마련하 고자 하였다. 산지경관영향검토서 작성실태를 분석하기 위하여 관련 유사제도의 운영지침을 비교하고, 실제 산지전용을 위해 제출된 경관영향검토서를 분석하였다. 또한 관계자를 대상으로 중요도-성취도(IPA) 분석을 실시하여 산지경관영향 검토서의 효율적 작성과 산지경관영향검토제도 활성화를 위한 우선 개선항목 도출과 관계자 의견을 수렴하고자 하였다.

IPA 분석결과, 산지경관영향검토서의 효율적 작성을 위해서는 우선적으로 ‘지역적 맥락을 고려한 산지경관 자원조 사’, ‘객관적인 조망점 선정’과 ‘경관영향 훼손 검토기준의 구체화’ 항목이 개선되어야 한다. 또한 산지경관영향검토제도의 활성화를 위해서는 단기적으로는 ‘경관영향검토서 작성․검토에 대한 구체적 가이드라인 제공’이 우선 개선되어야 하며, 장기적으로는 ‘유사 경관심의 및 경관영향검토제도와의 차별화 및 연계’를 통해 산지경관의 고유성과 경관적 특성을 고려한 경관영향검토 기능의 강화와 제도 운영의 실효성을 제고해야 한다.

주제어: 경관영향평가, 자연경관심의제도, 산지전용타당성조사

Ⅰ. 서론

1. 연구의 배경 및 목적

국토의 64%가 산림으로 이루어져 있는 우리나라는 도시화․

산업화 및 국토개발계획에 따른 국가정책 추진으로 인해 산지 전용 수요가 급증하였고, 매년 8,000ha에 달하는 산지가 도로, 택지, 공장 및 농지 등으로 전용되고 있다. 도시주변부가 빠른 속도로 확장되고, 개발가용지 부족으로 인한 무분별한 산지전 용에 대한 압력이 높아짐에 따라 산지경관 특성을 충분히 고려 하지 못한 개발로 인한 산지의 훼손, 스카이라인 파괴, 조망축 훼손 및 경관축 단절 등의 경관 훼손과 생태계 파괴, 환경오염 이 심화되고 있다.

쾌적한 국토환경에 대한 요구와 경관에 대한 국민인식이 확 대됨에 따라 경관법 시행과 더불어 지자체의 경관 형성 및 관 리, 제도적 기반 확장 등이 활발하게 이루어지고 있다. 산림청 도 대내외적인 여건 변화에 부응하여 산지경관의 합리적 보전 과 이용, 자연친화적인 산지관리를 위해 산지전용 및 산지일시 사용, 토석채취로 발생할 수 있는 경관훼손에 대해 산지전용 등에 따른 경관영향 검토 및 운영지침 을 제정하여 산지경관영 향검토를 실시하고 있으나, 제도의 형식적 운영, 세부적인 제도 절차 및 구체적인 산지경관영향 검토기준 등이 미흡한 상황이 다(Korea Forest Service, 2007). 또한, 최근 산림을 활용한 건 강, 치유, 여가 및 휴양 등에 대한 국민적 관심 증가로 산림 치 유공간과 체험형 아웃도어의 활성화 및 산림복지 등의 산림서 비스의 확대로 수려한 산지경관과 주변지역의 소규모 고밀도 개발은 지속적으로 이어질 것으로 예상되며, 풍력발전시설, 의 료부대시설 등의 산지규제 완화에 따른 산지이용면적 확대와 허용 등으로 인해 백두대간 및 주요 산줄기 주변의 산지경관과 생태계 훼손이 우려된다.

이에 각종 개발압력과 다양한 산지전용으로 인한 산지경관 훼손을 미연에 방지하고 예상되는 경관 영향을 저감하기 위한

체계적인 산지경관영향검토제도의 개선이 필요하다. 나아가 제도 의 체계적인 정비뿐만 아니라, 산지경관의 효율적인 보전과 합 리적인 이용과 관리를 위한 구체적인 논의가 필요한 시점이다.

본 연구는 산지경관의 보전과 관리를 위한 구체적 관리수단 인 산지경관영향검토제도의 고찰과 현황분석을 통해 제도의 문제점을 도출하고, 개선방향을 제시함으로써 산지경관의 체계 적 관리 및 제도의 효율적인 개선방향을 제시할 기초자료로 활 용하고자 한다.

2. 이론적 배경 1) 산지경관 개념

산지는 산맥이 모여 구성된 기복이 크고, 경사가 가파른 사 면을 가진 곳으로, 그 내부는 동식물이 서식하고, 인간의 삶을 영위하는 기반이자, 동식물과 인간이 공존하는 생태계의 근원 이다. 또한 산지는 산지관리법 제2조제1항은 산지를 ‘입목 (立木), 죽(竹)이 집단적으로 생육하고 있는 토지’로 정의하고 있어 유사한 개념의 산림과 달리, 산지는 지형적 특성을 기반으 로 하고 있다. 최근에는 산지를 단순히 토지의 개념으로 한정짓 지 않고 산림생태계의 구성요소(contents)가 서로 상호작용을 일으키며, 물질 및 에너지 순환이 지속적으로 유지되어 생태계 의 기능을 발휘하는 요소들을 담고 있는 그릇(container)에 해 당하는 개념으로 확장하고 있다(Sohn et al ., 2010). 또한, 산지 관리는 다양한 학제 간 연구를 바탕으로 사회적, 생태적, 생물 학적 측면 등을 통합하는 방향으로 나아가고 있어(Taylor et al ., 2004; Prato et al ., 2007), 통합적이고, 지속가능성을 고려 하여 관리해야 하는 대상으로의 접근과 체계적인 관리기반의 수립이 필요하다.

이와 같이 산지의 개념이 유사 개념과 차별화되고, 산지관리

의 인식과 패러다임이 전환되고 있음에도 불구하고, 관련 제도

및 연구에서는 산지경관을 ‘시각적으로 아름다운 산지의 자연

요소 또는 사물이 어우러진 대상’으로 시각적 관계 및 조망의

(3)

대상으로 한정해 정의하고 있다. 이러한 정의는 산지경관의 다 의적 특성 및 구성요소를 내포하지 못하고, 자연경관, 산림경 관, 지형경관 등 유사개념과 혼재되어 사용됨에 따라 산지경관 정의의 재정립의 필요성이 제기되었다(Korea Forest Service, 2013). 이에 산림청은 지속적인 산지관리를 위한 산지경관의 개념을 정의함에 있어 인간과 함께 계속 변화되며, 그 시대의 인간, 사회, 문화를 나타내는 경관의 특성(Lim, 2004)을 고려 하고, 산지경관의 고유한 산세(山勢)나 능선이 지닌 지형적 특 성, 동식물의 이동 및 생태계 연결성 등의 기능을 고려한 생태 적 특성, 그리고 경치와 조화성 등의 심미적 특성을 반영하여,

‘산세 및 능선 등 지형적 특징과 산지에 부속된 자연 및 인공요 소가 어우러져 심미적․생태적 가치를 지니며, 산지와 인간의 조화를 통하여 형성되는 경치’로 산지경관의 정의를 재정립하 였다(Korea Forest Service, 2013). 이를 통해 산지경관이 지닌 지형적, 생태적, 심미적 특성을 강조하고, 관련된 구성요소를 정의함으로써 통합적인 관리기반을 구축하고자 하였다.

또한, 산지경관에 대한 선행 연구를 살펴보면, 기존에는 산 지경관의 시각적, 심미적 특성의 관리와 평가를 위해 조망점에 서 조망되는 산지경관의 경관적 체험과 지리 구조를 유형화하 여 경관 구성요소 및 특성을 분석하였고(Kang et al ., 2008), 주 요 조망점에서 산지전용 및 개발사업으로 인한 산지경관의 시 각적 경관영향 관리를 위해 산지의 가시율과 선호도를 조사하 거나, 산지경관의 스카이라인, 녹시율 등의 정량적 분석방법을 적용하였다(Cho et al ., 1999; Kim et al ., 2011; Han, 2011). 산 지전용으로 인한 산지경관 훼손과 경관적 영향 및 훼손의 규모, 형태에 따른 대중의 선호도 평가를 통해 산지경관의 계획과 평 가를 위한 기초자료를 제공하는 등(Huh et al ., 2007) 산지경관 의 심미성을 평가하고자 하는 연구들이 진행되었다. 그러나 이 상의 연구들은 산지전용과 개발사업으로 인한 다양한 영향 중 심미적 현상을 이해하는 정도에 그치고 있으며, 산지경관과 산 림경관의 개념적 차이를 기반으로 하고 있지 않다. 따라서 효 과적인 산지경관의 관리를 위해서는 유사개념과 차별화된 산 지경관이 지닌 지형적, 생태적, 심미적 특성 등에 대한 구체적 인 연구가 필요한 시점이다.

2) 경관심의 및 협의에 대한 선행연구

산지경관의 구체적 관리 현황을 살펴보기에 앞서 경관심의 및 협의제도와 관련된 선행연구를 검토하였다. Korea Forest Service(2007)은 산지전용 및 개발사업으로 인한 산지경관의 보 전 및 관리를 위하여 산지전용에 따른 시각적 영향 및 산지경 관 훼손의 저감방안 등을 제시하였으며, Ministry of Environment (2007)는 자연경관심의제도의 개선과 효율적 운영을 위해 자 연경관 영향검토기법 및 검토서 작성의 표준화를 위한 매뉴얼 등을 제시하여 제도의 운용을 지원하고자 하였고, Korea Environ-

ment Institute(2013)에서는 기존 경관보전 및 검토제도의 운 영현황과 문제점 등을 분석하고, 환경영향평가와의 연계방안 등을 고려한 제도의 개선방안을 마련하고자 하였다. 최근에는 Ministry of Land, Infrastructure and Transport(2012)가 경관 법 개정안에 따른 경관심의 운영방안 마련을 위해 심의대상 유 형별 경관심의 지침과 효율적 운영방안을 제시하였다. 이외에 도 경관영향평가제도의 개선을 위한 평가서의 분석, 현장답사 를 통해 경관영향에 대한 진단을 통해 환경적인 친화적 평가가 수행될 수 있는 개선방안을 모색하거나(Choi, 2005), 자연경관 심의제도 시행에 있어 제도의 운용에 필요한 심의기준 및 검토 지침 등에 관한 사항을 검토하여 법적 시행의 사전근거를 마련 하고자 하였다(Lee et al ., 2007). 또한 실제 인천광역시 경관위 원회에 상정된 경관심의 안건의 분석을 통해 경관심의제도의 운영과 개선을 위한 기초자료를 제공함으로써 경관제도의 개 선 및 정비에 기여하고자 하였다(Chung et al ., 2011). 이와 같 이 경관심의 및 협의제도 운영 개선의 필요성에 따라 경관영향 검토제도의 현황과 구체적인 문제점 분석, 개선방안을 위한 연 구가 진행되었으나, 분야별로 연구가 이루어져 통합된 국토경 관에 대한 심의 및 협의와 관련한 연구가 부족하고, 관련 연구 에서 지적하고 있듯이 효율적 운영과 실효성 확보를 위한 기초 연구도 부족한 실정이다.

3) 산지경관영향검토제도

산림청은 2007년 산지전용 등에 따른 경관영향 검토 및 운 영지침 을 제정하여 산지경관을 관리하고 있다. 산지전용 등 에 따른 경관영향 검토 및 운영지침 은 일정 규모 이상의 산지 전용 및 산지일시사용, 토석채취로 인한 산지경관 변화를 사전 에 파악하고, 경관훼손을 방지하기 위한 대책을 수립함으로써 아름다운 산지경관 보전 및 합리적, 자연친화적인 산지전용과 토석채취가 이루어지도록 조망분석 및 산지경관 영향 모의실 험에 관한 기준, 절차, 방법 등에 관한 사항을 제시하여 제도의 운영을 도모하는데 목적이 있다. 산지전용 등에 따른 경관영 향 검토 및 운영지침 에 근거한 조망분석 및 산지경관 영향 모 의실험의 대상과 규모는 산지전용․일시사용제한지역, 백두대 간보호지역, 산림유전자원보호구역 및 자연휴양림 등에 송전 탑, 풍력발전시설의 조성 및 풍력발전시설 진입로를 조성할 경 우, 30만m

²

이상의 산지전용과 7만m

²

이상의 토석 채취 등의 경우에 조망분석, 시뮬레이션을 실시하고, 예상되는 경관영향 에 대한 저감대책을 수립하여 주변 경관과 조화로운 개발이 되 도록 한다.

산지경관영향검토 절차는 사업자가 관련 자료를 작성하여

산지경관 영향 개요, 조망분석, 산지경관영향 모의실험, 산지경

관영향 검토, 관련서류 및 자료작성, 검토 및 적정성 판단 순으

로 진행되며, 산지경관영향검토는 중앙산지관리위원회 및 지방

(4)

산지관리위원회 또는 산지전용타당성조사

¹⁾

전문기관과 담당 공무원에 의해 운영된다.

산지경관영향검토 기준은 스카이라인, 산세, 임상, 임연부의 훼손 정도, 이질적 경관형성 여부를 검토하여야 한다(Table 1 참조). 산지경관영향 검토기준이 주관적이고, 훼손의 유․무로 평가하는 이분법적 평가, 1차능선, 2차능선 등의 주요 용어 정 의 및 훼손 여부의 구체적인 기준 부족 등의 문제점이 제기되 고 있다. 또한 운영지침의 제2절 1-2-4항은 개발사업이 자연환 경보전법에 의한 자연경관심의를 통과한 경우에는 본 지침에 의한 경관영향 검토를 한 것으로 의제처리 됨에 따라 제도 활 용이 매우 저조한 편이며, 유사경관심의와 업무․비용의 중복, 산지경관 검토기준을 적용하지 않은 불성실한 경관영향검토서 작성 등으로 인해 산지경관의 특수성과 고유성을 고려한 경관 영향 검토가 어려운 실정이다.

Standard Description

Skyline

damage ․Conventional skyline is directly damaged

․Conventional skyline is indirectly damaged

Mountainous ridge damage

․The ridge of the target mountain is damaged

․Altitude ratio with surrounding mountains such as mountain district

․Excess of the shape and area in the exclusive area from the observation point

Forest damage

․Damage patterns considering surroundings including mountain district

․Forest changes in surrounding areas after mountain district Level of

damage forest edge

․Linear & geometric forest edge is formed when viewed

․The forest edge such as forest district is improved

․Planting patterns in the forest edge Formation of

heterogeneous landscape

․Colors non-harmonizing with surroundings are used

․Shapes are harmonized between facilities and surrounding mountains

Table 1. Mountainous landscape impact review standards

4) 유사 경관영향검토제도의 비교

현재 경관과 관련한 경관심의 및 협의제도는 다양한 근거법 을 가지고 다수의 부처에서 시행되고 있다. 일정 규모 이상의 개발사업의 승인 시 개발사업으로 인한 경관영향을 검토하는 제도로 자연환경보전법 에 따른 자연경관심의, 환경영향평 가법 에 따른 경관항목 검토, 경관법 개정에 따른 경관심의 등이 있다(Table 2 참조).

자연경관심의는 보호지역 주변과 그 외 지역의 전략환경영 향평가, 환경영향평가, 소규모 환경영향평가 대상 개발사업을 심의 대상으로 한다. 자연경관심의는 사업안에 대한 분석과 조 망점 선정, 사업대상지 및 그 주변에 대한 현황조사 및 검토가 적절하게 이루어졌는지를 판단하고, 경관시뮬레이션을 통해 경 관영향 파악 및 변화와 훼손에 대한 구체적인 저감방안이 수립

여부 등을 평가한다. 자연경관심의는 스카이라인, 산림녹지경 관, 하천경관, 습지경관, 해안경관 및 농촌경관, 역사문화경관, 생태경관, 조망축 등의 다양한 항목의 경관영향검토를 실시한 다. 환경영향평가법 에 따른 경관항목 검토는 환경영향평가 세부항목 중 경관항목이 포함되어 있으며, 환경영향평가법에 따라 전략환경영향평가의 대상, 환경영향평가의 대상, 소규모 환경영향평가 대상에 해당하는 개발사업을 대상으로 환경영향 평가가 이루어지는데, 일부 자연경관영향협의 대상에 포함되는 사업은 자연환경보전법 시행령 제10조 자연경관에 관한 검 토기준에 준하여 자연경관심의 위원회 심의를 거치도록 명시 되어 있다.

경관심의는 2013년 경관법 전면개정에 따라 도입되었으며, 도로, 철도 및 하천 등의 사회기반시설, 도시지역 3만m

²

와 비 도시지역 30만m

²

이상의 개발사업, 경관지구와 중점경관관리 구역의 건축물 설립 시 경관심의를 실시한다. 경관심의는 체크 리스트를 통해 개발사업의 경관계획 기본방향 및 목적, 기본구 상, 경관요소의 계획방향 및 구조물의 배치․규모 등의 디자인 계획에 있어 주변의 경관과 조화를 고려한 경관의 관리 또는 형성 방안에 대하여 심의하며, 사전검토절차를 통해 계획 초기 단계부터 경관을 고려하여 개발사업을 통해 새롭게 형성되는 경관의 조화성 등을 주로 검토한다.

이러한 경관심의 및 협의제도들은 유사한 평가 대상과 검토 절차 및 기준을 지니지만 각 소관부처가 추구하는 경관관리의 정책 목표와 추진방향에 따라 개별적으로 운용되고 있어, 이로 인한 업무내용과 비용의 중복으로 인한 비효율성, 개발사업 인 허가시 부처별 검토에 따른 규제 강화, 통합적 경관 관리체계 부재, 연계적 효과 저하 등의 문제를 가지고 있다.

Ⅱ. 연구내용 및 방법

1. 산지경관영향검토서 분석

산지경관영향검토제도의 운영 현황을 파악하기 위해 ‘산지 전용 등에 따른 경관영향 검토 및 운영지침’ 및 ‘개발사업 등에 대한 자연경관 심의지침’을 기준으로 경관영향 검토 항목 및 방법을 비교 검토하였다. 그리고 지침의 세부 내용들이 실제 경관영향검토서에 어떻게 적용되었는지 분석하였다. 이를 위해 산지전용타당성 조사를 위해 제출된 2008~2013년도의 5개년 도의 산지경관영향검토서와 자연경관심의서 100건을 분석하였 다. 이에 산지경관영향검토 지침의 조망분석, 산지경관영향모 의실험, 산지경관영향검토 등의 수행 여부의 일치성 여부에 따 라 평가하고, 문제점을 살펴보았다.

2. 산지경관영향검토제도 운영 설문조사

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Category Mountainous landscape impact review Review of natural landscape Landscape review Legal

ground Management of Mountain District Act

(Korea Forest Service) Natural Environment Conservation Act

(Ministry of Environment) Landscape Act

(Ministry of Land, Infrastructure and Transport)

Purpose

To support landscape conservation, rational &

eco-friendly use of mountain districts and collection of soil & stone after developing a plan to prevent any change or damage on mountainous landscape

To conserve natural landscape and form balanced landscape through analysis on the impact of natural landscape by various developments and review on conservation plan

To make a contribution to the development of beautiful and elegant landscape by creating uni- que local landscape in harmony with surroundings such as public buildings and facilities

Target

․Installation of transmission tower in the mountain district-only & temporary use-restricted areas

․Mountain district-only (30ha, 50ha)

․Collection of soil & stone (7ha)

․Subjects of strategic environmental impact assessment

․Subjects of environmental impact assessment and small-scale environmental impact assessment

․Natural landscape review-targeted projects (ex:

Urban development, industrial complex, energy, road, port, mountains, tourism complex, etc.)

․Social infrastructure with KRW 50 billion or

․River facilities with KRW 30 billion or moremore

․Urban (30,000m²) and rural (300,000m²) development project

․Construction of buildings in landscape zone and target landscape management zone

Review details․

standards

․Analysis on changes and damages on mountainous landscape caused by the development of mountain districts and development of a solution

․Skyline, geographical features of mountains, forest, forest edge, heterogeneous landscape, etc.

․Analysis on the effect of development projects on natural landscape and damage on conventional landscape resource and development of a solution

․Viewpoint, skyline, cutting & banking scale, severity of damage, impact prediction, reduction plan, etc.

․Review on the harmony and beauty of the landscape to be newly formed by the development project

․Basic landscape planning direction, framework plan, landscape element planning direction, layout & scale, etc.

Table 2. Comparison of similar landscape impact review systems

산지경관영향검토 제도의 현황 및 실제 적용현황 등을 분석 하기 위해 실제 산지경관영향검토제도를 운영하고 있는 공무 원, 검토서 대행 작성자, 개발사업자, 전문기관 검토 담당자 및 유사 연구 수행 경력의 전문가를 대상으로 하였다. 설문조사는 2013년 11월 7~14일 동안 e-mail과 직접방문을 통해 진행하였 다. 설문응답자는 82명으로 불성실한 응답지 7부를 제외한 75 부의 설문지를 분석하였다.

설문조사 문항은 산지경관영향검토제도 개선을 위해 첫째, 산지경관 인식도 및 산지경관 특성 중요도, 둘째, 산지경관영향 검토서 작성에 관한 문항, 셋째, 산지경관영향검토제도 활성화 를 위한 문항으로 구성하였다(Table 3 참조).

설문문항은 자기기입식 설문지로 측정설문은 모두 폐쇄형 질문을 사용하였고, 일반 설문은 7단계, 중요도-성취도 분석문 항은 7점 리커트 척도로 문항을 구성하였다. 분석에는 통계패 키지인 SPSS for Windows 20을 이용하여 기술통계분석, 신뢰

Category Description

Mountainous landscape management direction ․Awareness and necessity of mountainous landscape

․Importance of the features of mountainous landscape

Improvement of mountainous landscape-impact

review system

General ․Conformity with job usage, system satisfaction and natural landscape review Preparation of

mountainous landscape impact review report(IPA)

․Survey on landscape resources, definition of components and standard setting

․Viewpoint setting, suggestion of analysis standards, simulation

․Suggestion of specific review standards for mountainous landscape impact review, suggestion of examples for checklist, reduction plan

Promotion of mountainous landscape impact review

system(IPA)

․Securing differentiation from similar systems, providing guidelines

․Simplifying administrative procedures, improvement of work understanding, development of professional staff

․Introduction of preliminary discussion system, follow-up monitoring Table 3. Construction of importance-performance questionnaire

도분석, t -test, 중요도-성취도 분석(Important-Performance Analysis;

IPA)을 수행하였다.

중요도-성취도 분석은 이용자 성취 정도를 측정하기 위하여, 이용자가 어떤 속성을 중요하게 여기는지를 조사한 뒤, 이용 전에는 각 속성의 중요도를 이용 후에는 성취도를 이용자 스스 로가 평가하게 하여 각 속성의 상대적인 중요도와 성취도를 동 시에 비교․분석하는 기법이다(Kim, 2012). 중요도-성취도 분석 의 해석 및 매트릭스 모형은 2차원 도면상에 표시하고(Figure

Figure 1. IPA analysis matrix and area description

(6)

1 참조), 그 위치에 따라 의미를 부여한다. 중요도-성취도 분석 은 중심점을 기준으로 4분면에 대해 각각 ‘지속 유지’, ‘우선 시 정노력’, ‘낮은 우선순위’, ‘과잉노력 지양’으로 표시하도록 하여 이 매트릭스에 의해 정해진 이력과 예산을 효율적으로 운영할 수 있도록 지원한다.

Ⅲ. 결과 및 고찰

1. 산지경관영향검토서 분석

산지경관의 관리 현황을 고찰하기 위해 2011년에서 2013년 까지 산지전용 타당성 조사를 위해 접수된 100건의 경관영향검 토서를 전수 분석하였다

²⁾

. 이들은 산지전용을 받기 위해 신청 된 30ha 이상의 개발사업으로 택지․단지개발사업 42건, 관광 지 및 체육시설 31건, 도로개설 13건, 토석채취사업 10건, 송전 선 설치 4건으로 구성되었다. 분석한 100건의 검토서 중 산지 전용 등에 따른 경관영향 검토 및 운영지침 에 의거하여 작성 된 검토서는 10%에 불과하였으며, 대부분의 검토서는 자연경 관심의를 수행함에 의해 산지경관영향검토를 득한 것으로 의 제 처리되었다. 이로 인해 실제 산지의 훼손이 예상됨에도 불 구하고, 사업이 산지경관에 미치는 영향에 대한 검토가 충분히 이루어지고 있지 않음을 확인할 수 있었다(Table 4 참조).

또한 실제 검토서의 내용적 측면을 분석하기 위해, 지침에서 제시하는 ① 경관자원 현황조사 및 조망점 선정, ② 경관영향 모의실험 산지경관영향 검토에 대하여 수행 여부 및 작성의 적 절성을 평가하였고, 대부분의 보고서가 지침에서 요구하는 단 계별 검토절차, 경관영향 검토 내용을 포함되고 있으나, 개발사 업이나 사업자, 사업비에 따라 제출된 보고서 간 작성 수준 격 차가 크고, 자연경관심의 위주의 내용으로 산지경관의 특수성

과 고유성을 고려한 경관영향 검토가 어려운 실정이다.

단계별 내용을 파악한 결과, 첫번째 단계는 산지경관영향검 토 지침에 의하면 조망분석은 산지경관의 지형적 특성 및 경관 변화 분석을 위해 경관자원 조사, 예비조망점 선정, 가시지역 분석 및 최종조망점 선정의 순서를 따라야 한다. 특히 조망점 선정은 GIS를 활용한 가시지역 분석 후 3회 이상 가시되는 조 망점, 주요 조망점으로 판단되는 최종 조망점을 5개 이상 설정 후 선정사유를 작성해야 한다. 그러나 앞서의 절차를 수행하지 않고 작성자가 임의로 조망점을 설정하거나, 또는 가시지역 분 석 결과 가시지역이 부족하다는 이유를 들어 사업자에게 유리 한 지점을 조망점으로 선정하고 있어 조망점의 부적절한 선정 으로 인해 경관영향을 예측하는데 한계가 있는 것으로 나타났 다. 특히, 조망점 선정과 선정사유 작성은 전체의 75.0%가 수 행하였으나, 조망 대상의 항목에 대한 세부내용, 촬영화각 및 관련 수치자료 등의 근거를 함께 표시하지 않는 등 세부항목 작성은 미흡한 수준이다.

두번째 단계는 산지전용 전․후의 경관변화와 저감방안을 시 뮬레이션으로 표현하여 산지전용으로 인한 경관변화를 예측하 는 단계로 현황사진에 경관의 변화양상을 합성하여 실제와 같 은 모습으로 제작함을 원칙으로 하고 있으나, 검토 결과 고의 적으로 이미지를 작게 작성하여 산지 훼손 면적 및 경관 영향 을 축소하거나, 시뮬레이션을 미화하여 대상지의 현장감 파악 및 경관영향을 예측하기가 어려운 경우가 33.0%에 달했다. 저 감방안의 경우도 차폐식재, 주변경관과의 조화를 위한 색채계 획 등의 단편적이고 획일적인 대안을 제시하여 실효성이 낮은 것으로 판단되었다(Figure 2 참조).

또한 산지경관영향검토를 위해 스카이라인, 산세, 임상부, 임

연부의 훼손 정도 및 이질적 경관형성 여부를 체크리스트에 작

성하게 되어 있으나, 스카이라인, 산세 등에 대한 검토 기준이

(7)

a: Wireframe insufficient case b: Wireframe best case

c: Simulation insufficient case d: Simulation best case Figure 2. Mountainous landscape impact review report analysis

모호하여, 대부분의 검토서에서는 해당 개발 사업이 산지경관 에 미치는 부정적 영향이 미미한 것으로 제출되어 현장을 방문 하지 못한 검토자가 검토하기에 어려운 실정이다. 이러한 경관 영향검토서의 부실 작성은 경관 시뮬레이션의 표준화를 위한 매뉴얼, 구체적인 검토 기준 등이 부족하여 나타난 현상이라고 판단된다. 이에 따라 작성자와 검토자의 산지경관영향검토제도 운용에 실질적인 도움이 되도록 산지경관영향검토서의 표준화 를 위한 가이드라인의 마련, 지침의 검토기준과 작성방법 등의 보완 및 개선이 필요하다.

2. 산지경관에 대한 의식조사 결과 1) 의식조사 응답자 분석

설문 응답자들의 일반적 특성을 살펴보면 20~30대가 89.4%

를 차지하고 있으며, 산림과 조경을 전공한 응답자가 66.6%에 달한다. 관계자는 유사연구 수행 경험을 지닌 전문 연구원 52.0%, 산지경관영향 검토서 작성을 하는 엔지니어링 또는 조사대행 업체 26.7%, 협의업무를 주로 하는 공무원 10.7%, 산지경관영

Category Fre- quency Per-

centage Category Fre- quency Per-

centage

Sex Male 53 70.7

Major

Forest 25 33.3

Female 22 29.3 Landscape 25 33.3

Age

20’s 23 30.7 Architecture 2 2.7

30’s 44 58.7

Urban 14 18.7

40’s 6 8.0

Etc 9 12.0

Over 50’s 2 2.6

Career

Less 1year 11 14.7 Main

task

Discussion 8 10.7

1~3 24 32.0 Review 6 8.0

3~5 23 30.7 Writing 20 26.7

5~10 12 16.0 Operator 2 2.7

Over 10 year 5 6.6 Research 39 52.0

Table 5. General characteristic

향 검토를 하는 산지전용타당성조사 전문기관 업무담당자 8.0%, 산지전용타당성조사를 의뢰한 사업자 2.7%로 구성되어 있다 (Table 5 참조).

2) 산지경관 관리인식

산지경관 인식 및 중요성 인지 정도를 알아보기 위해 산지경 관의 정의 및 개념 문항에 대해 ‘조금 알고 있다.’, ‘매우 잘 알 고 있다.’의 경우가 45.3%를 차지하고 있다. 응답자들은 산지경 관 관리의 필요성에 대해 ‘조금 필요하다.’, ‘매우 필요하다.’가 86.7%에 달해, 산지경관의 합리적인 보전과 관리에 대해 전반 적인 공감대를 형성하고 있는 것으로 판단된다. 반면, 이들은 현재 산지경관 관리의 만족도는 ‘조금 만족한다’, ‘매우 만족한 다’의 비율이 10.7%의 저조한 수준으로, 산지경관의 체계적인 관리 및 합리적 이용을 위한 제도의 개선 및 정비가 요구되는 시점이다. 이들은 산지경관 보전 및 관리를 위해 고려되어야 할 특성의 중요도를 측정한 결과, 백두대간과 같이 국토의 골 격을 형성하는 ‘상징성’(5.95), 훼손 뒤 복구가 어려운 산맥, 능선 등의 ‘지형적 특성’(5.89), 생태적 연결성, 서식지 파편화 방지 등의 ‘생태적 특성’(5.88), 산지경관의 고유한 ‘심미적 특 성’(5.65)의 순으로 나타나, 산지가 지니는 고유한 상징성과 한 번 훼손되면 복원되기 힘든 비가역성을 지닌 지형적, 생태적 특성을 중요하게 인지하는 것으로 나타났다.

3) 산지경관영향검토제도 제도인식

산지경관영향검토제도에 대한 관계자의 제도에 대한 일반적 인 인식과 제도 개선에 대한 의견수렴을 위해 산지경관영향검 토제도에 관한 의식을 평가하였다. 응답자들이 업무에서 산지 경관영향검토제도를 활용하는 정도는 ‘보통이다.’, ‘자주 활용한 다.’, ‘매우 자주 활용한다.’의 비율이 57.2% 정도로 절반을 상 회하는 것으로 조사되었다. 이들의 산지경관영향검토제도의 만 족도를 조사한 결과, ‘조금 만족한다.’, ‘매우 만족한다.’의 비율 이 12.0%에 달하고 있으며, 불만족의 이유로는 ‘검토기법, 관련 지침 및 자료부족’(36.0%), ‘제도의 실효성’(26.7%)의 순으로 나타남에 따라 제도의 정비 및 개선이 필요하다는 것을 간접적 으로 제시하고 있다. 또한 운영지침의 제2절 1-2-4에 따라 자 연경관심의 통과시 산지경관영향검토를 통과한 것으로, 의제 처리되는 문항에 대하여 ‘매우 부적합하다’, ‘조금 부적합하다’

라고 50.7%가 응답하며 부정적인 경향을 보였다. 부적합의 이

유로는 ‘산지에 대한 전문적 이해 부족’(29.3%), ‘산지특성을

무시한 획일적 기준 적용’(25.3%)의 순이었다. 반면, ‘조금 적

합하다’, ‘매우 적합하다’라고 긍정적인 경향을 보인 20.0%의

응답자들은 ‘경관영향검토 내용의 중복방지’(12.0%), ‘자연경관

에 대한 포괄적 검토 가능’(8.0%)의 순으로 적합한 이유를 선

정한 것을 나타났다. 산지경관영향 검토시 산지경관의 고유한

(8)

특성을 검토할 수 있는 전문가와 검토항목의 구체화가 필요하 며, 산지특성이 무엇인지 정의하고 구체화함으로써 자연경관영 향검토제도와 차별화되는 산지경관영향검토제도의 개선이 필 요하다.

3. 산지경관영향검토제도 중요도-성취도 분석 1) 신뢰도 분석

산지경관영향검토서 작성과 제도에 대한 중요도-성취도 평 가에 앞서 조사된 설문항목에 대한 신뢰도 분석을 실시하였다.

크론바하 알파값이 보통 0.70 이상이면 강한 응집력을 갖는다 고 해석하는데, 본 연구의 산지경관영향검토서 작성에 관한 8 문항, 산지경관영향검토제도의 활성화에 관한 7문항의 총 15문 항에 대하여 신뢰성을 분석하였고, 그 결과 중요도의 크론바하 알파값은 0.770, 성취도의 크론바하 알파값은 0.888로 나타나 일반적인 기준을 상회하는 것으로 나타났으며, 문항제거 후에 도 급격하게 신뢰도 상승하는 문항은 없어 신뢰도가 매우 높은 것으로 판단된다.

2) 산지경관영향검토서 작성 중요도-성취도 분석

산지경관영향검토서 작성에 대한 현황 및 관계자 의견 수렴 을 위해 실시한 중요도와 성취도의 차이를 파악하기 위해 순위 및 대응일치 t -test를 실시하였다(Table 6 참조). 산지경관영향 검토서의 효율적 작성을 위한 속성의 중요도의 전체평균은 4.06, 성취도의 전체평균은 2.74로 나타났으며, 전반적으로 중요도에 비해 성취도가 낮게 평가되고 있는 것으로 나타났다. 특히 중 요도의 경우, 설문조사의 중간값인 4를 기준으로 대부분 4를 넘 어 응답자가 산지경관영향검토서 작성에 대해 중요하다고 판 단하는 것으로 나타났으나, 성취도의 경우 전체 항목이 4를 넘 기지 못해 산지경관영향검토서 작성의 실효성 및 기여도는 다

Category Importance Performance

X-Y

t p

-

value M(X) SD M(Y) SD

Landscape resource survey 4.28 0.708 2.68 0.887 1.60 11.920 0.000 Definition component 4.18 0.671 2.98 0.937 1.20 8.683 0.000 Landscape control point setting 4.34 0.706 2.53 0.890 1.81 11.786 0.000 Landscape impact analysis 4.02 0.752 2.93 0.920 1.09 8.569 0.000 Simulation standard 3.70 1.062 2.94 1.012 0.76 4.133 0.000 Specific review standard 3.81 0.816 2.546 0.919 0.26 8.193 0.000 Checklist example 4.26 0.703 2.65 0.846 1.61 11.471 0.000 Landscape-impact

reduction plan 3.88 0.943 2.64 0.967 1.24 8.050 0.000

Mean 4.06 - 2.74 - 1.32 - -

Table 6. Description and statistics(

t

-test) analysis of mountainous landscape impact review report

Figure 3. Analysis of mountainous landscape impact review report

소 낮다고 판단하는 것으로 나타났다(Figure 3 참조). 또한 본 조사에서 모든 항목에 대해 중요도의 절대값이 성취도의 절대 값에 비해 높게 나타나므로 중요도와 성취도 값의 차이 비교를 통해 산지경관영향검토서의 작성 항목 중 그 중요도에 비해 가 장 작성이 부족하거나, 부실한 부분을 확인할 수 있었다 (Figure 4-a 참조). 산지경관영향검토서 작성 중 체크리스트의 작성 예시 부분은 중요도와 성취도의 차이가 1.61, 경관자원조 사 부분은 1.60에 달해 중요도에 비해 가장 성취도가 낮은 것으 로 나타나 가장 우선적으로 개선되어야 할 항목으로 나타났다.

따라서 제도적 관리 측면에서 산지경관영향검토서 작성의 실 효성을 제고하기 위해서는 위 두 항목이 부실하게 작성되는 원 인을 파악하여 개선방안을 마련해야 할 것으로 판단하였다.

제도적 관리 운영의 관점에서 분석결과를 상대적 기준으로 살펴보면 제Ⅰ사분면은 중요도와 성취도가 모두 높은 속성이 자 주요 강점으로 적절한 업무수행을 지속하여 유지하여야 하 는 항목으로 ‘산지경관 구성요소 정의설정’이 해당되었다. 제Ⅱ 사분면은 중요도는 높으나, 성취도는 저조한 항목으로 산지경 관영향검토서의 효율성을 제고하기 위해 우선하여 개선되어야 할 항목으로 ‘객관적인 조망점 선정’, ‘산지경관자원의 조사’,

‘경관영향 훼손의 검토기준 제시’가 도출되었다. 이러한 결과는

앞서 산지경관영향검토서에서 분석한 대표적인 문제점과 일치

하는 항목으로 제도의 개선을 우선 개선방안을 도출해야 하는

부분이다. 제Ⅲ사분면은 중요도도 낮고, 성취도도 낮은 저순위

속성이나, 실제 본 조사의 중요도 결과값은 모든 항목에 대해 4

이상으로 중요하다고 판단하고 있는 것으로 나타났으나, 상대

적으로 다른 항목에 비해 중요도가 낮은 부문으로 ‘실효적인

저감방안의 수립’과 ‘체크리스트 작성 예시 제시’가 이에 해당

된다. 마지막으로 제Ⅳ사분면은 중요도도 높고, 성취도도 높아

과잉노력을 지양해야할 속성으로 ‘경관영향분석 기술방법 제

시’와 ‘경관영향 시뮬레이션의 표준화가’ 해당한다. 이는 실제

산지경관영향 검토에 필요한 수준보다 과도한 시뮬레이션이

사용되고 있다는 것을 의미하며, 현 수준보다 고도화된 경관영

(9)

향 분석 기술 제시와 과도한 시뮬레이션 투자를 지양해야 하는 것으로 판단된다.

3) 산지경관영향검토제도 중요도-성취도 분석

산지경관영향검토제도를 개선하고, 활성화시키기 위한 구체 적인 방안을 도출하고자 사전조사와 중요도-성취도 분석을 위 한 본조사, 2단계로 구분하여 진행하였다. 사전조사는 산지경 관영향검토서 작성 유경험자 30인을 대상으로 현재 제도의 문 제점 및 개선방향을 자유 서술형 응답으로 조사하였고, 그 결 과를 정리하여 중요도-성취도 조사를 위한 7개 항목으로 정리 하였다. 7개 항목은 산지영향검토제도에서 향후 개선이 필요한 부문으로 각 부분의 제도가 개선될 실제 산지경관영향검토가 어느 정도 개선될 수 있을지 예측을 하기 위해 실시하였다. 또 한 본 조사는 산지경관영향검토와 직접적으로 관련이 있는 사 람, 제도 운용자․검토서 작성자․검토서 검토자만을 대상으로 하여 예측 조사에 따른 정확성을 높이고자 하였다. 설문조사 시에는 산지경관영향평가 제도 및 사전조사 결과에 대한 정보 를 첨부하여 설문에 대한 이해도를 높이고자 하였다. 위 과정 을 통해 산지경관영향평가 제도 개선방향 도출의 우선 순위 도 출을 위한 대응일치 및 t -test 분석을 실시하였다(Table 7 참 조). 산지경관영향검토제도 활성화를 위한 7가지 개선방향에 대한 속성의 중요도 전체평균은 4.13, 성취도의 전체평균은 2.64 로 나타났으며, 전반적으로 중요도에 비해 성취도가 낮게 평가 되고 있는 것으로 나타났다(Figure 4-b 참조). 이는 산지관리 에 있어 경관영향검토가 중요함에도 불구하고, 경관에 대한 영

성취도 중

요 도

a: Mountainous landscape impact review report IPA

성취도 중

요 도

b: Mountainous landscape impact review system IPA Figure 4. Matrix of IPA analysis

Category Importance Performance

X-Y

t p

-

value M(X) SD M(Y) SD

Difference from similar system 4.05 0.852 2.62 0.881 1.43 9.102 0.000 Specific guideline 4.24 0.851 2.90 0.975 1.34 8.896 0.000 Simple adminstrtive procedure 3.98 0.892 2.74 1.014 1.24 7.404 0.000 Improvement work understanding 4.21 0.793 2.58 0.839 1.63 11.578 0.000 Development professional staff 4.05 0.898 2.64 1.098 1.41 7.595 0.000 Preliminary discussion system 4.12 0.853 2.57 1.028 1.55 9.267 0.000 Ex post monitoring 4.28 0.648 2.46 1.154 1.82 10.569 0.000

Mean 4.13 - 2.64 - 1.49 - -

Table 7. Description and statistics(

t

-test) analysis of mountainous landscape impact review system

향검토가 중요도만큼 내실 있게 운영되지 못할 것이라는 것을

의미한다. 특히 ‘사업완료 단계 사후 모니터링’에 대한 도입에

대한 중요도와 성취도의 평균 차이는 1.82로, 이는 ‘사업완료 단

계 사후 모니터링’이 향후 제도에 도입되어 운영된다고 할지라

도 담당자들은 그 중요함에 비해 제도가 실제 산지경관관리에

서 의미있게 운영되기 어려울 것으로 예상하고 있는 것으로 판

단된다. 이는 관계자들이 ‘사업완료 단계 사후 모니터링’의 도

입 및 제도 운영이 어려울 것으로 판단하는 것을 의미하므로,

실효성 있는 제도 도입을 위해서는 보다 구체적이고 실질적인

내용을 포함해야 할 것으로 판단된다. 분석결과, 제Ⅰ사분면은

향후 제도가 도입되면 중요도도 높고, 성취도도 높을 것으로

예상되는 부문으로 ‘경관영향검토서 작성․검토에 대한 구체적

(10)

가이드라인 제공’이 해당한다. 제Ⅱ사분면은 중요도는 높지만 성취도가 낮을 것으로 예상되는 항목으로 빠른 시간 내에 개선 이 어려울 것으로 판단되는 항목에 해당하며, ‘관계자 업무 이 해도’, ‘경관영향검토서 검증을 위한 사후 모니터링 장치 마련’

이 이에 해당된다. 이에 본 항목은 산지경관영향검토제도의 효 율적 운용을 위해 지속적으로 개선 노력이 필요한 부분이다.

제Ⅲ사분면은 상대적으로 중요도가 낮고, 성취도가 낮을 것으 로 예상되는 부문으로 ‘사업계획단계에서의 사전협의 도입으로 제도 강화’와 ‘유사제도와의 차별성 확보’, ‘전문적 검토를 위한 전문인력 양성’이 해당된다. 제Ⅳ사분면은 중요도에 비해 상대 적으로 성취도가 높을 것으로 예상되는 부문으로 성취도를 높 이기 수월한 항목으로 ‘업무중복에 따른 행정절차 간소화’가 이 에 해당된다.

4. 분석의 종합

산지경관영향검토제도 개선을 위해 산지경관영향검토서 분 석과 평가로 산지경관영향검토제도의 현황과 개선방향을 살펴 보았다. 산지경관영향검토서 작성 개선을 위해 우선 개선되어 야할 항목으로 ‘객관적인 조망점 선정’, ‘경관영향 훼손의 검토 기준 제시’, ‘산지경관 자원조사’로 도출되었으며, 실제 경관영 향검토서 실태분석에서 도출된 대표적인 문제점과 상통되는 항목으로 다른 항목보다 우선적인 개선이 요구된다. 또한 ‘경관 영향 시뮬레이션의 표준화’, ‘경관영향분석 기술방법 제시’는 중요도도 높고, 성취도도 높은 것으로 나타났지만, 산지경관영 향검토서 실태분석 결과, 개별 검토서 수준 차이가 많은 것으 로 나타나 검토결과의 표준화를 위해 구체적이고 상세한 지침 이 필요한 것으로 판단된다.

산지경관영향검토제도 활성화를 위해 우선 개선하여야 하는 항목은 ‘경관영향검토서 작성․검토에 대한 구체적 가이드라인 제공’으로 나타났다. 또한 중요도는 높지만 성취도가 낮을 것으 로 나타나, 심층적 검토와 장기적 관점으로 개선이 필요한 부 문은 ‘관계자의 업무 이해도 향상’, ‘경관영향검토서 검증을 위 한 사후 모니터링 장치 마련’이 해당된다. 현재의 경관영향 검 토는 관계자 개인의 업무능력, 경험, 성향에 따라 검토결과가 달라질 수 있으며, 주관적인 판단에 의존하고 있어, 검토결과의 일관성 및 신뢰성 유지가 어려운 상황이다. 따라서 지속적인 홍보와 교육 및 운영기준을 마련하여 산지경관에 대한 이해도 와 전문성을 강화하여 심도 있고, 전문적인 산지경관영향검토 제도가 운영되어야 할 것이다. 또한 ‘유사제도와의 차별성 확 보’는 저순위로 도출되었으나, 실제로 환경영향평가, 자연경관 영향심의, 경관심의 등의 행정적 중복 문제, 타제도와의 연계문 제, 역할분담의 불명확문제 등이 지속적으로 지적되는바 유사 한 심의제도와 역할분담을 통해 업무 및 비용의 중복을 축소하

고, 산지경관이 지닌 특수성을 고려한 경관영향검토가 이루어 지도록 제도의 개선과 관련부처의 협의가 필요하다. 이를 통해 경관영향검토의 실효성 제고 및 통합적인 경관관리와 다양한 경관심의 및 협의제도를 통합적인 방향으로 운영할 수 있도록 제도적 정비가 바람직할 것으로 판단된다.

Ⅳ. 결론

본 연구는 경관에 대한 사회적 중요성 및 관리를 위한 제도 적 관심이 고조되고, 산지관리에 관한 패러다임이 변화하는 현 시점에 산지전용 및 산지개발로 훼손되는 산지경관의 체계적 관리를 위해 현행 제도의 고찰과 현황분석 및 문제점 도출로 제도 개선의 기초자료를 마련하고자 하였다. 이를 위하여 산지 경관영향검토서 비교분석, 산지경관에 대한 인식조사, 중요도- 성취도 분석결과를 활용하여 산지경관영향검토서 작성 및 산 지경관영향검토제도 활성화를 위한 우선 개선항목 도출과 관 계자 의견을 수렴하고자 하였다. 연구 결과를 요약하면 다음과 같다.

첫째, 산지경관영향검토제도 관계자의 의식조사 결과, 산지 경관의 합리적인 보전과 이용을 위한 관리의 필요성에 공감하 고 있으나 현행 제도에 대한 만족도가 낮고, 체계적 관리를 위 한 제도의 개선과 산지의 특성을 고려한 전문적 검토의 필요성 을 도출함으로써 산지경관영향 검토지표 및 기준 개선의 당위 성을 확인하였다.

둘째, 산지경관영향검토서 분석결과, 검토서 수준의 편차가 크고, 합리적인 경관영향검토가 어려운 상황으로 주관적인 조 망점 선정과 선정 사유의 타당성 미흡, 시뮬레이션 부실 작성, 주관적인 경관영향검토기준 등의 문제점을 도출하였으며, 경관 영향검토서 수준의 표준화를 위해 매뉴얼 또는 가이드라인 제 시가 이루어져야 한다.

셋째, 산지경관영향검토서 작성의 효율화를 위해서는 우선 적으로 산지경관 자원조사, 객관적인 조망점 선정과 경관훼손 의 검토기준이 개선되어야 한다. 이는 산지경관영향검토서 분 석에서 도출된 대표적 문제점과 동일한 주요 문제점으로 본 항 목의 개선을 통해 경관영향검토서가 산지전용을 위한 의사결 정을 위한 정보제공 및 개발타당성을 확보한 효율적인 산지경 관영향검토서가 작성되어야 한다.

넷째, 산지경관영향검토제도의 활성화를 위해서는 단기적으 로는 경관영향검토 후 모니터링 장치 마련과 관계자의 업무 이 해도 향상을 통한 전문성의 확보가 우선 개선되어야 하며, 장 기적으로는 유사제도와의 연계와 분담을 통해 문제점을 개선 하고, 산지경관의 고유성과 특성을 고려한 경관영향검토 기능 의 강화와 제도의 실효성을 제고해야 한다.

본 연구의 결과는 운영이 미비한 산지경관영향검토제도의 활

(11)

성화를 위해 제도의 현황진단 및 산지경관영향검토서의 분석, 관계자 설문조사를 통해 현행 경관영향검토서 작성과 제도운 영의 문제점과 시사점을 도출하고, 제도개선의 우선순위를 파 악하였다는데 의의가 있다. 그러나 본 연구는 산지경관영향검 토제도의 제도적 개선을 대상으로 하고 있어 다소 한계가 있다 고 할 수 있으며, 향후 객관적이고 체계적인 산지경관영향 검 토를 위해 세부 실행기준으로서 합리적이고 과학적인 조망점 선정, 표준화된 경관시뮬레이션 작성, 경관적 측면에서의 산지 전용 허가기준 마련 등 보다 객관적이고 합리적인 검토 및 작 성기준을 마련하여 정량적인 경관영향검토를 강화할 수 있는 후속연구가 필요하다.

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주 1. 산지전용(山地專用)이란 산지를 조림, 숲가꾸기, 토석 등 임산물의 채 취, 산지의 일시사용 등 어느 하나에 해당하는 용도 외로 사용하거나, 이를 위해 산지의 형질을 변경하는 것을 말하며, 산지관리법 제18조의 2에 따라 30ha 이상의 산지에 대해 산지전용 또는 산지일시사용의 필 요성․적합성․환경성 등을 종합적으로 고려해 산지이용에 대한 타당 성을 확인하는 산지전용타당성조사를 수행해야 한다.

주 2. 산지경관영향검토는 사업자가 산지전용을 신청하는 과정에서 일정 규 모 이상의 개발사업에 대해 경관영향검토를 수행하도록 하고 있다. 따 라서, 본 연구는 산지경관 관리 현황을 살펴보기 위해 산지전용허가를 위해 제출한 산지전용 타당성 조사 서류를 분석하였다.

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22 December, 2015 26 January, 2016 15 February, 2016 15 February, 2016

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