DAC 동료검토 (peer review)
가. 역사 및 개요
□ OECD의 여타 프로세스와 마찬가지로 DAC의 동료평가(peer review)는 1961년이래 DAC의 설립 목표를 달성하기 위한 가장 핵심적인 활동의 하나로서 거의 전 회원국들에게 높은 우선관심사가 되어 왔음
o 평균 4∼5년에 한 차례씩 각 회원국의 개발협력시스템을 평가․검토
o 모든 회원국이 참여하는 DAC의 기본적인 규율체제(discipline)로, 정책 및 시스템 개선에 대해 권고 및 제안을 하고, 후속조치 프로세스(follow-up process)를 통해 제반 교훈들(lessons)이 회원국의 정책, 프로그램 및 관행으로 전환되도록 함
□ 그간 시행과정에서 검토 대상, 범위 및 참여자 등의 지속적인 확대와 방법론의 개선이 이루어졌고, ‘96년에는
"Guidelines on the Preparation of DAC Reviews"
1) (DCD/DAC(96)25)를 채택하여 동료검토 프로세스를 한층 강화함□ DAC 동료검토의 목적2)(goal or objectives)
① DAC 회원국의 개발협력 정책 및 프로그램을 검토하고(monitor), 국제․국내적 으로 설정된 목표 및 DAC에서 합의된 목표와 정책에 비추어 그 효과성을 평가함(assess). 즉, 정책 및 프로그램의 효과성 및 투입, 산출, 성과를 분석함
② 상호학습3)을 통해 개별적․집단적으로 원조성과가 개선되도록 지원함
③ 모범관행을 발굴하고, 경험을 공유하며, 조정을 촉진함
□ DAC은 동료검토가 회원국에게 중요한 영향(impact)을 미치고 있다고 평가4) o 모든 회원국들이 동료검토 프로세스에 진지한 관심을 보이고 있고, 국가간 차이는
있지만 일반적으로 동료검토의 권고사항들이 적극적으로 follow-up되고 있음
1) 동 가이드라인은 그 이전의 지침들(DAC(87)3/FINAL, DAC(89)24/REV1, DAC(90)7, DCD/DAC(93)29)을 대체함.
2) ‘96년 가이드라인은 MDGs의 기초가 된 DAC의 "Shaping the 21st Century : The Contribution of Development Co-operation"(1996) 및 "Development Partnerships in the New Global Context"(1995) 에서 설정된 목표와 접근법이 동료검토가 추구하는 목표의 기본 틀을 제공함으로써 회원국들이 이를 달성하 도록 지원해야 함을 강조함
3) DAC Peer Review Content and Learning Guide(DCD/DAC(2006)2) 참조
4) 개발협력의 우선순위가 변화하는 환경에서 동료검토의 적실성을 제고하기 위해 정책일관성, 빈곤감소, 원조효과성 등을 정례 검토주제에 포함하는 등 노력을 경주하고 있음. 또한, 2003년부터는 동료검토 방법 개선방안을 협의하기 위한 Peer Review Methodology 회의를 정례적으로 개최하고 있음
나. 동료검토 절차(Process)
□ DAC은
"Information Note on the DAC Peer Review Process"
(DCD(2007)5)를 통해 동료검토 절차를 크게 ① 참가자의 역할 및 책임, ② 5단계 검토 프로세스로 나누어 제시하고 있음(1) 참가자의 역할 및 책임
□ DAC 회원국은 동료검토 수검은 물론 여타 회원국에 대한 동표검토의 검토자5) (examiners) 역할을 맡을 의무가 있음
o 사무국은 충분한 시간여유를 두고 연간 5개 수검국(受檢國) 및 검토자 역할을 담당할 10개 회원국6)을 지정
□ 검토팀 구성(총 5∼7명) : 각 검토국 대표 1∼2명, 사무국 직원 2∼3명 및 인도적 지원 전문가 1명(가능한 한 소규모로 구성)
o 검토 전 과정에 걸쳐, 검토자, 수검국 및 사무국은 팀으로서 협업한다는 정신을 가지고 상호작용하고, 활동준비 및 성공적 결과도출 촉진을 위해 모든 정보를 공유함
o 검토자는 DAC 전체를 대표하여 동료검토 과정으로부터 학습하고, 동 과정에 기여함
o 사무국(동료검토․평가과7))은 동료검토 프로세스 수행에 책임을 짐 (2) 검토 프로세스 5단계
□ 1단계 : 검토 준비 및 계획 수립(preparation & planning of the review) o 사무국이 수검국 및 검토자와 수검국의 문서제공 및 모든 방문활동(mission) 일정을
포함한 검토계획에 합의함으로써 개시
o 수검국은 검토팀 방문출장 최소 1개월전에 country memorandum8)을 사무국에 제출
o 검토가 최신 정보에 기초할 수 있도록 수검국은 적어도 동료검토 3개월전에 연간 개발협력 통계보고서를 사무국(통계․모니터링과)에 제출하는 것이 중요 o Non-DAC 공여국(기관)은 ①수검국과 검토자들이 사전에 동의하고, ②검토
개시전에 DAC에 통보되었을 경우, 옵서버로서 검토과정에 참여 가능
5) 각 검토별로 2개 회원국이 검토자로 참가함.
6) 검토국 지정시 고려 사항 : 수검국과 유사한 원조 프로그램 규모 및 복잡성을 가진 회원국, 검토를 통한 교훈 제공 및 학습기회의 혜택을 받을 수 있는 회원국, 언어 및 지리적 요소
7) 과장(Head)은 전반적 지침을 제공하고, 각 동료검토별로 1인의 담당직원(Administrator)이 지정되어 매일 진행되는 프로세스를 촉진하고, 동료검토 보고서 초안을 작성함.
8) "Guidance on DAC Country Memorandum in Preparation of Peer Reviews"(DCD(2007)5/ANN/REV1)를 참조 - 메모랜덤의 목적, 포함될 주요 정보 요소, 양식 등에 대한 가이드라인을 제시하면서 전반적인 구조는 DAC Peer
Review Content Guide를 따르도록 하고 있음.
□ 2단계 : 사실조사, 분석 및 보고서 작성(fact-finding, analysis & report writing) o 방법론(methodology) : 사실조사, 분석 및 보고서 작성은 "DAC Peer Review
Content Guide"에 따라 진행(동 가이드 상세 내용은 다.항에서 설명)
o 협의(consultations) : 사실조사단계의 핵심요소로 수검국 본부와 원조현장에서 개최되며, 사무국 고위급(a senior) 직원이 lead facilitator의 역할을 담당 o 보고서 초안 작성(drafting the report) : 사무국은 방문기간 중 및 여타 정보원
에서 수집한 정보를 종합정리하고, 검토자와 협의하여 two parts로 구성된(부속서 포함) 동료검토 보고서 초안을 작성함
- 사무국은 Part 1 보고서(주요 검토결과 및 권고사항) text에 대해 검토자가 특히 긴밀하게 협력해(collaborate) 줄 것을 촉구하며, Part 1 보고서와 달리 수검국에게 전달하지 않음9)
□ 3단계 : 동료검토 회의(Peer Review meeting)
o 검토프로세스 정점단계로 DAC 의장주재로 OECD 본부에서 1일간 개최되며, 수검국에서는 보통 원조부처/기관의 수장이나 차석(head or deputy head)이 수석대표로 참석
o 검토자가 검토팀의 검토결과와 DAC의 권고안을 수검국에게 제시하고, 위원회는 보고서 Part 1에 대해 논의10)
o DAC이 수검국에 대한 권고사항에 합의함으로써 회의가 종결
□ 4단계 : 승인 및 공표(approval & publication)
o 동료검토 회의 다음날 오전에 사무국이 검토자와 수검국 대표가 참가한 가운데 문구수정 세션(editorial session)을 개최하여 DAC의 제반 의견(any comment from the DAC)을 Part 1 보고서에 반영11)
- 보고서의 어떠한 수정도 사실관계 사항에 국한되거나, 동료검토 회의시 DAC에서 합의된 변경사항만을 엄격히 반영하여야 함12)
□ 5단계 : 후속조치(follow-up)
o DAC 의장은(사무국 대표 1인 수행) 동료검토 회의가 개최된 지 18∼24개월후에 DAC의 권고사항 이행을 협의하기 위해 수검국을 방문
o 방문후에 DAC 의장은 본인의 결론을 담은 note를 위원회에 제공
9) Part 1 보고서는 동료검토회의 2주전에 OLIS에 게재됨.
10) Part 2 보고서도 논의될 수 있음.
11) 적절한 경우, Part 1과의 일관성 확보를 위해 Part 2 보고서도 수정됨.
12) 투명성 제고를 위해, 수검국은 검토국이 제안한 결론이나 권고사항에 대해 어떠한 문구 변경이나 의견불일치가 있을 경우 반드시 동료검토회의에서 이를 제기하여야 함.
다. 동료검토 대상 개발협력 정책
(1) 개 요
□ DAC 동료검토는 원조기관 뿐만 아니라 회원국 전체의 개발협력 성과(performance)를 평가하고, 정책 및 원조제공(policy and aid delivery) 내용을 심사함
o 회원국의 원조프로그램 및 원조시스템 전체를 검토대상으로 하면서, 국제적으로 합의된 기준(MDGs등), DAC의 모범관행문서 및 가이드라인, 회원국 국내적 으로 선택된 기준(nationally selected reference points) 등을 검토의 기준 (reference)으로 적용
o 실제로, DAC은 매 2개년간 적용을 위해 "DAC Peer Review Content Guide"를 채택, 모든 동료검토의 기본틀13)로 이용하고 있고, 동 가이드는 검토대상 주제별로
"key references" 및 "questions"(총 300여개)를 제시하고 있는 바, 이들 준거문서와 질문들을 동료검토 대상으로 이해할 수 있음.
□ 2009∼10년간에 적용될 가이드(DCD/DAC(2008)46/REV2)는 공통의 검토주제 (5개 섹션)와 특별 주제(1개 섹션)를 포함, 총 6개 섹션으로 구성
o 특별 주제는 최근 개발협력 여건에서 적실성이 높은 이슈에 대한 "shared learning"을 촉진하기 위한 목적이며, 2개년간 검토 종료후 개괄적인 보고서가 DAC에 제출됨
o 2009∼10년의 검토기간 동안, 특별주제는 1개의 필수 주제(Capacity Development)와 2개의 선택 주제(①농업, 높은 식량가격 및 공여국의 대응, ②환경과 기후변화)로 구성되며, 회원국은 2개 선택주제중 하나를 선택14)하여 검토를 받음
(2) DAC 동료검토의 5대 주제와 주제별 검토시의 주안점 (가) 전략적 방향(Strategic Orientation)
o 원조 프로그램에 대한 심사는 전반적인 개발협력 시스템의 내용을 형성하는 정치적 지침, 정책 및 전략에서 출발하여야 함
o 대중의 인식, 공적개발 협력프로그램에 대한 공중의 의견에 영향을 미치고 대외원조에 대한 지지를 창출해내기 위한 노력, 개발협력정책 분야에 대한 국회의 역할을 검토함
13) 2009∼2010년간 적용될 Content Guide는 가이드의 목적을 아래 3가지로 제시하고 있음.
- 수검국의 메모랜덤 준비를 위한 기준 제공
- 검토팀과 수검국간 수검국 본부 및 원조현장에서의 협의 준비
- 개별 동료검토에서 얻은 교훈 발굴 및 일련의 검토이후 주제별 또는 이슈별 종합보고서 작성 지원
14) 예외적인 경우에 한해 사무국과 검토자들이 동의하는 경우 수검국은 2가지 선택적 특별주제이외의 대체 주제를 제안할 수 있음.
(나) 정책 일관성(Policy Coherence)
o 정책 일관성 증진을 위한 노력, 제도적 메카니즘, 달성된 성과 정도를 심사 o 검토자는 더 나은 PCD 달성을 위한 요소, 수검국이 자국의 정책과 관련하여
국내적으로 취하고 있는 노력, 원조현장에서 공여국간은 물론 수원국 정부내에서 일관성 제고를 위해 취하고 있는 노력을 분석
(다) ODA 규모, 경로 및 배분(ODA Volume, Channels and Allocations)
o DAC 회원국이 스스로 천명한 원조규모 목표를 달성하였는지, 어떻게 달성하고 있는지를 심사하는 것이 중요
o 검토자는 ①데이터를 가지고 수검국의 국내적․국제적 약속에 대한 성과를 추적하고, ②원조배분이 공표한 정책을 엄밀하게 반영하고 있는지를 평가하며 (정책문서 대비 지리적, 분야별 및 주제별 배분 비교 등), ③사용된 원조 방식 (유상, 무상 등)을 검토하고, ④설정된 원조목표 충족 또는 유지를 위한 계획 및 원조수준에 있어서 현저한 변동사항을 검토할 수 있음
(라) 조직 및 관리(Organization and Management)
o 검토자는 수검국의 원조행정과 조직이 원조 프로그램에서 정한 목표를 효율적이고 효과적으로 달성하는 데 적합한지를 평가
o 동 분야에 대해 DAC이 발행한 지침은 없으나, 유효한 조직관리 원칙들15)이 적용될 수 있음
(마) 원조 효과성(Aid Effectiveness)
o 수검국이 원조효과에 대한 파리선언과 아크라 행동계획에서 합의한 목표들을 어느 정도 충족하고 있는지를 평가
o 취약국가에 대한 수검국의 원조프로그램은 파리선언과 이를 보완하는 2007년도 DAC 원칙에 따라 심사
라. 동료검토 결과의 활용 : 상호학습(mutual learning) 강화
□ DAC은 회원국의 동료검토 과정에서 얻은 모범적인 교훈을 추출해 내고, 특별한 관심이 있는 주제나 이슈를 선정, 이를 체계적으로 정리․분석한 별도 통합보고서(synthesis report)를 발간함으로써 동료검토를 보다 전략적으로 활용하고 있음
o 매 2개년간 동료검토 기간에 맞추어 동료검토를 통한 학습을 위한 "Action Plan"16)을 수립․이행
□ 우리나라에게 많은 시사점을 주는 대표적인 2가지 보고서는 아래와 같음
15) 목적달성을 위한 계획수립, 충분한 능력, 적절하고 효율적인 자원 이용, 권한의 위임, 세심한 모니터링 및 결과 평가 등 16) 2009∼2010년간 Action Plan은 DCD/DAC(2008)47을 참조
(1) 효과적인 원조관리(Effective Aid Management)17)
교훈 1 적절한 법적․정치적 기초 구축 : 법률제정 또는 기타 형식으로 개발협력의 목적에 대한 최상위의 명확한 성명(a clear, top-level statement)을 갖추어야함(사례 : 영국의 국제개발법(2002))
o 법률로 명확히 규정된 개발정책은 개발에 강한 관심을 가지고 있는 국가들에게 효과적인 틀을 제공하여옴
o 개발정책 성명(statement)은 많은 경우 입법에 대한 보완적 역할을 하고 있 으나(채택과 변경이 용이한 장점), 범정부적 구속력이 약할 수 있고, 법률제정방식 만큼이나 개발협력을 “국가적 우선순위에 둔다는 관념”(sense of national priority)을 전달하지 못함
교훈 2 경합적인 다양한 국익관리 : 개발효과 달성이라는 장기적인 공통의 이익을 위태롭게 하는 단기적 압력을 회피해야 함(사례 : 외교, 국방, 개발을 대외정책의 3대축으로 설정한 미국 국가안보전략(2002))
o 개발협력 행위자들은 일관성있는 정책과 사려깊은 개발협력이 장기적으로 국익에 기여한다는 점을 보여주어야 함. 비효과적인 원조로 귀결된다면 자멸적인 (self-defeating) 것이 될 것임
교훈 3 개발을 위한 정책일관성 제고 : 제반 정책들의 빈곤국에 대한 영향이 평가될 수 있도록 하는 명확한 지침과 제도적 메카니즘을 확립해야 함(사례: 스웨덴 의회가 채택한 "Sweden's Policy for Global Development"(2003) 가이드라인)
교훈 4 대중의 인식제고 : 개발활동의 성과를 달성하고, 측정하며, 널리 홍보하는 데 투자하여야 함(사례: 아일랜드)
교훈 5 유효한 리더쉽 구조 발굴 : 충분할 정도로 고위급이면서 공적인 책임을 지는 인사에게 개발협력업무를 담당하도록 정치적 차원에서 명확한 책임을 부여하여야 함(사례 : 네덜란드의 외무부내 외무-개발장관 “two-headed” 체제)
교훈 6 양자원조 : 조직 분산 해결 : 수원국내에서의 일관성 있는 지원 조치를 촉진하기 위해 양자원 조체제를 합리화해야 함.(사례 : 일본의 원조기관 통폐합) o 공여국들이 원조효과의 중요성을 인식하게 된 이후, 일부 DAC 회원국들이
국내 시스템을 통합(consolidate)하는 작업에 착수하거나 동 방안을 연구중 o DAC은 수원국에서 유상과 무상/기술협력이 분리되어 지원되는 방식보다 모든
지원방식이 보다 통합적으로 운영되도록 하는 방식을 지지해 옴
17) DAC(당시 의장인 Richard Manning)은 2007년 개발협력보고서에서 개발성과 달성을 위한 원조자금의 효과적인 관리를 촉진할 수 있는 요소를 3개 분야 12가지 교훈(회원국의 대표적인 사례 포함)으로 제시함(OECD 2007년 개발 협력보고서 제2장)
교훈 7 다자원조기관에 대한 기여 관리 : 상이한 다자원조 기관/방식 (EC, MDBs, UN, Vertical Funds 등)에 대한 다자원조를 담당하는 부처/기관간 일관성 제고가 필요함
교훈 8 관리권한을 원조현장에 이양 : 책임을 원조현장으로 이양 (decentralisation)하는 것이 유익(현지 수요에 대한 적응․반응성, 공여국간 조정 용이성 제고 등)하지만, 현장 지원시스템이 간소하면서 질적 수준이 높아야함(사례 : EC)
교훈 9 확대된 개발원조 규모 관리 : 원조효과성을 제고하면서 원조 담당 직원 1인당 더 많은 원조를 제공해야 됨에 따라 원조제공방식에 대한 근본적인 개혁이 필요함(how to do “more with less” 문제)
o 다수 동료검토에서 강조된 것은 향후 원조관리시스템 측면에서의 수요를 예상하는 면밀한 원조증액 계획수립이 필요하다는 점임
o 현재까지 시도된 방식으로 다자원조 확대, budget support 활용 증대, "delegated partnerships" 이용 확대 등임
교훈 10 보다 집중된 접근법 유지 : 대부분의 DAC 회원국들이 지원대상 국가, 분야 및 지원활동을 축소․집중하여야 함
교훈 11 성과에 기초한 관리, 평가 및 품질관리 : 성과달성을 위한 원조 관리 문화를 강화하고, 이에 부응하는 인센티브 시스템을 구축하며, 그 과정에서 수원국내 책임성 확보체제를 강화하여야 함
교훈 12 인적자원관리 우선순위 제고 : 원조기관이 효과적으로 기능을 발휘하기 위해서는 동기부여가 잘된 높은 자질의 현지 직원을 확보하고, 그들을 계발하는 것이 필수적임(사례 : "Train4Dev" 포럼).
(2) DAC 공여국들의 파리선언 이행18)
□ 파리선언이 채택된 2005년부터 2008년 중반까지 14개 DAC 회원국이 파리선언 이행을 위해 취한 제도적 차원의 대응 노력을 분석함
o 파리선언 이행을 위해서는 원조전달시스템(규칙 및 절차)만의 조정으로는 불충분하고, 공여국의 원조시스템 전반에 걸친 조정이 요구된다는 점을 강조
□ 보고서는 공여국이 직면하고 있는 도전을 3가지 수준에서 분석․제시하고 있음
18) OECD, Implementing the Paris Declaration: Lessons from Peer Reviews(DCD/DAC(2008)17/REV1)
< 정치적 리더쉽 확보를 위한 도전 >
o 일부 공여국들은 파리선언 이행을 위해서 구매(procurement), 원조집행 방식 (implementing modalities) 등에 대한 법적규정 개정이 필요
o 원조재원관련 법률(finance law)도 단년도 예산방식 제약을 개선하여 원조재원의 예측가능성과 투명성을 제고할 필요
o 공여국 의회에 대해 책임을 지는 것이 수원국의 책임성 강화를 대체하는 것이 아니라 기여하는 것이라는 점을 확실하게 해야 함
< 제도적 조정(institutional adjustments) 측면의 도전 >
o 수원국의 국가전략에 기초하여 지원하고(파리선언 §16), 가능한 최대한의 수원국 시스템 및 절차를 이용(파리선언 §21)하기 위해서는 공여국은 조직시스템을 조정하여 현지직원의 능력을 강화해야 하고, 이는 필연적으로 현장사무소에 대한 권한이양 수준 재검토와 인적자원관리 방식의 변경을 수반하게 됨 o 재정적 권한 이양 수준(본부 승인이 필요한 사업규모 기준 설정 등)관련, 사후
(ex post) 통제방식이 현장사무소의 재정적 자율성을 제고할 수 있음
o 권한이양시 시스템의 응집력을 유지하는 것(maintaining cohesion in the system)이 큰 도전임.(특히, fragmented system하에서는 심각한 문제) "country team"
도입 등 해외소재 원조기관의 지원노력을 결합하려는 시도가 있음
o 권한이양과 함께 quality control과 성과기반 관리 시스템을 도입하는 것이 긴요함
< 원조현장에서의 효과적인 원조제공을 위한 도전 >
o 공여국이 자체적인 제약으로 인해 "ownership & alignment" 원칙에 맞게 원조 프로그램을 수립하는 데 어려움이 존재함. 즉, 국별지원전략(Country Strategy Paper)의 경우 수원국보다는 공여국 정부의 의회에 대한 책임관계(accountability relations)를 강조하기 때문에 alignment 원칙에 충실하지 못할 리스크가 있음
o (원조 예측가능성) 대부분 공여국들이 국내적인 예산수립 프로세스의 제약 때문에 여전히 1년 단위의 원조재원 배분을 시행중
- 예측가능성을 확보하면서도, 상황변화에 따라 재원배분 조정이 허용되는 신축성이 필요하다는 인식도 확대
o (원조제공 방식) 대부분의 공여국들이 수원국의 상황에 따라 원조방식을 혼합 (a mix of aid modalities)하는 것을 선호하고 있으나, 다수 국가들은 프로그램 방식 비중을 제고하기 위해 노력
- 합동방식(joint approaches)도 점차 증가하여 국별현황 분석, 지원전략 준비, 원조프로그램 수립 및 이행 등에 있어 pooled funding mechanism, budget support 등을 활용하고, 위임협력협약(delegated cooperation agreement)을 체결 - 다수 공여국들이 여전히 프로젝트 방식을 유지하고 있는 이유는, ①budget
support 방식을 사용할 경우 약화될 수 있는 현장의 피드백을 유지하고,
②민간분야 및 시민사회 등 비전통적 원조행위자들과 협력하고, ③혁신적 접근법 개발과 취약한 국가능력을 벌충해 주려는 목적
o (원조분업 문제) 다수 공여국들이 여타 공여국과의 개선된 원조분업(division of labor)을 추구하고 있고, 위임협력 및 합동방식 등 다수 시범적 활동을 추진 하고 있음. 원조조화(harmonization)를 위해 일부 공여국들이 앞서나가고 있지만, 모든 공여국들이 나름대로의 페이스에 따라 참여할 수 있는 여지가 제공되어야 함.
- EU국가들은 자신들의 원조분업을 결정할 때 여타 공여국들의 우선순위와 비교우위를 고려하여야 함
― 주OECD대표부 윤현수 일등서기관(원 소속: 외교통상부) ―